金光耀 王建朗 主编 《北洋时期的中国外交》

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北洋时期的中国外交
金光耀 王建朗 主编

目 录
前言／
一北洋外交与国际体系
北京政府参战问题再考察 王建朗 ………………………
第一次世界大战在中国历史上的地位及
影响 徐国琦 …………………………………………
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系" 唐启华 …………
再论华盛顿会议体制 川岛真 …………………………
二制度法律与外交
中华民国早期外交的新变化：以外交立法为
中心 李兆祥 …………………………………………
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的
运作 黄文德 …………………………………………
北洋时期国际法在中国 王 栋 ………………………
三政府外交及内政与外交的互动
略论袁世凯与北京政府外交 石源华 …………………
袁世凯的外交策略
以中日二十一条交涉为中心 吕慎华 …………
外交系初探 金光耀 ……………………………………
卷入与互动：内政、外争与 年代的
北洋外交 陈 雁 ……………………………………
四民族主义与国民外交
清末到巴黎和会时期的国民外交 廖敏淑 ……………
上海下层民众对"五四运动"的反应：以"日人
置毒"风潮为中心 冯筱才 …………………………
湖南外交后援会、湘案交涉与 年的
国民外交运动 马建标 ………………………………
朝野纠葛：北京政府时期的舆论与外交
以关税特别会议为个案的考察 杨洪林 ………
五中外交涉中的个案分析
庙街事件中的中日交涉 张 力 ………………………
临城劫车案及其外交交涉 汪朝光 ……………………
死了一个美国商人之后： 年中美克门案
研究 应俊豪 …………………………………………
民初中美合办无线电合同之交涉
企业政府与外交关系的考察 吴翎君 ………
法国退还庚款案中的无利债券问题 葛夫平 …………
一战期间英国在华海关利益 蒋 耘 …………………
北洋时期的海关与关税特别会议
英国外交的看法 冈本隆司 ……………………
六南方政府的对外交涉
从"联俄"看孙中山的外交观 陈立文 …………………
世纪 年代国民党人的联德思想与
实践 马振犊 …………………………………………
英国对广州政府的政策演变与对华新政策的
出台 李莉娜 …………………………………………
附录
中国第二历史档案馆馆藏北洋政府外交档案
概述 虞亚梅 …………………………………………
北洋时期的中国外交
前 言
在以往相当长的一段时期内北洋时期的中国外交被简单地
等同为卖国外交或屈辱外交 使得人们无法对它有一个全面
的贴近历史真相的认识 近十多年来海内外史学界对北洋时期
中国外交的研究从总体评价个案分析到档案资料的发掘等各个
方面都取得了显著的进展 为汇集近年来史学界对北洋时期中
国外交研究的最新成果进一步推进民国外交史的研究复旦大学
历史系中国社会科学院近代史研究所中外关系史研究室和近代
史研究编辑部于 年 月 日至 日在上海复旦大学联合
主办了北洋时期的中国外交国际学术讨论会 来自中国大陆
台湾日本和美国的 余位学者参加了会议 本书就是这次会议
的论文结集
这本集子中的 篇论文反映了与会学者对北洋时期中国外
交的最新思考 将北洋时期的中国外交置于整个近代中国外交的
历史进程中进行考察揭示北洋外交的本来面目并作出实事求是
的评价是本次会议论文的一大特点 例如有学者考察了中国参
加第一次世界大战的决策肯定了北京政府所起的积极作用 也
有学者讨论中国与凡尔赛 华盛顿体系的关系强调了北京政府
推进国际化提升中国国际地位的努力 本次会议论文的另一特
点是没有将北洋时期的中国外交仅仅局限在政府及对外交涉的
层面上而是拓宽视角在更宽广的领域里讨论外交及与其相关的
一些问题 国民外交舆论与外交的关系国内派系政治与外交的
互动这些都是以往研究较少的课题 而本次会议有数篇论文对
这些课题作了较为深入的探讨 运用第一手的档案资料进行个案
研究是本次会议论文的又一个特点 这些个案研究丰富和深化了
对北洋时期中国外交的认识 上述这些特点正显示了史学界对北
洋时期中国外交研究的新趋向
北洋时期在近代中国对外关系史上处于一个十分重要的阶
段它上接疲于应付的晚清外交下连国民政府的改订新约和抗日
外交 近代中国外交从被动应对列强的权益要求到主动提出废除
和修订不平等条约的转变正是在这一时期而北京政府的外交在
制度人员等各方面也都对之后的国民政府的外交产生了重要的
影响 但长期以来在近代中国对外关系史的研究中相对于晚清
外交和国民政府的对外关系来说北洋时期中国外交的研究成果
显得较少 而缺少对北洋外交的研究显然无法全面地理解民国
时期和整个近代中国的外交 正是出于这样的认识来自海内外
的学者聚集在复旦共同探讨北洋时期的中国外交 希望本次会议
的召开和论文的结集出版能够对北洋外交的研究起到推动作用
本集论文的作者大都是致力于中国近代外交史研究的中年学
者 多年来他们在外交史这块园地中辛勤耕耘努力推动近代中
国外交的研究 论文作者中也有一些刚获博士学位的年轻学者和
还在读的博士研究生与硕士研究生我们高兴地看到他们的蓬勃
朝气为中国近代外交史的研究带来了新的生机和希望 参加会议
的评论者为本次会议的成功和论文的修订出版也作出了重要贡
献他们是张朋园杨奎松孙若怡陈谦平黄克武吴景平徐思
彦马勇徐秀丽栾景河
外交史的研究对档案资料有很高的要求 北京政府时期的外
交档案除南京的中国第二历史档案馆藏有部分外大部分藏于台
北的中研院近代史研究所 这部分档案资料的发掘利用对于
深化和拓宽北洋外交的研究具有十分重要的意义 欣闻中研院
近史所正在将这部分档案制作成电子文本 而中国社会科学院近
代史研究所也已开始筹划编辑上千万字的中国近代对外关系史资
北洋时期的中国外交
料汇编 这些对研究者来说都是福音 因此我们完全可以期待
对北洋外交和整个近代中国外交的研究将会有一个新的发展
最后借此论文集出版的机会我们对为会议提供出色服务的
复旦大学历史系研究生马建标朱芹郭秋香马圣强邓杰表示衷
心的感谢
编 者
年岁末
前 言
北京政府参战问题再考察
王建朗
对于这一点，人们大概不会有多大异议：尽管中国在巴黎
和会上遭遇了重大挫折，但巴黎和会作为近代中国外交奋起的
一个重要转折点仍无可置疑，具有抗争精神的中国新型外交家
由此而登上了中国外交的中心舞台，北京政府后期的积极外交
可说由此而拉开了序幕。但是，对于造成中国得以参加巴黎和
会的基础条件，即中国决定对德绝交宣战一事，以往的研究仍
显薄弱。对于参战案的探讨，以往较多集中于府院之争、派系
之争、南北之争上，因而对参战一事颇多贬斥。对于中国应付
欧战策略、参战构想在政策层面的论争以及为实现参战利益而
与协约国展开的先期交涉尚缺少深入研究，参战一事在近代中
国外交战略演变上所具有的转折含义便也为人们所忽视。无
疑，在参战问题上，对内政的考虑曾大大影响了对外交的考虑，
尤其是在后期。但是，完全从内政的角度来研究参战问题，将
其视为派系斗争的结果，是不全面的，也是不准确的。本文试
图从外交史的角度来研究这一问题，不论赞成者或反对者在内
政问题上持何种主张，而主要从参战是否有利于中国国家利益
（尽管这种利益会与某一派系的利益有局部重合，或会为某一
派系所利用）的角度来重新认识这一问题。
对于参战问题，大陆学术界 世纪 年代以来已出现若干比较客观的评价。
如杨德才《段祺瑞与中国参战新探》（《学术月刊》 年第 期）、刘振岚《梁转下页
一
年夏，当欧洲展开一场空前的世界大战之时，积贫积弱
的中国仍处在困境之中。刚刚成立数年的中华民国并不能摆脱晚
清所遗留的外交格局，对于世界大势，它仍处于无足轻重的地位。
而近代以来，中国有关战争的经历，一次次的挫折和一次次的丧
权，使中国人对战争有一种潜在的恐惧感，避之犹恐不及。因此，
无论是以中国的处境、实力还是以历史的经验来说，对这场发生在
遥远的欧陆的战争采取中立立场似乎是理所当然的。
年 月 日，袁世凯颁布大总统令，宣布"对于此次欧洲
各国战事，决意严守中立"。北京政府这一中立宣告看起来是一
稳妥的、合乎时宜的对策，其实不然。在正常情况下，这一对策不
应引起争议，然而，当时中国的处境颇为特殊：一是欧战双方在中
国皆有租界和租借地，皆有一定规模的驻军；二是有强邻在伺，而
这个强邻与交战国英国又订有同盟，它很可能借此而卷入战争，在
接上页启超与第一次世界大战期间的参战问题》（《首都师范大学学报》
年第期）、陈剑敏《段祺瑞力主中国参加一战缘由新探》（《安徽史学》 年第 期）
及《梁士诒策划中国参加第一次世界大战始末》（《河北学刊》 年第 期）等文，皆
肯定参战是于中国有利的举措。但有关论述仍存在局限、零碎与不完善之处，学术界也
远未就此形成共识。仍有人认为：" 中日参战是被日美两国拉下水的。他们的目的都是
为了损害中国的利益。"台湾学者对这一问题的研究较为平实，如黄嘉谟《中国对欧战的
初步反应》、张水木《德国无限制潜艇政策与中国参加欧战之经纬》、李国祁《德国档案中
有关中国参加第一次世界大战的几项记载》等（均载于中华文化复兴运动推行委员会主
编：《中国近代现代史论集》第 编，民初外交，台湾商务印书馆， 年）。欧美学界
有关一战的著述甚多，但对中国参战之事予以注意者甚少，或被忽略不提，或以数句一
笔带过。能够引起少数学者注意的，只是中国派遣到欧洲的劳工。本文试图在以往研
究的基础上对中国参战构想的演变展开探讨，并侧重对以往注意不够的问题加以讨论。
大总统袁世凯关于严守中立令， 年 月 日，中国第二历史档案馆编：
《中华民国史档案资料汇编》第三辑外交卷，江苏古籍出版社， 年，第 页。
北洋时期的中国外交
中国的领土上作战。因此，可以说，这场看似遥远的战争离中国其
实并不遥远。
为防止出现中国所不愿看到的任由别国在中国领土上作战的
被动局面，曾有人提出较为积极的主张。在北京政府宣告中立之
前，原国务院秘书长张国淦便曾向陆军总长段祺瑞提议，中国应对
德宣战，" 因为青岛问题，日本倘借口英日同盟先我而为之，则极难
于应付，而且日后纠葛更多"。他主张，最好能促使德国自动交还
青岛，这样日本便没有出兵的借口；如不成，则对德宣战，" 不使在
中国的土地上，我守中立，彼来用兵"。可惜，这一主张未能引起人
们足够的重视。尽管段祺瑞表示他也赞成宣战的主张，但当时绝
大多数军政要人都不赞成主动卷入。
北京政府希望以中立之身而不使欧洲战火烧到中国。因此，
北京政府竭力强调自己的中立国权力。月 日，北京政府在发
布中立令的同时公布了《中华民国局外中立条规》 条。该条规
规定：" 各交战国在中国领土、领海内，不得有占据及交战行为"，
"各交战国之军队、军械及辎重品，均不得由中国领土、领海经过。
其有违背前项规定者，应听中国官员卸去武装"，" 各交战国之军舰
及附属各舰，在中国领海内不应停泊之口岸，经中国官员知照而不
开行者，中国得令其卸去武装，所有船员一并扣留"。这一规定
自是完全符合国际法中有关中立国权力的原则，如果各方行事皆
尊重国际法原则，中国的主权是应该得到保护的。
北京政府明白，仅仅依据国际法及自己颁布的局外中立条规，
实不足以保护中国的主权。在这强权的世界，如不能得到列强的
认同，是什么事情也办不了的。此时，有人献计四策：" 一与美国握
北京政府参战问题再考察
许田（即张国淦）：《对德奥宣战》，《 近代史资料》 年第 期，第 页。
《中华民国局外中立条规》， 年 月 日，《 中华民国史档案资料汇编》第
三辑外交卷，第 页。
手，要求各国承认凡中国之租借地均不作交战地；一与美国或英国
密商，予以特别利益，使维持东亚平和；一与日本密商，亦同英国办
法；一与德国密商，请其相机将胶州湾交还中国，如美国可以依托，
并可密托美国劝其实行。"献计者担心，日本有意加入战争，攻取胶
州湾，" 胶州湾一落入日人之手，则与满洲势成犄角，实足以夹击京
师而制中国之死命"。
企图力保中立的北京政府提出了限制战区的设想，希望将战
争限制在欧洲地区。中国首先向美国和日本政府提出了这一设
想，希望由此时仍在战圈之外的中美日三国共同向欧战双方提议，
不将战区扩及远东。北京外交部希望美、日政府出面"主张限制战
区，保全东方。劝告交战各国，勿及远东"。欧战双方虽在中国
都有少量兵力，但由于中国地方远离于欧洲战场之外，对欧洲战场
的胜负不会产生重大影响，故限制战区的想法，得到了英德等国的
赞同。按理说，欧战双方既有此意愿，远东战事似可消弭。然而，
这一构想遭到了非欧洲国家日本的反对。
月 日，日本首相大隈重信对中国驻日公使陆宗舆表示，以
空言提议限制战区，不会有什么效力，各国大战在即，自会视战机
而定，" 德虽与日不表敌意，青岛舰队难免与英法冲突。日以英国
同盟关系，如东方有战，日本不能中立。总须东方德舰灭尽，海面
方告太平"，表现了要在远东地区展开战事的跃跃欲试的心态。日
本政府还对中国先与美国商量提出限制战区设想的做法表示不
满。月 日，日本驻华临时代理公使小幡酉吉到北京外交部诘
北洋时期的中国外交
寿荣拟呈袁世凯中国在欧战中对英、美、日、德之办法及理由书， 年 月，
陈瑞芳、王会娟编：《天津市历史博物馆藏北洋军阀史料》袁世凯卷，第二册，天津古籍
出版社， 年，第 页。
外交部致陆宗舆电， 年 月 日，王芸生编著：《六十年来中国与日本》第
卷，三联书店， 年，第 页。
难此事。小幡质问，" 此等关系东方重大事件，中国何径向美邦提
议？"由于日本的反对，北京政府不得不放弃了正式提出限制战
区建议的设想。作为中立国，中国当然有权阻止欧战双方在自己
的领土上交战。但在弱肉强食的世界中，身为弱国，中国求中立自
保竟不可得。
面对日本将要进入中国作战，又有人提出了中国应主动地先
走一步的建议，主张中国先行对德下手，直接解除德国在华军队的
武装、收回胶州湾租借地及德国在华权益，以免日本觊觎。曾任袁
世凯总统府秘书长多年、时任税务督办的梁士诒向袁建议，在日本
尚未出兵之时，中国应迅速就青岛问题与英国取得谅解。他建议
对德国采取刚柔并施的两手，一面与德使进行磋商，一面派兵包围
青岛，逼迫德国交还，" 迅雷不及掩耳，使日本无所措手。青岛若
下，日本又以何说进兵！此不特防日本之侵略，且以杜将来之后
患"。但袁世凯认为，先行下手夺取青岛，于情于势虽不无道理，但
中国已经宣布中立，现在又推翻前议而出兵，外交上将会引起纠
纷。袁世凯还担心这样做引起日本的疑忌。因此，袁认为"此着似
可行而不可行也"。梁又进言，"德奥以小敌大，战之结果必难幸
胜"，中国"正不妨明白对德绝交宣战，将来于和议中取得地位，于
国家前途，深有裨补"。但袁世凯终未接受这一采取积极行动的
建议。
北京政府的优柔寡断，使自己丧失了一个可以占得先机的机
会。此后的结果众所周知，日本出兵山东，不仅夺取了德国在中国
的租借地和其他权益，且其驻军地域远较德国为大，所获权益范围
也远超德国。不仅如此，次年，日本又迫使北京政府签订了以二十
北京政府参战问题再考察
陆宗舆致外交部电， 年 月 日，外交部致陆宗舆电， 年 月 日，
《六十年来中国与日本》第 卷，第 页。
凤冈及门弟子编印：《三水梁燕孙先生年谱》上册， 年，第 页。
一条为基础的"民四条约"。其大批军队驻扎中国，无疑是迫使袁
世凯政府屈服的一个重要因素。
尽管日本军队在对德宣战时声称，胶州湾将在战后由日本转
交给中国，但是，人们明白，要从日本手里真正拿回胶州湾，并不是
一件轻而易举的事。此后，如何收回胶州湾一直是北京政府反复
思量的一个问题。使中国有资格参加战后的和会，从而获得声明
自己的主张及维护国家权利的机会便是主要的考虑之一。
作为中立国，中国有没有资格参加战后和会，是人们首先要关
注的一个问题。对此，日本的立场是明确的。 年 月中旬，
日本外相加藤高明在会见新闻记者时谈及青岛问题及战后和会。
加藤声称，" 至于和平会议，中国非交战国，无列席之资格"。
年 月 日，外交部秘书王廷璋与俄国驻华公使库朋斯齐讨论战
后和会问题。俄使认为，将来反对中国参加和平会议的，只会有日
本一国而已，其他国家没有不赞成中国参加和会的理由。但俄使
也表示，" 既非交战国，则仅能与闻关于其国有关系之问题，不能完
全与会，此敢断言"。这些言论对北京政府考虑中国在战争中的
地位不能不产生相当的影响。
北京外交部对和会问题自是非常重视，力求找出解决办法。
外交部深知，收回青岛的交涉"既无由中日两国单独办理之理，只
有待欧洲和议大会解决，为惟一公平之办法。但恐吾国之利，或为
他国所不利，不免有从中阻挠之事。如日本当局及报纸，均已宣
言，吾中国无加入大会之资格，虽经中国报纸随时驳正，窃恐无其
效力。此项大会，既为近百年来未有之盛举，吾国若不设法加入，
不惟最近已发生之问题，难获适宜之解决，且恐将来东亚问题，将
北洋时期的中国外交
收驻日本陆公使函， 年 月 日，" 中研院"近代史研究所编印：《中日
关系史料，欧战与山东问题》下册， 年，第 页。
王秘书赴俄馆问答，《 中日关系史料，欧战与山东问题》下册，第 页。
必更集中于东邻乎，而中国之国际地位，更不可问"。因此，北京外
交部要求其所属官员，对于加入和平大会问题，" 必须考究公法，广
参成例，设法办到"。
一份题为《媾和大会论》的政策研究报告便体现了这一考究。
该报告考察了 年维也纳公会、 年巴黎公会、 年柏林
公会三次和会的召开情况，将与会国家区分为"直接关系国"与"间
接关系国"，指出这两者之间存在着相当大的区别。尽管间接关系
国由参加战争国介绍也能出席和会，但"直接关系国通过共同协
商，取得意见上的一致，容易通过，而间接关系诸国之意见，实行甚
难"，间接关系国只得"倚赖直接关系诸国中之一国或数国，假其力
以成事"。无疑，争取成为和会的直接关系国，对中国来说是一
个有利的选择。
随着战争的进行，协约国方面开始出现希望中国加入协约国
阵营的想法。 年 月 日，英国公使朱尔典（ ）
与俄国公使库朋斯齐一同拜访梁士诒，提出愿意贷款给中国，帮助
中国扩充兵工厂，而以中国向其提供军械出口为条件。俄使并表
示，" 如因中立生外交问题，英俄均可担任"。
此事尚在接触之时，消息已由报界传出。国外报纸上还注明
英俄法三国驻华公使劝中国加入协约国，中国提议帮英俄制造武
器及驱逐在华德人的消息，并称此事由英国方面采取主动，希望以
此抑制日本。这一消息引起日本极大注意。陆宗舆在 月 日
北京政府参战问题再考察
发驻巴西刘公使函， 年 月 日，《 中日关系史料，欧战与山东问题》下
册，第 页。
《媾和大会论》，无日期，中国社会科学院近代史研究所特藏档案，甲
，张国淦档案，《 外交宣战案件》卷。
此事有不同版本的说法，尚待进一步考证。有否认此事说，有英俄二使一同访
梁说，也有俄使单独访梁说。不同说法分别见《三水梁燕孙先生年谱》上册，第 页；
《中华民国史档案资料汇编》第三辑外交卷，第 页。
致外交部电中称，对于中国加入协约国一事，" 日政府正在郑重研
求，朝野视为重大问题，纷陈议论，绝非简单更正手续所能了
事"。日本驻华公使日置益也奉命就这一传说到中国外交部询
问此事是否属实。面对日本的询问，北京政府表现畏缩。北京外
交部后来答复说，经过调查，此事不实，英俄并未有所提议。中方
承认，俄方确曾希望中方能向其提供军火，但中方以如此有碍中立
为由而拒绝了。英国方面也否认有意拉中国加入协约国。伦敦方
面声称，"非日本协力，英决不为"。英国 驻 日 大 使 格 林（
）也向日本外务省表示，" 英国苟非先与日本协议，决无与中
国为政治性质之协商"。
尽管当事双方皆否认此事，但中国与协约国方面就此曾进行
过接触一事却是无疑的。据《三水梁燕孙先生年谱》记载，在秘密
接触之事被媒体披露后，梁士诒向袁世凯报告了会晤英俄两使之
事，并进言，察看欧洲战争情形，协约国必操胜算，" 不如趁此际加
入联盟，一方面借英、俄、法之力以脱日本监视之厄，一方面缓和各
方，得收从容布置之效"。中国还与英方暗中达成了提供军械的约
定。在 年 月至次年 月间，中国向香港运去步枪
余枝，山炮快炮若干门。后来，到 年春讨论是否对德绝交
时，梁士诒曾手书进言：" 一千九百十五年十一月，余与英使馆所议
中国加入战团之事，今时机已至（舍此时机再无第二次），我意以为
中国不必候德国之答复，亦无须专随美国之行动。"由此可知，
北洋时期的中国外交
陆宗舆致外交部电， 年 月 日，《 六十年来中国与日本》第 卷，第
页。
陆宗舆致外交部电， 年 月 日，《 六十年来中国与日本》第 卷，第
页。
《三水梁燕孙先生年谱》上册，第 、 页。
梁士诒：《主张加入欧洲战团便条》，陈奋主编：《梁士诒史料集》，中国文史出
版社， 年，第 页。
年 月间的秘密接触确有其事。
对于这一秘密接触，北京政府后来也并不隐瞒。在战后向巴
黎和会提出的要求废除 年中日协议的说帖中，中方明确表
示，"苟无日本之态度，则中国或在一九一四年八月间或最迟在一
九一五年十一月间，早已与协约诸国联合向中欧各国作战矣"。
由此可见，在 年之前，北京政府内部希望能参与一战的
想法便已存在，虽和者不众，且遇外力阻遏，未能实现，但参战之意
仍不绝如缕，不时显现出来。
二
年 月 日，德国宣布恢复对协约国的无限制潜艇战，
德美关系恶化。月 日，美国宣布对德绝交，并希望其他中立国
采取共同行动。美国驻华公使芮恩施（ ）为此展开
了积极的外交活动，力劝中国追随美国采取行动。美国的这一举
动，触动了抑制许久的有关中立或加入战争的话题，为中国外交政
策的改变提供了契机。
不少人主张中国乘机改变政策。时复任国务院秘书长的张国
淦在为内阁会议准备的一份节略中指出：" 中国如仍守中立，即是
孤立，无论战时战后，匪惟不能与各国立于同等地位，且一切不能
与闻，受人处分而已。"他还认为，美国对德抗议无效后，势必走上
绝交、宣战的道路，与协约国走上同一战线。而对中国来说，抗议、
绝交、宣战，程序上虽分为三步，但宗旨是一贯的，抗议后，即须绝
交，绝交后，即须参战，一经发动便有不能中止之势。为中国计，当
北京政府参战问题再考察
废除一九一五年中日协议说帖， 年 月，中国社会科学院近代史研究所
《近代史资料》编辑室主编：《秘籍录存》，中国社会科学出版社， 年，第 页。
自动参加，以取得在世界上之同情及国际上之地位。
月 日，中国驻英公使施肇基拜访英国外交大臣贝尔福
（ ），就中国是否应接受美国请求而与德国断绝外
交关系征求其意见。贝尔福表示，尽管英国内阁尚未讨论这一问
题，但他个人完全赞成中国采取这一步骤。
意大利也积极劝告中国采取行动。意大利外交部对中国驻意
公使王广圻表示，中国跟随美国采取行动，" 一可示好于美，二可示
好协约各国，三得世界各国同情，于和平前途亦多益处"。意方称，
荷兰、瑞士等国，因其地紧邻战场，是否行动，自然很费踌躇，但中
国情形完全不同，应乘机采取有利的行动。意方并称，战事可能在
本年秋天便告结束，"时势已促，似宜早决"，促中方早日采取
行动。
月 日，北京政府迈出第一步，向德国提出严重抗议。北京
政府指责德国的无限制潜艇作战，" 违背现行之国际公法，而妨害
中立国与中立国及中立国与交战国之正常商务"，并称如抗议无
效，" 迫于必不得已，势将与贵国断绝现有之外交关系"，措辞颇为
严厉。
中国对德抗议提出后，协约国方面积极推动中国向绝交宣战
的方向发展。日本也一改过去的反对态度，催促中国对德断交。
在中国向德国提出抗议的当天，日本外相本野一郎约晤中国驻日
北洋时期的中国外交
许田：《对德奥宣战》，《 近代史资料》 年第 期，第 页。
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收驻意王公使电，月 日收，张黎辉等编：《天津市历史博物馆藏北洋军阀
史料》黎元洪卷，第 册，天津古籍出版社， 年，第 页。
外交总长致驻京德国公使照会， 年 月 日，北京外交部编印：《外交文
牍―――宣战案》， 年，第 页。
公使章宗祥，称中国如果"仅提抗议，于中国地位似非得计，不如即
行宣布断绝国交，并不必俟抗议回答"。本野称，现在日、英、法、
俄、美各国，均与德为敌，胜败之势已属了然，为中国计，自以立即
与德国断绝国交为上策，" 若仅抗议，殊失与国同情"。
英国也希望事情进一步朝着绝交的方向发展。贝尔福在 月
日指示英国驻华代理公使艾斯顿（ ），要求他在
适当的时候与日本、法国、俄国驻华公使一起向中国政府表示，英
国政府希望看到中国走得更远，与德国断绝外交关系。日本也
希望与英国一起来推动中国采取对德绝交行动。月 日，本野
对英国驻日大使格林表示，他急于看到中国与德国断交。他询问：
英国政府是否有可能利用在北京的莫理循博士（
，时任黎元洪总统府政治顾问）推动中国政府尽快与德
国绝交？
其时，舆论界对日本支持中国加入欧战的用意多有怀疑，有各
种说法流传。有的说，中德邦交断绝之时，日本将要再提 年
二十一条中的第五项，有的说日本将利用此机会向中国要地派遣
军队，或以沿海警备为由要求租借军港。对此，本野特地对章宗祥
声明，" 此等全属杞忧，毫无形迹，帝国政府全无此计划之意，幸勿
误解"。
章宗祥也主张中国采取进一步的行动。月 日，章致电段
祺瑞，认为"此事已成骑虎，现不与德绝，联合国将视为敌，危机甚
北京政府参战问题再考察
章宗祥致国务院电， 年 月 日，章宗祥：《东京之三年》，《 近代史资料》
年第 期，第 页。
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日本外务省训令， 年 月 日，中国社科院近代史所特藏档案，甲
，张国淦档案，《外交：第一次参战时各件》卷。
大，速断为宜"。为加快对德绝交进程，章甚至主张绕过国会来进
行此事。章宗祥称，" 至断绝国交与宣战，既属不同，如能不询取国
会同意，尤合外交机宜"。驻美公使顾维钧在给国内的电报中也
不断强调中国加入协约国的好处。他认为，为使山东问题得到妥
善解决，为在战争结束时提高中国的国际地位，中国必须加入协
约国。
驻德公使颜惠庆不赞成对德绝交。颜惠庆认为，断交之事，
"为中国计，似无利益，且日本国与德将来关系未可知，中国所处地
步，岂不更危险。美总统此次邀请，不但欧洲中立各国已经拒绝，
即南美洲各国亦不赞成。中德邦交素厚，盼望此事不成事实"。
德国政府极力避免事情向断交宣战的方向发展。尽管中国的
抗议言辞比较严厉，但德国政府表现出了忍耐态度。据颜惠庆
月 日报告，德国外交部在接到中方的抗议后只是表示，抗议不
足深怪，惟照会末数语措辞过激，德国与中国素敦睦谊，不宜出此。
德国政府表示希望中国政府千万勿为他国的游说所动。关于潜艇
作战之事，德方表示，潜艇作战新计划万难全体取消，惟顾念中德
邦交，关于中国船只等驶入限制区域，可双方开议，定一特别办法，
以示德政府和好之意。德方又以未来议和时为中国讲话为诱饵，
劝中国保持中立。德方称，" 如中国始终守中立，于议和时，德政府
绝不置中国权利于不顾。如附和协约国，必终为日本国之牺牲品。
德国将来断难臂助"。
北洋时期的中国外交
收东京章宗祥电，月 日收，《 天津市历史博物馆藏北洋军阀史料》黎元洪
卷，第 册，第 页。
中国社会科学院近代史研究所译：《顾维钧回忆录》第一分册，中华书局，
年，第 页。
收驻德颜公使电， 年 月 日收，《 天津市历史博物馆藏北洋军阀史料》
黎元洪卷，第 册，第 页。
收驻德颜公使电， 年 月 日，月 日，《 天津市历史博物馆藏北洋军
阀史料》黎元洪卷，第 册，第 、 页。
德国在华官员也积极展开活动，以允诺各种利益劝说中方不
要采取行动。德国驻汉口领事对湖北督军王占元表示，德国将来
会支持中国参加和会。他指出，中国政府以为附和美国，与德国断
绝国交，将来和议中便可占据一席，此事大可不必。因为英日联盟
攻击青岛，这场战争与中国已有直接关系，德国承认中国将来自然
可在和会中占据一席。德国驻长沙领事也对湖南交涉员表示，
潜艇封锁是为缩短战争时间，且仅以指定海港为限，并非任意横
行。和局告成，为期当不甚远。中国对于断绝外交，宜加慎重。德
领并称，如中国加入战团，德败中国并不能分享任何利益，德胜则
必向中国取偿，而协约国亦必藉端要索，以填补损失。
围绕着中立还是加入协约国问题，中国内部出现了一场大争
论。外交官、政治家、军事将领及社会各界都卷入了这场争论，意
见纷呈，莫衷一是。赞否双方在许多问题上都存在着不同看法，归
纳而言，在如下几方面有着重大分歧。
其一，谁能赢得战争？对战争形势的不同判断是双方歧见的
基本原因。反对对德断交者认为，德国有取胜的希望。来自财政
部的一份文件如此判断：" 通观今日欧洲战局，德国实居胜者地位，
将来协约国能否转败为功，极无把握。倘竟不能转败为功，吾国之
加入战团，究有何益。夫加入战团之最大希望，以便日后列席和
议，取得发言权耳。然立于战败者方面，纵有发言权，其能主张吾
国权利者几何？"反对者还担心，协约国列强如自顾不暇，" 或竟利
用吾国为其牺牲，亦未可知也"。曾任北京政府内务总长时正访
北京政府参战问题再考察
武昌王督军覃电，中国社科院近代史所特藏档案，甲 ，张国淦档案，
《外交宣战案件》卷。
长沙谭督军寒电，中国社科院近代史所特藏档案，甲 ，张国淦档案，
《外交宣战案件》卷。
财政部主事戴正诚函，中国社科院近代史所特藏档案，甲 ，张国淦档
案，《外交宣战案件》卷。
欧的王揖唐致电国内称，德国正昼夜赶造潜艇，德国的潜艇封锁
战，" 足可锁英，英之谷类百分八十四、肉类百分二十七均仰输于它
国。以此决之，数月以内，英必先困"。基于这一判断，王认为，" 我
国内力未充，值此时机，似宜严守中立，特别注意，若为外人所动，
利害相权，隐忧实大"。
一些地方实力派也对德国看好。长江巡阅使张勋向北京国务
院质疑，" 德国兵力尚强，胜负尚难预决。万一联军赢胜，我将何以
自处"。安徽省长倪嗣冲也致电中央称，" 我与美合，必为德仇，将
来欧战终了之时，德败于我无大利，德胜则大害至焉。一旦修怨于
我，恐美与英法日俄诸国未必能协力为我拒敌也"。也有人认为，
无论协约国胜败与否，对中国均无利益。黎元洪总统府顾问蒋百
里便指出：如协约国胜利，其所获利益中国未必有染指之望，而如
果同盟国胜利，赔款割地必转取于中国。因此，蒋百里等人呼吁中
国仍守中立。
比较起来，更多的人相信，在美国站到协约国一边后，德国的
失败是无可避免的。还有人认为，其实根本不必担心战争结果。
因为纵使德国战胜，中德之间相隔甚远，德国在遭受战争的重创之
后，无力顾及中国。
其二，出席和会是否对中国至关重要？反对者认为，出席和会
对中国并无大助。副总统冯国璋便认为，列席和平大会，并不能遏
止列强野心。即便中国有幸与会，" 能保列强之不垂涎乎？戢一部
北洋时期的中国外交
德京王揖唐来电， 年 月 日，中国社科院近代史所特藏档案，甲
，张国淦档案，《外交宣战案件》卷。
徐州张督军寒电、蚌埠倪省长删电，中国社科院近代史所特藏档案，甲
，张国淦档案，《外交宣战案件》卷。
蒋方震等反对参战呈， 年 月，《 天津市历史博物馆藏北洋军阀史料》黎
元洪卷，第 册，第 页。
吴德振请与联合国订立有利条件筹备对德绝交宣战呈， 年 月，《 天津市
历史博物馆藏北洋军阀史料》黎元洪卷，第 册，第 页。
分谋我之野心而不能消大多数之隐患，强力所在，公理无权"，和平
会议实"不可恃也"。他认为协约国列强不可依赖，" 虽有事前之疏
通，难保日后之翻覆，风云瞬息，变幻无常。一旦事故发生，岂能远
赖远隔重洋之美国为我后盾耶？"张勋则认为，顶一宣战的虚名
而出席和会，对中国也不会带来多大好处，" 以空言而获实利，虽在
强国犹有未能，矧以积弱之如我国者乎？"他主张保持中立，置身
局外，将来出任调停，对中国更为有利。
赞成者自以使中国能出席处理战后重大事宜的和会为一极重
要的目标，其理由及发展脉络前已述及。如梁启超便认为，对德绝
交，" 利余于害"，并称以个人良心论，平昔崇敬德国，也不忍乘人于
危，但为国家利害计，乃不得不忍痛赞成，" 若拒美请而孤立，则中
国将来比为列强俎上之肉，今出此途，于救亡之外，尚有一线进取
之路耳"。
其三，强邻日本会有何种动作？对日本的担忧为争论双方所
共有，只是看法迥异。反对者认为，日本之诡谋可畏。以前英国劝
我加入战团，日本大为反对，现在竟劝诱中国加入，" 此其用意良可
寻思"，" 若今日吾国加入战团，日本反可乘此机会，借驱逐德人势
