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星期四, 7月 21, 2016

投資大不易 都是環評惹的禍?


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【第335期
2016.07.21
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焦點話題: 投資大不易 都是環評惹的禍?
精選文章: 審查項目包山包海 國光石化五年燒五億
  法官打臉環保署 「美麗灣」成教戰手冊
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投資大不易 都是環評惹的禍?

作者:彭杏珠  攝影:張智傑

《遠見》自四月號起,陸續推出〈小英總統不能不知道的台灣老問題〉系列報導,繼公共工程、居住安全、非核家園等三大議題,本期將深入探討環評法。近十年來,台灣大型投資案幾乎銷聲匿跡,去年僅有十件環評審查案。讓開發單位卻步的原因之一,正是環評法。《遠見》分析,環評法存在六大問題,包括環評項目包山包海、審查沒有明確標準、少數民意凌駕專業審查、主管機關棄守職責,環保署變擋箭牌等,眾多因素讓開發單位無所適從。從國光石化歷經六年攻防,最終停止開發;推動四年的綠色離岸風電,僅能緩慢進行;中科三、四期正準備第二階段環評、到近期環評敗訴的美麗灣渡假村,不知該何去何從。如何改革環評,在開發與環保拉鋸戰中找到平衡點,是新政府迫在眉睫的任務。

2015年聯合國《世界投資報告》指出,台灣外人投資在全球211個國家與地區,排名倒數第五。不僅外商不捧場,連自家人也興趣缺缺,今年第一季民間投資成長率為負0.14%。

其實,近十年來,台灣大型投資案幾乎銷聲匿跡。從環評申請件數可看出端倪,近20年來符合認定標準應送環保署審查的案件不斷下滑,從1999年最高峰的86件,降至去年的10件。

2015年就有位台商買了幾公頃土地,預備投資數十億精密機械業。當他聽到朋友的環評案拖延十年,最後訴訟纏身、形象受損,投資付諸一炬時,「我嚇都嚇死了,還敢投資?」他隨即轉往海外設廠。

這十年來,類似案例不斷增加,為何想在台灣投資變得如此困難?

令人卻步的原因很多,但核心都不脫「環境影響評估」,其中環評法早被不少開發單位視為台灣前三大惡法之一。

環評法自1994年正式實施以來,對保護台灣的生態環境與不同族群的權益,確實發揮效益。但22年後的今天,為何開發單位談「環評」均色變呢?

關鍵問題1〉審查項目無止盡
做不完的評估 涉及生態更遙遙無期

首先,環評似乎被無限擴張,開發單位永遠有做不完的評估,項目包山包海。

根據規定,環評調查及進一步評估要做的項目,除地形、地質、土壤、水文、空氣品質外,還包括生態、景觀、社會經濟及文化議題等。甚至若預定地在海邊、偏鄉,連漁業權補償,遷村的補償及輔導就業等都被列入,而這些議題又常成抗爭焦點,導致重大審查案一審就是好幾年。

遇到爭議性或重大開發案,第一階段環評不夠,還要進入第二階段環評,審查項目更是無止盡。

一位從事環評的工程師說,每開完一次會,題目就會不斷延伸,從一個變成10個、100個,甚至200個。

以六輕四期擴廠計畫為例,每日需新增近10萬噸水。光為這10萬噸水,六輕共提出三種解決方式,第一種是引用伏流水,經濟部認定伏流水是地上水可使用,但部分民眾堅持伏流水是地下水,不能使用。

第二種是回收農業用過的水,再處理運用。好不容易花三年,找齊散落海內外的140幾位地主蓋章同意,送到雲林縣政府審查,最後的決議是:做海水淡化吧。六輕因此開始興建台灣第一座大規模海水淡化廠。

