中国地方政府自主发债时代渐进
纽约时报中文网编辑 王强 2014年05月30日
中国正在试图把更多的举债权力下放给地方，这也意味着今后地方政府除了可以自主发债，还必须自己还债。
5月19日，中国财政部网站发布了一份关于印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》的通知，该通知称，中国国务院已经批准了上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券在2014年自发自还。
与以往明显不同的是，此次出台的"试点办法"明确提出"试点地区承担债券还本付息责任"，并要求试点地区应当建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金，切实履行偿债责任，维护政府信誉。
中国东方证券首席经济学家邵宇在接受采访时说："这意味着今后地方政府会普遍转向自主发债，也意味着进一步明确了偿债的责任主体。"
东方证券一份最新的研究报告评价说："政策的目的是提供（或者培育）一条市场化、公开化和透明化的地方政府融资渠道，以替代、置换地方政府通过其他影子银行渠道（如信托等）进行的隐形、高成本举债。"
由邵宇撰写的上述研究报告认为，在政策的操作层面，除了举债额度受国务院限制外，其他方面几乎完全市场化，由地方政府、承销商和信用评级机构自主安排进行。
长期以来，中国地方政府在财政上没有多少自我选择的权力。在1979年前的计划经济时代，中央控制着全部财政的收支，地方政府不存在债务问题。但在改革开放后，中国地方各级政府面临城市基础实施建设的压力，开始逐渐通过多种渠道举债。2006年至2009年的三年尤其是2008年世界金融危机爆发后，为完成4万亿经济刺激计划项目的地方配套资金，各个地方政府的投融资平台如雨后春笋般迅速成长起来，缓解了地方公共投资的压力，但同时也导致地方债务激增，风险积聚。
但在2009年前，地方政府从未被允许有发债的自主权。因为中国1994年的《预算法》明确规定不允许地方政府发债。之所以做出此项规定，是因为中央限制地方政府强烈的投资冲动。与《预算法》相配套的，是1994年分税制改革，意在使财权向中央集中。
中国的分权财政体制和对地方政府发债的约束逼迫地方政府只能通过招商引资、土地财政或者依靠影子银行等来完成GDP目标和地方公共建设。各种因素交织在一起，导致了近年来部分地方政府举债成瘾，地方债务迅速膨胀。根据国家审计署去年底公布的全国地方政府性债务审计结果，截至2013年6月，地方政府负有偿还和担保责任的债务总额为17.9万亿元，比2010年的10.7万亿元增长67%。但这一数据可能被低估，在去年4月份的博鳌亚洲论坛上，中国前财政部部长项怀诚说，地方政府债务超过了20万亿。
中国财政部财政科学研究所所长贾康在今年3月份的一个高层论坛上说，地方政府债务里面很大部分是地方政府的隐性负债，不透明、隐性和它相伴随的明显的不规范性，就是风险的一个重要来源。
为了清理地方借债乱局，中央开始考虑逐步向地方政府放开发债权。在此背景之下，2009年，国务院同意地方发债，但规定必须由财政部代理发行，债券到期后由财政部代办还本付息，然后地方政府再向财政偿还相关款项。中国政府在2011年年底开始允许上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。2013年，地方政府自行发债试点扩大到江苏和山东两省。然而这些债券依然受到中央政府的支持，财政部继续代为还本付息，中央财政实际上充当了"最终偿债人"的角色。中国的一家研究咨询机构海通证券的研究员陈峥嵘也认为，自行发债是从代理发债走向自主发债的一个过渡形式，本质上并未改变财政部的代发代偿机制，这种发债模式在实践中容易造成偿债主体定位不清。
对此，中欧国际工商学院教授许小年当时质疑称"地方债的偿还若由中央财政担保，会引发地方政府的＂道德风险＂，"借的冲动强，还的责任弱，埋下债务危机的祸根。"（见许小年搜狐微博）
地方政府自行发债仍被认为只是为狂热的地方投资开辟的一条融资途径，无益于缓解地方债务风险。因为，地方政府自行发债的政策里也缺少对于责任人的处罚措施。债券发行方没有破产风险，债券发行人也没有连带责任，这就意味着地方政府缺少对举债进行仔细风险评估的动机。
新的政策试图弥补偿债主体定位不清等制度缺陷。《2014年地方政府债券自发自还试点办法》规定，试点地区承担债券还本付息责任，并且，试点地区发行政府债券实行年度发行额管理以及按照有关规定开展债券信用评级。
根据《证券日报》的最新报道，财政部国库司有关负责人在接受采访时表示，2014年自发自还债券总规模为1092亿元。试点地区债券期限为5年、7年和10年。
邵宇认为，此次试点改革的另外意义之一是"为剥离地方融资平台承担的政府融资职能提供支持"。
地方融资平台是1994年分税制以及地方事权与财权长期不匹配的产物。虽然地方融资平台缓解了地方政府公共投资紧张的局面，但却助长了地方政府盲目举债的风气。尤其是在金融危机之后，随着地方政府投融资平台的数量和融资规模的飞速发展，地方政府投融资平台的负债规模也在急剧膨胀，加重了中国地方债务危机。国家审计署数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，其中，融资平台公司负有偿还责任的债务4.08万亿元，占总额的37%。近两年，地方政府融资平台贷款正逐步进入还债高峰期，约37.5%的贷款在2013年至2015年内到期。目前集中还款风险迫在眉睫。此次允许地方政府自主发行债券，也是还债压力所迫。
剥离地方融资平台已经被列入地方债务改革的清单。中国国务院在不久前批转的《发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》中，已经提出这一政策目标。
邵宇说："核心是用长久期低成本公开化的融资方式，替代短久期高成本暗箱的影子银行融资，缓解地方政府资产和负债的不匹配情况和流动性风险。"
但形势并不轻松，人们仍担忧一不小心中国仍会掉下债务悬崖。海通证券最新一份报告指出，目前中国地方政府的经营性和投资性净现金流为负，且每年需额外举债覆盖利息等支出。地方政府若不出售资产和压缩投资，四年后地方政府债务率将达国际通行的60%警戒线标准。
一个重要的前提是，转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。如果只赋予地方政府自主发债的权力，但不彻底改变地方财权与事权之间的矛盾，根本问题仍难以解决。
目前，地方政府举债的破产机制、追责机制以及地方债务评级制度等仍未建立起来。邵宇说："这些机制的建立是必须的。"
更关键的是，在中国，仍然没有人可以限制地方政府强烈的投资冲动。经济学家们用一个更专业名词形容这种尴尬状况——预算软约束——政府支配财政资源的行为缺少硬性的制约，结果导致政府官员无所顾忌地胡乱花钱。
邵宇认为，如果不解决地方政府强烈的投资冲动以及投资约束不足之间的矛盾，赋予地方自主发债更加危险。他说："在新一轮城市化的基础设施投资中，应全力启动PPP（公私合作关系）机制，外包城市化的职能给市场化主体和民间资本来完成。"
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