力之名，伸张该国之权力"。如在处置德国在华船舶及处分德人财
产时，" 日本必借口中国兵警力弱，而行越俎代庖之计，其兵警所
至，即盘踞不去，东三省成例，可为寒心"。
蒋百里等人还指出，中国加入后，即与协约国成为一家，他国
北京政府参战问题再考察
南京副总统蒸二电，中国社科院近代史所特藏档案，甲 ，张国淦档
案，《外交宣战案件》卷。
徐州张督军寒电，中国社科院近代史所特藏档案，甲 ，张国淦档案，
《外交宣战案件》卷。
梁启超致张勋函， 年 月 日，《 张勋藏札》，《 近代史资料》总 号，第
页。
财政部主事戴正诚函，中国社科院近代史所特藏档案，甲 ，张国淦档
案，《外交宣战案件》卷。
必有借口要求代中国整理军务、整理兵工厂并代开五金各矿，这
样，协约国方面也无从牵制。冯国璋也认为，" 一旦附属战团，则
征饷遣兵，皆受协约国之支配。此时财政枯竭，借款无着，已极恐
慌。再有战费发生，从何挹注。兵械两缺，从何取资。将来之结果
未可期，而危殆已在眉睫"。如此必起内乱，而又无所求援，" 恐不
待欧战告终，一国主权已不知属诸谁何之手？"
赞成者则认为，参战之后正可以借协约国之力，阻止日本今后
进一步危害中国。陆军少将吴德振提出，以前英俄法意都希望中
国加入协约国，只有日本反对。现在，" 如我仍守中立，伤联合各国
之感情，日本如有要求，势必傍观坐视，不稍牵掣"。更可怕的是，
各国担心日本势力的扩张会妨碍其将来在中国的发展，会共同援
引利益均沾的原则，" 协以谋我"。为免除这一危险，决不能再守中
立。针对有人担心加入协约国会方便日本侵夺中国主权的忧虑，
吴德振指出，中国即使不加入，能免除日本的要求吗？相反，中国
加入战团之后，协约国即负有援助的义务，他们为其利害考虑，必
然会采取维持中国的政策，日本的侵略举动或可因各国的牵制而
得以幸免。
其四，参战对于中国内政的影响如何？反对者担心，加入协约
国后，中国在提供粮食、军火方面不能不应其所求，但中国已自顾
不暇，再协济他国，中国先有坐困之忧，万一发生内变，何以
应付？
北洋时期的中国外交
蒋方震等反对参战呈， 年 月，《 天津市历史博物馆藏北洋军阀史料》黎
元洪卷，第 册，第 页。
南京副总统佳电，中国社科院近代史所特藏档案，甲 ，张国淦档案，
《外交宣战案件》卷。
吴德振请与联合国订立有利条件筹备对德绝交宣战呈， 年 月，《 天津市
历史博物馆藏北洋军阀史料》黎元洪卷，第 册，第 页。
蒋方震等反对参战呈， 年 月，《 天津市历史博物馆藏北洋军阀史料》黎
元洪卷，第 册，第 页。
而赞成者则认为，通过参加对外战争可以达到整治内务的目
的，所谓"借外治内，谋永久之安宁"。在这方面，吴德振的设想颇
为有趣。他认为，" 我国目下军队聚则为虎作伥，散则为匪之枭。
遣之他国，何异除害"。如果协约国战胜，固可壮中国国威而彰国
权，即使不胜，有此一番经历，" 或可启发良心，不至归国为患"。而
对于普通平民而言，" 我国人口众多，游民尤广，若各国以我人民为
工作之用，则无业者可获生计，将来归国，尤可为振兴实业之人才，
利莫大焉"。由此看来，参战有利于整理国内的财政、军政及民政。
此外，赞成参战者还认为，继续中立会给中国带来外交上的被
动，而参战则能给中国带来实际利益。他们认为，中国已发出断绝
国交的预言，" 倘仍守中立，是招各国之轻侮，伤自国之体面"。参
战还可以打破外交上的困境，" 尤可乘机改订关税及租借地、裁判
权种种不平等之条件"。梁启超也认为，对于协约国的要求，" 吾
坚拒之，虽未尝无辩。惟拂协约国之好意，亦觉非计。盖将来利害
且勿论，即如目前盐税余款等事，我所求于协约国者已多也"。
还有人认为，欧战双方并无正义与非正义之分，中国最大限度
地追求其国家利益才是最重要的。云南督军唐继尧在 月 日致
总统府和国务院电中指出，国际交涉要以自国利益为前提，所谓公
法公理不过表面之饰词，若以公法人道论，德国无理，协约诸国亦
未必合法。唐继尧提出，中国"若非获相当之利益，又岂肯率尔尽
无端之义务"。他主张中国应乘此机遇提出增加关税、展延赔款、
取消日本要求之第 款、修正条约等各问题；一面与协约各国磋商
要求同意，一面观察美国的举动，采取与其一致的主张。这样，既
北京政府参战问题再考察
吴德振请与联合国订立有利条件筹备对德绝交宣战呈， 年 月，《 天津市
历史博物馆藏北洋军阀史料》黎元洪卷，第 册，第 页。
梁启超致段祺瑞， 年 月，转引自吴天任编著：《民国梁任公先生启超年
谱》第三册，台湾商务印书馆， 年，第 。
不失本国的利益，又比较稳健。
在这场争论中，孙中山等革命党人是竭力反对参战的，其主要
原因应该说是在内政而非外交。但在公开发表的文电中，他们所
列举的反对理由颇为特殊。孙中山在致北京国会电中称，中国加
入协约国后，必然会引起两种危险，" 一为排外之盲动也，一为回教
徒之离叛"，其理由是"华人排外性根久伏，遇隙必发。一旦开战，
则必有国内敌人损伤及我之事，图报复者，将不辨国籍，恣行杀戮。
第二之团匪，弹指可见。回教徒在中国势力不可侮，若与土战，彼
必循其宗教之狂热，起而反抗。中国从此大乱，危亡指日可见"。
孙中山在致英国首相劳合・乔治电中也强调了这两点，并指出其
结果将对英国大不利，" 我若对任何外国一经宣战，无知愚民不能
辨别孰为敌人，孰为友民。而英国在东方利益较大，其损失亦势必
较重明矣"。应该说，孙中山所公开列出的这一反对理由与现实
多少有些脱节。
总体而言，主张对德绝交的力量超过了主张中立的力量。
内阁中，段祺瑞等积极主张断交。总统府方面，黎元洪对断交其
实并不反对，只是对段祺瑞借此加强权力怀有忧虑，故不积极。
国会中，积极赞成断交的与消极地持不反对态度的议员也占了
大多数。应该说，宣布断交并无大问题。但此时，府院之争已经
深深地介入到外交讨论中。于是，出现了黎元洪拒绝在内阁绝
交咨文上盖印、段祺瑞辞职出走、冯国璋北上调停及段祺瑞复职
的一幕。
段祺瑞于 月 日回到北京后，对德绝交一事便很快付诸实
北洋时期的中国外交
唐继尧陈述中国加入战团条件电， 年 月 日，《 天津市历史博物馆藏北
洋军阀史料》黎元洪卷，第 册，第 页。
致北京参议院众议院电， 年 月 日，中国社会科学院近代史研究所中
华民国史研究室等合编：《孙中山全集》第 卷，中华书局， 年，第 页。
致英国首相劳合・乔治电， 年 月 日，《 孙中山全集》第 卷，第 页。
施。月 日，国务院致电各地督军、省长、都统等，通报了国务
会议的对德政策。该电指出，数十年来，因国际间的均势之局，
中国"于各国一体待遇"（所谓一体待遇，实是指中国在列强之中
不得不奉行均衡政策）。欧战发生后，各国分为协约国、同盟国
和中立国三大派。中立国中，西方的最大国是美国，东方的最大
国是中国。现在，美德断交，中立的格局已变，" 我若拘受中立，
直成孤立之势"。过去"我以积弱之国，乘均势之局，以为因应，
至于今日，均势之局已破，不能不亟求友邦，以应外交之趋势"。
该电表明，在世界格局发生激变的情况下，北京政府将改变近代
以来一直奉行的均衡与中立政策，在两大对立阵营中作出倒向
何方的抉择。
在参众两院先后通过对德绝交案后，月 日，北京政府以
大总统布告宣布与德国断交。次日，国务院再次致电各省督军
等，说明对德断交的理由：" 吾国向无与国，徒恃均势，此后时局
一变，势难墨守前辙。现德国已处困境，而协约各国则对中国推
诚相待，中国可望得到多数国家的协助。况且协约国方面愿意
考虑中国增收关税展缓赔款的要求，这既可调剂财用，又以维护
主权，实为中国之利。"
绝交之后，对于是否进一步向宣战推进，依然有不少争论，其基
本分歧点仍大致如前所述。不同的是，对国内问题的考虑、国内各
种力量的争斗逐渐占据了越来越大的分量。尽管从逻辑上说，宣战
是断交后应该走出的下一步，否则断交便毫无意义，但反对宣战者
仍大有人在。再加上段祺瑞在推动宣战的过程中采取了违法的高
压手段，终于激化矛盾，又演出了罢免、复辟和"再造共和"的一幕。
北京政府参战问题再考察
国务院致各省督军等关于中国宜对德断交电， 年 月 日，《 天津市历
史博物馆藏北洋军阀史料》黎元洪卷，第 册，第 页。
国务院致各省督军等关于中德断交理由电， 年 月 日，《 天津市历史
博物馆藏北洋军阀史料》黎元洪卷，第 册，第 页。
三
参加欧战是中国对战后处理的一种远期投资，是为中国本身
所需要的。但北京政府同时也意识到，中国的参战亦为协约国家
所现实需要。因此，中国期望在加入协约国方面的同时能得到回
报。这一思路早在北京政府提交对德抗议前便已出现。张国淦在
内阁讨论抗议问题前所拟的一份节略中提出了希望协约国对中国
予以"扶助"的要求，计有七个方面：庚子赔款德奥两国部分当然
取消，庚子赔款协约国部分全数免除，增加关税，庚子条约的限制
解除，治外法权取消，山东青岛直接收回，参列和平大会。从后
来的结果来看，张国淦显然是期望过高了。中国争取获得协约国
援助的过程比预期的要艰难得多。在中国打参战牌的同时，协约
国列强也在打牌，打经济利益牌。
月 日，内阁会议讨论了中国是否应对德绝交的问题。会
上，有主张先与各国商妥权利与义务后再办理对德绝交者，有主张
一边商量一边办理者，也有主张断然办理而不管其他者。交通部
长许世英在这次会议上提出的中方权利包括三方面：（ ）庚子赔
款，即行解除，如万不能行，即自绝交之日起，缓至十年以后，再仍
照前定数目按期分还，但在此期内，不得加付利息。（）加税裁
厘，即由绝交之日起，先改订关税物价表，即行加税，至裁厘一节，
由中国自由分期办理。（）废止辛丑条约关于军事之部分，如京
奉铁路各国驻兵、天津 里内不许中国驻兵、大沽口不许兴修炮
台等规定。许的这一方案较之张国淦此前提出的节略已经降低
了许多，显得更为现实些。
北洋时期的中国外交
许田：《对德奥宣战》，《 近代史资料》 年第 期，第 页。
同上书，第 页。
也许已经意识到列强所能对中国作出的让步其实是很有限度
的，北京政府首先提出了两方面的要求来试探列强的意向，即允许
中国增加关税和缓付庚子赔款。月 日，北京政府致电驻日公
使章宗祥，要求他就此探寻日本外务省的意见，向日方说明，为应
付对德断交后可能产生的金融贸易方面的影响，中国需费深巨，但
中国不能总是靠借外债来维持财政，" 如联合国能允我酌加关税及
将庚子赔款缓解或延长年期，则于目下财政不无裨益"。月
日，日本外相本野一郎在约见章宗祥时表示，中国有关加税及缓解
赔款两要求，" 日本政府于主义上可先表示赞成，详细办法当再研
究。惟事关各国，必中国与德断绝国交后，日本方易向各国启口代
为周旋"。
中国同时也向英方提出了要求。与向日本提出的有所不同，
中方的重点放在战后的保障及参加和会上。要求分为四条：
（）英国政府保证，如果德国在媾和时或媾和后提出中国违反中
立或偏向协约国的问题，英国政府应给予中国支持；（ ）如果战后
召开的会议邀请中立国参加，英国政府应将中国政府纳入邀请范
围内；（ ）如果在战后召开的会议上提出了与远东有关的问题，英
国政府应邀请中国政府参加；（ ）推迟庚子赔款的支付。中国政
府向法国政府也提出四项要求，但稍有不同：（ ）向中国政府提供
一笔贷款；（ ）延迟支付庚子赔款，直至战争结束；（ ）增加关税；
（）暂停执行辛丑和约中有关条款，如允许中国军队通行租界，以
使中方能够驱逐德国人。中国驻俄公使刘镜人也奉命与俄国政
北京政府参战问题再考察
致东京章公使电， 年 月 日，《 天津市历史博物馆藏北洋军阀史料》黎
元洪卷，第 册，第 页。
章宗祥致国务院电， 年 月 日，《 东京之三年》，《 近代史资料》 年
第 期，第 页。
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府进行了接触。俄方表示，如中国果与德绝交，出以实力，则所商
各节，自无不可。
总的来看，各国对于中国政府的要求，原则上都表示了赞
成，愿与中国讨论详细办法，但表示一切须待中国与德奥断绝
邦交之后。可见，各国所关注的是中国迅速与德国断交。 月
日，陆征祥会晤英法俄日等七国使节。各使提出，绝交有狭
义、广义之分，狭义者仅断绝邦交，广义者则是加入战团。如果
中国政府仅仅采取狭义的绝交，则绝交之后条约仍然有效，协
约国允许中国增加税则，而战后德奥则可借口条约并未废止而
享受现行税率，这样协约国便比较吃亏。因此，协约国要求中
国实行广义的绝交，加入战团，" 至赔款展缓，亦当于绝交之广
义中讨论之"。
日本在催促中国采取行动的同时，对中国要求利益保证的做
法表示了明显的不满。月 日，本野在与陆宗舆谈话时表示，
关于对德绝交问题，中国政府已经表示了决心，" 惟至今尚未实行，
且施种种策略，要求联合国先为利益之保证，恐失与国同情"。本
野认为，中国如毅然对德绝交，自会获得各国同情，"中国希望之
事，自有商量余地。今中国乃各处试探，又故意迟延，恐大陷于失
策。日政府欲诚意与中国亲善，深冀中政府亦以诚意相答，勿使日
本国民失望，致政府为难时，或更成难局"。
月 日，日本外相本野向英、法、俄驻日大使通报，称根据他
的情报，中国总统在德国的威胁或压力下对与德绝交之事仍持犹
北洋时期的中国外交
驻俄刘公使来电， 年 月 日，中国社科院近代史所特藏档案，甲
，张国淦档案，《外交宣战案件》卷。
《中德绝交始末及其利害》， 年 月 日，作者不详，章百锋、孙彩霞编：
《北洋军阀》第三卷，武汉出版社， 年，第 页。
章宗祥致国务院电， 年 月 日，《 东京之三年》，《 近代史资料》 年
第 期，第 页。
豫态度，" 在这种情况下，日本政府认为，协约国似乎有必要对中国
政府施加某种强大的压力"，同时向中国提供未来德国对中国采取
敌对行动时给中国以援助的保证，并在有关关税、延迟或部分取消
庚子赔款上给中国以好处。月 日，英国向日本政府以及俄法
政府提议，如果中国与德国断交并宣战的话，各国将同意立即将庚
子赔款的支付推迟到战后，同意修正关税达到切实值百抽五，并承
诺帮助中国免遭德国的侵略。英国政府还提议，一旦中国明确对
德宣战，协约国方面应立即宣布中国的其他要求也会得到同情的
考虑。对中国取消对德国的庚子赔款及停付德国其他债务的要
求，英国也表示支持。
月 日，北京政府将细化后的具体条件告知章宗祥，要
求他向日本提出，希望日本力予赞同。其条件为：第一，庚子
赔款，德奥方面永远撤销，协约国方面十年内暂缓偿还，十年后
照原有金额按年递付，不另加利息。第二，承认中国实时将进
口关税额增加五成，并由中国政府陆续改正关税价表，按实价
值百抽七五征收。待中国政府将厘金裁撤后，关税增至值百抽
十二五。第三，辛丑条约及附属文书中，有关天津周围 里内
中国军队不能驻扎、各国可在使馆及铁路沿线驻军等规定，希
望解除。
日本关心的是中国尽快与德国断交。本野在接收上述节略时
便表示，中国政府至今未正式宣布与德绝交，同时却向协约国遽提
条件，虽然中国一再声称绝无交换利益之意，但这难免会引起协约
北京政府参战问题再考察
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国务院、外交部致章宗祥电， 年 月 日，《 东京之三年》，《 近代史资
料》 年第 期，第 页。
国的误会，" 于中国殊属不利。中国今日总宜先行绝交，庶可表示
真意"。
在列强的坚持下，北京政府于 月 日正式宣布与德国断绝
外交关系。对德断交后，中国政府采取了一系列的相应措施，剥夺
和限制德国在华权益。中国从中直接获益的主要有：收回天津和
汉口的德租界，永远停付庚子赔款德国部分，暂时停付德国商人
债款。
月 日，施肇基将中国对德绝交的备忘录递交英方，同时
将细化后的条件向英方提出。贝尔福表示，中方的要求与早先提
出的他本人曾积极支持的条件大不相同。在原来的计划中，庚子
赔款只是在战争持续期间停付，中国现在要求的是无息延长
年。原先的提议中，进口税增至切实值百抽五，但现在要求增到
。此外，要求废除辛丑和约中有关中国军队驻军的限制也是
全新的要求。因此，英国需要对中国的要求进行非常仔细的
考虑。
列强并未像原先所说的那样，在中国对德断交后便考虑中方
的要求，而是斤斤计较于条件，并把实施时间又推延到待中德宣战
之后。月 日，本野在与章宗祥谈话时，指责中国所提希望条
件"有明知不能实行之事，而仍故意提出"。如赔款延缓问题，便是
提出一个极长期限，来作讨价还价之用，其策略之意明显。次日，
本野又对章宗祥表示，关于关税问题，" 照日本民间反对情形及各
国相互关系，决非实时能定。中国如必待商定后再行参加，恐转瞬
战局告终，中国必致进退失据"。中国宣布加入协约国后，各国必
然会以善意来商讨中国所提条件，但如果中国事实上坚持利益交
北洋时期的中国外交
《东京之三年》，《 近代史资料》 年第 期，第 页。
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换，则不免会引起协约国的怀疑，"必无良好结果，亦损中国体
面"。
月 日，公使团开会考虑中国政府的要求。会议经过长时
间的讨论后，初步达成如下共识，以征求各自政府的指示：（ ）庚
子赔款暂缓支付，战争结束后重新支付时应支付利息；（ ）同意中
国将关税增至切实值百抽五，但日本有所保留，提出了要求中国废
除原棉出口税的条件；（ ）允许中国进入天津周围 里地区。
英国政府反对要求中国支付利息的做法，担心会挫伤中国加
入战争的意愿。贝尔福指出，中国是在协约国的邀请下加入战争
的，由中国自己来承担负担是不合情理和有欠公正的。贝尔福甚
至提出可以整个地免除庚子赔款的想法，当然他知道这需要英国
和其他国家进行仔细的考虑。但在作出这样的全面决定之前，他
认为延缓庚子赔款的支付应该是无条件的。
北京政府认为，仅在战时停付赔款及关税值百抽五，中国所得
甚少，故坚持"赔款无利延期，至少五六年；七五关税期以必成；至
免厘方法可由日本方面提商，以为交换"。因为实行值百抽五，是
此前中国在条约上的应得之利，不能视为给予中国的特别利益。
如只实行值百抽五，中国每年只能增加收入五六百万元，裨益甚
少。月 日，章宗祥将中方意见转告本野，本野表示，关于赔款
延期之事，中国不如就定为三年，待期满后再看情形续展。至于是
否无利推延，因各国有将此款编入预算的，还需再作商量。
北京政府参战问题再考察
章宗祥致国务院电， 年 月 日；章宗祥致曹汝霖电， 年 月
日；《 东京之三年》，《 近代史资料》 年第 期，第 页。
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曹汝霖致章宗祥， 年 月 日；章宗祥致曹汝霖电， 年 月 日，《 东
京之三年》，《 近代史资料》 年第 期，第 页。
月间，随着府院之争和府会之争的加剧，段祺瑞非常期望获
得协约国支持。月 日，段祺瑞在会见英国公使馆翻译时表示，
政府决心参战。如果国会否决参战案，在万不得已时他将断然解
散国会。他希望那时协约国方面能给予道义上的支持。 月
日，协约国公使在法国使馆开会，讨论北京政府提出的希望条件。
日本驻华公使林权助在会上表示，各国对中国所提条件尚未协商
一致，而中国政府已在积极推进参战案，因此，此时可以暂缓讨论
中国的要求。
月 日，英方照会日本外务省，指出根据英国政府所获得
的报告，如果协约国不立即给予段祺瑞以有效支持，段将会遭到反
对而不可能实行对德宣战。因此，英国政府建议协约国立即向中
国政府声明，同意中国实施下述事项：（ ）自 月 日起，按现行
税率加征 的附加税；（ ）停止支付应于今年 月偿还的赔款，
此后 年内停付一切赔款，期满后，无须支付停付期的利息。英方
还特地向日方说明，即使增加 的附加税，实际上仍未达到值
百抽五。英国如此设想已经考虑到了有关国家的共同利益，若非
如此，英国便会立即通知中国停付全部赔款，以满足中国的
愿望。
但是，日本政府却不愿轻易让步。在 月 日致英方的复照
中，日方表示，中国政局虽已出现相当危机，但这种危机的原因并
不在于协约国对段祺瑞政府关于提高关税及延期支付赔款的要求
未予支持。日方相信，段祺瑞能够度过难关，但即使段祺瑞失败
了，也不意味着段祺瑞的接任者必然会拒绝对德宣战。因此，日本
主张仍然维持此前的立场。
北洋时期的中国外交
英国驻日大使馆致日本外务省， 年 月 日，日本外务省编印：《日本外
交文书》大正六年第三册， 年，第 页。
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日本政府的这一态度，连其驻华公使林权助也表示异议。他
在 日致外务省电中表示，" 英国大使照会的内容，确有条理而切
合实际，但帝国政府未予接受，实出乎本职意料之外"。林权助认
为，协约国对中国的答复迟早要提出，而现在正是提出的大好时
机。如果日本政府坚持不变，" 中国政府和人民均将认识到帝国政
府不可信任。结果，今后我国对中国的威信，当然受到莫大影响，
而英、美方面或在幕后指出我方的无信，促使中国注意，亦属可能。
果然如此，则与我方威信的下降成反比，英美势力逐渐提高，亦系
必然趋势"。
月 日，贝尔福指示格林向日方提出，英国政府相信，各
国如果发表一项声明，保证将中国所希望得到的一些重要利益
交付中国，以作为对段总理对德宣战的回报，则可大大加强其地
位。贝尔福指出，英国政府之所以建议协约国给予中国上述援
助，是因为英国政府相信，" 中国的宣战，除了会产生先前已经指
出的一些实质性的结果外，还将对德国的国内局势产生非常重
要的令人满意的影响"。但日本复照表示，即使从中国自身利
益来考虑，中国也很有参加对德战争的必要。日本政府认为，接
受中国政府提出的希望条款，" 在现时并不适当"，即使现在协约
国发表一个援助性的声明，" 对于促进对德宣战问题的解决，也
毫无助益"。
此后，中国政坛上出现了张勋复辟的闹剧。段祺瑞随后又以
再造共和的身份回到了权力的中心舞台。已无牵制的段祺瑞全力
北京政府参战问题再考察
林公使致本野外务大臣电， 年 月 日，《 北洋军阀》第 卷，第
页。
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日本外务省致英国大使馆， 年 月 日，《 日本外交文书》大正六年第
三册，第 页。
推动对德宣战的进行。此时，英国政府认为，中国内政的危机行将
结束，一个获得普遍同意的政府将会建立起来。因此，协约国有必
要就中国对德宣战问题协调其政策。月 日，英方照会日本政
府，希望日本政府同意向中国提供援助，以便中国政府易于解决参
战问题。但日本政府仍拖延未决。
直到 月下旬，日本政府的态度才有所松动。月 日的日
本内阁会议就英方 月 日照会提出修正案：（ ）关于关税问
题，同意暂时将关税提高 或 。过去日本主张的废除棉花
等物品的出口税问题，同意仅作为协约国的希望向中国提出即可。
（）关于庚子赔款，同意自达成协议之日起无利息延长 年。但
直至 月 日，日本才将有上述内容的照会面交英国驻日大使。
其内容稍有变化。关税部分改为以提至实价的 为准，并同意
撤回废除棉花出口税等要求，但保留在将来有适当机会时向中国
政府提出的权利。
至此，中国加入协约国的道路已经铺就。月 日，北京政
府发布大总统布告，宣布从即日起与德奥两国处于战争状态。
月 日，英、法、日、俄、意等协约国诸国联合照会北京政府，表示同
意中国缓付庚子赔款 年，其中俄国有所保留，只同意缓付其应付
量的三分之一；同意中国增加关税至切实值百抽五；允许中国军队
进入天津、大沽间的中立区域等。
北京政府对德宣战一个多月后，月 日，在广州召开的国
会非常会议通过决议，承认中德交战状态。 日，广州军政府对
德宣战。宣战布告虽指称段祺瑞的宣战为不合法，但也承认"按之
事实，我国之于德、奥已处于敌对地位"。布告表示，" 解决内政与
国际战争，本属两事"，现国会非常会议既已承认中德处于交战状
北洋时期的中国外交
阁议决定， 年 月 日，《日本外交文书》大正六年第三册，第
页。
态，军政府当依议执行。广州政府的宣战颇可玩味，它为我们讨
论参战究竟于中国有利有害，观察以往争论的是非及要害何在，提
供了一份难得的参照。
本文所讨论的这一时期，是中国近代史上一个特殊的转型时
期（但本文所讨论的问题，却不是一个特殊的问题。以有限的实力
对远离中国直接利益以外的国际问题如何作出恰如其分的表态，
在很长的时期内一直是中国外交决策上的困惑之一）。近代以来，
被迫地卷入到世界体系中的中国，不断面临的是失败和挫折。以
弱者地位，中国对世界问题很少发言。中国以高度警惕与怀疑的
目光注视着外部世界的各种发展，在各国纷争中力图保持中立和
超然。 世纪初，竟两次扮演了任由他国在中国领土上交战的无
奈而可悲的中立国角色。
年中，中国终于抓住机会，改变了消极的中立政策。无
疑，这一决定含有从强从众的因素，但这一抉择本身是积极的，具
有开创性意义。对此，美国驻华公使芮恩施曾有这样的评价：" 这
是中国第一次独立地参加世界政治活动，中国已经摆脱了长期的
超脱状态，在现代国家中占有自己的地位。"莫里循则称"这是迄今
在中国完成的最伟大的事情。它意味着一个新时代的到来"。
这样的评价也许不很准确，但这一点是确实无疑的：参战标志着
中国外交政策从消极回避到积极参与的一个重大转变，北京政府
后期的积极外交可说由此而发端。
北京政府参战问题再考察
军政府布告国会非常会议议决承认对德奥交战状态依议执行， 年 月
日，《 军政府公报》第 号。
保罗・ 芮恩施著，李抱宏等译：《一个美国外交官使华记――― ―
年美国驻华公使回忆录》，商务印书馆， 年，第 页。
唐启华新近发表的《"北洋外交"研究述评》（《历史研究》 年第 期）指出，
"参加欧战可说是中国参与国际事务重要的里程碑"，评价到位。
至于后来在巴黎和会上，中国并未能受到平等的待遇，未能实
现自己的预定目标，这不是评价参战决定是否正确的标准。中国
能够参加巴黎和会，阐明自己的观点，在国际舞台上作一出色的亮
相，其本身便是很重要的。对此，顾维钧的评价应该最有权威性，
因为他曾经体验了巴黎和会挫折的切身之痛。顾维钧后来回顾
说，作出参战的决定很重要，" 它影响着中国的国际地位，使中国能
够在和会上提出自己的要求"。确实，参战不能解决中国所面临
的一切问题，但参战为中国提出和解决这些问题提供了可能的机
会，抓住这个机会是明智的。
王建朗中国社会科学院近代史研究所研究员
北洋时期的中国外交
《顾维钧回忆录》第一分册，第 页。
第一次世界大战在中国
历史上的地位及影响
徐国琦
关于一战在世界历史上的地位，著作宏多，史家已有定论。但
该战对中国历史的影响，中外学界少有涉及，且歧见杂存，误解甚
深。作者近年来广访美、德、法、英、中（包括台湾）多种档案，力求
正本清源，拨误归真。现谨将一得之见，求教同人。得失与否，尚
请方家指正。
本文认为第一次世界大战在中国近现代史上占有不可替代的
重要地位。一战的爆发不仅标志着旧世界体系的崩溃，同时也为
中国人寻求新的国家认同及国际化提供了全新的平台。正当中国
社会新旧交替、承前启后、天命维新之时，一战的爆发为学贯中西、
深谙国际事务的新一代中国人如顾维钧、王正廷、梁启超、梁士诒
等提供了在世界舞台折冲樽俎的大好机会。一战期间，国人在思
想、学术上兼收并蓄、求同存异，放眼世界，在政治上大胆探索、不
拘一格，在外交上大胆进取、灵活多变，书写了中国乃至世界外交
史上壮丽的篇章，并正式宣告中国人彻底走出"天朝大国"唯我独
台湾"中研院"近代史研究所张朋园教授、中国社会科学院近代史研究所汪朝光
教授曾对本文提出宝贵修改意见，尤捷小姐将本人潦草难认的手稿打成铅字，特此
致谢。
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尊的封闭状态，以穷则变、变则通的心态角逐世界，寻找一个新的
国家认同及形象。
哈佛大学著名学者斯坦利・霍夫曼（ ）不久
前写道，纵览 世纪，法国有两大心结：一为法国之国际地位，一
为如何处理与德国的关系。本文认为，世纪的中国，用心则更
为专一，即如何成为国际社会的平等一员。一部 世纪的中国
史，在相当大的程度上可以说是中国人寻求新的国家认同、走向世
界及国际化的历史。一战的爆发，为中国人书写这一崭新历史提
供了良好契机。
一国际史一个新的解释模式
敏感的读者也许会问，如果一战对中国如此重要，为什么迄今
为止无人论及此点？诚然，即使一个人熟读中外学者所有关于一
战的著作，恐怕仍旧无法清楚理解中国在此战中的地位。新近出
版的两本书即是一 个很 好 的例 子。一 本 是 傅 高 盛（
）的《一战之悲怆》，另外一本是柯庚（ ）的
《一战新论》。两书均出自名家之手，但都未涉及中国。难怪哈
佛大学中国近代史专家柯伟林（ ）在最近的一篇文章
中写道，" 尽管我们可以广泛阅读有关一战的著作，我们仍可能无
法得知中国参与其中的事实"。甚至中国人自己的近著，写及一
北洋时期的中国外交
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战与中国关系时，要么是语焉不详，要么是轻描淡写、一笔带过，并
多冠以"卖国外交"等字样。吴东之的《中国外交史》、李新及张玉
法等有关中国近代史著作，虽多有创见，但对中国与一战之关系，
大多以消极评价作结。
产生这种误解的原因固然很多，但究其根源，似乎不外下述几
种因素：一是对当时的中国之偏见，即认为积贫积弱、一盘散沙的
中国很难在外交上有什么建树。二是政治因素干扰。国共两党长
期以来都是对北洋政府持否定批判态度，这种敌视直接影响到学
术研究的公正。三是学术分野的作祟。在相当长的一个时期，学
术界似乎有一种不良现象，即隔行如隔山。治外交史者不管内政，
治政治史者不涉及国际关系。这种倾向对北洋史研究尤为不利。
因为中国在这一时期内忧外患集于一体，内政、外交密不可分。换
言之，要正确理解一战对中国的意义，学者必须打破樊篱，对内政
外交及社会与国际关系都要涉猎，否则即有"不识庐山真面目，只
缘身在此山中"之误。四是语言障碍。中外许多学者因为不能熟
练运用外语从而无法阅读他国档案资料。这一局限造成学术视野
的限制。
要正确全面理解一战与中国的关系，我们必须跳出上述弊端，
寻找一个新的研究方法。窃以为近年来哈佛大学著名历史学家入
江昭（ ）身 体 力 行 且 运 用 达 之 化 境 的"国 际 史"
（ ），便是我们应该用来重理中国与一战关系
的新的解释模式。国际史是一种全方位的历史研究法，它超越
第一次世界大战在中国历史上的地位及影响
例如，李新等编：《中华民国史》，中华书局， 年；张玉法：《中华民国史
稿》，台北：联经出版实业公司， 年。
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了传统外交史一味强调政府之间的通讯、谈判等限制，把文化、社
会思潮变迁、个人情感等因素引入考察之列。国际史与传统国别
史、政治史的主要区别在于它超越国界，侧重于多层次对话，并以
整个国际体系作为参照系，强调国家间的政治、文化等多重交流、
对话及互动。不言而喻的是，能够熟练运用多种档案语言也是国
际史方法的首要条件。限于篇幅，本文不拟对国际史这一新兴学
科展开全面论述，但要指出的是，如果传统方法令人不免有眼光短
浅之讥，那么国际史这一新的解释模式则有"会当临绝顶，一览众
山小"之气势。本文认为，我们只有运用国际史这一新方法，才能
摆脱传统思维模式的束缚，才能真正还一战与中国关系这一重要
历史问题的本来面目。
二中国对一战的反应及贡献
研究中国对一战的反应，我们必须考察当时中国及世界所
处的环境。显而易见的是， 年的中日甲午战争是中国人大
规模思考中国国家认同及其国际地位问题的转折点。甲午一
战，中国败于日本之手，终于从"四千年一大梦"中惊醒。从甲
午战争到一战在欧洲爆发这二十年间，中国在社会、政治、思想、
文化、世界观等多方面均经历了天翻地覆的变化。一大批先进
的中国人意识到"中学为体，西学为用"已彻底失效，认识到坐井
观天只能将中国进一步推入深渊。他们主张"保中国不保大
清"，主张西体西用，主张放弃落伍的"朝贡"，建立现代外交体
系；主张放弃儒家文化，彻底向西方学习；主张打破"非我族类，
北洋时期的中国外交
"四千年大梦"系梁启超用语。引自梁启超：《改革起源》，《 饮冰室合集》第
册，中华书局， 年，第 页。
引自梁启超：《戊戌政变记》，《 饮冰室合集》第 册，第 页。