另外,只要跟生態扯上邊,審查時間便遙遙無期。有一個交流道已審十次還不能通過,因民眾擔心影響候鳥、蝴蝶飛行,公路局不斷閃躲、更改路線,至今還躺在環保署。

因為生態議題而延長審查時間的,除國光石化最有名的中華白海豚外,還有螻蛄蝦。

20年前政府開發彰濱工業區時,當地有特殊的螻蛄蝦(台語稱蝦猴),民眾擔心會影響生長,要求開闢保育區,最後劃出長1020公尺、寬120公尺的區域。

按環保署規定,開發單位每季都要追蹤提交保育成果,至今已有20年。如發現數量減少,還要請專家調查原因、寫檢討報告。

現在,民眾只要到鹿港天后宮廟口逛一圈後,就會發現兩旁海產店的展售架上,滿滿排列著紅澄澄的螻蛄蝦。「政府不禁止民眾捕捉,還當成地方美食,但卻要我們保育,數量變少,還要檢討原因,」參與追蹤的人批評,政府是否有兩套標準?


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審查項目包山包海 國光石化五年燒五億

作者:彭杏珠 攝影:聯合知識庫 提供

國光石化從選址到解決水、空汙、海域地形、健康風險、生態等問題,投下重金作環境影響評估,最後仍不敵政治因素,胎死腹中。

近十年來,台灣最大規模的環評審查,莫過於國光石化開發案,調查項目之多,堪稱環評史上最高規格,總計五年花五億元台幣,最後以政治決定收場,停止開發。

2006年,當時的行政院長蘇貞昌將投資金額6325億元的國光石化,列為國家的重大開發案。當時行政院副院長蔡英文還因國光石化的環評過於冗長,在行政院財經小組會議上,對環保署開砲,要求在兼顧環保、產業發展原則下,研議簡化及透明化流程。

但2008年5月國民黨執政後,蘇貞昌跟蔡英文卻改變態度,反對國光石化開發。2010年8月,中研院前院長李遠哲、衛生署前署長(現任副總統)陳建仁等1173位學界人士也共同連署反對,讓國光石化上升成政治議題。

國光石化朝野攻防多年後,2011年4月22日,當時的總統馬英九為平息爭端,決定終止開發。

彰化縣為開發地方經濟 主動招手

儘管這已是陳年舊事,但國光石化在環評面臨的各種審查問題,堪稱史上第一遭,已成為環評界必讀的教戰手冊,可作為政府檢討環評制度的重要借鏡。

一切從2005年開始。當時國光石化預計在雲林離島工業區興建石化園區,因民眾抗爭,環評遲遲未過,只好重尋廠址。

2007年11月,彰化縣政府為發展地方經濟,主動向國光石化招手,當時行政院副院長邱義仁決定從雲林改至彰化縣大城鄉,經建會(國發會前身)也於2008月4月同意將彰化大城工業區列為國家重大計畫。

據國光石化前主管指出,當時彰化縣長卓伯源帶著大城鄉民簽署的同意書去拜訪他,儘管有九成民眾贊同,仍無法平息環團疑慮。

由於民間的質疑聲浪四起,國光石化環評調查的項目也隨之不斷增加,堪稱環評史上範疇界定最「包羅萬象」的代表作。

要求百百種 雨量、海沙、古文物都要查

環評審查期間,累計登記發言民眾提出的問題不下數百條。當國光石化承諾找近百年的下雨量數據時,卻有民眾要求溯及荷蘭統治台灣時期(1624至1662年間)至今的海岸地形及濁水溪變遷評估分析,讓開發單位感到很為難。

國光石化也被要求必須調查當地海沙是圓的、扁的、菱形的,還是方形的,各占比多少,對海岸的侵蝕、殺傷力多大?甚至要調查大城鄉海岸線以外10公里海域內,是否有明朝鄭和下西洋時的沉船或其他時期所遺留古文物?

當時台灣並無相關法條,直至2015年11月24日,立法院才三讀通過「水下文化資產保存法」,規定進行水域開發前,應先調查有無或疑似水下文化資產,如有發現應停止開發。但2008年時,國光石化已被要求做水下調查。

國光石化甚至要做「內部成本外部化」,這也是環評史上頭一遭。

內容包括製程產生的硫氧化物、氮氧化物,飄散至空中後,將對當地農民、漁民造成什麼影響?還要假設農田種的是高麗菜或空心菜等,估算將帶來多少損失?