其心必异"的心态，信奉"社会达尔文主义"及"德、赛"二先生。
在这一时期，中国社会经历了从君主到共和的转变，从农历到公
历的转变，从黄袍马褂到西装革履的转变，从"不谈国事"到人人
竞谈时务的转变。不过这一时期的最大转变可能还是民族主义
的兴起及民族主义同国际主义的兼收并蓄和"外交政策群体"
（ ）的形成。
中国民族主义的高涨固然是甲午战后的中国社会变革的一大
特色，这是毋庸置疑的事实。但此民族主义决非排他性的、狭隘
的，而是建立在中国人希望加入国际社会作为平等一员的强烈愿
望之上的。用美国历史学家吕贝卡・科尔（ ）的
最新研究成果来表述，就是近代中国的民族主义的兴起，实乃中国
密切参与国际社会的产物（"
"），是中国"重新定位自己及世界"的结晶。换言之，中国
的民族主义是国际化的民族主义（ ），
是建立在"世界主义"之上的"国家主义"。用近代政论家学者及政
治家杨度的词汇就是"世界的国家主义"。
所谓"外交政策群体"，是指当时一大批先进中国人中的特殊
群体。他们因对国事的关心，从而对国际事务及中国的外交政策
及其国际地位产生超乎寻常的密切关注。虽然他们的绝对人数并
不是太多，但能量很大，颇有一个松散的团体之势，这里姑称之为
"外交政策群体"。这一群体大致包括言论精英如梁启超，外交才
第一次世界大战在中国历史上的地位及影响
关于民族主义与国际主义的关系问题，请参阅， ，"
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杨度：《金铁主义说》，此文最早发表在他本人主编的《中国新报》第 期
（ ― 年）。
俊如顾维钧等，及部分工商业人士以及一大批能够阅读的知识分
子思考群。一战期间，中国的这一"外交政策群体"已臻成熟。他
们利用参与决策及控制舆论的优势，利用国人对时务普遍关注的
社会现象，指点江山，以文字、决策、"罢工"、"抵制洋货"等多种形
式影响外交政策。这一"外交政策群体"构成一战期间影响中国外
交及中国国际化的重要有生力量。由于这一系列转变及"外交政
策群体"的出现，" 一代"的中国人与历史学家罗伯特・沃尔
（ ）描绘的欧洲" 一代"相比，更为老谋深算。他
们生于忧患，比起著名诗人 笔下的欧洲那种"两个世界
的彷徨者"（ ）来，陈独秀、梁启超、梁
士诒等领导的新中国人更富使命感、危机感，他们敢于直面不利的
国际国内环境，敢于并善于对旧文化、旧秩序、旧的国家认同宣战，
力图改变中国多灾多难、积贫积弱的命运。他们的理念支柱是帮
助中国的国际化及中国成为国际的平等一员。
要将新的国家认同及国际化在中国付诸实施，需要有两大
国际、国内条件：一是国人全面觉醒，并摒弃固步自封的封建机
制；二是旧世界秩序的崩溃。辛亥革命顺时应势一举推翻在中
国延绵 余年的君主体制，并促成中国追随法、美之后，一跃
成为亚洲第一个共和国。在中华民国初期，儒家文明被西方思
潮代替，西方的各种政治思想、流派相继进入中国人的视野。有
人甚至响亮喊出"打倒孔家店"和只有"德（民主）赛（科技）"二先
生才能救中国的口号。国人的新世界观及新观念为中国之国际
化创造了条件。
如果说辛亥革命的发生及随之而来的一大批优秀中国人世
界观的进步，为中国进入国际化社会提供了一个良好的内部环
北洋时期的中国外交
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境，那么 年 月发生在巴尔干半岛的枪声则标志着一场
"大战争"的来临及旧的国际秩序崩溃的开始，并为中国的国际
化提供了国际平台。换言之，欧战的爆发为中国的国际化付诸
实施提供了一个不可或缺的动力及前提，一战也由此介入中国，
成为中国近代史上的一个里程碑及重要转折点。
在我们进一步研究一战对中国的影响及中国对一战的反应之
前，我们必须首先界定什么是中国的国际化（ ）。
本文所谓的中国"国际化"，实指中国作为一个政治实体，不但有积
极参与国际社会及国际体系的动力及意愿，而且主动采取各种手
段、方式及政策进一步推动中国成为国际社会平等一员及与国际
社会的广泛多层次接触及交流。中国的国际化是中国人对自己的
国家认同及对其国际地位严重关注而产生的理念。一战的爆发为
中国的国际化注入了一针强烈的催化剂。
一战时期的中国固然存在许多问题，如政治上分崩离析、
一盘散沙，经济上积贫积弱、民不聊生。国际上地位低微、处处
受人制约，但不可否认的是，同一时期的中国恰有春秋战国时
期的明显特征，学术上百花齐放、百家争鸣，一大批志士仁人以
天下为己任，竞相走向历史舞台，为中国的国际化献计献策，身
体力行。换句话说，一战时期的中国颇有些像狄更斯在其名著
《双城记》中所写：" 那是最好的时代，也是最坏的时代。那是智
能的时代，也是愚昧的时代。那是信仰的时代，也是怀疑的时
代。那是光明的季节，也是黑暗的季节。那是希望的春天，也
是绝望的冬天。我们似乎拥有一切，我们好像又一无所有。我
们会直接进入天堂，我们也可能进入地狱。"在这一时期，以
第一次世界大战在中国历史上的地位及影响
第一次世界大战的早期正式称呼是"大战争"（ ）。
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留学生为主体的中国社会精英，富于进取，熟谙中外事务，逐渐
成为主持中国外交的中流砥柱。民族主义自强图存成为这一
时期的重要口号，并驱使一大批先进中国人追寻新的国家认同
及中国在国际社会的平等地位，从而第一次把中国的声音及理
念系统纳入国际秩序蓝图之中。
我们甚至可以进一步指出，正是中国当时的积贫积弱，无
实力可凭，才使梁士诒、顾维钧等利用一战的爆发，书写了一曲
绝妙的外交篇章。长期以来，治北洋史者大都认为弱国无外
交，殊不知，只有弱国，才懂得外交的重要，外交与它们的生存
息息相关。对弱国而言，外交是它们在国际环境中赖以求生的
唯一法宝。相反，倒是对大国、强国来说，外交的重要性则略逊
一筹，因为它们有实力作为后盾。大革命后的法国在著名外交
家塔列朗（ ）的精心策划下，虽战
败却能出席维也纳会议，未蒙受重大损失，甚而继续跻身强国
之列，此乃弱国外交的经典案例。在北洋时期的中国，胸怀韬
略的一代外交家、政治家及许多"外交政策群体"成员所唯一依
赖的是他们的胆识、学养及对国际事务的理解，以及日益高涨
的民族主义及民心。一战的爆发为他们展示才华、推动中国国
际化提供了历史契机。
质言之，列强于 年在欧洲开始火并的结果，从积极意义
上说促使列强长期以来在中国 营建的均势 机 制（
）逐渐瓦解，为中国寻求国际化谋求平等待遇提供了有利的
国际条件。更重要的是，旧的世界秩序虽已崩溃，新的国际体系尚
未建立，此一形势正可为中国进而参与创建世界新秩序提供一个
历史机遇。从消极的意义上讲，由于交战列强在中国各有势力范
围存在，一战的爆发，迟早会把中国卷入战争的漩涡。更有甚者，
欧战的爆发为新近兴起的日本进一步侵略中国提供了千载难逢之
机，日本正可利用列强在欧洲互相厮杀、无暇他顾之际，将中国沦
北洋时期的中国外交
为其后院。 年 月日本千方百计挤入战团，并在很快夺取德
国控制下的中国山东后，于 年初旋即向中国提出"二十一条"
之举即为明证。但欧战的爆发，对中国的"外交政策群体"而言，无
疑也是天赐良机。如梁启超称欧战的打响对中国来说是千载难逢
之机遇，中国应善加把握。后来成为《中国近代史》一书作者的
刘彦在欧战爆发后向外交部几次上书，力陈中国立即对德宣战的
必要。欧战伊始即在德国观察研究战争的张君劢在 年回
国后预言德国必败。他认为，如果中国想要在战后寻求国际化及
平等地位、修正列强在中国的一系列不平等条约，中国应争取利用
欧战的机会"立功"，由此方可实现中国的长远目标。事实上，梁
启超、刘彦等人的主张在当时的主要媒体如《东方杂志》、《甲寅杂
志》、《大中华》、《新青年》等均有反映，绝非少数人之意见，如刘叔
雅在《新青年》上登文呼吁中国的青年应认识到在当今的国际事务
中，强权即正义，一个国家只有凭勇气、实力才能赢得国际社会的
尊重。他激励国人不怕牺牲，放手参战。
除上述舆论精英外，决策层鼓吹中国立即参战的也大有人在。
如张国淦、梁士诒等在一战之初即力主中国参战。其中梁士诒的
主张尤具说服力。梁士诒在民国早期即大权在握，素有"二总统"
之称，外人对其也评论甚高，称其为"中国的马基雅维里"。梁氏虽
在袁世凯帝制及财政等问题上授人以柄，但在中国参战问题上一
直立场坚定，高瞻远瞩。他认为参战一可从德人手里夺回青岛，二
可提高中国的国际地位，三可在战后和会上占有一席之地，直接参
第一次世界大战在中国历史上的地位及影响
关于梁启超的观点，请参阅梁启超：《欧战冢测》，《 饮冰室合集》第 册，第
页；《 外交方针质言―――参战篇》，《 饮冰室合集》第 册，第 页。
刘彦：《中国外交史》，台北：三民书局， 年，第 页。
详见张君劢：《中西印哲学文集》（上），台北：学生书局， 年，第 、
页。
刘叔雅：《欧洲战争与青年之觉悟》，《 新青年》第二卷第二号（ 年）。
与国际事务。为了参战，梁士诒以其商人的精明、政治家的敏感
及外交家的深思熟虑，在 年别出心裁地提出了"以工代兵"计
划，意图在中国正式参战之前能够同协约国建立更加密切的外交
联系。梁氏的"以工代兵"计划虽有营个人私利之嫌，但此一构思
及其成功付诸行动实乃先进中国人寻求加入国际社会及国际化的
一个创举。其意义远非 万华工赴法同英法美联军并肩奋斗所
能概括。这是中国有史以来第一次有胆识、有目的、有远见地加入
国际社会的开始，是东方大国参与拯救西方文明的亲密合作的大
事。更为重要的是，万华工无疑是 万使者，他们充当了架接
东西文明的桥梁，并在回国后在中国建设、寻求新的国家认同中充
当了重要角色。
诚然，对日本的防范，是"外交政策群体"主张加入欧战的另一
主要原因。袁世凯的中国政府对欧战迅速作出反应，实首先出于
防止日本夺取中国青岛的考虑。有顾维钧、梁士诒等辅佐的一代
枭雄袁世凯，在欧战伊始亲自向英国驻华公使兼协约国驻京外交
团首领的朱尔典（ ）试探，提议中国与英国共同对青岛
出兵，攻打德国。换言之，一战甫一爆发，中国为了收复失地，避免
日本在华野心得逞，即有参战之心。但朱尔典未接受袁氏之议，导
致中国 年参战之举胎死腹中。前英国泰晤士报记者后为袁
世凯顾问的莫理循（ ）称朱尔典未加仔细考
北洋时期的中国外交
有关张国淦的参战立场，详见许田（张国淦）：《对德奥参战》。文见《近代史资
料》（ 年）。关于梁士诒其人，请阅读《民国梁燕荪先生士诒年谱》（台北：商务印书
馆， 年），关于梁士诒的一战观点参见《民国梁燕荪先生士诒年谱》上册，第
页，关于西方人对梁士诒的评价参见 ，
： ' ， ， ， 。
有关一战华工的详细观点请参见徐国琦：《一战期间中国的"以工代兵"参战
研究》，香港中文大学：《二十一世纪》， 年 月号，第 页。
虑，即贸然拒绝中国在 年直接卷入战团的做法为"一大蠢
举"。但中国人的参战心愿并未因此放弃，反而因日本 年
初向中国提出的"二十一条"而更加坚定。
日本"二十一条"的提出，进一步增强中国寻求利用国际论坛
来解决日本侵略及列强在中国不平等地位的迫切性。力争参加战
后和会是自欧战以来中国"外交政策群体"一直思考的问题。早在
年 月 日，外交部参事伍朝枢即向外交部提出备忘录，
认为中国最好避免直接同日本交涉关于山东问题在内的许多外交
纠纷，力争将包括日本问题在内的一切事端提交战后和会讨论、裁
决。中国驻美公使夏偕复也强烈主张中国加入战后和会的必
要，呼吁当局早作筹备。后来成为外交部代理外长的夏诒霆也
在 年 月 日就有关中国参加战后和会问题，向外交部呈
交一份长备忘录，同样主张中国为了提高其国际地位并成为国际
事务中平等一员，为了有利解决外交争端，应设法加入战后和平会
议，并加紧遴选与会代表，未雨绸缪。
凡此种种议论，虽尚显稚嫩，而且缺乏实际操作程序，但个中
良苦用心及高瞻远瞩，实乃显明。对此中国外交部明显赞同并付
诸实施。早在日本提出"二十一条"当天，外交部即向中国驻外使
团发出指令，要求他们群策群力，帮助政府寻找参加战后和会的机
会，以利山东诸问题在战后得到有利解决。外交部同时派特使
第一次世界大战在中国历史上的地位及影响
， ：
， ， ，
伍朝枢致外交部备忘录（ 年 月 日），"中研院"近代史研究所编：《中
日关系史料：欧战与山东问题》（上），台北，" 中研院"近代史研究所，第 页。
夏偕复致外交部（ 年 月 日），"中研院"近代史研究所编：《中日关系
史料：欧战与山东问题》（下），第 、 页。
同上书，第 页。
外交部致驻各国公使馆（ 年 月 日），"中研院"近代史研究所编：《中
日关系史料：欧战与山东问题》（下），第 页。
协调各驻外使团促成中国参加和会的努力，并征求国外国际法专
家的意见。 年 月 日，外交部成立高规格的参加和会问
题研究小组，组员包括外长陆征祥、副外长曹汝霖、参事顾维钧等
人。当然中国参加和会的最终保证是参战。外长陆征祥与日本签
署"二十一条"的相关协议后，即向袁世凯总统明确建议：解决山
东问题的关键在于参战。甚至在五四运动期间被日本人斥为卖国
贼的曹汝霖也在 年 月向袁世凯表示，阻止日本人进一步
对华侵略的企图在于中国直接参加欧战。
基于上述考虑，尽管中国在 年参战动议遭到朱尔典的拒
绝，但其加入战团之心，在日本"二十一条"之后更加强烈，乃至
年中国人再次尝试参加协约国对德作战。 年 月
日，袁世凯的心腹秘书蔡廷干通知总统府顾问莫理循：袁世凯参
战之意已定，请莫立即找到一个中国可以参战的理由。
年 月 日，中国正式通知英国，表示中国准备向德国
宣战，但为防日本从中作梗，要求英、法、俄出面邀请。为了增加参
战筹码，除了派遣华工外，中国甚至秘密向英国提供军火，至少有
三万支步枪通过梁士诒经香港秘密移交英国。此时的英、法、
俄，由于战争局势严峻，亟需外援，因此对中国的参战提议表示欢
迎，并表示愿意出面安排。正如中国政府所预料的，日本极力反对
中国参战。为阻止中国参战的图谋，日本甚至向协约国暗示，日本
可能琵琶别抱，转与德国为友。对英、法、俄来说，日本的地位远较
中国重要。结果是，中国政府第二次参战的努力到 年初因日
本的反对再次付诸东流。更让中国始料未及的是，日本不但粉碎
了中国 年参战的梦想，并且进而迫使协约诸国秘密保证支持
北洋时期的中国外交
曹汝霖：《一生之回忆》，第 页。
蔡廷干致莫理循，， ， ， 。
法国外交部档案馆外交档 ， ， ： ，《 民国梁燕荪先生士诒年
谱》上册，第 页。
日本战后对中国山东的要求。此秘密交易在 年初以秘密条
约形式固定下来。正是由于日本同英法俄意等牺牲中国的秘密交
易的达成，在 年春天中国准备借美国参战之机，第三次尝试
进入战团时，日本一改初衷，对中国的参战未予反对。 年
月，中国历经三年的奋斗，终于正式向德奥宣战。
三一战对中国的影响及
中国对一战的贡献
中国对德宣战，不仅展示了中国利用外交进入国际社会成
为平等一员及国际化的良苦用心，并首开中国从鸦片战争以来
系统收复国家主权之先河。中国甫一宣战，不仅立即宣布中国
同德奥两国所定的一切不平等条约随之废除，并收复德奥在中
国的租界，终止支付德奥庚款。更重要的是，德奥在中国的治外
法权也被中国一概取消。中国人坚持不懈地利用欧战之机力争
正式加入战团的举动，充分反映了中国人寻求国际化的决心，并
以参战外交一改传统中国人落后的世界观，承认西方主宰世界
体系，并力求加入国际社会成为受人尊重的平等一员。中国初
涉近代外交，即身手不凡，以远大的目光、灵活的外交，让世人吃
惊，其在巴黎和会的表现，更是可圈可点。中国能够跻身战后巴
黎和会本身，即是中国一战外交一个成功的例证，实现了其在战
争伊始即要参与和会的目标。在和会上，中国代表敢于并善于
参与国际新秩序的建设，力图让战后新世界秩序有中国的烙印、
声音。这本身就是一大外交胜利。
中国参加一战，从小处着眼，是为了应付日本，为了在战后和
会上占一席之地：从长远看，是为了加入国际社会，为了走向国际
化，为了中国在新的世界秩序中有发言权。在和会上中国代表团
据理力争，并大义凛然地拒签对中国不利的凡尔赛和约，他们的行
第一次世界大战在中国历史上的地位及影响
动不仅把所谓"中国问题"带到了世界最高论坛，且赢得了道义的
胜利，也为山东问题在巴黎和会结束后的迅速解决提供了契机。
因此，中国在巴黎和会上外交并未完全失败，在某种程度上，甚至
可以说大获成功。没有中国参战及拒绝签订巴黎和会对德和约，
中国不可能在 年很快同德国签订平等条约，并在 年迫
使日本归还山东。中德 年条约系近代中国与欧洲大国签订
的第一个界定双边关系的平等条约。
更为重要的是，在巴黎和会上，中国人积极参与战后新秩序的
建立。例如顾维钧系起草国联宪章的 人委员会成员之一，对宪
章的撰稿，贡献颇多。中国人甚至从大局着眼，支持日本代表团提
出的"种族平等"条款。凡此种种，不仅让国际社会听见了中国的
声音，更为未来中国成熟外交创造了范例。
在巴黎和会上，英国外相贝尔福声称一战期间中国为战争"未
花一先令，未死一个人"。这是明显违背史实之论。正如前述，
一战期间中国为英、法提供了 万精壮青年华工。这 万青年
实际上间接为英、法提供了 万大兵。正因为这些人的驶赴欧洲
大陆，英、法才得以从自己的公民中腾出 万人走上战场。值得
一提的是，这些华工中有约五千人或在赴欧途中死于德国潜艇攻
击，或捐躯欧洲，血染沙场。更应指出的是，巴尔福等人应该清楚，
中国早在 年即有出兵参加欧战之意。梁士诒的"以工代兵"
的最初版本实是"带枪华工"。当 年中国终于挤入战团时，出
兵似乎更是情理之中的。正如顾维钧当时指出，对中国来说，参战
并出兵是中国的一大"妙着"。出兵欧洲一举，不仅能提高中国言
而有信，实际参与的信誉，并因此增强中国的国际地位，而且能在
北洋时期的中国外交
， ， ， ， ，
， ， ： ，
， ， ，
实战中提高中国士兵的素质和斗志，为中国的富国强兵打下基
础。对主张出兵的段祺瑞来说，中国甚至可以趁机以出兵来练
兵、增兵，以此增加自己的资本及实力。正是基于此一考虑，段祺
瑞内阁甫一宣战，即表示中国愿意向欧洲出兵，但需要美国及协约
国等为中国出兵提供运输及资金。但参战大国中，只有法国真诚
希望中国出兵欧洲，并为此积极奔走，张罗运输及资金。英国暗拖
后腿，日本则竭力反对，美国人不感兴趣，最终导致中国人出兵到
欧洲同列强并肩作战的宏伟计划搁浅。出席巴黎和会的列强代表
们对这些事实视而不见，反怪中国参战不力，实乃有欠公正。现
在该是还中国与一战关系之真实面目的时候了。
四结 论
一战期间的中国社会是一个奇怪的综合体。政治上民族主义
高涨，文化上高度反传统，外交上则强调国际化及国际主义。这一
时期的中国既有学贯中西、以天下为己任的一大批精英，也有目光
短浅、不知国家为何物的军阀。凡此种种，莫衷一是。但就是在这
种新旧混杂、天下大乱的局势下，中国人开始系统书写其以一战为
契机的走向国际化的壮丽篇章。
中国的一战外交及国际化努力是中国史乃至世界史上的重大
事件。从某种意义上说，只有中国的参战才使欧战成为真正意义
上的"世界大战"。中国对一战的政策，也进而在相当程度上影响
了中国后来的内政及社会。换句话说，欧战把中国变成世界史的
重要部分，同时也把欧战世界化了。
不论我们如何评论一战对中国的意义，或中国对一战的贡献，
第一次世界大战在中国历史上的地位及影响
顾维钧致外交部电（绝密）（ 年 月 日），中国第二历史档案馆北洋外
交部档 ／ （）。
本文旨在恢复中国与一战关系的真实记忆，并通过研究中国与一
战的关系，填补战争史、外交史、社会史上的一项空白。对中国而
言，世纪是从一战开始的，中国对一战的反应及政策是其走向
国际化的开端。
徐国琦美国 副教授
北洋时期的中国外交
北洋外交与"凡尔赛
―华盛顿体系"
唐启华
一前 言
北洋 外 交 的 主 要 国 际 环 境 是"凡 尔 赛―华 盛 顿 体 系"
（ ）。所 谓"凡 尔 赛―华 盛 顿 体
系"，基本上指欧战之后巴黎和会签订对德凡尔赛和约所安排的欧
洲国际秩序，以及华盛顿会议签署的各条约及议决案所安排的远
东太平洋国际秩序，两者共同试图维持欧战后的世界和平。
有关"凡尔赛―华盛顿体系"的性质与历史理解，各国观点不
尽相同。共产国际自 年代末起，就以马克思主义的历史观点
析论"凡尔赛―华盛顿体系"的性质，认为它是欧战后战胜国资本
主义列强的分赃体系，这些帝国主义列强联合压制殖民地半殖民
地的民族主义运动，并加强剥削。对"华盛顿体系"则更强调美国
是主要设计者和组织者，针对凡尔赛体系未能解决的帝国主义矛
盾和远东及太平洋地区的纷争，根据力量对比重新调整关系并将
之固定化下来的帝国主义国际关系体系。
美国学界对华盛顿会议性质的理解，有一个变化的历程。早
大陆及台湾学界通常用"凡尔赛―华盛顿体系"一词，日本学界则称之为"凡尔
赛 华盛顿体制" ）。
期多认为因为欧战期间美日在远东利益发生冲突，华会中美国对
日采遏制政策，并冻结远东现状。二次大战后修正学派则以"美日
合作论"取代之，主张美国也是扩张主义国家，以门户开放、机会均
等作为进行海外经济扩张的工具，让其他国家成为美国商工业之
附庸。华会中，美国用经济力量把日本拉入美国领导的世界秩序，
以防止战争从而防止革命，华会是对日合作的胜利。到 年
日裔学者入江昭《帝国主义之后》一书，强调华会是美国新外交的
胜利，此新外交主张以经济合作调和列强利益，取代旧式帝国主义
外交之利益交换与竞争，建立远东集体安全机制。此书另一特色，
是引用国际关系理论中的国际体系观念，指出各国外交政策都受到
外在体系因素的制约， 年代远东外交就是美、苏、中、日各国对
国际秩序不同的构想，交互影响而成。此书给"华盛顿体系"一词赋
予新的意义，至今仍广泛被美、日学界引用，俨然是诠释华会体系的
经典之作。到 年孔华润（ ）也认为，华会条约
体系中，没有一个强国试图占据垄断优势。 年出版的《华盛
顿会议》论文集，则从后冷战时期的视野，依各国不同的角度，重新
检视 年代建构跨越国家、文化新秩序的努力，作为今日建构全
球新国际秩序的前车之鉴。近年哈佛大学柯伟林（
北洋时期的中国外交
参见刘笑盈《眺望珍珠港―――美日从合作走向战争的历史透视》（北京广播学
院出版社， 年）书中对 ， ，
， ， ， ，
， ， ， ， ，
诸书之介绍。
， ：
， ，
， ， ，
， ，
， ， ：
， ， ，
同上书， ， ，及编者之 ， 。
）撰文检讨欧美的中国外交史研究，虽未明言"凡尔赛―华盛
顿体系"，但强调中国在战间期新国际体制中的重要性。
日本学界对"华盛顿体制"的研究很多，观点不断演变。二战
之后受马克思主义史学影响，对日本帝国主义的性质检讨较多。
到入江昭华会体制新外交之说提出， 年代细谷千博呼应之，
强调华会体制为日、英、美三国协调之东亚国际政治体制，实现了
新外交的理念，但因苏联革命外交、中国民族主义、日本反华会体
制派等不安定因素，导致体制崩坏。入江、细谷之说，皆否定日本
大陆政策之发展，或日本东亚门罗主义与美国门户开放之冲突是
二战主因，将华会体制崩溃过程复线化。
近年来日本年轻学者对"凡尔赛―华盛顿体制"有一些值得注
意的新观点。久保亨从亚洲民族国家发展的角度，指出此体制调整
列强间利益冲突，对中国民族主义做让步，有助于中国收回国权。
对过去认为此体制是资本主义列强再编殖民统治，强化掠夺与压抑
殖民地半殖民地的说法提出批判。小池圣一从史学史角度，指出
日本战后对华会体制理解的演变历程，实为马克思主义史学与日本
外交史学，双方就旧外交与新外交、旧制序与新秩序、现状维持与革
新、亚洲门罗主义与英美协调等课题的论争，关心的焦点是日本的
战争责任与国际关系中之分担责任问题。进而指出今后应多考虑
亚洲内部贸易经济的相互依存，以及超越冷战思维，来重新检讨华
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
， ：
， ， ， 。中译本见魏
力译：《中国的国际化：民国时代的对外关系》，《 二十一世纪》双月刊， 年 月号，香
港中文大学。
"华盛顿体制"一词在日本的学术史演变，参见小池圣一：《 『ワシントン体制』
》，《 中央史学》号， 年，页 ― 。
参见久保亨： ， （东京大学出版
会， 年）；及专书 》（东京大学出版会， 年），序章页
―。
盛顿体制的意义。服部龙二则以东亚国际政治的角度，提出华会
体制为日、英、美三国协议在中国维持现状，事实上是美国建立新秩
序的尝试受挫，回到势力圈旧秩序。专研北洋外交的川岛真，则于
近作中提出探讨中国外交在此体制中的位置的重要性。
英国学界则质疑是否有这么一个体系存在，伦敦政经学院尼悉教
授（ ）指出参与华盛顿会议各国对会议结果的理解不同，" 华盛
顿体系"一词，经常被使用于美国与日本专书之中，但在英国及法国史
料中都找不到这个名词，认为其来源可能是受美国官员日后回顾书写
所影响。基本上他反对使用体系一词，因为在华会前列强匆促的准
备，不可能有足够的时间去安排一个理想的体系，在会中列强代表们
讨价还价有取有舍，看不出有一个明确的主导计划，或有谁自觉地在
精心建立一个机制。换句话说，在美日关系史中被强调的所谓
"华盛顿体系"，从英国外交史的角度看，可能根本不存在。
台海两岸的外交史学界，对中国与"凡尔赛―华盛顿体系"关
系的研究比较少，且多持负面评价。由于国、共两党皆奉孙中山领
导的广州政府为正朔，因华会列强支持北京政府，拒绝给广州关
余，导致白鹅潭事件等多次冲突。孙中山联俄容共后，更是站到
"凡尔赛―华盛顿体系"的对立面，与列强发生沙基惨案、省港大罢
工、汉浔案、宁案、济案等一连串激烈冲突。这种历史观呈现的中
国与"凡尔赛―华盛顿体系"关系，自然是负面的。大陆学界长期
以来，强调此体系为资本主义列强宰制全球的机制，中国在此体制
北洋时期的中国外交
小池圣一，前引文。
服部龙二：《 ― 》，东京：有斐阁，
年，页― 。
川岛真：《 》，名古屋大学出版会， 年，序论，页 。
见 ， ， ， ， ，
。另外他在" ， "，
， ， ， ， 一文中也重
申此观点。
中处于"半殖民地"地位，受"不平等条约"束缚，由几个帝国主义国
家共同支配。幸赖中国人民坚决反帝，国共合作联合世界上以平
等待我之民族共同奋斗，汇合成巨大的革命力量，冲击此维护殖民
体系的华盛顿体系。近年来，大陆学界注重中美关系研究，对华
盛顿会议讨论较多，部分学者参酌西方、日本学界的研究，逐渐
肯定中国在华会中的成果。台湾学界对"华盛顿体系"的理解，
则受入江昭观点影响较深。
然而，不论何国对"凡尔赛―华盛顿体系"的研究，都欠缺了重
要的一环，就是北京政府在其中的作用。西方学者虽注意到中国
民族主义对华会体制的冲击，但只看到国民政府。近年来日本
学者开始注意到北洋外交对华会体系的冲击，但还缺乏实证研
究。台海两岸学者，多以广州政府的立场来理解民初中外关系，对
于参与此体系的北京政府，国共皆指责其自甘为列强傀儡，为帝国
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
典型论述，如王绳祖主编：《国际关系史》第四卷（ ― ），北京：世界知
识出版社， 年，页 ― 。
如王立新：《华盛顿体系与中国国民革命：二十年代中美关系新探》，《 历史研究》
年第 期。刘巍：《太平洋战争爆发前夕的的国际政治格局（ ― ）》，收于李玉、
骆静山主编：《太平洋战争新论》，北京：社会科学出版社， 年，第四章。而刘笑盈：《眺
望珍珠港―――美日从合作走向战争的历史透视》，北京广播学院出版社， 年一书，有系
统的讨论"华盛顿体系"，对于美、日学界的研究成果，搜罗相当完备。然而此书以美日关系
发展为主轴，反映美、日学界的观点，对中国与华会体系的关系着墨较少。
较全面的讨论，见陶文钊：《从辛亥革命到抗战前夕中美关系研究述评》，《 架
起理解的新桥梁―――中美关系史研究回顾与展望》，安徽大学出版社， 年，页 ―
，三、华盛顿会议。
如 ， 书中所称之中国方案（ ）。
如久保亨：《 》序章，页，称中国收回国权三个方向，
与凡尔赛―华盛顿体制有关：（ ）积极参与凡尔赛―华盛顿体制，与体制成员国集体协
议渐进收回国权，北京政府为主。（）与凡尔赛―华盛顿体制周边国家与被排斥国进
行双边交涉收回国权，如北京政府对德、苏。（）与凡尔赛―华盛顿体制对抗，国民政
府之革命外交。服部龙二：《 ― 》，页
― ，指出北京政府收回国权之修约外交，与国民政府之革命外交皆与华会不合。
主义列强在华的条约利益服务，贬抑其"卖国外交"，罕有严谨公允
的学术研究。
长期以来缺乏对北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"关系的研
究，对理解战间期东亚国际政治而言，欠缺了一个重要的面相，必定
有所缺失。对理解 年代中国外交而言，因忽视了北京政府在国
际政治上的表现，评断中国外交成败与责任时，易生偏颇与误解。
有鉴于此，本文主要依据《外交档案》，以及笔者过去对清末民初参
与保和会，北京政府对国际联盟参与的研究，以及对北洋"修约外
交"的系列论文，参酌相关专书论文，试图由北洋外交发展的角度，
考察北京政府与"凡尔赛―华盛顿体系"的关系。本文着重于考察
北京外交部如何理解欧战后的国际环境，如何寻求中国的自处之
道，以及其作为的成就与限制，进而提出北洋外交与"凡尔赛―华盛
顿体系"关系的新诠释，以及这种关系对理解中国外交史的重要性。
二清末民初的国际参与
自古以来，东亚自成一国际体系，中国常以天朝之尊，受众藩
属的朝贡，俨然天下共主。但在清末与西方列强冲突屡遭挫败后，
不得不与西方国家平等往来，接受驻使北京，成立总理衙门处理对
外事务，引进西方国际公法，并派遣使节常驻外国，有学者因此认
为中国于 年代已进入近代国际家庭。但当时中国被动地
北洋时期的中国外交
《外交档案》（ ― 年）藏于台北"中研院"近代史研究所档案馆，包括总理
衙门、外务部、外交部的源文件，是研究近代中国外交宝贵的一手史料。
现代国际家庭发源于西欧基督教列国，原指 年西发利亚条约签约国；其
后不断向外扩张到整个西欧，世纪纳入莫斯科维帝国及美国，世纪将非基督教的
鄂图曼土耳其帝国纳入，并与以中国为中心的远东世界秩序接触。参见徐中约
（ ）， ：
， ， ， ， 。
与西方国家往来，不过是羁縻夷人的权宜手段，清廷对东方诸国，
仍努力维持天朝地位。迨甲午战争中国惨败，不仅天朝地位不保，
甚至引起列强觊觎，纷纷租借港湾、划分势力范围，面临瓜分的危
机。同时东亚国际秩序大乱，列强竞相争逐，直到日俄战争之后，
英日同盟成为东亚主导性的政治军事集团，维持列强对华"门户开
放"的均势。清廷在帝国主义外交竞逐中，数度想结某强国以自
保，但都失败，只能在列强均势之下，赖各国互相牵制以自存。基
本上，清末外交受列强联合宰制，无法真正加入当时的国际盟约
体系。
清廷在历经惨痛教训之后，才较认真地从事政治现代化，对内
改革法制，预备立宪，对外努力以西方式的主权国家身份，参与国
际组织、签订国际公约，更积极地加入国际社会，以求融入西方世
界秩序，得国际公法、公理保障，在帝国主义狂潮中，保持中国的独
立。当时正逢国际和平运动风起云涌，鼓吹和平裁军，其中影响最
大的就是两次海牙保和会的召开。 年第一次保和会在沙皇
尼古拉二世（ ）呼吁之下召开，国代表（大多是
欧洲国家）齐集海牙讨论限制军备、国际仲裁等问题。清廷接获俄
国及荷兰政府邀请后，派出使俄、奥大臣杨儒前往。杨儒率同驻俄
使馆参赞何彦升、胡惟德，翻译官陆征祥等赴会。此会在限制军备
方面毫无结果，只有在和平处理国际纠纷及战争文明化上，达成部
分协议。会后中国签署数项公约及红十字公约，于 年完成入
会手续，此为中国签署国际公约、加入国际组织的开端。此会另
一主要成果，是海牙常设仲裁法庭（ ）
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
柯伟林撰，魏力译：《中国的国际化：民国时代的对外关系》，《 二十一世纪》双
月刊， 年 月号，页 。
参见笔者《辛亥革命前后中国国际化的努力―――以清末民初对"保和会"的参
与为例》，台北圆山"辛亥革命九十周年学术研讨会"发表， 年 月。
的设立，中国加入并自愿承担头等国会费。
年第二次保和会仍由俄皇出面邀集，共 国参加，成为
第一次几乎所有主权国家都参与的国际大会，并首次实行大小国
平等一国一票，在全球外交史上有重大意义。中国受邀后，派遣驻
荷兰公使陆征祥为专使，又敦聘美国前国务卿福士达（
， ― ），借重其资望代表中国出席。此会于―
月在海牙召开，会中诸议案，中国多能赞同，然而与国体攸关之议
案，尤其是美国所提成立新国际法庭一案，陆氏不得不反对，力争
到底。因为原有之常设仲裁法庭效率不彰，美国代表建议另设有
名常驻法官之新院。其中常任法官 年一任，入会各国依法
律完备程度，美、德、法、英、奥、意、俄、日本等 国各得派 人。其
余 席由各国共任，共任之中，又有 年、年、年、年任期之
别。土耳其尚得 年，而中国以法律与各国不同，只得 年，等于
被列为三等国。陆征祥以"该法院为万国观听所系"，因此在会中
抗议，强调中国一向名列头等国，无论户口、幅员不在各国之下，即
旧法院中岁摊经费，中国与俄、德诸国皆为一等二十五股，" 应仍以
摊费清单股数之多少为准，否则万难承认"。美国提案除遭中国
抗议外，巴西、墨西哥各国也强烈反对，最后没有通过。
会后，陆征祥上《密陈保和会前后实在情形并近来世界大
势》奏折，称此会虽议订各公约，但各国互相猜疑，" 窃虑平和之
说不足恃，战争之祸将益亟也"；对国际局势，认为"环地球而立
北洋时期的中国外交
当时付头等会费者凡九国：德、奥、美、法、英、意、俄、土、日本，并中国共计十
国。参见《光绪三十四年三月二十五日收驻和钱大臣文》，《 外交档案》 ／（）。
福士达于 ― 年任美国国务卿， ― 年来华助李鸿章参与中
日广岛与马关议和，协助李经方交割台湾。福士达充保和会议员事，参见《外交档案》
／（）各件。及 ， ：
， ， ， ， 。
《保和会专使陆大臣、驻和钱大臣来电》，光绪三十三年七月十二日收，《 外交档
案》 ／ （）保和会。
国形势，无异春秋，晋、楚、齐、秦，雄心各抱"，并预见"欧、美、
亚三洲将有鼎足之势，此次在会已露端倪"，日本欲居亚洲领
袖，" 以战胜之概，一跃而并肩列强，并欲以亚洲牛耳是尸，倾辄
我国颇甚……隐以保护各国在华利益之警察自居"，认为中国
自处之道，唯有利用日本与美、德之矛盾牵制之，建议推动中、
美、德联盟。
此会为中国积极加入国际社会之滥觞，外交官们对被列于"三
等国"地位，十分震惊。驻欧各公使于 年秋，联衔电外务部，
请代奏清廷速行立宪修律，" 不然法律不修，即宪政不成，第三次保
和会又不知居我于何等"。然而清廷立宪功败垂成，民国肇造之
后，大总统袁世凯命陆征祥主持"保和会准备会"，筹备参与预定于
年召开之第三次保和会事宜。"保和会准备会"审查第二次
保和会各公约，建议政府修订法令配合施行，北京政府终于在
年批准各海牙公约。此会也筹划了一些议案，对日后中国代
表团在巴黎和会的提案颇有影响。
年欧战爆发，中国宣布中立，要求双方不得在租借地交
战。然而日本借口英日同盟对德宣战，进攻胶州湾，又超出中国所
划战区范围，占领胶济铁路沿线，进而向中国提出二十一条要求。
中国被迫谈判，以外交总长陆征祥为主谈代表。 年 月《民
四条约》签订后，陆氏建议袁世凯，只有参加欧战，才有挽回的机
会。不久袁氏帝制失败身亡，段祺瑞与日本妥协，日本在华势力大
为扩张。但就全球格局而言，欧战使列强分裂为协约国与同盟国
两大阵营，竞相拉拢中国，局势对中国有利。
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
《光绪三十四年正月十六日收保和会专使大臣陆文―――奏为密陈保和会前
后实在情形并近来世界大势》，《 外交档案》 ／（）。陆征祥此奏建议中、美、
德联盟，与当时袁世凯、唐绍仪所谋，应有关联。
《光绪三十三年八月十五日收驻德孙、专使陆、驻俄胡、法刘、比李、和钱大臣
电》，《 外交档案》 ／（）。
年协约各国提出许多优厚条件，劝诱中国参战。北京政
府讨论此事时，梁启超积极鼓吹参战，主张效法意大利加入克里米
亚战争，以增高国际上的地位。他认为"因应世界大势而为我国家
熟筹将来所以自处之途，第一从积极进取方面言之，非乘此时有所
自表现，不足以奋进以求厕身于国际团体之林；从消极维持现状言
之，非与周遭关系密切之国同其利害，不复能蒙均势之庇"。研
究系也主张"此次战事……我国外交不于此时自启新局，闯入局
中，与人颉颃，以求一自全之道，必待局势，既或屏诸门外以听他人
之处分，不将从此沉沦耶！……列席和会，无论如何，我国必有容
喙之地，若不得列席，则俎上之肉，任人宰割"。月 日大总统
明令对德、奥宣战，宣称中国遵守海牙各公约，以文明国家之姿加
入协约国团体。
参战后，中国宣布废止德、奥条约特权，并得列强承诺关税
切实值百抽五，军队可入天津、大沽等好处。中国之义务是与协
约各国共同行动，但也因此受协约国监督牵制。例如北京外交
团代表协约国团体，于 年谴责北京政府参战不力。欧战
结束后，协约国还干涉北京外交部与苏联接触。 年夏，远东
共和国派优林（ ）来北京谈判，法国公使干涉，
称奉法国政府指示，如中国与其仅作经济谈判，方与协约国同一
行动，倘为国际谈判，则与协约国态度显然分离。外交次长陈�
表示无法拒绝谈判，并称：" 承认过激派政府，敢告贵公使中国当
与各国取同一态度，至于他项经济等事体，中国可以自由行动，
且协商事系战事期内对德奥而言，现在和议已成，可以自由行
动，勿受拘束。"法使云：" 和议虽成，德国尚未完全实行条约，所
北洋时期的中国外交
梁启超《外交方针质言（参战问题）》，《 饮冰室文集》之三十五，页―。
《宪法研究会关于对德外交之宣言》，《 晨钟报》 年 月 日，第一版。
见《领衔英朱使面交说帖一件―――中国为交战国》， 年 月 日，《 外
交档案》 ／ （）。
以中国尚为协商国中之一。"北京外交部对协约国的过度干涉
感到十分不满。
清季以来，中国国势衰微，只能赖国际均势勉强维持独立，并
努力加入国际家庭，希望引用国际公法以自保。欧战爆发，对中国
而言，固然有日本在东亚大肆扩张的强大压力，但也因而参战加入
协约国团体，摆脱国际孤立的困境。同时国人开始讨论国际处境，
关心国际事务，渐趋于国际化。
三北京政府对凡尔赛体系的参与
年底欧战停火，次年初和会在巴黎召开，中国名列战胜
国之一，由外交总长陆征祥率领代表团出席。中国虽然参战不力，
但炫于美国总统威尔逊（ ）《十四点和平计划》之
理想主义色彩，对于和会抱以相当之期许，代表团向大会提出德奥
条约、山东问题、二十一条、希望条件等四说帖。当时国人注重山
东问题，因和会决定将山东德国权益转让给日本，国人咸认为"外
交失败"，并引发五四运动。
事实上，中国代表团在和会其他方面，颇有重要的成就，参与
筹备与加入国际联盟就是其一。会前，北京政府对战后的国际秩
序相当关切，威尔逊和平计划第十四条主张"组织万国公团，各国
彼此担保政治独立与领土完整，不分大小一体待遇"。驻英公使顾
维钧及驻美公使施肇基都电告北京外交部应加入此组织，一则藉
以自保，一则联欢美国。和会中，中国加入"国际联盟委员会"，该
委员会负责起草国联盟约，由五大国各两名，另外九小国各一名，
共十九人组成，由美国总统威尔逊任主席。中国代表为顾维钧，他
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
《部长（ ）会晤法柏使问答一件》， 年 月 日，《 外交档案》
。
在盟约起草过程中，多次参与意见修订文字。最后拟定之盟约，规
定国联由大会（ ）、行政院（ ，或译理事会）、秘书厅
（ ）组成。其中行政院权力甚大，由美、英、法、意、日五大
国为常任会员，另选四小国为非常任会员，第一任四个非常任会员
由五大国决定。顾维钧在委员会中力争中国列名四席之一，建议
四小国"应以各国人口、幅员、商务及其所在之洲为标准选定之"，
但遭日本为首多国反对被否决。最后"或以参战出力，或以中立领
袖"，推定比利时、巴西、希腊、西班牙四国。国联盟约经大会通过
后，置于对德、奥和约首章，中国虽拒签对德和约，但因签署对奥和
约，取得成为国联创始会员国资格。换句话说，中国虽然没有签署
凡尔赛和约，仍得以加入凡尔赛体系。
巴黎和会之后，北京政府积极参与国际联盟。国联第一届大
会于 年 ― 月在日内瓦隆重揭幕，北京政府将顾维钧调
为驻英公使，兼出席国联代表。顾氏在会中竭力争取行政院席位，
主要目的在于方便提案修改不平等地位，及抵消日本影响在行政
院中提出山东问题。顾维钧先在分股会议讨论非常任会员选举办
法时，力主"分洲主义"，强调"以全球入会国在行政部通力合作之
原则，将非常任会员四国按洲公平分配"。经不屈不挠的努力，终
于争取到按洲分配成为第一届选举之愿望。顾氏并四处奔走联络
各国，得暹罗、波斯等亚洲国家，及南美各国赞同，又得英属五国支
持。最后因希腊政变，英、法转而同情中国，终于与西班牙、巴西、
比利时共同当选。中国之当选国联行政院第一届非常任会员，为
中国外交史上光荣的一页，对国际地位提升有很大的帮助。当时
《东方杂志》记者报道云：" 中华民国自九年十二月十五日起，在国
北洋时期的中国外交
参见笔者《北京政府与国际联盟（ ― ）》，台北：东大图书公司，
年，第一章"中国与国际联盟的创立"。
际上所处地位，已与列强同等矣。"有学者认为中国之被选入国
联行政院，是西方各国接纳中国为国际家庭一员的具体表征。
北京政府派顾维钧为出席国联行政院代表，并在日内瓦设置
办事处。行政院第十四届会议于 年 月召开，轮由中国代表
顾维钧任主席，顾氏因此兼为 月国联第二届大会临时主席，在开
幕式向各国与会代表致欢迎词，此为中国在国际坛空前的荣誉。
大会中，中国顺利连任行政院席位。次年，顾维钧于华盛顿会议后
返国，中国代表由驻意公使唐在复接任，唐氏声望、能力均不如顾
氏，第三届大会中，许多国家争取行政院席位，中国地位岌岌可危。
幸而顾维钧出任北京政府外交总长，多方争取各国支持，并在《英
文北京日报》（ ）刊出《中国在国际联盟的
地位》（ ）一文，强调中
国与国联关系密切，地广人众，又负担相当比例之会费，绝不应单
独被排除于行政院之外，否则中国人民对国联信心将大受影响。
适逢该届大会决定行政院非常任会员由四席增至六席，中国有惊
无险当选连任。
年中国因内部动乱，国际声望大跌，第四届国联大会中，
中国代表虽极力鼓吹"分洲主义"，但因波斯出而竞争，行政院席位
不保。北京《晨报》评论云：" 此为我国国际地位堕落之第一步。"
年第五届大会，中国代表再宣扬"分洲主义"，并以若再落选
将退出国联为要挟，结果仍是失败。 年第六届大会，中国又
落选。 年因德国加入国联，并担任行政院常任会员，非常任
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
天一：《中国竟厕身于国际联盟行政院矣》，《 东方杂志》第 卷第 号，
年 月 日，页 。
见 ， ， ：
， ， ， ， 。
， ， ，
北京《晨报》 年 月 日，第 版。
院席也由六席增至九席，每年改选三分之一，考虑分洲主义让亚洲
有充分代表，中国遂于第七届大会当选任期二年之非常任院席。
年 月国联第九届大会时，北京政府已倾覆，由南京国民政
府派代表与会。总计北京政府在国联八年内，共担任行政院非常
任院席五年，以当时中国国力之衰弱，此等国际表现诚属难能
可贵。
国联秘书厅经费，原由会员依万国邮政联合会之例，分为七等
分摊，中国与英、法、日本等并列为一等国，承担 ／ （ ）
最高额的会费。顾维钧等认为：出费既多，遇事在会发言，或可较
有把握，固亦不无裨益。后来改为依据各国户口及净收入两项为
标准，自 年起调整摊费比例，英、法为第一等，中国与意大利、
日本、印度列为第二等，分摊 ／ （ ）之会费，反而较旧办
法负担更重。 年中国负担的会费甚至高于日本（因关东大地
震后减少会费）、意大利两常任会员国，同时中国竞选连任行政院
席失利，体认到出费之多寡，与国际实际地位，似亦无甚关系，于是
不断要求减低会费负担。纵使如此，北京政府财政困难，根本无力
负担国联会费，连年拖欠，遂成为国联最大债户。
北京政府对国际联盟原有很高的期许，希望在巴黎和会中失
利的山东问题，及未受理的修改条约问题，能在国联中依国际公理
作公正的处理。但因国联受国际现实政治牵制，加以美国未加入，
在远东缺乏制衡日本的实力，国人对国联逐渐失去兴趣。待美国
召开华盛顿会议，中国关心的问题多在华会解决，国人对华会重视
超过国联。
北京政府与凡尔赛体系的关系颇微妙，在国联中致力于提升
国际地位，获致不俗成果，中国国力虽弱，代表却常能在日内瓦行
北洋时期的中国外交
详见笔者《北京政府与国际联盟（ ― ）》，第四章"中国与国联会费
问题"。
政院中议论国际大事。其另一成就是维护国权，如在盟约制定、编
纂国际法及禁烟问题上，中国代表都藉主权至上原则，抗拒外力干
预。最值得深思的案例，则是单独对德媾和一事。中国拒签对德
凡尔赛和约，并退出协约国对德国之"赔偿委员会"，脱离协约国团
体，单独与德国议约。 年 月 日签署《中德协约》，成功地
与旧条约强国缔结第一个完全平等的新条约，德国放弃一切在华
特权，尊重中国完全主权。《中德协约》的签订，使中国虽未签署凡
尔赛和约，却完全享受到和约中的利益，避免了约中不利的山东条
款，甚至还得到协约各国所无之俘虏收容费。战事赔偿方面，中
国若加入协约国"赔偿委员会"，必定分不到赔偿，单独议约后，德
国为赎回欧战时被中国政府收管的德侨财产，早日恢复在华商务，
年 月双方签署《解决中德战事赔偿及债务办法换文》，中国
取得总值约 万元之巨额赔偿，还遭致法国眼红，提出强烈的
抗议与抵制。由此可以看出，北京政府在凡尔赛体系中争取到
相当不错的国际地位，而北洋外交并非全然追随协约国列强，还保
有相当的自主性。
四北京政府对华盛顿体系的参与
由于山东问题，中国代表拒签对德凡尔赛和约，北京外交部并
屡次拒绝日本直接交涉的提议，原欲于 年底提出国联第一次
大会，但因局势不利而中止，只宣言保留日后提出之权力。
年夏，当北京政府正筹划如何将鲁案提出国联第二次大会时，接到
美国邀请参加华盛顿会议，遂决定将此问题提出华会。由于山东
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
参见笔者《 年中德协约与北京政府"修约外交的发展"》，台中《兴大历史
学报》第十一期， 年 月。
参见笔者《欧战后德国对中国战事赔偿问题之初步研究》，台北"中研院"近代
史研究所：《二十世纪的中国与世界论文选集》下册， 年 月。
问题是国人最关心的外交要案，全国聚焦于此，对于华会时中日会
外直接交涉，舆论多表不满，对于谈判结果日本仍然实质掌控胶济
铁路，民意也多不惬。加以广州政府拒绝派代表出席，否认华会决
议，对华会结果多所恶意贬抑，国人对华会遂多视为另一次外交失
败。然而，若从北京外交部的角度考察，中国在华会中仍有不少收
获。本节着重于当时北京政府对于华会的期许，及对华会各条约
与议决案，也就是所谓"华盛顿体系"的看法。
年 月初，英国外相向驻英公使顾维钧探询中国参加华
会之意愿，顾使向外交部详细报告，并提出他个人对此会的看法，
主要是期望"将来会议结果或能商得范围较广之协议，而英日续盟
问题随以打消，其它条约上之束缚亦稍可减除，予我图强之机会，
亦未可知，是此会议于我国前途关重大"。北京政府广泛收集各
方意见，拟定与会的宗旨，希望能藉此会建立远东国际集体安全机
制，" 欲于此次会议之后，中国在二十年中不使国际地位发生危
险"。会前具体训令代表在会中：" 我国提案中最注意者厥有四
端：（一）取消英日续盟，（ 二）取消特殊地位，（ 三）订立公断条约，
（四）关税自由。"由国家安全角度看，北京政府的目标应属正确，
然而民间舆论最关心，也是广州政府力主提出的山东问题、取消二
十一条及修正条约等案，北京外交部只列为次要提案，这种期许的
落差，带来日后许多纷扰。
华会开议后，舆论关心何时提出鲁案与二十一条，国民外交代
表余日章、蒋梦麟及留美学生则日日监督代表团。 月 日中国
北洋时期的中国外交
《收驻英顾公使五日电》， 年 月 日，《 外交档案》
。
《极密电―――施顾王代表》， 年 月 日，《 外交档案》
。
《极密电―――施顾王代表》， 年 月 日，《 外交档案》
。
代表接受英美调停，与日本开议山东问题，遭到舆论攻击为卖国，
导致代表团内争，三位代表先后请辞。赎回胶济铁路谈判，也因新
任阁揆梁士诒与日本公使小幡会面，引起"借日款"与北京谈判风
波，直系乘机倒梁，吴佩孚率本系督军联电声讨，学生走上街头抗
议，逼使梁士诒下台。派系斗争常藉外交问题发端，舆论、学生对
政府衡不信任，是北洋外交特色之一。对于华会的结果，当时民间
舆论及国共两党的评价就不好，至今海峡两岸专书论文对于《九
国公约》及各决议案，仍多视之为"各帝国主义相互勾结共同侵略
中国的盟约，它以'门户开放'和'机会均等'的侵略原则为基础，取
消了日本在中国的垄断权，代之以美日帝国主义共同控制中国的
局面"，" '九国公约'的实质就是以条约的形式把中国置于国际帝
国主义共同支配的地位，是帝国主义协同侵略中国的准则……'又
使中国回复到几个帝国主义国家共同支配的局面'"。
平心而论，若以北京政府的角度观之，中国对华盛顿会议的主
要外交目标基本上都得以达成。华会中"英日同盟"由"四国协商"
取代，固非中国之力，但使日本不能再藉"英日同盟"以东亚宪兵自
居，形成东亚门罗主义。《九国公约》使列强承认中国门户开放原
则，尊重中国领土主权完整，不再干涉中国内政。英、美合作，日本
对华收敛，在新的远东国际秩序中，中国处境大为改善。而关税条
约及修改条约各决议案，对中国皆属有利，中国外交应属成功。
《九国公约》（全名为"九国间关于中国事件应适用各原则及政
策之条约"），即所谓"华盛顿体系"的骨干。过去受政治宣传影响，
国人多认为北京政府对于华会事先无准备，一切依赖美国，此约起
源之中国代表施肇基所提"十原则"，因代表团事先全无准备，系提
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
当时国、共两党对华会条约的恶评，参见王立新：《华盛顿体系与中国国民革
命：二十年代中美关系新探》，《 历史研究》 年第 期，页 ― 。
程道德主编：《近代中国外交与国际法》，北京：现代出版社， 年，页 。
出前夕由美籍顾问协助草拟。《九国公约》则是美国主导，将"门户
开放"政策条约化，符合美国利益。因此，中国十项原则与《九国公
约》都是美国的意思。事实上，北京政府会前有相当的准备，希望
华会中订立公约，" 期于处理太平洋事务先行确立国际公平之普通
原则，然后不论何国何事胥循此原则而梳栉之"，故决定先提出
原则。而此十项原则与北京外交部会前针对美国所拟议程提出的
修改议程，密切相关。近人研究指出"十项原则可以说是根据外交
部最后修正的议程转换，审察国际形势后所提出的，同时亦反映出
中国长久以来处于国际间之困势。从外交表现来看，在国际会议
的场合中提出维护中国主权的精神，可算是外交上的一大创
举"。日本学者川岛真也肯定北京外交部会前征集各方意见，并
详细考订十项原则形成的过程。此十项原则及中国相继提出的
各具体问题，经整并修饰后形成《九国公约》。美国政府事后也认
为"华会条约以中国之建议为根据"。故此约绝非美国一手主
导，应是中、美合作之下的产物，北京外交部的拟定策略与代表们
的努力，不可一笔抹煞。
北京政府对华会结果的自我评价，应属审慎乐观，担心的是内
政纷争，影响到各议决案的实施。吴佩孚的意见是：" 吾国外交十
九失败，以今日所处国际地位言之，则此次交涉结果，良堪佩慰。
惟二十一条不能在华会彻底解决，斯为憾事。所有议决各案，实行
手续千头万绪，尚有待协同主管各部及早筹备。"外交部呈送大
北洋时期的中国外交
《密函吴秘书长》， 年 月 日，《 外交档案》 。
参见陈昱伶：《华盛顿会议与中国外交》，页 ― 。
参见川岛真：《 》第 部第四章施肇基十原则的形成过
程，以及书中与华盛顿会议相关之第 部第三、四章。
此为美国国务卿凯洛格之语，见《收驻美施公使（）电》， 年 月 日，《 外
交档案》 。
《洛阳吴巡阅使廿日电》， 年 月 日，《 外交档案》
。
总统华会各决议案时，称：" 议决各项将来能否完全得达希望，尤以
我之自行办理如何为断，是筹备进行刻不容缓。"总统府的看法
则是：
华议解决以后未始非我国家进步绝好机会 无如
我国政见不一党派纷歧于鲁案之结束九国之协约尚
有表示不满意者实则我国之力如此内容如此能将领
土等原则使外国确认关税问题等邮局外国军驻租借地
治外法权皆有进于恢复国权之希望此已为道光壬寅缔
英约以来所未见之举 但有实地应备办者如外军之撤
退与否胥视我政府有担任完全保护之能力而内地无纷
扰之形 做一分实事自有一分效果
北京政府对于列强联合对华的潜在危险，是有认识的。总统府的
见解是：
盖我国前此纠纷各国莫先发难者特牵于均势之局
今华会则合欧美列强为对我公同之决定若我国政府不
能巩固纠纷或较今为甚或有碍各国商务各项之进行
或于外侨生命财产不能担任保护竟于门户开放政策亦
无实力以达希望之目的则化援助为共管者固易如反
掌以列强将为一致之对待必无歧出之政策欲望如前
之有所牵制者殊不可得则存亡兴替将在于此
另一份说帖中，更明白表示：" 设或统系不能恢复，纠纷更甚于前，
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
《呈大总统―――呈送太平洋议决各案由》， 年 月 日，《 外交档案》
。
《国务院函―――大总统发下关于译件内太平洋会议各国之成败及中国之佳运
说帖一件》， 年 月 日，《 外交档案》 。
《国务院函―――大总统发下关于译件内中国问题之趋势及日本所有之各种利
益说帖》， 年 月 日，《 外交档案》 。
竟碍及各国商业……虽欲不为国际之干涉，将有不可得者。"可
见当时北京政府深知华会结果对中国有利，但是若中国不能把握
机会改革内政，列强可有联合干预之借口，关键在于中国自身能否
实行华会的要求。这种态度应该就是当时北京政府对所谓"华会
体系"的理解。
然而，北京政府的担心不幸言中，中国内乱不已，北京政府无
实行华会各项承诺的能力。孙中山领导的广州政府宣言不承认华
会决议，不断攻击列强支持北京，又因关余问题屡与列强发生冲
突，最后实行联俄容共，与另一个被华会排斥的政府合作，共同对
抗"华盛顿体系"。加以法国为金法郎案，不肯批准华会关税条约，
导致关税会议迟迟不能召开。结果中国与列强互相指责，认为对
方要为华会决议不能实行负责，民间舆论及广州更振振有词称列
强对华之善意是"口惠而实不至"。
北京政府与华盛顿体系关系也很微妙，外交部与遭华会排斥
的苏联一直保持接触，经多年艰苦谈判，于 年 月 日签署
《中苏协议》，双方恢复邦交，苏联原则上同意放弃在华特权，但须
另行开中俄会议商谈执行细节。此会议迁延甚久，一度召开，最后
仍是无结果而终。有学者认为北京政府利用苏联宣称放弃条约特
权，对华会列强在修约上施加道德压力，苏联也利用国人好感，在
华宣传反帝。
五北洋外交与华盛顿体系的分歧
北京政府成功参与了"凡尔赛―华盛顿体系"这个欧战后的国
北洋时期的中国外交
《国务院函》， 年 月 日，《 外交档案》 。此"统
系"指法统问题，当时广州政府以护法为号召，自居为合法的中央政府，称北京政府为北
廷，不承认其地位。
参见 ， ， ， 。
际集体安全机制，受《国联盟约》及《九国公约》为核心的国际公约
保障，外交上不再孤立。在 年代，以英国为首的国联，及以美
国为首的华会，皆能牵制日本，日本必须与英美协调，对华收敛很
多。北洋外交这种较佳的国际环境，并不全然是得之于列强同情，
相当程度上是中国外交努力的成果，尤其是自身"修约外交"的
发展。简言之，民国成立之后，北京外交部在与无约国订约时，即
不再给予特权，到 年大总统更明令确定平等订约原则。欧战
后对战败及革命诸国，坚持废止旧约改订平等新约。对有约国，先
后在巴黎和会、华盛顿会议，向条约列强集体要求修改条约。北京
政府持续不懈地努力收回国权，致使订定平等条约国家数目不断
增加，有条约特权国家数目不断减少，逐步缩小条约特权国团体的
范围。华会之后，" 修约外交"持续发展，北京外交部对《九国公约》
的理解也产生变化。
年初《九国公约》签署时，在华条约列强仍居于多数的主
导地位，北京政府着眼于"联美制日"，与美国的认知比较接近。华
会之后，外交部呈报《九国公约》译文，总统府的意见是：" 第八条未
签约国经签字各国之推荐应请加入。是此约竟如欧美各国对我国
之金科玉律，大约德、俄等国亦必加入也。总之，我国第一急务，惟
在力图自立，恢复统系，则各国侵凌之念，或可稍戟，否则将有不忍
言者。"会后驻美公使施肇基报告与美政府讨论《九国公约》是否
有强制遵行各项义务之效力时，美国参议员安得乌（
）答称：" 关于中国内政尤无义务之须强制执行者，但此
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
"修约外交"狭义指 ― 年间北京外交部以中外间原有条约"情势变
迁"为由，并以"到期修约"方式，向个别列强要求修改条约的外交策略。广义之"修约外
交"泛指北京政府时期以谈判方式修改条约的努力形式，与"革命外交"相对应。参见笔
者《北京政府时期条约观念的演变与修约成果》，台北《近代中国》第 期， 年
月。
《国务院函》， 年 月 日，《 外交档案》 。
中实有道德上之义务，即一订约国违背其义务，其它各订约国自应
抗议也。"对于违背义务之一国，其他各国应行如何方法，安氏答
称：" 此事自当交美国国会核办也。"
但是华会各决议因种种因素，未能如期施行，加以"修约外交"
不断的进展，德、俄、奥都陆续与中国签订平等新约，国人对条约束
缚之不满日增。到 年五卅惨案之后，国人已不再满足于华会
决议，进而要彻底摆脱条约束缚。此时，北京政府对条约的观念也
有很大的突破，月 日向华会列强提出修约照会，认为条约造
成的不平等情状，为民怨及中外冲突的原因，因此亟应修改条约。
回顾过去中国曾提出于巴黎和会，结果置而未议，华会中再次提
出，列强"虽有比较善意之考量，亦未能同意于根本之解决，结果中
国所获实益，仅属寥寥"。要求华会列强立即全面修改不公正之
条约，结果列强只同意召开关税、法权两会议。
不久，北京外交部时与美国发生对《九国公约》性质的争议，进
一步显示北京对所谓"华盛顿体系"的不满。 年春，金法郎案
解决，法国批准华会条约，月 日生效后，美国以华会召集国身
份，根据《九国公约》第八条规定，邀请与中国"有条约关系"而未签
约各国加入。遂于 月陆续邀请德、瑞士、瑞典、挪威、丹、西、奥、
秘、巴西、墨、智利、玻利维亚、波斯等国加入该约。 月德国通
知美国愿意加入，但声明保留需经国会通过。北京外交部见报
载方知此事，认为《九国公约》旨在限制签约列强对中国主权之侵
犯，" 其意在于祛除旧约之束缚，故加入各国应以与我尚有不平等
北洋时期的中国外交
《驻美施公使三日电》， 年 月 日，《 外交档案》 。
《外交部致驻京英、美、法、日、比、意、荷、葡八国公使关于提议修改条约照会》，
年 月 日，《 外交公报》第五十期， 年 月，页（条约）―。
《收驻 美 施 公 使 日 电》， 年 月 日，《外 交 档 案》
。
《收德博使照会》， 年 月 日，《 外交档案》 。
旧条约关系者为限。其已订有平等新约者，对于华府条约中所指
各节，本无问题，自不在加入之列"，立即电令驻美公使施肇基，
向美政府表达中国不希望邀德国加入，请撤回对德邀请；同时电驻
德公使魏宸组，向德国政府声明《中德协约》成立以来，两国关系良
好，德国"似不必再加入旧约团体，中伤中国人民之感情为要"，并
强调"此事关系至巨，如有其事，务希设法打销"。
年初魏宸组电告德国已加入《九国公约》，恐难撤销，请
外交部与美国交涉。施肇基亦电：美国国务院表示撤回一层无
可设法。月 日外交部电告魏使，明白显示北京外交部对《九
国公约》性质与精神的理解。电文云：
查德国不能加入该约之理由有二 一 九国条约所
规定均系针对旧约而发因旧约有侵犯中国独立领土行
政之完整始有九国条约第一条第二条之规定因旧约有
划定势力范围特殊利益之举乃有第三条第四条门户开
放机会均等之规定今德国既无侵犯中国主权独立领土
行政完整并势力范围特殊利益等条约九国条约根本无
存在之价值 二依该约第八条加入条件有二 甲现
经承认 乙 条约关系查该约所言条约关系所指各节
当然系指九国条约中所指各节而言 则加入九国条约
者自须有九国条约上开各条中所规定各节之条约始能
加入殆无疑义
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
《发驻美施公使电》， 年 月 日，《 外交档案》 。
《发驻德魏公使电》， 年 月 日，《 外交档案》 。
《收驻德魏公使 日电》， 年 月 日，《 外交档案》
。
《收驻美施公使 日电》， 年 月 日，《 外交档案》
。
《电驻德魏公使》， 年 月 日，《 外交档案》 。
日外交部致美国驻北京公使节略，陈述中国反对德国加入之理由
后，强调："该约精神意义完全针对旧约，至对于与中国订有平等相互
条约之国家，根本毫无关系，甚为明显……因之据中国政府看法，依照
华盛顿会议条约之精神与规定，德国实不在加入之列。"
美国的见解不同，国务卿凯洛格（ ）告诉施肇
基：邀请德国加入系依据该约第八条办理，为职务上所应为，美国
"并不以为既已参加九国条约，便可谓美国赞成或已有势力范围在
华，或欲图妨害中国主权也。基于同一理由，美国并不认为恢复德
国前已宣言废止之一切权利或条约也。事实上，德国加入反受与
八国同意遵守对华关系上之同样义务。……德国加入于中国毫无
直接或暗含之损害"。因此美国拒绝撤回对各国加入《九国公
约》的邀请，并告诉施肇基：" 此时若容纳中国政府之意见，是不啻
推翻华会一切议决事件。"
北京外交部经内部讨论后，认定《九国公约》之性质"为扶助中
国恢复其完全自主权之一种方法，由参与各国以一种正式之宣言，
自行约定尊重中国之主权，并维持机会均等之原则"，曾拟具正
式宣言云：" 各国与中国国际关系凡业经以完全承认平等相互原则
为基础者，则不具备履行九国间关于中国事件应适用各原则及政
策条约第八条规定之条件，不能加入该约。即已经履行加入手续
者，中国政府亦不能视为有效也。"外交部并积极与受邀各国交
涉，尤其着重于已与中国签订平等新约的德、奥、瑞士、智利、波斯、
玻利维亚，以及正在商订平等新约之秘鲁等七国，电令驻各该国使
北洋时期的中国外交
《节略美马使》， 年 月 日，《外交档案》 。
《收驻美施公使（）电》， 年 月 日，《 外交档案》 。
《收驻美施公使（）电》， 年 月 日，《 外交档案》 。
《关于德国加入九国条约中国发表之宣言》，未书年月日，《 外交档案》
。
同上，此件未见于《政府公报》、《外交公报》及报章杂志，应未发布。
节就地交涉，极力劝阻加入。结果智利、波斯允诺不加入，奥地
利、瑞士、秘鲁决定缓办，但玻利维亚已通知美国加入，外交部照会
美国公使表示"碍难承认"。最后，有瑞典、挪威、丹麦、墨西哥、
玻利维亚等五国加入《九国公约》，德国则因中国强烈反对，未将美
国邀请提出国会。
这个交涉案反映出中美间对华会条约性质的认识不同，美国视
《九国公约》为对华友善的普遍性原则，凡与中国有条约关系各国，
都应该加入。北京外交部则一直努力限制条约特权国范围，力谋增
加平等新约国数目，经"修约外交"的发展，在华各国逐渐区分为
"旧约国"与"平等新约国"两大类，自然不愿见旧约团体扩大。中俄
协议签署与外交团的分化，对此趋势有推波助澜之效，在华享有条
约特权的列强，逐渐由多数转变成少数。加以五卅惨案后，国人对
条约观念变化，" 不平等条约"之说渐入人心。华会各国成为"旧约
团体"，等于"不平等条约"列强俱乐部，成为"修约外交"之主要对象。
在 年视之为修约助力的华会条约，到 年转变成最大阻力。
至此，中、美对所谓"华盛顿体系"的理解，显然已有很大的差距。
六北洋修约外交对
华盛顿体系的冲击
年五卅惨案到 年北伐结束，" 华盛顿体系"受到各
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
见《外交档案》 各件。
《照会美马使》， 年 月 日，《 外交档案》 。
程天放：《使德回忆录》，台北：正中书局， 年，页 ― 。
参见笔者《民国初年北京政府"修约外交"之萌芽， ― 》，台中《兴大文史