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法官打臉環保署 「美麗灣」成教戰手冊

作者:彭杏珠 攝影:蘇義傑

美麗灣環評訴訟歷經近十年,仍以敗訴定讞。法院否定環保署的行政裁量權,也凸顯政府執法的無奈與困境。

近十年來,環境保護與公民意識抬頭,民眾為監督環評審查,也讓法院意外成為戰場。不含地方政府,目前光是控告環保署的環評訴訟案就達56件。

在中央與地方的眾多環評訴訟中,又以美麗灣渡假村的訴訟案最受矚目。由於台東縣政府四次官司均以敗訴收場,讓外界直覺審查必有瑕疵。

現在判決理由不僅成為法界正反激辯的焦點,甚至被奉為必讀案例。「美麗灣的訴訟,環保署頻頻被法官打臉,也凸顯政府執法的無奈與困境,」一位不具名律師表示。

回顧2004年,台灣剛經歷SARS洗禮,市場萎靡不振,台東縣長徐慶元為發展觀光產業,決定將委外經營不善的杉原海水浴場改成BOT案,主動引進美麗灣渡假村,簽下5.9公頃設定地上權50年的合約。

申請開發面積 環保署首次解釋

為加速開發時程,2005年3月業主書面申請開發面積審理,縣府審理後,同意依實際開發面積0.9997公頃「分割」方式開發。

根據環評法,因申請開發面積未達1公頃,可不必環評,因此啟人疑竇,為何是0.9997公頃,而不是1.0001公頃?當環團發現「分割」的事情後,開始關注。即便事後美麗灣決定擴大投資,因實際開發面積超過1公頃,並於2006年9月主動向台東縣提送環評,已難扭轉民眾的印象。

2007年5月,環保團體對美麗灣有所疑慮,向法院提起停工假處分,從此訴訟不斷。「美麗灣涉及環評審查、建築、使用執照、停工等訴訟,創下台東縣的紀錄,」台東縣副縣長陳金虎無奈地說。

由於社會關注度不斷提升,環保署於2007年6月27日現場探勘後,發函表示此案「位於山坡地……整體開發面積約5.9公頃,應實施環境影響評估……活動範圍不可分離,面積應合併計算」,否決台東縣認定得以分割投資而不實施環評的意見,並要求罰款、停工。

環保署解釋函明示將來業主申請許可開發面積,是指「用地總面積」,非「設施基地」面積。等於打了台東縣一記悶棍。

據陳金虎了解,以前環保署從未對「申請開發面積」進行解釋,美麗灣完成五層樓主結構體後兩年多,環保署才明確解釋,日後業主如提出求償,台東縣要如何因應?

但環保署綜合計畫處長劉宗勇強調,BOT簽約面積是5.9公頃,就應整體面積進行環評,不應切割規避環評,應以向台東縣申請許可的用地總面積認定,而非僅旅館主體設施面積。

再爆爭議 最高法院確定環評無效

除了對「申請開發面積」的見解不同外,美麗灣另一項爭議是環評審查無效爭議。

2006年美麗灣因擴大開發面積超過1公頃後,依法進行環評,台東縣經五次審查後,於2008年6月15日有條件通過5.9公頃環境說明書審查。當天即有民眾委請律師向環保署提起訴願,以台東縣環評委員組成不符法令等原因,要求撤銷該環評案。

12月19日環保署駁回訴願。陳金虎認為,「這表示當時環保署認同委員組成是合法的」。

四天後的12月23日,民眾又委託律師、現任環保署副署長詹順貴向高雄高等行政法院提起告訴,聲明撤銷訴願決定及原處分。

2009年8月10日,高雄高等行政法院以三項理由判台東縣政府敗訴,其一為美麗灣所提環說書並未納入黃金海開發計畫,台東縣審查時,疏忽未將該背景值併入考量。

 

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