学报》第二十八期， 年 月，页 ― 。及《 年北京政府"修约外交"的形成与
展开》，台中《兴大历史学报》第八期， 年 月，页 ― 。
参见笔者《中俄协议与北京外交团的没落》，台中《兴大历史学报》第十四期，
年 月，页 ― 。
种冲击，体系外之苏联与国民政府"革命外交"，及体系内之北京政
府"修约外交"，交相寻求改变现状。而面临变局的英、美、日三强，
利益一致的假像破局，不能再休戚与共协调合作，争相依据保护自
身利益的需求推出因应之道，也各自对"华盛顿体系"提出诠释，此
时期应是考察各方对此体系性质理解的最好机会。过去学界论及
北伐前后"华盛顿体系"的松动，多受入江昭观点的影响，着重于美
国、苏联、国民政府、日本等四个"方案"（ ）的表现及影
响，从这四个角度来理解东亚国际关系的变化。笔者认为入江
昭之说忽略了两个重要的环节，即英国与北京政府。受后见之
明的影响，美日关系一直是过去理解"华盛顿体系"的主轴，英
国的地位长期遭忽视。然而在北伐当时，英国仍被视为列强之
魁首，其对华政策举足轻重，若能参酌当时的英国观点，应可增
加我们对"华盛顿体系"性质的理解。北京政府在此期间外交
上的表现，也长期遭忽视，对中国外交史理解上产生许多盲点。
笔者认为这两者的外交作为，尤其是两者间的互动，对日后东
亚国际关系的发展可能有很大的影响。本节着重于此期间
英国对华政策与北京政府"修约外交"的关系，试图对理解"华
盛顿体系"提出新的视角。
英国政府原也强调与美日在华合作，认为"华会精神"是指对
中国内政不再侵犯与介入，以及列强在共同利益事务上互相协商，
但是不清楚列强如何在华合作又能让中国受益的方法。五卅惨
案之后，国人对帝国主义与不平等条约的攻击，集中于英国，使英
国在华利益大受损害。 年下半年，伦敦外交部彻底检讨对华
政策，对"华会精神"有很多的讨论，驻北京公使麻克类（
北洋时期的中国外交
参见 笔 者 博 士 论 文， ，" ，
，" ， ， 。
， ：
， ， ， ，
），认为华会精神在于列强合作，主张继续与美、日协调，对
华强硬维护条约利益。外交副次长（
）卫斯理（ ）及远东股股员普莱特
（ ）持不同意见，认为"华会条约本是为中国好，结果
为列强所利用，成为列强合作控制中国的工具，为中国的利益（
）的原意被扭曲"，" 华盛顿会议的精神在于对中国
慈善与公正（ ）"，中国要
求修约有其正当性，是合乎华会精神的；同时，配合中国修约能争
取中国民族主义好感，也才更能保护英国在华利益。因此，英国政
府决定改变对华政策，撤换驻北京公使，月对华会列强发表《变
更对华政策建议案》。第一段开宗明义云：
华盛顿会议将以保持中国之完整与独立及政治
上经济上之发展暨财政之修复为后此政策之主旨
乃为筹给办理此项事宜之金款计于此约定税则上准许
某项附加征收更允组织委员会考察治外法权之问题以
期于现行制度加以修正以剔除流弊与积垢及除去一切
中国主权无所必要之限制
因此建议华会列强应同情并立即配合中国修正条约。
虽然英国认为此建议案是合乎华会精神的，但美、日见解不尽
相同。美国于 年 月 日由国务卿凯洛格发表"对华政策
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
， ， ， ， ／ ［ ／
／］。
， ， ，
／ ［ ／／］。
《英国变更对华政策建议案》英文多称之为 或
，被视为英国改变对华政策的重要分水岭。英文原文见
， ， ， ， 。本文使用英国公使馆发
表之汉译，见《东方杂志》二十四卷三号， 年 月 日，页 ― 。
宣言"，表示准备单独与中国展开修约，对中国修约做更多的让
步。日本的响应不同，由于"伦敦与东京对中国问题看法分歧，
日本认为是国家安全与经济需求，英国则认为在华利益虽重要但
非关键"。东京决定采取更有力的手段维护其在华尤其是满蒙
之条约权益，遂有田中外交之登场。于是英、美、日三强对华外交，
自此各行其是，各自依据自己认定的"华会精神"对华交涉保护其
在华利益。"华盛顿体制"所强调的英、美、日三强协调合作，于焉
破局。
英国之发表《变更对华政策建议案》，明显的是受到苏联与国
民政府合作的冲击，为减轻中国民族主义强烈反英的压力，争取国
民政府中的温和派，循温和途径修改条约。对北京政府而言，英国
之讨好国民政府违背了华会支持北京政府的决议，双方产生摩擦，
并衍生出耐人寻味而影响深远的互动。
北洋"修约外交"在五卅之后有重要的发展，鉴于屡次向列强
集体提出修改条约的要求，都成效不彰，北京外交部开始考虑变更
策略，改采各个击破的"到期修约"方针，即针对个别国家条约将届
满期或将届修改期限者，以"情势变迁"旧条约上之规定不适用者
甚多为由，逐次通知谈判修改。这个方式如果成功，可在十年之内
将旧约全部修正。 年初，外交总长王正廷将此政策提交国务
会议，月 日通过确立"到期修约"方针。该年到期之条约计有
法、日、比三国，北京外交部逐个照会要求修改，并择定比利时为突
破重点。比利时拒绝谈判，认为双方对条约解释不同，主张提交海
牙国际法庭仲裁。交涉至 月 日条约届满日，仍无结果，
北洋时期的中国外交
有关美国对华政策宣言，参见吴翎君《美国与中国政治（ ― ）》，台北：
东大图书公司， 年，页 ― ，及附录之中英文全文。
， ，
有关到期修约方针形成过程，参见笔者《北京政府末期"修约外交"决策机制刍
议》，北京"中华民国史（ ― ）国际学术讨论会"发表， 年 月。
月 日北京国务会议断然议决废止中比条约，此为北洋"修约外
交"挑战"凡尔赛―华盛顿体系"的第一炮。
比利时遂向国际法庭提出诉讼，并要求华会列强联合交涉，对
北京政府形成强大压力。然而，居列强马首的英国却在此时向华
会各国发表《变更对华政策建议案》，肯定中国修约要求的正当性，
列强联合破局。比利时见情势不利，立即让步，撤回国际法庭诉
讼， 年初与北京政府展开新约谈判，并主动宣布愿归还天津
租界。北京"到期修约"政策取得重要的成功先例。
英国新任驻华公使蓝普森（ ）于 年底抵华
后，径赴武汉会见国民政府外交部长陈友仁，表达英国政府的善
意。然而当时武汉政府深受苏联影响，打倒帝国主义呼声正高，
年初发生群众强行收回汉口、九江英租界之举，被视为"革命
外交"的重要成就。英国决心克制忍让，贯彻对华新政策，派员赴
武汉谈判，进一步提出修约建议，同时派遣强大之上海防卫军，阻
吓暴民冲击上海租界，预防汉、浔案重演。不久又发生南京事件，
列强与国民革命军间的武装冲突，濒临引爆点。随即清党事发，南
京政府成立，宁汉双方集中全力于内争，对外交涉实质中止。英国
虽因反英高潮消退，国民政府对苏绝交，在华利益大体保存，但无
法与国民政府进行谈判修约的新政策，反倒是与北京政府的"修约
外交"有较好的互动。
蓝普森到北京后，不肯呈递国书，并屡次拒绝张作霖提供军事
财政援助的要求。张作霖见英国一意对国民政府示好，对英国使
馆抗议，表示北方亦可如南方般攻击英国利益。蓝普森乃向北京
外交部提出与武汉相同的修约建议，然而为时已晚，张作霖于 月
日断然将英籍海关总税务司安格联（ ）免职。英
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
参见笔者《北洋政府时期海关总税务司安格联之初步研究》，台北《近史所集
刊》第 期下册， 年 月。
国腹背受敌，蓝普森决心与北京政府修好，一方面安抚张作霖，
一方面展开交还天津英租界谈判。对英国而言，天津租界谈判
是贯彻对华新政策的范例。对北京"修约外交"而言， 年初成
果丰硕，除与比利时谈判修约外，日、法修约谈判随之开议，英国也
谈判归还天津租界。英国与北京政府的互动，让谈判修约的模式
成形，日后南京政府的修约谈判，皆准此先例而行。
当国民政府忙于内争，外交陷于停滞时，北京继续执行"到期
修约"政策，《 中西条约》于 年 月 日期满，北京政府屡次
要求开议新约，西班牙以中国内战为由拖延，北京国务会议于
日议决《中西条约》期满失效。华会列强驻北京公使连连聚议，
研商对策，然因意见分歧，未能达成一致决议。值得注意的是，
南京政府也于十二天之后声明《中西条约》期满作废。
由 ― 年间英国与北京的关系，提供我们理解北洋外
交与"华盛顿体系"关系的一个重要面相。在此期间，" 修约外交"
与"革命外交"相辅相成，共同冲击条约体系。北洋"到期修约"政
策强调各个击破，运用民气支持，适逢华会列强内部分裂，成功宣
布两个条约失效，并与数国展开修约谈判，对华会体系做强有力的
挑战，打破列强一致对华的表象。英国对华新政策诱导中国以谈
判方式修约，与北洋外交方向契合，共同创造了成功的先例，奠定
了日后修约的基础。北京政府覆灭之后，南京政府继承了北洋的
国际环境，与苏联、共产国际及中共分道扬镳，和"世界革命"阵营
渐行渐远。南京外交保留了"革命外交"的一些特质，如"革命外
北洋时期的中国外交
参见笔者 ，" ：
，"台中《兴大历史学报》第二期， 年 月。
参见笔者《 年天津英租界归还谈判―――兼论北伐时期的英国对华政策》，
台北《中华军史学会会刊》第二期， 年 月。
有关到期修约的执行，参见笔者《北京政府末期"修约外交"决策机制刍议》。
， ， ／ ［ ／／］
交"的名称本身、"废除不平等条约"的目标、不轻易妥协的特色，但
是实质上受北洋外交影响很深，南京政府外交部长王正廷宣称修
废条约诸原则，实质上就是继续执行"到期修约"方针。此时"华
盛顿体系"已有重大变化，英、美、日三强对华分歧日深，基本上英、
美配合谈判修约，日本则感到被背叛，趋于独断独行，强硬保护满
蒙利益。南京政府在 年中东路事件及 年九一八事变之
后，感到国际孤立没有与国，于是向"凡尔赛―华盛顿体系"回归，
乞灵于《国联盟约》与《九国公约》，以制衡日本的侵略。
七结 语
欧战之后，旧日主宰国际政治格局的帝国主义外交式微，各种
新的国际秩序构想竞逐，形成两次世界大战之间（即"战间期"）国
际政治一大特色。此期间居于主导地位的所谓"凡尔赛―华盛顿
体系"，各国学界对其建立、运作、衰败到崩溃的历程，理解各自不
同，且随时代演变，发展出不同的历史诠释。冷战结束后，世界面
临如何建构新的国际秩序课题时，各国学界对处境相似的 年
代，重新探索"凡尔赛―华盛顿体系"，提出许多新的诠释。中国在
世纪中逐渐走入世界舞台，由列强竞逐的半殖民地到跻身世界
大国，扮演越来越重要的角色。将来中国要在新的世局中扮演怎
么样的角色，相当程度上取决于如何理解中国在 世纪与世界的
互动关系。
到目前为止，两岸外交史学界对 年代中国与"凡尔赛―
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
关于南京外交与北洋外交之间的传承关系，参见笔者《北京政府与国民政府对
外交涉的互动关系， ― 》，《 兴大历史学报》第四期， 年 月。《北京政府末
期"修约外交"决策机制刍议》，北京"中华民国史（ ― ）国际学术讨论会"发表，
年 月。《北京政府时期条约观念的演变与修约成果》，台北《近代中国》第
期， 年 月。
华盛顿体系"的关系，主要还是以民族主义"革命外交"的角度来理
解，强调这个体系是资本主义列强对中国的联合宰制，幸赖中国人
民奋起抗争，终能独立自主。在此视野下，巴黎和会与华盛顿会议
都被山东问题遮盖，北洋外交因而被评价为"外交失败"。事实上，
世纪初期的中国外交，除了有民族主义昂扬的一面，还有国际
化的不断努力，并且成果不俗。本文从北洋外交的角度，重新检视
中国与"凡尔赛―华盛顿体系"的关系，提供一个较全面、较具连续
性、较有全局观的中国外交史理解线索。
由上文可知，自清末以来中国努力参与国际组织，签署国际公
约，承担国际义务，希望能以西方式"文明国家"、"主权国家"的身
份加入国际社会，进而能受国际公法的保障，维护国家的独立自
主。民国初年继续此趋势，藉由参加欧战，成为协约国一员，以战
胜国身份参与欧战后世界新秩序的规划，对"凡尔赛―华盛顿体
系"积极参与，并对这个体系主要条约基础的《国联盟约》及《九国
公约》，都参与其制订过程，加入了中国的意见。北洋时期中国在
此体系中取得远超出当时国力的地位，厕身国联行政院、国际法
庭，在国际坛坫享有发言权。同时使在中国有条约特权的列强，同
意尊重中国主权与领土完整，大幅度改善了中国的国际处境。
当时报章杂志与《外交档案》中，并未见有"凡尔赛―华盛顿体
系"之类的名词，但有相近的概念，且有一个演变历程。欧战之后，
北京政府参与此体系主要目标应是维护国家安全，巴黎和会之前，
中国代表已经体会到威尔逊构想的国际集体安全机制，对中国国
家安全的重要性，遂积极参与国际联盟委员会，力求在国际新秩序
的建构中发挥作用。华盛顿会议之前，北京外交制定的主要目标，
也是如何在国际处境中维护国家安全，破除日本独霸东亚的局面，
进而签订公约建立东亚集体安全机制。其主要策略是"联美制
日"、结合小国、诉诸国际公理正义以国际公约自保，并配合美国
"门户开放"政策，维持各国在华均势。其次的目标应是追求平等
北洋时期的中国外交
国际地位，摆脱条约束缚，恢复完全主权。随着北洋"修约外交"持
续发展，在华条约列强数目逐渐减少，北京政府在巴黎和会与华盛
顿会议中，都提出修约要求，取得列强相当程度的善意响应。到
年华会结束时，北京政府对华会结果基本上是满意的。
但因内外不利因素，华会各修约议决案未能落实，五卅惨案
后，北京政府再次要求修改条约，并在 年初与美国对《九国公
约》性质发生争议。北京外交部视为华会列强是旧条约列强俱乐
部，认定《九国公约》为条约列强扶助中国恢复其完全自主权之一
种方法，已订平等条约国家不应加入。同时，北京外交部发展出
"到期修约"政策，对华会列强改采各个击破的修约策略。北伐期
间，北洋修约外交有很大的进展，对华盛顿体系产生相当大的冲
击。"华盛顿体系"松动的原因，各国理解不同，一般认为是列强分
化、苏联冲击、国民政府攻击、日本反华会力量的破坏等。本文则
认为北洋"修约外交"的影响绝不可忽视，尤其是英国对华政策与
国民政府"革命外交"及北洋"修约外交"三者间微妙的互动关系，
交互作用出影响深远的修约模式，为日后南京外交所继承。
北京政府对华会条约中隐含的列强联合宰制的危险，有相当
的戒心，不断利用列强间的矛盾分化之。当时列强联合对华交涉
之举，确实多次发生，但是与"凡尔赛―华盛顿体系"似无直接关
系，应系辛丑和约以来北京外交团俨然北京之"太上政府"的延续。
事实上，外交团日渐分化没落，对北京政府的影响已大不如前，欧
战时分裂成两大阵营及中立国，苏联革命后，自成一势力，有条约
特权的国家越来越少，最后华会列强成为条约俱乐部的主力，俨然
北洋修约外交主要的对象。到关税会议以后，华会列强内部的不
合日益表面化，北伐期间则公然分道扬镳。所谓"凡尔赛―华盛顿
体系"是列强联合控制中国之说，不全然是事实。
北京政府与"凡尔赛―华盛顿体系"之外的国家也有来往，主
要如德国、苏联。北京政府和德国单独议约，取得很好的条件，《 中
北洋外交与"凡尔赛―华盛顿体系"
德协约》是第一个平等新约，使旧日有条约特权的强国，放弃特权
完全平等互惠，中国甚至还取得外交史上唯一的一次战事赔偿。
此外，俄国革命之后拉拢中国，与北京政府谈判签订《中苏协议》，
则是旧条约列强第一个自愿放弃特权者。北京政府善用这些体系
外的力量，在修约上向华会列强施加压力。
整体而言，北洋时期的中国国际处境大幅改善，北京政府对
"凡尔赛―华盛顿体系"的参与，奠定了战间期中国国际外交的基
础。南京政府继承北洋，国际地位已大为提升，条约束缚也大为减
轻，继续重用有国际声望与经验的北洋外交官，执行到期修约方
针。论者或谓《国联盟约》、《九国公约》皆不能制止日本侵略，实为
无用之物，此说忽略了日本因退出国联、华会条约所招致的国际孤
立，以及国际对华之同情，都是第二次世界大战中中国能够获胜的
重要因素。中国由于回归"凡尔赛―华盛顿体系"，坚持站在英美
阵线，终能成为同盟国之一员，厕身战胜国四强之列，并加入联合
国，成为五大常任理事国之一，国际地位有极大的跃升。由此观
之，中国与欧战后"凡尔赛―华盛顿体系"的关系，实有长远的
影响。
总而言之，从北洋外交的角度考察中国与"凡尔赛―华盛顿体
系"的关系，呈现出许多与过去历史解释相当不同的图像，揭开了
许多被遮盖的史实，使北洋政府时期的外交史展现更丰富的面貌，
可以更全面地理解当时中国的国际关系，也可将清末、北洋、南京
外交作相当程度连续性的考察，进而赋以外交史上的新意义。对
战间期的整体东亚国际关系史而言，若能考虑到北洋外交的视角，
应有助于建立更全面、宏观的理解。
唐启华台湾政治大学历史系教授
北洋时期的中国外交
再论华盛顿会议体制
川岛真 著
廖敏淑 译
一入江昭 的
华盛顿体制论
所谓"华盛顿体制"（ ）的架构是入江昭于
年的 ，
（ ， 。日文版本为《极
东新秩序的摸索》， 年）一书中提出的，其后虽受到各式各样
的讨论与批判，但基本上"华盛顿体制"成为解释 年代东亚国
际政治的基本架构。从中国近现代史角度来看的话，华盛顿体制
是认可列强在华利权，而由互相承认利权这一点上，可以在帝国主
义体制的连续性中捕捉其文脉。的确，华盛顿体制是接续义和团
事件后的中国保全论光谱，并以在华列强的利益调整为目的。并
且，由俄国、德国等未加盟这一点来说，它也存在机能上的问题。
不过，中华民国也加入了作为华盛顿体制基础的九国公约，成为支
撑体制的一员。那么从中华民国来看，华盛顿体制究竟是呈现着
什么样的面貌？笔者从以前就觉得构成这个架构的历史解释与当
时中国外交的变化之间似乎有所矛盾，利用此次会议，本篇报告试
图由北京政府外交史的观点来考察华盛顿体制论。
首先，先检视入江所构想的华盛顿体制。入江将"华盛顿体
制"定义如下：（ ）把第一次世界大战前后假设为"从旧外交走向
新外交的转换"期，将华盛顿会议定位为"各国努力构筑新外交架
构的表现"；（ ）在美国的主导之下；（ ）想为东亚提供一个以"经
济外交"为基础的新互动关系；（ ）这个华盛顿体制因标榜反帝国
主义的苏联外交的存在而遭遇许多障碍；（ ）华盛顿体制与苏联
体制的冲突成为 年代前半的东亚外交特色。其次，华盛
顿体制的崩溃关键是 年的北京关税会议，这是华盛顿体
制各国最后可能构筑新国际关系的机会，却以失败作收。随后
得到苏联支持的国民党开始了北伐。于北伐时期，日本展开对
华积极外交，开始发展自主外交，但因中国的反抗与日本国内
决策的混乱等原因而失败。 年南京国民政府成立以后，
中国采行的外交成为重要因子，日本遂接受修改条约。当时日
本的外交与 年代中叶不同，而是寻求跟美国、中国的经济
协调，但这个协调路线因 年的经济大恐慌而破产。于是，
与外交分道扬镳的军方对外政策开始崛起。入江以上述这些
观点来掌握华盛顿会议。
二最近的华盛顿体制论
对于"华盛顿体制"的一般定义如下：
在 年 月到 年 月召开的华盛顿会议
中缔结了一系列概括性条约协议藉由这些条约协议
所形成的新协调体制以追求太平洋和平的海军军备限
制体系 年 以及追求东亚相对安定的政治
协调体系 年为其两大中心作为围绕币原
北洋时期的中国外交
入江昭：《极东新秩序的摸索》，原书房， 年，页 ―。
外交的国际环境而有其重要的历史意义
近来关于华盛顿体制的讨论，比起定义，更多强调其"问题
性"，如：（ ）修订承认在华日本特殊权益的英日同盟及石井蓝辛
条约等两国间条约，以及构筑解决二十一条和山东问题的架构；
（）维持所谓的中国领土保全、行政统一等原则，给予中国逐步修
改不平等条约的机会；（ ）短暂期间内呈现（经济）协调的日美关
系（也许是到 年的排日移民法为止）等问题上，有重要意义。
但还是存在许多问题，具体有：（ ）作为条约体制，其理念、制
裁原则并不完备，且英美日等参加国之间的共识并不充分；（ ）没有
提及在东三省的经济协调架构及问题处理的方法；（ ）没有提及对
中国民族主义的共同对策问题；（ ）没有讨论到苏联、德国；（ ）中
国被当成附属角色，没有发挥主角功能等问题。
以"门户开放，机会均等"为主旨的这些条约，之所以被强调为
"体制"，乃是基于 年代以后日美对立与战争的假设，为了探
索为何日美协调破产、面对中国问题该如何营造日美关系等的关
心之上而形成的。而华盛顿体制的崩溃，则与日本对华侵略的激
烈化有关，在体制实际上无法产生作用的背景下，中国民族主义的
存在等问题受到关注。中国的民族主义，一开始并非针对日本，而
是因反英运动而出现的，日本想要周旋于支持民族主义的美国与
反对民族主义的英国之间，最后却在田中内阁主政下转换了方针。
关于华盛顿体制究竟运作到何时的问题，已有许多讨论，基本
上许多研究认为是到 年的九一八事变为止，但也有认为应该
是在 年日本承认伪"满洲国"或在 年 月日本退出国联
的时候，还有以日本没有参加 年 月在布鲁塞尔举行的九
再论华盛顿会议体制
麻田贞雄：《华盛顿体制》，外务省外交史料馆、日本外交史辞典编纂委员会：
《新版日本外交史辞典》，山川出版社， 年，页 ― 。
国公约条约国会议为下限的看法。
三关于入江华盛顿体制论的讨论
究竟什么问题成为讨论的重心？让我们先回到 年代入
江进行问题假设的时间点来考察看看。
入江讨论在日美两国形成话题，比起中国史，在"日美关系史"
上的讨论特别活泼。 年，当时执教芝加哥大学的入江被邀请
参加"河口湖会议"，会议中的一个焦点是关于中国问题的日美
关系。 认为华盛顿会议是取消英日同盟后，美国为
加强英日两国在亚洲力量而提供的一种可能性。
河口湖会议的讨论虽然是以 年代为对象，但关于 年
代的华盛顿会议也检讨了如下几个问题：
第一个问题是美国对华政策的根本目标究竟为何？美国对华
政策，基本上从 年到 年是所谓的"门户开放，机会均
等"，但其政策的背景究竟是什么？应该是（）支持正在迈向近代
北洋时期的中国外交
关于日本不参加这次九国会议，当时的驻比利时大使来栖三郎说：" 如果我国
政府不回避会议，进而参加的话，或许可以从这个会议中找到解决中日事变的端绪。即
使会被认为有自我吹嘘之嫌，但我和吉田大使（吉田茂当时为驻英大使）都主张应该参
加会议。"参见来栖三郎：《日美外交秘话―――我的外交史》，创元社， 年，页 。
毫无疑问的，入江讨论的时代背景是在第二次世界大战后的冷战期，即存有把
华盛顿体制作为一次大战后列强间妥协失败的例子藉而批判二次战后的冷战之念头。
因为从排除苏联和德国于体制之外，即使在体制内部也是步调紊乱等实例中，可以得到
许多启发（" "， ， ／ ， ）。
这个会议并非针对入江的著作而举办，而是以 年美国历史学会的"珍珠
港 周年"活动为契机，由一桥大学的细谷千博和 、 等
人所共同企划的会议。关于会议情形，有入江本人的介绍（《国际问题》 年 月
号），而论文集也公开出版。见细谷千博、斋藤真、今井清一、蜡山道雄编：《日美关系史
开战前十年――― ― 年》，东京大学出版会， 年。
参考《共同讨论》，同上书，页 ― 。
统一国家的中国的独立，（ ）遵守已经缔结的华盛顿条约，（ ）将
美国经济的利益扩张到最大，这三个背景中的一个吧？这是臼井
胜美提出的问题。对此，入江作了以下的回答：
美国对华态度是根基于一个信念认为应该藉由
美国和其他外国的援助使中国在 年代的世界
情势中成为近代国家在有秩序的变化的世界中促
进其工业化 亦即美国对中国的期望是使之成为进
步的资本主义的国际主义的秩序下的国际社会之
一员
这一点和认为中国的近代化应置于日本指导下的日本观点不同。
但美国对中国近代化的期望并没有热切到要牺牲自己的程度，它
的想法是"在能够保护美国利益的世界中"来达成中国的近代化，
并且唯有美国的权利被保全的状态下才能达成中国的近代化。华
盛顿体制可以说是在列强的经济均势下，为了帮助得到美国支持
的中国进行近代化而存在的体系。又，当时美国并不将中国视为
对等主权国家，这一点也是值得注意的。
第二个讨论的问题是放在美国对中国市场的关心上。臼井胜
美和 提出美国实际上对中国市场并没有直接
的经济关心，那为什么美国还想维持在中国经济上的选择权的问
题。 则认为自 年代的门户开放政策以来，美
国在具体意义上对中国市场保持关心。这个问题是针对入江以
"经济外交"作为华盛顿体制基础的论述而提起的。双方的讨论都
认为美国无法开发中国市场。在这样的情况下，美国政府可以向
中国提供何种程度的经济支持，是个未知数。 认为美国
的对华态度虽然也曾有过负责远东事务的助理国务卿霍恩贝克
（ ）方针，但因为考虑到日本，所以透过洛克菲勒
基金会等民间财团来进行援助。
再论华盛顿会议体制
第三个讨论的问题是经济问题与民族主义的关系。关于
这一点， 举出美国驻华公使马慕瑞（
）向美国国务院提交的《影响美国远东政策的若干新变
化》的备忘录，说明以 的立场来看的话，他认为为了确
保美国在中国的选择权，中国的民族主义是必要的，但实际上他的
国务院同事反其道而行，支持弹压民族主义的势力。不过，和日本
相比，美国的确比较欢迎民族主义。如同 所说，华盛顿
体制"既非针对满洲及中国民族主义问题而企图维持安定的存在，
也不是想要封锁共产主义"，因此，它存在着欢迎这些民族主义的
面向。
把以上这些讨论也考量进来，关于华盛顿体制的讨论可以整
理成以下几点：
（）日美同样假定着"中国的近代国家化"，但结果却没有实
现，反而华盛顿体制想要支持的北京政府崩溃了。这与四国银行
团问题、关税自主权问题息息相关。
（）虽然有日美经济协调体制，但在满洲权益上却没有形成
日美共识。在这一点上，" 门户开放，机会均等"与追求本国利益之
间的平衡也出现问题。华盛顿体制在成立的时候包含了日美间的
矛盾，最后矛盾也明确地发挥了作用。
（）关于中国的民族主义，该把它看成是妨害体制的因素，还是
弥缝体制的因素呢？这仍是众说纷纭的。日本的学术界多把它看作
妨害因素。英国也因为反英运动、广东政府的接收海关等问题，而视
之为妨害因素。
北洋时期的中国外交
苏联和德国的因素也很重要，细谷千博将之列为"扰乱因素"。见细谷千博：
《华盛顿体制的特质与变化》（细谷千博、斋藤真编：《华盛顿体制与日美关系》，东京大
学出版会， 年）。又，也应该讨论未将广东政府组织纳入体制的问题，但在这一点
上，并没有得到充分的讨论。
四从中华民国北京政府
外交史来看问题之所在
北京政府"修约外交"的后盾
不论"华盛顿体制"的概念是否能够正确诠释当时的历史，但
九国公约和国际联盟一起保障了北京政府的国际地位，成为
年代北京政府"修约外交"后盾之事，应该是毋庸置疑的。在九国
公约交涉中，不仅日本将胶州湾、英国将威海卫归还中国，北京政
府还以"主权国家"的姿态，逐次成功地从九国公约缔约国的比利
时等国收复国权。这显示九国公约并非单是呈现巩固列强利益的
面向，这个"体制"也有强化在中国国内的北京政府正统性的面向。
但苏联、德国等国积极地与在九国公约框架外的广东政府，以及北
京政府接触，对广东政府而言，也形成了这样（九国公约框架外）的
国际空间。
被要求具有统治能力及条约履行能力
从北京政府外交史的立场来看，笔者认为特别重要的问题是，
为何"华盛顿体制"不能保住北京政府，或者是为何北京政府不能
找出存活之道的问题。从修改不平等条约、国权回收的观点来看，
山东问题、二十一条、与德国间的平等条约、国际联盟的非常任理
事国、修约外交等，都是华盛顿体制成立前后中国获得的成果。但
反过来说，华盛顿体制同时也要求北京政府具备"中央政府"该有
的统治能力及条约履行能力。为了让中国成为九国公约的一员，
使其在列强之下成为近代国家，前提是必须拥有这些能力。在这
个时期，广东政府并没有被要求具有中央政府该有的统治能力及
条约履行能力。但是，从 年临城事件展现的决定性结果可
知，在当时的中国局势下，要北京政府发挥统治能力、条约履行能
力是极为困难的。
再论华盛顿会议体制
财政上的问题（新四国银行团与金法郎案）
众所周知，第一次世界大战时期以西原借款为首，列强分别对
中央政府各势力提供借款，这些借款支持了北京政府整体的财政。
华盛顿体制以中国保全论为前提，要求以北京政府为中心进行近
代国家建设，故必须确立北京政府的财政基础。因关税问题在九
国公约中决定另行讨论，所以对没有财源而仅依赖关税和盐税偿
还债款后的"关余"、"盐余"为生的北京政府提供当前充分的"援
助"是必要的。因此，组成了新四国银行团。这是在华盛顿会议之
前的 年 月成立的。新四国银行团作为华盛顿会议的前
提而成立，并成为支持北京政府的依据。虽然在实业借款方面有
所妥协，但新四国银行团被期待成为援助北京政府的银行团。在
年北京政府破产之际，新四国银行团想支持北京政府，日本
却认为此举是对"亲英美派"的吴佩孚提供借款，因而反对。日本
政府并不期望由广东政府统一中国，那么为何采取破坏北京政府
基础的政策？这是一个值得探讨的问题。
另一方面，不能获得借款的话，作为北京政府主要财源的关
税就成为关心的焦点。当然为了履行九国公约，曾计划由九国
来举办关税会议，但召开的时间却大幅延宕。九国公约规定所
有加盟国批准完的三个月后应召开关税会议，但法国直到
年 月才终于批准。其背景原因是所谓的"金法郎案"。向来少
有研究的"金法郎案"，在考量华盛顿体制及北京政府存续问题
北洋时期的中国外交
新四国银行团是在"旧外交"的延长下组织而成的。有研究指出，如果考虑到
华盛顿体制与新四国银行团间密不可分的关系的话，华盛顿体制本身也不能称为"新外
交"。见平野健一郎：《从西原借款到新四国银行团》，细谷千博、斋藤真编：《华盛顿体
制与日美关系》。
作为普遍性的答案是，日本不只对吴感到不安，又在 年代初期面临严峻
的经济、贸易情势，加上中国滞纳西原借款的债务，而对中国的债务偿还能力采取严厉
的态度。
上，是极为重要的问题。"金法郎案"问题的源头是义和团赔偿
金。中华民国在 年因参加第一次世界大战而停止支付赔
偿。赔偿于华盛顿会议结束的 年 月重新开始。但会议
前的 年 月，法资的中法实业银行倒闭，法国政府想把义
和团赔款作为支持中法实业银行的财源，于是产生了问题。事
实上义和团赔款是以"金"来支付，中国方面认为"金"是指各国
的货币。但在一次世界大战中法国放弃金本位制，而使法郎货
币大幅贬值，因此法国主张"金"是指中国的"两"的银货。因为
用法郎来计算赔款的话，其总额是以"两"计算的一半以下。法
国以条约批准要挟，逼迫中国妥协， 年的段祺瑞政权终于妥
协。这些年的延宕最后造成决定性的影响。 年移民法的契
机造成日美协调破产，加上中国的反英运动等，涌现了许多与
年迥异的因子。关税会议本身，确实因北京政府的条约履
行能力问题，而没有结果，但会议上的协议内容和暂定结论等，
对南京国民政府关税自主权的恢复有很大的作用。如此，法国
批准时间的延宕成为重要的关键。
广东政府
如上所述，虽然华盛顿体制无法支撑住北京政府的重要背景
因素是在于财政问题，但结果终究是"体制"保不住北京政府。最
后由无法参加华盛顿会议、未在九国公约上签约的广东政府进行
北伐，并于 年在南京建立了国民政府。未加盟九国公约的广
东政府，在逐渐被承认为中华民国政府的过程中，正如实呈现出九
国公约"体制"之外的新秩序之形成。但中华民国国民政府也继承
了北京政府的各项条约，加入九国公约，继承关税会议等成果，进
而恢复了关税自主权。
再论华盛顿会议体制
参考久保亨：《凡尔赛体制与华盛顿体制》，历史研究会编：《讲座世界史必
死的代案》，东京大学出版会， 年。
广东政府给华盛顿体制带来什么样的影响？又，华盛顿体制
与广东政府的北伐及其成长之间，存在什么样的关系？这将成为
今后的重要课题。藉由这些问题的解决，应该可以找出华盛顿体
制的问题所在，及其作为"体制"的意义。
满洲问题与民族主义
最后再提出几个问题。首先是满洲利益与民族主义。关于满
洲利益，一般认为是日美经济协调没有得到实现，但张作霖又是如
何想办法去控制全局的呢？例如，九一八事变后，日本占领张作霖
政权建立的广播电台，才知道张的广播电台和美国广播电台签了
协议，而成为美国的宣传据点。这并不是经济上的例子，但若把张
作霖当作一个行动因素来看的话，应该还有其他的考察视角。其
次是民族主义，北京政府真的无法成为民族主义的代表吗？民族
主义 广东政府、国民党 国民革命 革命外交的构图真的妥当
吗？这些都是必须重新检讨的课题。
又，关于苏联及德国，还有许多亟待厘清之处。德国最后加入
九国公约。但对于北京政府而言，苏联是否是能够提供不同的
选择？
最后， ― 年的三年，是"摸索"日美协调路线的时期，
因此为封锁日本而与英美合作的中国外交也应该面临着变更战略
的需要，其结果是否能适应局势的转变？关于这一点，也留下一个
疑问。
川岛真日本北海道大学助教授
北洋时期的中国外交
中华民国早期外交的新变化：
以外交立法为中心
李兆祥
在西方民主制度之下，外交的职权划分是以法律、法规的规定
为依据的，这就使得外交权力的行使有章可循；外交权力的行使是
笔者进行的关于中华民国早期（ ― 年）外交新变化的探讨，主要注重
外交立法影响下的外交体制的变化。对中华民国早期外交体制的研究，早在 年以
前就被学者所关注，比较有代表性的就是陈体强先生的《中国外交行政》（商务印书馆，
年），这部书梳理了中国外交机构的沿革，并对总理各国事务衙门、外务部、外交
部、地方外交机构以及外交人事行政问题作了介绍。 世纪 年代，大陆学者王立诚
先生的《中国近代外交制度史》（甘肃人民出版社， 年）出版，这部由四编组成的著
作从中国传统外交体制受到冲击入手，介绍了洋务外交体制对西方外交体制的逐步适
应、晚清外交体制改革所带来的新外交体制的雏形以及符合现代国际通例的民国外交
体制的建立，这是迄今为止有关这方面研究的代表作之一。另外，黄跃红的《试析近代
国际关系体系下的民国临时政府外交》（《湖南社会科学》 年第 期），郭建霖、王继
庆的《北洋政府外交近代化略论》（《学术研究》 年第 期）也对这一时期的外交体
制作了探讨。对这一问题进行研究的台湾学者也不少，他们大都在其通史性著作中涉
及这个问题，着墨不多。但唐启华先生的《北京政府外交行政机构的演变》（近代中国外
交网， ：／／ ／ ／ ／ ）是一篇比较全面
研究这一时期中华民国政府外交体制的论文。但是，这些研究的重点是在叙述外交体
制的演变，而并不是关注法律、法规在构建外交体制中的作用。丘远猷、张希坡的《中华
民国开国法制史―――辛亥革命法律制度研究》（首都师范大学出版社， 年）虽然用
了一章的篇幅，即第十九章"外交部官制和外事法规与涉外文电"，介绍了与外交相关的
法律法规，但也仅仅是介绍，并没有对这些法律、法规进行分析，也没有阐释这些法律、
法规对构建外交体制的影响。因此，从外交立法角度来研究中华民国的外交并探讨法
律、法规对中国近代化外交体制的形成的影响还相当薄弱。
受到监督的，这就避免了外交权力行使的随意性。辛亥革命为中
国送来了民主共和国，这就为在中国建立这种外交打开了大门。
实际上，中华民国外交建设是伴随着辛亥革命的胜利开始，在中华
民国临时政府建立后全面展开的。虽然在中华民国早期（从中华
民国建立到 年中华民国北京政府改旗易帜）政局动荡，但是，
外交建设却一直是在曲折中前行。笔者所要探讨的就是，国家是
怎样通过外交立法建立了的共和制度下的外交体制给中华民国早
期外交带来新变化的。
一中华民国最高外交权力分配制
衡机制的建立及其演变
正如西方中世纪的专制君主，中国晚清政府的最高统治者在
外交上也拥有无限的权力。从任命林则徐办理对英国交涉开始，
五口通商大臣、总理衙门大臣、南洋通商大臣、北洋通商大臣乃至
外务部大臣，都是其个人的代表。甚至在预备立宪过程中制定的
《钦定宪法大纲》还是规定"大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永
永尊戴"，大清皇帝拥有"宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受
使臣之权。国交之事，由君上亲裁，不付议院议决"。然而，中华
民国成立后，这一状况开始发生实质性变化。
中华民国早期的最高外交权力是由国家元首（临时大总统、大
总统、中华民国海陆军大元帅等）、立法机关（参议院、国会等）以及
政府（国务总理、国务员等）执掌、制衡的。外交权力的分配通过
《中华民国临时约法》、《中华民国约法》、《中华民国宪法》以及政府
组织法等来划分的。
北洋时期的中国外交
《宪法大纲》， 年 月，陈荷夫编：《中国宪法类编》，中国社会科学出版社，
年，第 页。
武昌起义后，最早以法规形式来界定临时大总统、参议院外交
权力划分的是 年 月制定并在 年 月 日修正的《中
华民国临时政府组织大纲》，它明确规定了"临时大总统得参议院
之同意，有宣战、媾和、缔结条约之权"，" 制定官制暨任免国务各员
及外交专使须参议院之同意"。《中华民国临时政府组织大纲》
的制定和实施，宣告了外交不再是某个人的随心所欲的私事，外交
最高权力虽然由临时大总统行使，但是要受参议院监督。这是中
华民国外交权力在法律法规上有别于晚清并与国际通例接轨的新
界定。
当然，真正以国家根本大法形式对外交权力划分的是 年
月中华民国南京临时政府颁布的《中华民国临时约法》。《中华
民国临时约法》首先确立了主权在民的原则，强调"中华民国之主
权属于国民全体"。"主权在民"原则的确立，一方面凸显了中华
民国政府主权意识的增强，另一方面，也把国家对外交涉的最高权
力及追求的最高利益与国民联系起来，这就为中华民国外交权力
所追求的最终目标作出了具体的说明：维护国家主权既是国民对
政府的要求，也是政府维护国民利益的责任。
具体到外交权力的界定，《 中华民国临时约法》作了这样的规
定：" 临时大总统任免文武职员，但任命国务员及外交大使、公使须
得参议院之同意"；" 临时大总统经参议院之同意，得宣战、媾和及
缔结条约"；" 临时大总统代表全国，接受外国之大使、公使"；" 临时
大总统对于参议院议决事件（包括外交实践―――笔者注）如否认
时，得于咨达后十日内声明理由，咨院复议，但参议院于复议事件
如有到会参议员三分之二以上仍执前议时"，临时大总统要遵照执
中华民国早期外交的新变化：以外交立法为中心
《中华民国临时政府组织大纲》， 年 月，蔡鸿源主编：《民国法规集成》第
册，黄山书社， 年，第 页。
《中华民国临时约法》， 年 月，《 民国法规集成》第 册，第 页。
行；" 国务总理及各部总长（包括外交部―――笔者注）均称为国务
员。国务员辅佐临时大总统负其责任。国务员于临时大总统提出
法律案、公布法律及发布命令时须副署之"。这些规定既与前述
的《中华民国临时政府组织大纲》在原则保持一致，又对临时大总
统的具体外交权力作了延展。这样，临时大总统、参议院以及国务
员在外交问题上的权力分配、制约模式形成，也就基本上构建了中
华民国时期外交权力分权制衡的框架。
袁世凯就任临时大总统后，虽然并没有忠实履行《中华民国临
时约法》对外交权力的分配的要求，但是他并没有完全跳出《中华
民国临时约法》对外交权力划分的规定。然而， 年 月，在
就任正式大总统并得到列强认可后，袁世凯向这一规定发起挑战。
他先是解散国会，接着成立了"约法会议"作为"立法机关"，制定了
《约法会议组织条例》。约法会议的主要任务就是修改《中华民国
临时约法》。在这种情势下， 年 月由袁世凯授意制定的《中
华民国约法》颁布。《中华民国约法》与《中华民国临时约法》最大
的不同在于，大总统的权力不但在内政方面大大扩充，而且在外交
方面也高度集中："大总统代表中华民国"，"大总统宣告开战媾
和"，" 大总统接受外国大使公使"，" 大总统缔结条约但变更领土或
增加人民负担之条款须经立法院之同意"。在这里，立法院的监
督范围大大缩小，大总统在外交方面几乎可以不受限制地行使权
力。然而，就是这样一个立法院，后来竟也没有成立起来。而实际
上替代立法院行使立法权的是仅有建议权、同意权的大总统咨询
机关"参政院"，对于"关于缔结条约事件"等，" 大总统得咨询参政
院"，参政院得"建议于大总统"。这样，参政院在建议袁世凯利
北洋时期的中国外交
《中华民国临时约法》， 年 月，《 民国法规集成》第 册，第 、、页。
《中华民国约法》， 年 月，《 民国法规集成》第 册，第 页。
《参政院组织法》， 年 月，《 民国法规集成》第 册，第 、 页。
用约法会议通过了《修正大总统选举法》、把袁世凯变为终身大总
统后就更匍匐于其羽翼之下。由临时约法规定的包括外交权力在
内的权力制衡机制就这样被破坏了。 年 月颁布的《国务会
议条例》将"条约案"和"宣战媾和事项"列为国务会议内容，并规定
"国务会议以国务员之同意定之"，这虽然看似国务员对大总统
的权力有制约，但是同时颁布的《政府组织令》却明确了"国务卿受
大总统之委任，总理国务"，" 国务会议以国务卿为议长"，" 国务员
辅弼大总统负其责任"。由大总统"委任"的国务卿及"辅弼"大
总统的国务员怎可能制约大总统呢？
《中华民国约法》存在了两年多的时间。袁世凯去世后，《 中华
民国临时约法》和国会被重新恢复。但是，在张勋复辟失败后，执
掌大权的段祺瑞拒绝恢复被张勋再次废除的《中华民国临时约法》
和解散的国会，并组织了听命于己的"安福国会"。 年直皖战
争爆发，皖系段祺瑞战败，曹锟等于 年重新恢复《中华民国临
时约法》和旧国会。 年 月，曹锟公布了《中华民国宪法》，
这是第一部以宪法名义颁布的《中华民国宪法》。这部宪法也肯定
了主权在民的原则，规定"大总统对于外国为民国之代表"，" 大总
统经国会之同意，得宣战；但防御外国攻击时，得于宣战后请求国
会追认"，" 大总统缔结条约；但媾和及关系立法事项之约，非经国
会同意，不生效力"。与袁世凯的约法不同的是，这部宪法不但
提高了国会在内政方面的地位，同时也提高了其在外交方面的地
位。这主要表现在，首先，在宪法叙述顺序上，" 国会"一章列"大总
统"一章之前，这与《中华民国约法》的规定是不一样的，昭显了国
会地位的重要性；其次，扩大了的国会财政权力，表现在外交方面
中华民国早期外交的新变化：以外交立法为中心
《国务会议条例》， 年 月，《 民国法规集成》第 册，第 页。
《政府组织令》， 年 月，《 中华民国法令大全补编》（第二类，官制），商务
印书馆， 年 月，第 页。
《中华民国宪法》， 年 月，《 中国宪法类编》，第 页。
就是"募集国债及缔结增加国库负担之契约须经国会议定"，这
就限制了政府在借外债方面的权力，实际上是对中华民国成立以
后在外债问题上运作无序的一种规范；再次，更为重要的是，宪法
将"外交"作为增列的"国权"一章的第一项国权，并明确规定"由国
家立法并执行之"，这不但将具有最高立法权的国会的关于外交
问题的立法职能明确化，而且也是在中国历史上第一次明文将外
交与立法联系起来。笔者暂不评价这部宪法实施的情况如何，仅
从立法角度看，其有关外交的法律规定既推进了中国外交法制化
的进程，也将中国外交决策程序与国际接轨。其对后世外交立法
的范式作用也不应该被低估。
年 月北京政变后，段祺瑞在张作霖支持下出任中华
民国临时执政，月就任后公布了《中华民国临时政府制》，宣称
"中华民国临时政府以临时执政总揽政务、发布命令、统率海陆
军"，" 临时执政对于外国，为中华民国之代表"，" 临时执政府由国
务员赞襄临时执政决定政策、处理国务"，" 临时政府设国务院及外
交"等各部，" 临时政府之命令凡关系国务之文书，由国务总理及各
部总长全体或分别副署"。这个"临时政府制"虽然只有 条，但
是，它却强调了临时执政在对外方面的地位及权力以及国务院及
国务员对临时执政的制约，这没有背离权力的制衡机制。当然，这
种制约来自政府内部，其制约力的大小及成效很难说。 年
月，段祺瑞临时执政府又颁布了《临时参政院条例》，其基本承袭了
中华民国成立以来国会等对包括外交权力在内的行政权力的制约
机制：" 临时参议院辅佐临时执政"，" 关于与外国宣战媾和或与缔
结条约案"，" 临时执政得具案提出于临时参政院议决之"。然
北洋时期的中国外交
《中华民国宪法》， 年 月，《 中国宪法类编》，第 页。
同上书，第 页。
《中华民国临时政府制》，《 外交公报》第 期， 年 月。
《临时参政院条例》，《 外交公报》第 期， 年 月。
而，由于此时临时执政段祺瑞并没有军事政治实力，他所被授予的
权力实际上掌握在支持他的军人手中。因此，这些制约也只是形
式上的。在任职期间，段祺瑞还曾在张作霖支持下召开"善后会
议"，颁布《国民代表会议条例》，并起草了一个"国宪草案"，试图通
过召开"国民代表会议"重新制定宪法，为自己的统治寻求法理依
据。但是，由于各方反对，国民代表会议没有开成，" 国宪草案"也
就胎死腹中。
段祺瑞的临时执政府倒台后， 年 月 日，张作霖就任
大元帅，建立了中华民国军政府。军政府颁布了《中华民国军政府
组织令》七条，明确了大元帅的权力：" 大元帅于军政府时期代表中
华民国行使行政权"，" 军政府置国务员（包括国务总理及外交总长
等各部总长―――笔者注）辅佐大元帅执行政务"，" 大元帅之命令，
国务总理须副署之，其关于各主管部务者，各部须连带副署，惟任
免国务员不在此例"。从这个组织令的这些主要内容来看，在外
交方面，由于张作霖总揽行政权，因此，最高外交权力当然也属于
他本人。虽然包括外交总长在内的国务员须副署其命令，似乎有
权力制衡之意，但是由于其对国务员的任免不用任何人副署，也就
是说国务员的命运完全掌握在他手中，因此，所谓国务员副署，即
使出发点是权力制衡，这种制衡也肯定是徒具其名。
总之，中华民国早期的有关外交最高权力的立法，从总体上来
说是秉承了西方在政治体制上实行权力分配的以法律为依据、权
力执行相互制衡的运作机制，这是中华民国有别于清王朝的一个
重要表现。虽然这种外交权力的分配、制衡在具体运作过程中与
法律、法规的界定上不尽吻合，但是它却确确实实地使依法办外交
的观念注入到国家的最高统治者的意识中，以至于即使最高统治
者行外交独裁之实，也要用法律、法规来为自己提供支持。
中华民国早期外交的新变化：以外交立法为中心
《中华民国军政府组织令》，《 外交公报》第 期， 年 月。
二以外交部和外交总长为中枢的
外交运作机制的建立
由于"外交涉及一国最高利益，所以任何国家的外交决策权都
掌握在一国最高领导或实际掌握一国最高行政权力的执行机关手
中"，" 一国最高的外交执行者就是这一国家的最高决策者，也即是
拥有最高实权或主导权的国家领导人"。但是，具体到外交任
务，一国的最高外交执行者并不需要事必躬亲，事务性的工作都由
国家专职的外交执行机构及其外交人员来承担。近代以来，外交
部、外交总长就成为一国外事活动的中心。
年，清政府将总理衙门改为外务部，改革其官制，扩展其
职能。外务部首脑为总理亲王，下设会办大臣、会办大臣兼尚书、
左右侍郎及由总理衙门总办改来的左右丞、左右参事各一人；其内
部组织分为和会司（专司各国使臣觐见、晤会、请赏、奏派使臣、更
换领事、文武学堂，本部员司升调，各项褒奖）、考工司（专司铁路、
矿物、电线、机器、制造、军火、船政，聘用洋将、员工，招工、出洋学
生）、榷算司（专司关税、商务、行船、华洋借款、财币、邮政、本部经
费、使臣支销经费）及庶务司（专司界务、防务、传教、游历、保护、恤
赏、禁令、警巡、词讼）四司；另设俄、德、法、英、日五股，后又将俄
德二股合并，另增设秘书、机要二股，办理各国交涉事务；附设储才
馆培养外交人才。另外，外务部还对驻外机构及其官员、地方对外
交涉机构管理进行了调整，使其更有利于外交活动。
年清政府的责任内阁成立后，外务部也进行了一些改
革：裁撤总理亲王和会办大臣，改尚书为外务部大臣，改左右侍郎
北洋时期的中国外交
鲁毅等著：《外交学概论》，第 、页。
《清季外交史料》卷 。
为副大臣，同时增设丞参上行走等。总体上看，这确实是一个负责
外交的机构，但是，从其很多职能来看，还是一个承担着"洋务"工
作的机构。当然，外务部的设立及运作，为随之建立的中华民国的
外交组织及其职能的更加现代化搭建了一个平台。
中华民国外交机构的建立开始于辛亥革命之初。辛亥革命中
独立的各省，在统一的中央政权尚未建立之前，大都设有外交的主
管机构。例如， 年 月颁布的《湖北军政府内部组织之条
例》在政事部下设"外务局"， 年 月颁布的《中华民国福建
都督府官制大纲》也在都督府之下设"外交部"。中华民国中央
政府的负责外交事务的机构是由 年 月制定的《中华民国
临时政府组织大纲》正式定名为"外交部"的。中华民国南京临时
政府成立后， 年 月 日颁布《中华民国临时政府中央行政
各部及其权限》，对外交部的权能作了界定。在此后十几年中，通
过颁布以《外交部官制》为主的各种法律、法规，中华民国建立起了
以外交部和外交总长为中枢，机构完备、人员配置合理的一整套外
交运作系统。
确立并强化外交部作为中华民国外交运作的枢纽机构。
年 月，《 外交部官职令草案》出台，这个草案从外交部
的职守上看，并没有跳出清政府外务部的职守范围：设承政厅，除
根据《各部官职令通则草案》"掌参与机务，收发文书，典守印信"
等事务外，" 并掌驻在民国之各国外交官领事官侨民叙勋事务，及
保管条约翻译文书"；设外政司掌国际交涉等，设通商司掌保护侨
民、外国商业、外人通商行船以及税务等，设庶务司掌接待、游历及
传教等事宜。但是，这些官职令却没有对外交部的职责作明确
中华民国早期外交的新变化：以外交立法为中心
《湖北军政府内部组织之条例》， 年 月，《 中华民国福建都督府官制大
纲》， 年 月，《 民国法规集成》第 册，第 、页。
《外交部官职令草案》， 年 月，《 民国法规集成》第 册，第 页。
《各部官职令通则草案》， 年 月，《 民国法规集成》第 册，第 页。
的规定。 年 月 日，以"教令"第 号公布并经过二次修
正的《外交部官制》才明确指出，" 外交部直隶于大总统，管理国际
交涉及关于居留外国人并在外侨民事务，保护在外商业"，这是对
外交部职能的一次完整的表述。外交部隶总务厅、政务司、通商
司、交际司。总务厅掌管"收藏条约及国际互换文件"、"调查编纂
交涉案件"、"撰辑保存收发或公布文件"等事务；政务司掌"关于政
治交涉"、"关于地土国界交涉事"等交涉事项；通商司掌"关于开埠
设领事通商行船"、"关于保护在外侨民工商"等与通商相关事项；
交际司掌"关于国书赴任文凭及国际礼仪"、"关于外国官员觐见及
接待外宾"等事项。《外交部官制》对涉外问题的职责的分工，比
之 年的分工更合理，较之清代的外务部，它更表现为所办外
交问题的专业化。
年 月，颜惠庆任外长时又根据中国外交形势的新变
化，对各司掌管事务作了较全面修订，重新出台《修正外交部官制
草案》。这一草案的最大特点就是其增设条约司，主要新增加的办
理国联盟约，订立、修改、解释条约，翻译各国约章、法律和外交书
籍等事务以及原属总务厅、政务司并有所加强的编撰条约、统计报
告及外交文件集、调查外交事件，保和会、红十字会事务、收藏条约
等事务。这是适应当时中国希冀收回丧失的国家主权要求的一
种表现。
年 月，又一个新的《外交部官制》颁布。这个官制的特
点在于，它裁撤了交际司，将其职能归到总务厅管辖，而同时另设
情报局。情报局的主要职责为"调查研究外交机密"、"中外报纸所
载社论及有关系文件之翻译摘要"、"电报及文件之宣布"，以及"部
北洋时期的中国外交
《外交部官制》， 年 月，《 民国法规集成》第 册，第 页。
《修正外交部官制草案》，《 外交公报》第 期， 年 月。
长特交事项"等，这使得外交部的职能进一步扩大，组织更加
完备。
总之，《 外交部官制》关于外交部职能范围的界定，从 年
月的《外交部官职令草案》到 年修订，再到后来增加条约
司、情报局，其结构相对晚清外务部来说越来越合理，这是中国外
交适应国际形势与中国融入国际社会的需要。可以说外交部的每
一次依法改革，几乎就是一次进步：其结构简单但符合中国外交
现状与外交活动的要求；其职责明确而专一，避免了外交运作中的
不负责任及诿过。这使得外交事务无论巨细均出自一门管辖，外
交部因此成为中华民国外交运作的枢纽机构。其所构建的外交部
职能框架对中华民国军政府及中华民国南京国民政府的外交部构
架都产生了重要的影响。
另外，为了使部内各项工作有章可循，外交部还制定颁布了一
整套的配套法规、法令。 年 月 日部令公布的《外交部
收发文件办理规则》，规定了外交部文件收发办法四款。 年
月 日的《外交部保存文件规则》，规定了保存文件的种类：
"一、前清总理各国事务衙门文件；二、前清外务部文件；三、本
部成立以后之文件"，保存的年限，文件整理的责任分工，编辑、储
藏、销毁、调取、阅览的办法等 章 条。 年 月 日的
《外交部编档办法（附编文件编纂规则）》，规定"于档案库设编档编
纂两课"，" 编档课专司编纂事宜，凡各厅各司新旧档案按照现在分
科职掌一案一档分别清理之"，" 编纂课专司编纂事宜，凡编档课移
送清出之档由编纂课编纂之"等 条，" 编纂规则"还提出了诸如
"编档以案为主，一案一档；如事极简单及随时发生者，则以类相从
中华民国早期外交的新变化：以外交立法为中心
《外交部官制》，《 外交公报》第 期， 年 月。
《外交部收发文件办理规则》， 年 月，《 外交部保存文件规则》， 年
月，《 民国法规集成》第 册，第 页。
以免芜杂"等要求。 年 月 日的《外交部图书处章程》，
规定了图书管理、借阅等办法。 年 月 日的《外交部各
厅司办理互相关系事件办法》，规定"凡遇新发生事件为本部各厅
司分科执掌所未规定者，实时由参事司长会同讨论决定归何处办
理"等关于办理相互事件的办法 款。
这些看似简单的法令、规定，却为外交部工作的高效、有序提
供了保证。
确立外交总长作为中华民国外交具体事务的掌控者的
地位。
关于外交总长的职责，早在中华民国成立之初的《中华民国临
时中央政府行政各部及其权限》中就有明确规定：" 管理外国交涉
及关于外人事务并在外侨民事，保护在外商业，监督外交官及领
事。"在 年修订的《外交部官制》中，更将外交总长的职责细
化为两个方面：首先，" 外交部置总长一人，承大总统之命管理本
部事务、监督所属职员及外交官领事官"，这是外交总长的主要职
责。它说明，外交总长向上对大总统（政府）负责，向下依法有统辖
部务之任，同时也对国家外派之外交官、领事官负监督之责。这样
的规定就可以使外交总长将大总统等外交最高权力掌控者的外交
意愿贯彻到外交实践中去，起到对上面意见下传，下面实际事务上
达的作用，外交总长真正成为国家外交具体事务的掌控者。
其次，" 外交总长对于各省巡按使及各地方最高级行政长官之
执行本部主管事务，有监察指示之责"，" 外交总长于主管事务，对
北洋时期的中国外交
《外交部编档办法（附编文件编纂规则）》， 年 月，《 民国法规集成》第
册，第 页。
《外交部各厅司办理互相关系事件办法》， 年 月，《 民国法规集成》第
册，第 页。
《中华民国临时中央政府行政各部及其权限》， 年 月，《 民国法规集成》
第 册，第 页。
于巡按使及各地方最高级行政长官之命令或处分认为违背法令或
逾越权限者，得呈请大总统核夺"。这是国家外交政出一门的要
求。为了真正实现外交事务的全国一体化， 年 月，外交部
部令公布《外交部特派各省交涉员及各埠交涉员职务通则》，仿照
晚清之制，向各省指派特派各省交涉员，向各通商巨埠指派各埠交
涉员，以加强对各省对外交涉的规范控制。这个通则规定：" 各省
设特派交涉员，称曰外交部特派某省交涉员，掌承外交总长之命办
理全省外交行政事务；各通商巨埠分设交涉员，称曰外交部某省某
埠交涉员，承掌外交总长之命办理各端口外交行政事务"；" 特派交
涉员之机关，称曰外交部某省交涉署；各埠交涉员之机关，称曰外
交部某省某埠交涉分署"；" 特派交涉员由外交总长经由国务总理
呈请简任，各埠交涉员由外交总长经由国务总理荐请任命"；同时，
还规定了这二类人员的具体工作程序、任职资格、任职要求、职务
提升办法以及机构设置要求等。这种双管齐下的办法，从政策
制定者来说，确实是想实现全国外交的一盘棋。晚清时代，虽然中
央政府也曾试图加强对地方对外交涉的管理，并颁布《各省交涉使
章程》，规定"凡有交涉省分每省设交涉使司交涉使一员，办理全省
交涉事务"，交涉使由外务部"拣选"，但是"各督抚亦可将办理得力
人员，出具切实考语咨送外务部，一体预保"，特别是交涉使一面
"为督抚之属官归其节制考核，一面由外务部随时考查，不得力者
即行奏请撤换"，这使得督抚对于交涉使的去留比外务部大臣拥
有很大的权力，交涉使是否能真正贯彻外务部的外交决策还是未
知数，因为清王朝在交涉使依章程设立后不到两年即被推翻，交涉
中华民国早期外交的新变化：以外交立法为中心
《外交部官制》， 年 月，《 民国法规集成》第 册，第 页。
《外交部特派各省交涉员及各埠交涉员职务通则》， 年 月，《 民国法规集
成》第 册， 年，第 页。
《外务部奏请设各省交涉使缺并拟章程请饬会议政务处复核折》（吏政部续编
第二册，卷十七，吏政部・外官制），政学社印行。
使得设立是否达到预期目标无从考证。但是，在交涉使存在的时
间内，由于已经开放的各口岸的对外交涉还一直由关道办理，在有
通商口岸的省，交涉使甚至连一省的对外交涉也没统一起来。而
中华民国早期，外交总长对于地方最高行政长官所具有的监督权、
裁判权以及对地方交涉员的管理全权，使得地方不但要执行外交
部主管的事务，而且还要接受外交总长的监察和指示，这就将地方
对外交涉强制性地纳入到外交总长的统一掌握之中，有利于在对
外交涉中把握同一尺度，采取相同政策，最大限度地维护国家利
益。这是中华民国外交规范化的标志之一。
另外，《 外交部官制》还规定，" 外交部置次长一人，辅助总长整
理部务"；设参事、司长、秘书、签事、主事等分掌外交部具体部
务。这些人员的设置，更为外交总长行使权力提供了保障。
三以外交官领事官任用选拔为核心的
外交官员的养成制度的建立
由于外交官、领事官常驻国外，因此，太多的时候他们都成为
一个国家的形象的代表。自 年和 年清政府分别正式派
出使臣和领事在国外建立使馆、领事馆开始，中国的外交官、领事
官开始走向国际外交舞台。为加强对使臣的管理，清政府出台了
一些规定。 年，清政府制定《出使章程十二条》，对出使大臣
的名称、官等、随员、任期、办事规程以及薪俸等作了规定，这是中
国近代第一个有关外交官的法规。 年，总理衙门又规定"使
臣馆中准设参赞二员、翻译二三员、随员二三员、供事二员、武弁学
生各一员，其设分馆者添参赞或领事一员，翻译随员各一员"。
北洋时期的中国外交
《外交部官制》， 年 月，《 民国法规集成》第 册，第 页。
《清朝续文献通考・职官考二十七》卷 ，第 页。
总理各国事务衙门改称外务部后，袁世凯等又上奏提出"其使馆参
随各员缺，由外务部精选品端学优能通洋文之司员，前往充补"。
年初，外务部又奏"拟请嗣后出使大臣，专以外务部侍郎、丞
参及各馆资深参赞，开单请简"；" 现拟于各使馆设立参赞、领事、书
记、通译等各员缺，皆由臣部奏补，派往各馆"。这些规定使清政
府的使臣素质有了很大的提高。但是，从清晚期对外交官等的管
理角度来看，其管理的制度化程度不高，随意性很大，很多时候包
括外务部长官在内的高级官员在选任外交使臣时都是在不断地摸
索经验。这也是当时的情势使然。
中华民国建立后，几乎全部承袭了清政府在外国设立的使领
馆及其工作人员。但是，为了加强对这些驻外机构和人员的管理，
树立中国新的外交形象，外交部开始着手对这些机构和人员进行
全新的制度化改造。 年 月 日外交部部令公布的《驻外
使领各馆暂行组织章程》，规定了各使领馆人员配置。同日，外
交部还以部令形式公布了《外交官领事官任用暂行章程》，对于外
交官领事官的任用办法以及任职资格等作了规定。这两个章程
中华民国早期外交的新变化：以外交立法为中心
《光绪朝东华录》第 册，总第 页。
同上书，总第 页。
《驻外使领各馆暂行组织章程》， 年 月，《 民国法规集成》第 册，第 、
页。
《外交官领事官任用暂行章程》规定了简任和委任两种任用办法，" 简任者，指
正式简定之驻外公使，由外交部开单呈请大总统点定咨送参议院通过后，由大总统令行
之，驻使之简定由外交部与各国接洽后陆续提出"；" 委任者，指驻外使馆、领馆馆员均用
派署法由外交部以部令行之"。"驻使之资格"主要由四项组成：" 一、曾任外交总长曾
任或现任外交次长者；二、曾任或现任外交部最高荐任官者；三、曾任或现任公使者；
四、现充驻外代表或参赞总领事之曾以使才记名者。"充任使领馆员的资格也有四项：
"一、现任外交部荐任官；二、现任外交部有荐任资格之委任官；三、现任各馆实缺署
缺人员；四、内外保送、于外交上有特别经验先行调部人员。"驻使、充任使领馆员人员
除了上述四项必备资格外，还应具有以下三项资格：" 一、兼通一国以上外国语言；二、
身体健康；三、外貌整洁。"参见《民国法规集成》第 册，第 页。
的出台，既规范了使领馆的人员任用管理，更提出了使领馆工作人
员专业化的要求，与中华民国外交部运作后追求外交人员职业化
的目标是一致的，这实现了外交部对驻外使领馆的第一次规范管
理。此后，为了进一步促使公使、总领事、领事等对实现外交部在
国际交涉及管理"关于居留外国人并在外侨民事务，保护在外商
业"等方面的职责，中华民国中央政府及外交部制定、颁布了一系
列法规，来规范外交官领事官的管理，一套既继承更有别于清代的
外交官员养成制度形成。
关于外交官领事官官制、官等及职务等的规定
行政制度的制度安排是要求一切政务要有相应的行政人员来
负责任。中华民国成立后，中华民国中央政府对于一切从事外交
活动的外交官领事官也做出了同样的安排。 年 月《领事官
职务条例》颁布，这个条例详细规定了领事官的工作职责、工作程
序要求，指出：" 驻外总领事领事副领事在所驻国管辖区域内以发
展本国商业抚绥侨商为职务"，"各受所驻国之本国公使指挥监
督"，" 除无公使驻扎之国外，各领事不得与所驻国之中央政府直接
交涉"，要与辖区内的所驻国地方政府"随时与之直接办事"，" 各领
事于其职务上应守秘密事件不得泄露"，" 至外报有议论本国要政
者，须随时详报"，" 领事对于所驻国之各项法律暨与本国所定国际
条约应详细研究并须熟习所驻地暨管辖区域内通商行船之法律与
其习惯"，对于本国人在外出入国籍、生死婚娶等要按章办理，对
"在外侨商人数职业"及本国与所驻国通商进出口货物统计以及所
驻国的工商农等经济信息要从速详报外交部、农商部并报公使备
案，领事馆副领事官并应兼报总领事馆。
年 月颁布的"教令"第 号《外交官领事官官制》首先
对外交官的类等、职责等作了明确的界定。《外交官领事官官制》
北洋时期的中国外交
《领事官职务条例》， 年 月，《 民国法规集成》第 册，第 页。
规定：外交官由七类人组成：" 全权大使、全权公使、大使馆参事、
大使馆参赞、公使馆参赞、大使馆随员、公使馆随员。"其职责划分
为：全权大使和全权公使"承外交部之指挥，办理所驻国外交事
务、监督所属职员及领事官"；参事和参赞"承大使公使之指挥，掌
理机要文书及调查报告事项"；" 随员承长官之指挥，分掌文书及调
查报告事项"。同时，也在《领事官职务条例》的基础上对领事官的
类等作了界定：领事官由"总领事、领事、副领事、随习领事、通商
事务员"五类人组成，" 未设领事或通商事务员之地，得由外交部酌
派名誉领事或名誉副领事"。另外，《 外交官领事官官制》还对各使
馆、领馆的人员配置，大使公使、总领事领事等未到任等情况下的
工作代理及内部工作运作做了安排。为配合《外交官领事官官
制》实施， 年 月还发布《外交官领事官职等令》和《外交官领
事官官等官俸令》，对《外交官领事官官制》设立的各种官员的任职
性质、等第确定，官俸中"本俸"、"勤俸"的发放以及具体发放过程
中存在的特例情况的处理都做了详细的规定。这些规定使外交官
领事官各得其名、各得其位、各得其俸、各为其事，为使领馆外交行
政工作的高效打下了一个很好的基础。
关于外交官领事官考试选拔的规定
自隋唐开创的以科举考试选拔官吏的机制在 年伴随着
废除科举制度的废除而寿终正寝后，清政府在选拔对外交涉官员
方面采取的大都是强调由原任事部门出具"考语"，也对"通晓外国
语言文字及政治、法律、商务理财等科研就有得人员"十分看重。
另外，为弥补人才不足，外务部还专设储才馆。中华民国政府在成
立之初却采取了文官高等考试的办法选拔国家管理人才，外交官
中华民国早期外交的新变化：以外交立法为中心
《外交官领事官官制》， 年 月，《 中华民国法令大全补编》（第二类，官
制），第 页。
《光绪朝东华录》第 册，总第 页。
领事官的选拔考试也在这种情势下应运而生。有关外交官领事官
的考试选拔， 年 月颁布的《外交官领事官考试令》作了详
细的规定。 年，在对第三试增加一门"殖民政策"课、第四试
增加了一门"外国语"课，文字上只修改了几个字的情况下，《 外交
官领事官考试令》就变成了《外交官领事官考试法》。
关于考试办法，" 考试法"规定：" 外交官领事官考试与文官高
等考试合并行之"；考试分为四试，" 四试平均合取者为合格，给予
合格证书"。关于考生资格，" 考试法"规定：有下列资格之一者，
得应外交官领事官考试：" 一、文官高等考试法第三条第一、二、三
各款毕业学生之习政治、经济、法律专科者；二、本国或外国国
立或公私立专门以上学校修习政治、经济、法律各项专科或各国语
言文字得有毕业文凭或证明书者。"关于考试内容，" 考试法"规定：
第一试考"国文"和"英法德俄日本等一国以上之文字"；第二试考
宪法、国际公法、国际私法和外交史；第三试从以下科目中选择四
门：行政法规、刑法、民法、商法、刑事诉讼法、民事诉讼法、政治
学、经济学、财政学、殖民政策、商业史；第四试考约章成案、外交事
件、草拟文牍和外国语。关于考试合格者的任用，" 考试法"规定：
"外交官领事官考试及格者，由外交部分派驻外使领各馆学习，期
间以二年为限；学习期满，由使领馆长官出具考语咨报外交部；其
成绩优良者作为候补由外交部咨行国务院铨叙局注册备案归外交
部准用"，并根据有关荐任文职任用程序之规定以相当之荐任职缺
呈请任用之。另外，《 外交官领事官考试法》还特别强调了"应外交
北洋时期的中国外交
第三条第一、二、三各款是指：（一）本国国立大学或高等专门学校修习各项专
门学科三年以上毕业得有文凭者，（ 二）经教育部指定外国大学或高等专门学校修习各
项专门学科三年以上毕业得有文凭者；（三）经教育部认可本国私立大学或高等专门学
校修习各项专门学科三年以上毕业得有文凭者。《文官高等考试法》，参见《民国法规集
成》第 册，第 页。
官领事官考试者先经外交部甄录试验及格，由外交总长咨送考
试"。
年 月，《 修正外交官领事官考试令》发布，这个考试令
在考生资格上又增加了一条性别、年龄、身体和品行限制，即"中华
民国男子年满二十一岁以上三十五岁以下身体强健品行优良"才
可以参加考试。
在本来就有全国统一的文官考试法的情况下，国家专门再为
外交官领事官考试立法，这一则是对外交官领事官的选拔考试制
度的规范，再则也凸现国家对于将作外交官领事官的人员素质的
高度重视。虽然外交官、领事官考试推行得不广，考试选拔出来的
人员也未见对中华民国早期的外交产生重大的影响，但是，作为一
种制度的建设，应该是值得我们去考察的。
关于外交官、领事官资格审查的规定
清政府虽然也对对外交涉人员的资格进行甄别，如驻外使馆
官员工作满三年的其长官做的工作"考语"等，但是，这种甄别太多
长官个人意志。而中华民国在 年 月颁布的《外交官领事
官资格审查规则》和 年 月颁布的《外交官领事官资格审查
规则实施细则》，则对如何认定外交官领事官的资格作了详细的规
定，使这种资格审查制度化：" 外交官领事官之任用，除特任、简任
及经考试合格任用者外，须经资格审查委员会审查制程序行之"；
外交官领事官资格审查委员会由委员长 人、委员 人组成，" 委
员长由大总统特派外交总长或外交部次长兼任之，委员由外交总
长就有外交学识及有经验人员中遴选、呈请大总统派充之"；资格
审查委员会设于外交部，"关于外交官领事官资格审查之文书事
中华民国早期外交的新变化：以外交立法为中心
《外交官领事官考试令》， 年 月；《 外交官领事官考试法》， 年，《 民
国法规集成》第 册，第 页；第 册，第 页。
《外交公报》第 期， 年 月。
件，由外交部总务厅文书科兼掌之"，" 公文由委员长署名、外交部
盖印"；受审查人员在受审查以前，由资格审查委员会"调查详细履
历，其驻外使领各馆人员并由各该馆长官将办事成绩、驻外积资
及通晓何国语文，详确查明、出具考语，汇报委员长"，其资格审
查"是否合格由全体委员公同审查、委员长核定"；凡应受审查人
员必须"通外国语文一国以上"并兼有"办事着有成绩"或"在职
积有年资"二者之一；" 凡审查合格人员由委员长随时呈请核准
交政事堂铨叙局注册"，有三类人员，即"外交部荐任职及委任
职"、本规则实施前任用的"外交官领事官"及"公使馆领事馆主
事满三年以上"者，经资格审查委员会之审查而认为合外交官领
事官之资格，" 由委员长呈报大总统核准交政事堂铨叙局注册"，
这三类注册人员"均得任用为外交官领事官或外交部之荐任以
上职"。从外交官、领事官资格审查委员会由外交总长或外交
部次长亲自挂帅，委员由大总统亲自派充以及对准备就任外交
官、领事官人员的整个审查程序来看，应该说，对外交官领事官
的选择是受到高度重视的，审查也是认真的。这也就从另一个
侧面说明了中华民国北京政府在国内政局动荡的情况下，为什
么会在外交上却取得不少成绩的原因。
除了以上所列法律、法规的规定外， 年 月，外交部还出
台了《外交官领事官服制》，提出外交官领事官着装要求。为了规
范使馆之"驻外各使馆之秘书官随员主事及临时添设或雇用之员"
和领馆之"总领事馆之副领事，总领事馆、副领事馆之随习领事主
事及各馆临时雇用人员"的工作及行为， 年 月，外交部公
布了《使馆人员服务条例》和《领馆人员服务条例》，对他们提出了
"佐理馆务"、奉公守法、保守机密、遵守工作时间等要求，还提出了
北洋时期的中国外交
《外交官领事官资格审查规则》， 年 月；《 外交官领事官资格审查规
则实施细则》， 年 月，《 民国法规集成》第 册，第 、 页。
违反工作要求的规诫、减俸甚至撤回等处分规定。 年 月，
《外交官领事官待命章程》还对"任职不满三年者、同事开缺者、自
请辞职者、经他机关任用者"等四类人的善后事宜作了规定。这
些规定，对于使领馆工作的正常有序开展都是必不可少的。
四结 语
中华民国早期的历史虽然不长，但是在外交立法上却作出了
一系列的努力。纵观这一过程，我们至少能得出以下三点结论。
中华民国早期的外交立法是一项新的大工程。
清朝在外交立法方面留给中华民国的遗产很少，因此，中华民
国的外交立法从起步时起就重担在身。从总体上讲，中华民国早
期有关外交的立法几乎涉及了外交的各个领域。而中华民国早期
的外交家们却在混乱的政局之下，不断以立法为动力来构筑中华
民国外交大厦。在此基础上，基本确立了外交最高权力的分配及
相互制衡机制；确立了外交部和外交总长作为中华民国外交中枢
外交运作机制；构建了一整套的以追求高素质的外交官、领事官为
中心的外交官员的养成制度。这是一项前所未有的新事业，这也
确实是一项大工程！这昭示了这一工程"建设者"―――有志于此的
外交家和政治家的勇气与执著。
中华民国早期的外交体制是在不断探索的情况下建立起
来的。
在当时，构建一个新的外交体制，是有成例可以借鉴的。这也
是中华民国初年国家外交体制构建时外交先驱们首先做的事情。
中华民国早期外交的新变化：以外交立法为中心
《使馆人员服务条例》、《领馆人员服务条例》， 年 月，《 民国法规集成》
第 册，第 、 页。
《外交公报》第 期， 年 月。
但是，中国是一个有着特殊国情的国家，完全照搬别人的东西肯定
不行。这也就决定了中华民国早期外交立法的过程是一个不断探
索的过程。回头看，中华民国早期与外交相关的重要立法没有修
订的几乎没有。据统计，《 外交部官制》从 年 月 日公布，
后曾经过 年 月、 年 月、 年 月和 年 月
次修订，而每一次修订都发生适应中国国情的变化，如 年
修订增加了条约司、 年修订增设情报局等。因此，中华民国
早期的外交立法过程，就是一个艰辛的探索过程，虽然这个探索有
了建立起一套新的外交体制的结果，这是成功尝试的结果，但是，
探索者的甘苦又可想而知。
中华民国早期的立法过程，也是中国以新面目走向世界的
过程。
一个国家要走向国际社会、被国际社会认可，它本身必须融入
国际社会。中华民国早期外交立法的过程，实际上就是中国融入
国际社会、走向国际社会的过程。与国际接轨的外交权力的运作
模式的构建、对外交官领事官的高素质要求，都与世界主流意识相
一致。在国际上从中华民国早期就不断地听到中国的声音、看到
中国人的身影，这正是中华民国走向国际社会的表现。
外交立法促进了一种新的外交在中华民国诞生，外交立法的
成熟表明了中国人民的外交经验的成熟，这也给中华民国带来了
新气象。
当然，中华民国早期日趋完备的外交体制，并没有真正发挥出
其潜能，这既有中华民国政府的当权者以及军阀们为了权力争斗
不合作的因素，也有国际强权主义者不与我们合作的因素。因此，
内修政治以强大自我，也是我们融入国际社会的一个必要条件。
李兆祥中国社会科学院研究生院研究生
北洋时期的中国外交
北京外交团的发展及其以条约
利益为主体的运作
黄文德
一前 言
出现于 世纪中晚期，没落于 年代的北京外交团
（ ， ）到底是什么样的组织？在名称上，有人称
它为公使团，也有以"列强"（ ）涵括其组织全体成员。在性
质上，部分研究认为它是民初南北分裂时期（ ― 年）北京政
府背后的"太上政府"，处处干预中国内政与外交；媒体则控诉它是
一个具体而微，" 专门侵略中国的国际联盟"，为国际关系发展中的
恶例；也有研究指出，尽管外交团的帝国主义色彩浓厚，它仍然不
本文系由作者之硕士论文《北京外交团与近代中国关系之研究―――以关余交涉
案为研究中心》（台中：中兴大学历史系， 年）部分章节修改而成。感谢《历史研究》
匿名审查人所提宝贵意见。
参见唐启华：《北洋政府时期海关总税务司安格联之初步研究》，" 中研院"《近代
史研究所集刊》第二十四期下册，台北： 年，页 。并见袁道丰：《外交丛谈》上册，
台北：台湾商务印书馆， 年，二版，页 。
譬如 年隶属于国民党文宣系统的《中央日报》曾刊载一篇《打破公使团的恶
例》，作者署名"雪崖"，他批评道：" 北京的公使团的范围，从来没有限制过，自朝贺大典，至
争权夺利，以致干涉中国内政，样样事都有权去做。毫无根据的公使团，居然有领袖公使，
有使团会议，有使团决议，俨然成为一个专门侵略中国的国际联盟，真可算是空前绝后的
恶例。"雪崖：《打破公使团的恶例》，《 中央日报》 年 月 日，第二版。
忘秉持人道主义的信念，积极参与中国民间非政府组织救济灾荒的
事务；从政治运作的角度来看，甚至有学者将北京外交团视之为中
国政府的一部分。这些从负面到正面的评价，反映外交团在华形
象的争议性与多样性。然而，处理这样一个与中国近代历史息息相
关，特别是在外交领域，目前有关北京外交团的研究主要集中在使
馆区及其衍生的法权问题，甚少谈到它的组织性质、活动路线、联合
决策方式，以及执行方案过程中的效力等议题。
北洋时期的中国外交
参见黄文德：《国际合作在中国：华洋义赈会之研究》，台北：文化大学史学研究
所博士论文， 年，页 。
，
， ： ， ， ，
最早从事北京外交团研究的是 年苏联列宁格勒大学（
）法律教授 ，他以英文撰写
（ ： ， ），内容主要以 年 月发生的张勋进入使馆区
荷兰使馆寻求庇护事件，从法学与历史的观点讨论北京使馆区的"庇护权"（
），强烈质疑馆区存在的合理性与适当性。 认为 年开始运作的使馆
区至欧战以后，其专为外国使馆而设置的严格规定已经不复存在。另外， 年燕京大
学邓肯（ ）的 学 位 论 文
（ ： ， ， ）曾以"管理使馆界事务公署"（
）档案作为一手史料，针对使馆区公共安全、财务管
理、社会福利、与北平市政府关系、馆区法理基础等问题加以讨论，但是 对外交团
本身的政治活动，并未着墨。 之后，有吴孟雪在 年发表《加拉罕使华与旧外
交团的解体―――北京政府后期的一场外交角逐》，《 近代史研究》第二期（北京： 年），
探讨 年前后加拉罕使华与领衔制度，最为重要。然而，该文仅着眼于 年加拉罕
（ ）来华后造成的"新外交团"问题，忽略使团的长期发展与此一问题带来
的组织性质转变。因此，黄文德以英国外交档案与北京政府外交档案为史料基础，撰写
《北京外交团领衔制度之变迁―――兼论加拉罕使华案的影响》，《 近代中国》第一四七期（台
北： 年），强调中国政府在处理领衔制度时的自主性与灵活性。唐启华教授又以修
约问题为核心，利用英国外交部档案（ ）的辅助，突破中国中心论的研究限制，重新
检讨外交团的没落关键，撰写《中俄协议与北京外交团的没落》，《 兴大历史学报》第十四期
（台中： 年），页 ― 。这篇论文指出：北京政府在五卅事件交涉，及其后的修约
谈判中，针对各国对华不同的立场，明显区分"有关系国"，并发展出针对个别国家采取不
同的"到期修约"方针，促使外交团逐渐没落。
过去革命外交研究模式，习惯突显列强对华联合交涉的严重
性，夸大外交团的力量，以及它对中国的迫害程度，使得外交团的
存在受到不少误解，连带影响后世对北洋外交的认识。实际上，北
京外交团的政治性活动受到其成员国组成变动、国际情势、各国势
力范围等因素的影响，往往不能达到真正的"全体一致"（
），以及长期性的对华联合交涉。它的内部不仅有
强国与弱国、西方与东方、盎格鲁―――萨克逊等不同民族，以及庚
子条约签约国与华盛顿会议九国公约签约国之区分，就是各国与
中国政 府 之 间 有 也 因 各 类 条 约 关 系，产生的利益关系国
（ ）。因此，所谓北京外交团对外联合交涉力量的
展现，也只能够反映相关国家的态度，不能完全代表使团全体成
员。在 年以后，当使团内部讨论对华政策时，必须迁就所谓
的条约关系，即以各国在华利益的有无，作为能否参与使团会议决
策的标准与界限，构成它长期以条约利益为主体的运作方式。这
种将成员国分类的做法，固然能够在特定交涉中团结部分列强，却
也让外交团从 年开始就埋下分裂的种子，而 年代中国
南北政府对使团权威的挑战，则让它的政治影响力，加速崩溃。
二北京外交团的发展路线
徘徊在礼仪与政治之间
近代国际法有关外交团的组成，习惯上都是将它定位在礼仪
团体，藉由组织各国驻在东道国首都的使馆，方便使节们参与外交
觐见与交际活动。另外，由所有使馆馆长之中推举出外交阶级最
高、呈递国书最早的使节担任领衔（ ）。在集体行
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
少数例外的情形是在部分信仰天主教的国家（ ），传统上教廷
大使（ ）恒为外交团领衔。 ， 转下页
动方面，各国外交团通常不涉及政治性活动，除非外交团全体成员
认为有必要就礼仪、外交人员待遇、豁免权等问题向驻在国政府抗
议，否则使团不得以全体之名进行。这些惯例与游戏规则，本为西
方近代发展国际关系下的产物，然而在 世纪的欧陆与美洲，究
竟有多少国家遵循，不无疑问。特别是在中国，允许外国使节驻京
与觐见皇帝的协议是英、法、俄、美等国以武力强加获得。因此，北
京外交团在 年代初期成立的过程就带有浓厚的政治气息，初
期的活动路线也不局限在觐见活动，后来甚至发展成为国际关系
史上独一无二、具备强大影响力的外交组织，其来有自。
依照国际法的惯例，各国使馆为了礼仪交际的需求，必须组织
外交团从事相关活动。但 年至 年期间，英、法、俄、美等
国陆续在北京设置使馆，外交团并没有立刻被组织起来，究其原因
有二：（ ）自 年至 年期间，中国认为接纳外使觐见的条
件尚未成熟，因此使团存在的礼仪功能并不存在；（ ）驻京使馆
之间的交际多半是为了讨论如何"就近协防预防不测"，外交官们
的生活圈贫乏而单调，使团联谊之功能，无发挥之余地。不过，
从一份 年美国公使蒲安臣（ ）致该国上海
接上页 （ ： ， ）， 。此外，某些过去曾为殖民
地或受外国势力影响之国家，其保护国之外交代表亦享有担任领衔之优遇，如 年
以前的墨西哥外交团，在各国的默契下，长期以来只有美国派遣大使，故领衔向由美使
担任。参见驻墨使馆报告：《译丛：驻墨外交团情形》， 年 月，《 外交公报》第一
期，北京：北京政府外交部， 年，页。
，
， ，
，
（以下简称 ）， ， ， ，
， ： ， ，
， ，
， ； ，
： ， ，
北洋时期的中国外交
总领事的信中，以外交团领衔的口吻，提到他与英、法、俄三国公使
达成六项对华共识，其中大部分内容皆与通商、条约、中国主权有
关，仍可以推测一个没有机会见到皇帝的外交团在这一年或许已
经成立。在缺乏仪式的状况下，他们很可能将使团的职能转变为
重政治而轻礼仪。 年前后中国与外国之间的税务谈判更证明
这一点，譬如在同年 月一份有关英使阿礼国（ ）
叙述条约列强要求"修改海关税则与通行税"的文件。由该文描
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
作者推断外交团成立的时间主要是依据总理衙门在 年 月所收于
年 月 日由美使蒲安臣致上海总领事的一封信函。蒲安臣在信中提到他"初上任
时，恭领国谕，与各国驻京钦差和同行事。既已上任，我随即公同议论一切，所议各件，
曾蒙本国允许，余意他国亦莫不准也。所议者为何：第一条，协力保护通商各海口，使
我安享和约所准之利；第二条，各口税务司清廉公正，办理中国税务，必须保护；第三条，
中国行事，以致国泰民安，必须善视；第四条，在各海口亦不求亦不受中国分寸之地；第
五条，中国行内治之权，不可阻碍；第六条，永不图谋中国之土地。以上各条所以开列下
者，欲使知我们在中国所任之责，视此便知。嗣后我们在中国行事，必要尚德不尚力，我
们之若欲中国以公平待我，我必须先以公平待中国，如此和同行事，必须心正意诚，不可
徒托空言，不但待驻扎中国之钦差应该如此，看待中国之大臣官员，亦当如此……由京
都，一千八百六十四年六月十五日。以上书函，我曾示英、法、俄三国，各条全为其所允，
无不应允乐从"。作者认为，就蒲使是否具备担任领衔之资格而言，在 年时驻京各
公使之中，以蒲使最为资深，其次为俄使倭良嘎喱，至于英使威妥玛（ ）
以及法使伯洛内（ ）两人只是以使馆参赞（ ）身份
署理公使职务，无论是阶级抑或年资都不及蒲使。若是以外交惯例来推论，蒲安臣仍是
最有资格被推为领衔。其次，就公使"议论"与"和同行事"之形式与程序而言，蒲使在文
中简略提及他与各使会议之结论，尚须得到本国之批准，才能算是成立，这点与 年
以后北京外交团成员在使团会议后汇报母国外交主管机关的过程并无差异。再者，蒲
使自称必须与同僚达成"和同行事"，决议一致，方能代表全体发言，可见当时使团运作
已略具雏形。从文件末其他三国代表的署名，更证实蒲使所言属实，非自吹自擂。最
后，美使代表其他三国使节，向上海总领事、总理衙门宣示六项原则之举，在在表明他们
有意建立一套长期对华政策，具有浓厚的政策宣示味道。因此，本文推论使团成立时间
应在 年初左右。《总署收美国蒲安臣致上海总领事函底》，同治四年二月十三日
（ 年 月 日），收入"中研院"近代史研究所编：《中美关系史料》同治朝上，台北：
"中研院"近史所， 年，页 ― 。
， ， ， ， ，
， ，
述："北京外交团全体一致（
）关系到所有条约列强的利益"。稍晚其数日发出的另一份文件
谈道，"一切通知已透过领衔俄国公使转达其它同僚"，显示使团之组
织运作已有相当时日，而且与中外之间交涉关系密切。惟中国政府的
官方档案对外交团、领衔之存在事实，在 年以前仍无以名之。
尽管外交团在成立初期未能发挥它在仪式场域的机能，它确
能有效透过由使团领衔，将各国驻北京使馆组织起来。至于对觐
见礼仪的争取，外交团也不曾放弃。因此，当中国皇帝成年、亲政
问题解决， 年 月 日总理衙门通知俄、美、英、法、荷兰等
国使臣在紫光阁觐见同治皇帝，呈递国书，给了外交团首度展现它
基本职能的机会。在觐见仪式中，俄使倭良嘎喱（
）以领衔的身份位列首席，用法语宣达五国使节到任。
北洋时期的中国外交
俄使即倭良嘎喱（ ）。 ，
， ， ， ， ， ， 。
年由美国传教士丁韪良（ ）翻译惠顿的
《国际法要义》，总理衙门颁布刊行名为《万国公法》，内容虽有简略地介绍使节等级、特
权，却无任何有关外交团之介绍。同样的情形也出现在 年翻译出版的《公法便
览》，当中亦无提及使团。中文"外交团"一词真正大量出现，其实是在 年之后，当
时著名的刊物《外交报》已成熟地使用此一名词。刘达人编的《外交大辞典》也以为外交
团是 年才成立的组织。参见王曾才：《自强运动时期中国外交制度的发展》，收入
《清季自强运动研讨会论文级》（台北"中研院"近代史研究所），页 ；惠顿著，丁韪良
等译：《万国公法》（北京：京都崇实馆同治三年刊本）；丁韪良等译：《公法便览》（北京：
同文馆， 年）；《外交报》（台北，广文书局影印， 年，原书自 年开始刊行）；
刘达人：《外交大辞典》（台北：文海出版社， 年），页 。
当时在京的公使有俄、美、英、法、荷兰等五国，此外当时在天津处理商约问题
的日本特使副岛种臣也获得中国政府准许随同五使一并觐见。但是，为了避免日使的
特使或大使身份引发纷争，在正式流程中他被刻意安排单独觐见，与外交团分离。参见
黄文德：《晚清外交觐见礼仪的变革（ ― ）》，《 中华技术学院庆祝改制周年论文
发表研讨会―――社会人文和自然科学类组论文集》，台北：中华技术学院， 年 月
日。德使李福斯（ ）原本也在请觐之名单，但因该使个人病恙返国，
遂不克参加。国史馆，《 清史稿校注》卷九十一志六十六礼十《外国公使觐见礼》，台北：
国史馆， 年，页 ；卷一百六十四志一百三十九邦交五《德意志》，页 。
不过觐见皇帝的活动要等到 年 月 日第二次紫光阁觐见，
才发展成外交惯例。此后从 年至 年期间外交团由领
衔率领各国使节觐见皇帝、皇太后的次数达三十二次。
年"辛丑条约"签署之后，透过使馆区的建立、十三国
赔款的偿付，以及利用外交团会议讨论各国利益问题，使团在
中国逐渐发展成了一股强有力的政治力量，有时甚至凌驾中国
政府。过去研究多认为外交团的性质在 年以后就从礼
仪转变为政治性，忽略了使团在 年至 年长达二十五
年的时间内根本没有太多机会去进行觐见活动。 年到
年期间，中国政府准许外交团入宫觐见皇帝与太后的次
数至少超过二十四次，更说明即使外交团参与辛丑条约谈判
之后，礼仪活动仍为使团与中国政府维持正面互动的重要方
式。无疑的，在条约光环的庇荫之下，即使辛丑条约只是划定
使馆区界限，和约并没有赋予外交团任何直接的权力，以"辛
丑条约签约国列强"（ ，以下简称辛丑
列强）为核心的十三国成员，仍打着外交团之名，不断联合涉入
中国内政与外交。换言之，使团自 年开始，其活动主轴又
回复到成立之初，糅合礼仪与政治的性质。
从 年开始，使团透过与中国政府之间的各类谈判，诸如
庚子赔款偿付、黄浦江疏浚、政府承认、参战案、军火禁运、裁军减
兵、南北议和、关余分拨、沪案调查、法权与关税谈判、毒品禁运等
问题，逐渐与中国各通商口岸的领事团、租界当局、海关等团体产
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
， ，
： ， ，
费正清（ ）、刘广京编，张玉法主译：《剑桥中国史・晚清
篇 ― 》第十一册（下）（ 台北：南天书局， ），页 。
参见黄文德：《晚清外交觐见礼仪的变革（ ― ）》，页 ― 。
， ，
生利益关系，扩大它在各地与中国政府机构的影响力。横跨帝制
到民初，使团处处扮演重要角色，展现条约关系国对华的联合一致
行动，俨然北京的"太上政府"。然而，这种转变不过是"辛丑条约
签约国"借着外交团在华之交际关系，以有组织的集体行动监督中
国政府履行条约。不过，外交团在政治事务上受限于各国必须一
致行动，实际能发挥多少力量仍必须取决于各国的倾向。因此，礼
仪交际反而成为使团本身最能掌握的一环，集体觐见中国元首之
频率都明显地超越过去，无形中也强化了各国以"觐见"、"呈递国
书"作为支持中国的象征。
年中华民国政府成立，外交团游走于政治与礼仪路
线的趋势更为明显。同年 月 日，袁世凯在北京就任临时
大总统，当时仅有瑞典公使倭伦白（ ）与
俄国外交部大臣拍电致意，大多数使团成员国没有祝贺中国之
举动。但在一个月后，外交团即因关黄浦江疏浚问题与共和
政府达成谅解，双方同意中国代表在"黄浦疏浚管理章程"原架
构下之地位不变，此次交涉为辛亥以来使团首度承认北京政
府继承前清政府之国际义务与责任，可视之为各国联合承认之
前奏，对于中华民国的地位意义重大。因此，中国政府对于如
何办理外交团谒见活动极为关切，数度训令驻外使馆调查各国
外交团之发展状况，始知外交团在华所作所为，不尽然符合
国际常态。
年 月 日，袁世凯当选为正式大总统，尽管各国对于
北洋时期的中国外交
《袁总统就职案》， 年 月 日至 年 月 日，《 外交档案》，
／（）。
， ， ，
， ， ， ，
《外交部要求各馆调查礼节案》， 年 月 日，《 外交档案》， ／
（）。
承认袁世凯领导的中华民国政府的态度并不一致，领衔英使朱
尔典仍率领十五国驻京代表谒见，延续了使团惯例，同时也展现
对共和政府的支持与尊崇。中国方面，自 年外交部逐步建立
法规后，除了以交际司协调觐见、国际礼仪、接待使团成员，还汲
取各国处理使团事务经验。在中国政府慎重的运作下，使团在
历次举行的元首就职庆典、谒见，其参与的程度不逊于前清时期。
北京政府时期（ 年至 年）的外交团集体谒见，除了国家
元首就职的典礼，使团也依前清外交惯例，于每年新春安排领衔率
全体成员向元首觐贺，另外每周定期由外交总长接见使团领衔
晤谈。不过，由于中国内政动荡，加上国际局势的转变，原本就
带有政治意涵的觐见，最后不仅牵涉使团内部团结，甚至影响使团
与中国之间的长期互动。首先，在欧战初期使团各馆因盟邦立场，
分裂为协约国、同盟国以及中立国，三方在使团聚会时经常出现尴
尬的对峙气氛。为了解决难题，中国外交部与总统府礼官处协商
仿照美、意政府的做法，停止元旦觐贺筵宴，然后再择日分班款待各
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
民国成立初期，在 年 月 日以前承认中国政府的国家有巴西、秘鲁、
美国、墨西哥、古巴。 月 日以后，瑞典、西班牙、比利时、俄国、丹麦、法国、葡萄牙、
日本、荷兰、英国、奥地利、德国、意大利、瑞士、挪威等国陆续发表声明承认政府。参见
张忠绂：《中华民国外交史》，台北：正中书局， 年，页 。
《 月 日外交团谒见》，《 政府公报》第 号， 年 月 日，页 ―
。
《外交部官制》， 年 月 日，收入《外交年鉴》民国九年分，北京：外交部
统计科编印， 年，页。
《公府礼官处函》， 年 月 日收，《 外交档案》， ／ （）。
年、 年、 年、 年、 年、 年、 年、 年、
年、 年、 年外交团新年觐贺，见《政府公报》第 号、第 号、第 号、第
号、第 号、第 号、第 号、第 号、第 号、第 号、第
号。
参见曹汝霖：《曹汝霖一生之回忆》，台北：传记文学出版社， 年，页 。
《收礼官处函》， 年 月 日收，《 外交档案》， ／（）。
使暨夫人。最后将使团分为协约、中立、同盟三班，依序接见。
在 年 月中国对德、奥宣战以前，这项办法始终是外交部处理
使团的基本原则，至欧战结束使团才恢复全体正式觐贺。至于与
中国政府未有正式邦交之教廷，其驻华代表刚恒毅，在 年以后
也以外交使节的身份随使团谒见总统，参与元旦觐贺礼仪活动。
在谒见过程中扮演重要角色的领衔职务，在欧战结束后因为
苏联代表加拉罕（ ）的资格问题引起轩然大波。
过去领衔一职向由资深公使（ ）担任，各国对此并无
疑义。 年 月加使以大使身份来华，不仅改变了中国原有的
谒见礼，更由于大使阶级所享体制尊崇，依国际惯例他还自动
成为领衔，这使得欧、美、日驻京公使大为紧张，深恐加使藉由职务
之便扩张苏联在北京之影响力。基于中国政府承认加使资格之立
场不变，各使迫于现实乃决定在名义上尊重加使的地位，" 凡遇宴
会、礼节以及正式集会为外交团全体均到者，以后视为礼节上之外
交团领袖"。不过，实际上各使对于加使领衔的集体活动反应冷
淡，加上彼此相处亦"不甚相得"，降低了活动的代表性。由于中
国政府利用加使进入使团后在内部产生的组织离心力，主动运用
国际法原理离间使团，让各国公使选择解除加拉罕担任领衔时的
北洋时期的中国外交
《发公府礼官处咨》， 年 月 日发，《 外交档案》， ／（）。
《收公府礼官处函》， 年 月 日收，《 外交档案》， ／（）。
《历任大总统就职典礼节略》，日期不详，《 外交档案》， ／（）。
《收宗座驻华代表刚恒毅等觐见衔名单》， 年 月 日收，《 外交档案》，
／（）。
《特命全权大使觐见礼节》， 年 月 日，《 外交档案》， ／ （）。
《交际司说帖》，约 年 月 日至 月 日，《外交档案》， ／ （）。
《总长会晤义使答问》， 年 月 日，《 外交档案》， ／ （）。
《总长会晤义使答问》， 年 月 日，《 外交档案》， ／ （）。
政治权力，加速领衔职能由政治事务逐渐回归礼仪活动。
除了使团内部的分裂，各国对华法理（ ）承认与中外交
涉之进展也是影响集体谒见的重要原因。当国内一统时所谓"承
认问题"并不存在，至 年袁世凯逝世，" 承认问题"始为外交团
注意，譬如袁后副总统黎元洪就职，使团内部对于黎氏是以"代理"
或"继任"之身份视事感到不解，迫使中国政府选择黎氏私邸作
为接见使团地点。 年 月曹锟当选总统，由于使团对解决
临城劫案之协议不满意，故部分成员国提议拒绝呈递国书与谒
见。最后，使团因协调失败，全体仍然出席怀仁堂觐贺。同样
是悬案作梗， 年元旦使团晋谒总统，英使艾斯敦（
）借口厦门"海后滩"交涉未了，声明拒赴典礼。外交部对此
除派员据理驳复，更尝试在新年宴会中拒邀该使作为报复。
年，段祺瑞被推为临时执政，其地位被认为较历任元首特殊，
因此外交部乃在接见之前派员赴各使馆解释，避免使团对段氏
摄理大总统暨国务院之职的身份产生疑虑，解决了各使谒见临时
执政的礼仪问题，化解外交危机，使不具备元首身份的段氏依然获
得支持。但自 年外交团谒见临时执政，终至国民政府北伐底
定京津，使团未再举行任何谒见礼仪活动，其原因来自 年国
务院内阁依法摄行总统职权，但因吴佩孚否认段祺瑞执政缔结的
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
参见黄文德：《北京外交团领衔制度之变迁―――兼论加拉罕使华案的影响》，
页 ― 。
《驻日使馆详一件》， 年 月 日，《 外交档案》， ／ （）。
《曹锟贿选后外人表示之态度》，《 广州民国日报》 年 月 日，第二版。
《讥讽中国政局之外论》，《 申报》 年 月 日，第六版。
《交际司说帖》， 年，《 外交档案》， ／ （）。
《历任大总统就职典礼节略》，日期不详，《 外交档案》， ／（）；《关菁麟
秘书晤丹高使谈话》， 年 月 日，《 外交档案》， ／ （）。
一切条约，使团甚为不满，不愿主动承认摄政内阁。同年，英国
在使团会议发表"圣诞宣言"（ ），暗示不再
以北京政府为中国唯一合法政府，隔年年初又提出对南北政府之
七点建议，此举象征英国终止对北京的法理承认，也结束北京政
府与外交团的仪式性关系。
在外交团与南京国民政府的互动方面，北伐初期使团曾就
年 月 日发生的"南京事件"，透过各国驻上海总领事联
合向南京政府两任外交部部长伍朝枢、黄郛办理交涉。南京事件
牵涉到使团内部英、美、法、意、日等五国与蒋中正领导的国民政府
之间的冲突，依照过去习惯外交团会以事件关系国为中心，办理集
体交涉，但英、美两国以几乎是竞争的方式解决宁案，企图首先与
南京政府建立新的外交关系，造成使团对华的一致行动破裂。
年 月，继黄郛之后的王正廷上任时发布宣言：对于凡中外
条约以满期或将届满期者，视为丧失时效，应另定新约外，到期者
亦应重新谈判，修订新约。王正廷有意在国民政府地位稳固后，
依照国际法解决外交上的束缚与悬而未决的中外问题，完全否定
外交团的政治地位。
北伐战争结束初期，由于各国迟迟未向领导全国的国民政府
北洋时期的中国外交
《总长会晤领衔和欧使谈话纪要》， 年 月 日，《 外交档案》， ／
（）。
《总长会晤领衔和欧使谈话沈秘书往晤日本芳泽公使记略》， 年 月
日，《 外交档案》， ／（）；《总长会晤西班牙公使问答》， 年 月 日，《 外交
档案》， ／（）。
关于宣言之汉译参见《英国对华政策建议案》，《 东方杂志》第 卷第 号，
年 月 日，页 ― ；关于对华七点建议之汉译参见《英国政府提交南北政
府说帖―――第二次宣言》，《 东方杂志》第 卷第 号， 年 月 日，页 。
， ， ， ， ， ，
， ，
黄文德：《南京事件：北伐期间中英关系之个案研究》，《 中兴史学》，台中：
年，页 ― 。
主席呈递国书，中国外交部遂数度要求驻在北平的各国使馆迁往
南京，作为承认政府的象征，但没有获得太多的响应。另外，南京
政府也继承北洋外交的做法，从法理与实务的角度，全面性的完全
否认外交团领衔在非礼仪活动层面的权力，直接质疑当时当任使
团领袖的荷兰公使欧登科的资格。作为政府重要文宣机构的《中
央日报》在 年底曾经就此事批判云：
外交部方面对于辛丑条约各国从来利用之公使与领
袖公使制度每以国际集团之势力逼我早不满意 且以
首都南迁在理应以最先驻在南京之公使为领袖不应以
在旧北京最久者为领袖 故自以往对欧使自称领袖公使
资格来文时即不予承认 遇有事交涉时恒分向各国进
行从未一度有所谓领袖公使交涉 故此次事件即使使
团通过定当不予接受即令接受可置之不理绝不承认
之意 领袖公使公然当各国在华外交总代表之
衔实属世界未有之怪现状自非予以打破不可
在缺乏日常交际作为缓冲的情况下，使团与南京之间无法建立友
善关系，一旦使团成员国与中国政府发生冲突，需要依赖国际力量
居中协调时，使团毫无插手的余地，譬如 年代初期发生的"津
海关事件"与九一八事件就是明显的案例。 年 月，军阀阎
锡山趁着控制天津的机会，先是截留海关税款，后来又用英国人辛
普森（ ）管理海关征税，引发当地领事团的抗议，并
遭到支持国民政府的海关总税务司梅乐和的抵制，致使津海关外
籍职员弃职南下。海关税收与贸易发展，两者关系中国长期外
债的担保与偿付，向来是外交团主要成员国对华事务关切的重点
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
尚新：《荷使欧登科月内离华》，《 中央日报》 年 月 日，第二版。括号
内文字为作者所加。
《华洋商咸具戒心》，《 中央日报》 年 月 日，第三版。
之一，但是使团领袖的政治交涉资格既然已经不为国民政府承认，
因此，同年 月 日，领衔欧登科也只能以"中国关税业已自主"，
各国不愿意干涉为理由，简单声明事件关系国的立场。然而，阎
锡山企图以津海关税收再抵押外债，加上英国驻华公使蓝浦生
（ ）偏袒辛普森，使外交团不得不在 月 日联合照
会南京政府，希望与中国进行协商。面对一个处于内讧的使团，外
交部部长王正廷未接受使团请求交涉，反倒是发表演说，拒绝承认
领衔之地位与使团联合交涉之合法性，自此终结在华睥睨三十年
的北京外交团。
当最后一任具有丰富对华交涉经验的领衔欧登科离开中国以
后，原本应该接替的使节对领衔一职的兴趣已不若当年，遂使职务
荒废。过去外交团利用特权与条约利益关系，纵横中国，展现强大
的影响力，从 年以后却只剩保存于中外档案纪录中的传奇。
至于见证时代的东交民巷使馆区，也在 年至 年国民政
府与各国签订的平等新约中，随着 年辛丑条约议定书的废
除，为中国收回。外交团从 年发展到 年期间，除了团体
性质徘徊在礼仪与政治路线之间，使团也因为成员国的数量变动、
各国外交行政的成熟度，以及中国与个别国家条约关系的变迁，导
致其内部产生几项重要的趋势，不仅关系到使团内部的沟通、成员
之间的团结性，也使它在处理对华事务时，面临将组织分类或分裂
的选择：
第一，就数量与成员国组成而言， 年代初期在京设馆
不超过五国，至 年世界各国与中国建立邦交更达到二十
国之多。使团成员国包括强国与势国、老牌帝国主义国家与新
兴独立国家，同时还有英美与拉丁两大族群的差异，很难有完
全一致的利益。
北洋时期的中国外交
《津海关封闭后近讯》，《 中央日报》 年 月 日，第三版。
第二，就各国设使常驻北京的情形而言，各国利用最惠国待遇
在"通商条约"中加载驻京条款，但真正驻京设馆的并不多。由于
小国对华政经实力有限，无法负担使馆开销，于是以驻在第三国使
馆同时兼理驻华馆务，或将在华利益委托友邦使馆代理，造成外
交团成员国数量的虚胖。
第三，就使团内部成员的互动而言，辛丑条约签约国驻华使馆
之间的情感是维系组织发展，也是各类活动的核心。 年以前
来华设馆的国家，即俄、美、英、法、西班牙、日本、荷兰、比、德、意、
奥等十一个使馆成员，由于经历 年遭遇拳民包围的集体经
验，无论是在情感互动、使馆区管理、赔款方面，都较后来者更具向
心力，形成所谓"辛丑条约签约国列强"（
）。历届担任领衔之馆长都是出自上述条约签约国，显示他们
在使团中的重要性。
第四，就使团成员国在华特权的一致性与分裂性而言，国际局
势的转变使德、俄在重返东交民巷后已不再具备"辛丑条约签约
国"之特权，其驻华使领亦仅能享一般国际法所承认之待遇，奥
国也在 年与中国签订平等通商条约，造成辛丑条约签约国之
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
如历任葡萄牙公使多由澳门总督兼任，迟至 年才在北京设馆； 年正
式取得驻京使馆权的丹麦，将馆务委托俄国使馆随员长达四十六年；早期奥国公使多由
驻日代表兼任，或将所有馆务交由邻邦德国代理；瑞典与挪威两国馆长职务，前者由驻
日代表兼任，后者从 年至 年间完全交由英国处理，两国公使名存实无。此
外，更有公使返国休假后就结束使馆业务，如秘鲁公使在 离华后，至 年该国
政府才再度派遣公使驻京。
欧战结束后，驻华德使领是否能继续享有外交特权问题，虽然在 年"中德
新约"已明文规定撤废德国之辛丑和约权益、领事裁判权，并�弃使馆操场之使用，但英
使艾斯敦仍认为：为保持欧洲成员国之一致，使团应无条件予以支持，让德使在使团之
地位恢复到战前，如此对各国都有裨益。参见钱泰：《中国不平等条约之源起及其废除
之经过》，台北：国防研究院， 年，页 ― ； ，
， ， ， ， ， ， ［ ／ ／］。
间不再具备共同的特权。另外， 年"华盛顿会议九国公约签
约国"出现，加上北京政府在 年代中期以"情势变迁"为由，积
极利用到期修约的机会，争取使团内非辛丑条约签约国对华签订
平等新约，更深化它们与辛丑条约签约国之间的利益冲突，形成
使团分裂的长期压力。
三使团会议的形成与以利益
关系国为主体的决策
北京外交团除了外交礼仪活动，最重要的聚会当属由各使馆
馆长共同组成的"外交团会议"（以下简称使团会议）。 年以
后的使团会议，可以说是外交团展现其强烈政治性质与各国联合
对华交涉的具体场域。就形式而言，使团会议可分为全体会议
（ ）以及关系国会议（ ），前者
集会主题偏重礼仪事务以及外交人员待遇问题，为使团全体会员
国使馆馆长共同参与；后者讨论范围不定，而且有资格出席的成员
是依照各国在华条约利益之不同，选择具有关系的会员国使馆馆
长参与，两者都是使团政治决策之重要场所。在近代外交制度研
究中，北京外交团的使团会议被认为是绝无仅有的案例。为了
特定目的，各国在此讨论、会商、缔结协议以维护本国权益。他们
所议论的项目，却早已超越国际法惯例所能容许的讨论范围。
北洋时期的中国外交
参见廖敏淑：《第一个平等新约―――一九二五年中奥通商条约之初步研究》，
《中兴史学》第 期，台中： 年，页 ― 。
参见唐启华：《 年北京政府"修约外交"的形成与开展》，《 兴大历史学报》
第八期，台中： 年，页 ― 。
参见芳泽谦吉：《 》，东京： 年，页 。
， ， ，
： ， ，
关于使团会议出现的确切年代，由于 年以前各国驻京使
馆文件几乎都被义和团所毁，无法由文献中得知。不过，从
年美使蒲安臣所提他上任后即与诸使"公同议论一切"，粗略的
会议规模在当时就已经形成。 年以后，为了处理辛丑条约谈
判与 监 督 问 题，使 团 会 议 出 现 所 谓 的"领 衔 通 告"（
），类似今日的会议通知，其中载明会议程序、讨论内容以
及决议事项，知会相关国家使节出席会议。根据作者所能掌握的
资料，从 年至 年中，使团会议共召开过三百六十六次集
会，其中前七十九次是在 年民国成立以前； 年至
年因欧战的缘故，使团成员国分裂，导致会议减少，只进行过五次
会议； 年至 年期间复因中国局势紧张，三年之内聚会也
有七十七次之多。
使团会议举行的地点，一般而言是以领衔所在使馆或官邸为
主，名为领衔使馆（ ），如 年各国讨论议和问
题就是在领衔西班牙公使葛络干（ ）的官邸，葛
使之后的英国公使朱尔典（ ）领衔时也是在英
国使 馆 之 内。但 曾 有 过 例 外，欧 战 期 间 领 衔 荷 使 贝 拉 斯
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
《总署收美国蒲安臣致上海总领事函底》，同治四年 月 日，《 中美关系史
料》同治朝上，页 ― 。
目前收藏领衔通告与使团会议记录最为完整的是位于英国伦敦的公共档案馆
（ ， ），该馆笈藏的外交部中国使领档（ ），包括有
，档案标号为 ／ ； ； ； ； ； ；
； ； ； ； （唐启华老师提供资料）。根据 目录，
是自 年开始。 年加拉罕成为领衔后， 的编号改为
，但后者仍续接以往之编号，文件也都被归为同一类，显示领衔与领袖公使之间微
妙的传承关系。
参见杨国伦（ ）著，刘存宽等译：《英国对华政策》，北
京：中国社会科学出版社， 年，页 。
， ， ： ，
，
（ ），他个人虽属中立国外
交官，但亲德色彩浓厚。协约国成员为避免使团会议泄漏盟邦
外交机密，故改以使团第二资深的法使康悌（ ，或
译康德）之使馆馆邸举行会议，排除领衔贝使及其他包括美国在内
的非协约国成员参与讨论。
在使团会议讨论的语言问题方面，如同其他国家外交圈，法语
以其词性精准之特性，在欧战以前常被选用作为正式语言（
），然而基于英美在华外交力量的影响，英文与法文在不
同时代，各领风骚。据 世纪初长期在华活动的日本国际法学者
有贺长雄指出：早期使团会议讨论时是以英语为主，但没有硬性
规定。 年俄使喀希尼（ ）倡议强制使用法
语，才引起使团内部激烈讨论。日本公使林董认为俄使的建议不
符合"从 众 为 便"原 则，而 且 时 任 领 衔 为 美 使 田 贝（
），他似乎不擅长法语，故应用领衔所常用之语言，于是采法
语之议遂息。可是在各使交际、觐见皇帝之时，法语又常被强调其
重要性，因此 年后使团内通用语言又完全改用法语。至
年，英国公使朱尔典担任领衔，使团一方面表示尊重朱使个
人，另一方面英语在亚洲地区较为普遍，于是会议之语言与议事录
又改回英文为主。实际上，在 年代，法文仍为领衔通告的
主要语言。朱使之后长期担任领衔职务的荷兰公使欧登科
（ ）习惯以英文写作，故在使团内部及对华文
北洋时期的中国外交
贝拉斯领衔时间是从 年 月 日至 年 月 日。《领衔公使交
替表》，《 外交档案》， ／ （）。
参见《撤销和贝使案》，《 外交档案》， ／ （）。
参与会议的协约国成员以英、日、法、俄、意为主。参见张黎辉等编：《北洋军
阀史料・黎元洪》卷十三，天津：天津市博物馆出版， 年，页 、 、 、 、
、 。
《驻华使臣通用法语之由来》，《 外交报》第 期，页 ― 。
， ，
书皆以英文为主。
关于使团会议所讨论的议题， 年后的会议记录大致上保
持完整，但某些关键时期之文件，不乏仅有目录而无内容之情
形。因此，目前仅能从各国对华联合照会或一致行动之事迹，理
出 年以前使团会议较为关切的重要议题主要有觐见皇帝、呈
递国书、交 际 礼 仪、海 关 税 率。《英 国 国 会 报 告 书》（
）所收录 年至 年领衔俄使倭良嘎
喱与英使威妥玛（ ）往来之照会内容大致符合这
一点。在英、俄两使的书信中毫不掩饰使团会议介入商务谈判，
这显然超越一般认知中使团聚会所能讨论的范围。以 年修
改通商税则案为例，当时英国为增加谈判代表的分量，故以使团会
议为名对华交涉。因此，表面上是由使团会议共同决定，实际仅英
国推动，未必是共识，但各国凭借"最惠国待遇"（
）坐享其成，自然不必表示意见。
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
在外交实务中语言就用途通常可分为正式语言（ ）与实际使
用之语言（ ）两种，就北京外交团而言， 年以后英语固然在实际使
用较为普遍，但使用于文书之正式语言仍以英文、法文两者并重，视领衔习惯与双方约
定而行。大致上来说，英语仅在英、美、荷等国公使领衔时期稍占优势，拉丁国家领衔时
期使团对华文书采取法语之比例较高。芮恩施（ ）所言议事录尽改为英
文，不全然正确。 ， ，
如 所藏 年至 年期间， ， ／ 缺少
次会议记录（ 年 月 日至 年 月 日）； ， ／ 缺
次会议（ 年 月 日至 年 月 日）； ， ／ ， 次、
（ 年 月 日）、 次（ 年 月 日）、 、 次（ 年 月 日、
日）、 次（ 年 月）会议皆是有目录而无记录。
，
， ，
， ， ， ， ，
， ，
年至 年，觐见活动完全停摆，使团会议不再讨论礼
仪议题。从各国对华之联合照会观察，各国集体交涉行动较偏重
于税则修订、货物课征、领事裁判权，以及上海租界管理问题，然
而，从上述照会所载各使之排名与内容判断，它们的集体行动皆与
外交团关联不大。当时各国似乎习惯于直接对华交涉，而非透过
使团以联合行动解决争端，如 年 月中法战争期间，英国公
使巴夏礼（ ）忧虑战火延烧至北京，暴民危及使
馆群的安全，于是向法使询问，寻求保护外交人员。原本应由使
团出面与中国交涉的职责，完全被忽略。从另一角度来看，外交团
缺乏礼仪活动作为对华交涉的基础，致使英、法两国以本国外交实
力，自行协调交涉，虽然不至于造成外交团分崩离析，但此时期使
团的功能遂为列强所取代，也是事实。
年至 年期间，中国政府宣布恢复使团觐见皇帝，使
团继续争取修改礼仪。除了觐见问题，因应中日在朝鲜半岛的
冲突，使团在 年初由八国照会中国声明将调集海军卫队入
京，然中国政府不愿事端扩大全力反对此案。除了讨论觐见礼
仪问题之外，北京治安、使馆卫队问题、东交民巷各国使馆周遭日
益拥挤的环境问题，皆为本时期会议的重心。 年 月前
后，中国各地相继传来的拳民攻击外国侨民，教案冲突加剧之消
息，使团会议的重点转而以传教人员、外侨生命财产，以及驻京
使馆安全为讨论主轴。
北洋时期的中国外交
参见故宫博物院编：《清季各国照会目录》第四分册，北京：故宫博物院文献
馆， 年，页 ― 。
， ， ： ，
， ，
《收八国驻使照会调海军入京》， 年 月，《 外交档案》， ／（）。
《收日国公使葛照会》， 年 月 日，《 外交档案》， ／ （）。
杨国伦：《英国对华政策》，页 。
年 月至 月期间各馆遭到拳民与中国军队相继包围，只
剩下防卫较为坚固的英国使馆堪用，因此使团会议首度移转到非领
衔使馆召开，包括领衔西班牙公使葛络干（ ）在内的
各国使节，在这会商协防事宜，奠定深厚感情基础。 年底至
年间，使团会议的重心摆在"使馆区善后工作"与对华条约监督
两部分，前者包括东交民巷的重划与管理、使馆卫队驻防，后者包括
对中国政府要求惩凶、道歉、赔偿、军火禁运、修改觐见礼仪，以及黄
浦河道疏浚问题，这些诉求最后具体的落实在"辛丑和约"之条款与
附件中。由于觐见礼节问题已经可以说是符合中外之间的承诺，因
此，如何监督中国政府履行"和约"义务，维护外国在华权益等政治、
外交事务，遂成为和约完成后使团会议之主要课题。
从 年辛亥革命到 年政府对德、奥宣战为止，中国情势
诡谲多变，在政治上经历帝制与共和交替，为避免因各国对华单独
行动影响使团整体利益，领衔朱尔典运用其高度声望与英国在华资
源，努力维持使团内部协调外交与团结一致之默契。由于朱使强势
领导，故各使集会在议题上也越见开阔，举凡政府承认、使馆区安
全、辛丑条约义务的履行、庚子赔款、关税存放、税务问题、黄浦江疏
浚、辛亥期间外侨损害赔偿、军火贸易、会审公廨、法权交涉、上海
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
，" "：
， ： ， ，
当时各国几乎都是直接以驻华公使充任谈判代表，会议主席也是由外交团领
衔公使葛络干担任，各代表席次亦按呈递国书的先后决定，容易使人以为外交团完全等
同于各国对华谈判代表团。但是，英国公使萨道义（ ）（ 年 月
日接替窦纳乐职务，当时尚未向中国政府呈递到任国书）则认为，各国馆长参加此一
会议是以特命全权代表身份参加会议，不再是以外交团成员名义参加，与使团会议无
关。参见杨国伦：《英国对华政策》，页 ― 。
， ， ；
， ， ；
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租界与京奉铁路沿线驻军、帝制与反帝制，以及欧战后使团内部
问题之处理，使团会议无一不与，并针对实际情况，提出具体政策
表达关切。不过， 年荷使贝拉斯亲德事件发生，让协约国成
员首度排除领衔，自行召开使团集会。在分裂的形式下，使团会议
几乎停摆。
从 年 月中国对德、奥宣战至 年华盛顿会议结束
前后，使团会议从分裂危机恢复到战前之秩序，议题亦因战争善
后、南北政权对峙、军阀混战、关税变动，以及中国政府在国际争取
国权之活动而表现在政治、军事、外交、经济、财政、法权等方面，其
中较重要的有 年荷使馆庇护张勋案、处理德奥战俘敌侨与
在华利益、关余提拨、召开关税会议、南北议和、对华禁运军火、
俄国使领待遇与馆产、广州提拨关余案、劝告中国停止内战、
年使馆区庇护安福系政客案、各国驻京使馆升格案、青岛
北洋时期的中国外交
， ， ， ；
： ， ， ，
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［ ／ ／］
关于使团会议对军火禁运问题之讨论，请参见陈存恭：《列强对中国的军火禁
运（ ― ）》，台北：" 中研院"近史所， 年。
， ， ， ， ，
， ， ― ［ ／ ／］
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，
归还问题、海关赈灾附加税、大沽口炮击案、抗议各省截留税款、
法权与会审公廨问题、黎元洪总统就职案、北方内战与京津外人居
住地安全、华盛顿会议各项议题、恢复德国使领待遇案。其中监
督中国政府履行辛丑条约义务、关税保管提拨、维护在华外侨生命
财产安全，以及贸易税率等问题，均为使团长期观察之范围，至于
诸如炮击案之类的临时性议题，较少列入讨论。
年初至 年底，由于华盛顿会议之九国公约签署，确
立八国在华之优势地位，意味着"华会列强"取代"辛丑列强"主
导使团的时代来临。新权力结构下的使团，仍然继承致力于维护
各国在华利益之一贯目标。然而，当时中国内部民族意识高涨、地
方与中央政局不安、军阀交战频繁，以华会列强领导为主体的使团
会议仍然无法应付新情势，于是另组"对华委员会"之声浪，一度高
涨。有鉴于此，使团会议在领衔葡使符礼德（
）主持时，对华交涉之态度转趋强硬。在短短四年的时
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
关于外交团与赈灾附加税之关系。
，
， ： ， ；
， ， ， ， ， ， ， 。
［ ／ ／］
， ， ， ， ，
， ， ［ ／ ／］
八国指的是英、美、法、意、日、荷、葡、比等签署九国公约之使团成员国。关于
各国在华会中处理中国问题之态度。参见张忠绂：《中华民国外交史》，台北：正中书
局， 年，页 ― 。
导致符使采取强硬姿态的原因，除了中国情势与使团内的压力，当与他认为中
国政府未能尽到维护商业投资环境有关。据英使艾斯敦描述，符礼德本人对于商业、贸
易之兴趣大于外交，其个人行事并无显明之风格，甚至被使团同僚讥讽如果转行当饭店
经理会比当外交官更适合。 ，
， ／ ［ ／ ／］。
间，使团会议所经手之重要议题有中法金佛郎案、苏俄代表加拉罕
使华资格问题、临城劫案与曹锟总统承认问题、护关与广东关余
交涉案、军火禁运解除讨论、外人在华生命财产与行旅保护问
题、路警与铁路国际共管、关余充作债务整理基金案、加拉罕大
使与使团领衔交涉、各国公使升格为大使案、中俄复交案、俄国
使馆交还交涉、临时执政承认案、上海商标法问题、毒品禁运、
中国收回上海会审公廨案、五卅沪案交涉、关税特别会议案、北
京政府关提请拨放关余案、英国变更对华政策建议案等。从上述
议题之性质观察，很明显可以看出使团维护其长期条约特权与利
益之观念不变，也透露出使团积极推动中国分裂政权相互对话之
用心。透过会议的形式，条约利益关系国以集体决策方式建立原
北洋时期的中国外交
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（ ）
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，" "中研院"《近代史研究所集刊》第十期，台北， 年，
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则与措施，让使团在面对新型态问题时，能有效分担外交风险，避
免由个别国家承担对华交涉破裂的责任，而能够以更灵活之手段
应付危机。
上述交涉案中，对使团会议影响最大的当属 年 月
日发生的沪案。使团会议在沪案交涉初期，基于北京政府建议，先
后派出调查委员会与交涉代表企图厘清沪案真相，同时在上海就
地进行调停。但是，使团先是面对英、美、日三国相互猜忌，加上北
京政府企图利用本案一举解决修约与治外法权，使得调停效果不
彰，而中国社会更掀起反英、反帝国主义的浪潮，造成使团弥漫忧
虑的气氛。事实上，大部分使团成员国都希望尽速解决，暗示英
国不要袒护它在工部局的本国籍官员，可是英国公使仍要求外交
团能够站在英国的立场，避免使团的分裂形象扩大。最后，当上
海工部局与领事团联手拒绝履行使团对沪案的惩处方案，从法律
的观点质疑使团干预租界事务的资格，直接挑战所有驻京公使的
决议，也 重 挫 外 交 团 的 自 信。当 时 的 领 衔 意 国 公 使 翟 禄 第
（ ），为反击英国的跋扈，遂以拉丁列强（
）领袖的身份径行与北京政府交涉，企图与英国划清界
限。于是外交团长期以来号称团结一致之精神就此宣告终结，而
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
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参见诚夫：《沪案与外交团》，《 国闻周报》第 卷第 期，页―；
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， ， 。以拉丁列强（ ）称呼驻京之法、意、葡、西等国外
交代表，为英使麻克类（ ）在 年处理五卅沪案时所提出。
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， 。
使团会议的决议也不再能够号令中国各地条约口岸。
年以后，各国逐渐将对华交涉之主力转移到单独行动，
不再把问题寄托在会议中。透过协调外交解决，连带造成使团决
议的代表性更显不足。换言之，协调外交完全破裂，自主外交大行
其道，让使团无法对南北政府产生达到联合交涉之效果，终于逐
渐没落。在议题中最直接反映的这种现象，就是讨论事务的单纯
与非政治化，诸如港口疏浚、租界市政问题、毒品运输问题、外国人
课税、内战时期在京外侨安全等范围，在在显示使团有意收敛过
去行事作风，降低涉入中国内政程度，以免引起国民政府对它无谓
的反感。
四使团会议的决策程序与
执行的限制
就外交团会议的决策程序而言，首先必须面对的一个问题是：
谁有资格参加正式的使团会议？按理，驻京各馆馆长皆有权参与
讨论，且在会议架构下依主权平等之精神，共聚一堂，享受同等权
利。担任领衔多年的荷使欧登科尝自傲：他在北京也有一个属于
自己的国际联盟（ ）。言下之意，是将使团与当
时基于各国主权平等原则组成的国际联盟比拟。然而，实际情况
却非如此， 年以后北京外交团成员结构之中包含辛丑条约签
约国与非签约国两类；若按以最惠国待遇、领事裁判权等条约权利
为标准，则又可区分为平等新约国与非平新约国。各国不仅不是
在平等的外交基础上发展对华关系，同时更因"条约"与国际现势
北洋时期的中国外交
参见布雷（陈布雷）：《中国今后外交》，《 国闻周报》第 卷第 期，页―。
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， ，
，
决定了他们能否参与涉及利益问题之相关使团会议。若非具备辛
丑条约签约国或享有最惠国待遇、领事裁判权等特权，在实务上根
本不被允许参与相关议题的讨论，譬如 年外交团讨论关税保
管问题，新加入使团的墨西哥、古巴因为不是辛丑条约签约国，所
以很少参与使团会议。 年使团在讨论关余问题与对华交涉
之时，非辛丑条约签约国成员在会议前就已经被排除在外，而德、
俄也因对华签订新约或声明放弃权益，丧失参与决策的机会。
年加拉罕使华期间引发的领衔争议中，原本一度接任领衔的
古巴公使巴尔纳（ ）因无辛丑条约签约国
身份，所以自动离职返国。
即便是辛丑条约签约国，也不一定能够完全参加使团会议，如
年前后外交团与广州政府之间的关余交涉，当时仅有英、美、
法、日、葡、意六国公使及领衔荷使聚会。因此，各国使节能否参
与会议，应先视本国是否具备相关条约特权，其次则依本国利益与
讨论 议 题 之 关 系 深 浅，才 能 够 被 认 可 出 席"关 系 国 会 议"
（ ）。"关系国会议"进行时，对于一般性
问题都避而不谈，发言也仅限于对本国立场的声明与解释，遇有
重要提案则由各国代表汇报本国政府，所以会议内容通常只是在
汇整、交换各国政府意见。最后，若各国之间毫无异议，达成团结
一致（ ），那么就由领衔按各国协议之方案，出面对华交
涉，并由各使拍电回国告知结果。若"本案有利害关系国"（
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
关于苏联是否继承旧俄权益，成为辛丑条约签约国的问题，使团会议结论是各
国承认新政府为签约国，唯在附件中美使舒尔曼认为此不代表承认意义。《时事日志民
国 年 月 日》，《 东方杂志》第 卷第 号， 年 月 日，页 。
《总长晤古巴巴尔纳公使问答》， 年 月 日，《外交档案》， ／
（）。
有关使团与南北政府之关余交涉参见黄文德：《北京外交团与近代中国关系
之研究―――以关余交涉案为中心》，台中：中兴大学历史系硕士论文， 年。
， ，
）中任何一国抱持异议，那么使团就不能
以共同名义发出照会，而需要再讨论直到达成一致为止。这种追
求"团结一致"荣誉的后遗症，长期以来一直困扰着使团会议，为了
顾及协调外交与对华联合一致的形象，必须迁就少数国家，不断延
长会议时间藉以化解分歧与各类程序问题。如果牵涉大多数国家
利益，必须排除反对意见的阻碍，最常见的妥协方式是按多数决议
发出照会，唯在照会中声明某些国家保留意见，如 年北京政
府提请使团拨放关余，意使嘎贝娑（ ）不顾
其他同僚完全同意之协议，大唱反调，迫使领衔朱尔典采取上述做
法解决，以履行外交团对华承诺。唯在实际案例中，这种"权宜
之计"，仍不多见。
就执行一致决议的程序而言：若内容牵涉派军或与地方领事
联系，在施行的程序上则交由各国自行呈报本国发布训令，使团无
权决定或统合管辖各国驻军、船舰人员，也不因为领衔代表使团对
外交涉而赋予其直接指挥特定地方领事的权力。换言之，使团之
讨论结果，顶多也只能以通知的形式传达予地方领事团团长（
），若是要联系某国领事代为交涉，则尚须由该国
外交首长或驻华使馆以本国为名发出训令较为恰当，譬如 年
年底六国派遣海军赴粤护关，虽出自使团会议之共识，但各舰开往
粤省之训令则出自本国，抵粤后的移防与撤军也都是各舰会同协
商呈报本国议决，在本案中使团会议扮演的角色仅止于汇整各国
意见。另一个特殊的案例是 年五卅沪案中，使团领袖意大利
公使翟禄第以"使团全体代表"（
）为名对上海领事团发出训令，这是基于事发地点属于公共
北洋时期的中国外交
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租界，而使团名义上之领衔俄大使加拉罕又不愿为其他国家之命
令背书，在不违背"领衔直接管辖领事有碍各国主权"之原则下，才
会有此特例出现。不过，领事团是否要遵从外交团的指示，不无
疑问，尤其是在 年代中期，上海与广州领事团就经常搁置外
交团的决议。
北京外交团除了与各条约口岸的"领事团"关系密切，在本身
组织之下亦有"管理使馆界事务公署"（或称使馆界管理委员会，
）与武官
团等单位，接受使团会议指挥。管理使馆界事务公署是在 年
由使团指派三国代表与二位区内居民代表共同成立的；至于武
官团（ ）则是由各国驻京使馆武官随员组
成之联谊团体，主要任务是监督军火禁运、分析情报供使团对华军
事行动的参考。至于列强驻华海军组成的国际联合舰队，虽因
使团决议而集体行动，实际上各舰的指挥权仍归各国自行统辖，使
团并无统整命令之权力，譬如 年 月广州政府第三度扬言
接收海关，各国对派兵时机一直无法达成共识，使团仅能等待，
不能径行号令各国舰队护关。
为了提振北京外交团的影响力与贯彻决议的执行，使团会议
内部曾出现改革的声浪，要求精简参与决策的成员国数量，而且参
与的成员国必须具备维护中国门户开放之实力。有鉴于欧战结束
后，使团对中国南北分裂问题日益关切，部分成员国主张在使团会
议之外成立"对华委员会"藉以保障各国在华利益，期使中国"恢复
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
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《国内专电》，《 申报》 年 月 日，第二版。
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统一"，但支持这个构想的国家并不多。面对中国问题重重，进
不能强制各国信守协调外交，退又无力突破"团结一致"之迷思，
英、美、日、法等同时兼具辛丑条约、九国公约签约国与国际银行团
（ ）对华贷款国身份之强权国家，在
年底乃提议在使团体制内共同组织"四强委员会"，作为常设机关：
"凡有重大事务均由该委员会处理之，然后提交外交团全体大会。
此委员会之组织与巴黎讲和会议时之'四大国委员会'相类，不定
开会时期，遇有必要，得随时开会……"
当时中国媒体舆论以"四强委员会"介入外债整理与外侨保护
问题的积极程度来看，认定使团将新组织的成立而陷入分裂的状
态。然而，日本极力辩称委员会的成立是为了：（ ）防止苏俄扩张
它在使团会议的影响力；（ ）避免会议机密泄漏；（ ）四国委员会
的形式已经得到十二国辛丑条约签约国公使的承认。的确，欧
战以后"辛丑条约签约国列强"面临国力衰退，或退出使团，或与中
国签订平等新约，因此实际参与使团会议之签约国不若以往。
年华盛顿会议"九国公约"签约国虽重复取代部分辛丑签约
国，但实力国家仍以英、美、日、法为主。为了保障四国在华利益，
摆脱使团会议要求全体一致的功能限制，排除俄国共产势力主导
会议运作，迫使四国�弃自主外交，维持协调外交以应付中国问
题，此为四强委员会成立之主要目的。不过，委员会之层级一开始
就被定位在使团会议之上，以四国主导决策亦严重违反"主权平
等"之传统，不能使其他国家同僚心服。最后，委员会非但无法取
代使团会议之功能，企图藉由四国会议控制使团，团结各国对华一
致之理想，也因实务上窒碍难行，仍不得不回归到使团会议的架构
北洋时期的中国外交
《外交团主张组织对华委员会》，《 申报》 年 月 日，第四版。
南雁：《北京使团分裂与四强委员会》，《 东方杂志》第 卷第 号， 年
月 日，页―。
同上书，页―。
下讨论。
使团会议存在之问题依然如故。为维护利益，于是在 年
以后英、美、日陆续发表对华宣言，纷纷逐渐降低使团会议中联合
协调各国之色彩，转而采取自主外交手段解决问题，譬如 年
月发生的"南京事件"，各国在使团会议上虽达成协议，要求国民
政府道歉、惩凶、赔偿，但英、日、美、法在负责对象与处理原则上未
能一致，导致各国放弃联合交涉，径行与南京接触。其间一度因英
使与王宠惠谈判陷入僵局，使联合交涉重燃希望，然终究还是因利
害关系而分道扬镳。
五结 语
根据前述研究，北京外交团之历史发展的确有其阶段性与特
殊性。就阶段性而言，从 年代中期到 年使团大致遵循
欧洲外交惯例，将组织定位在交际礼仪路线，但因中国政府长期搁
置使团觐见皇帝的请求，导致使团在成立初期失能，转而游走于政
治与礼仪之间； 年到 年期间使团一方面继续传统路线，
另一方面则藉由辛丑和约签约国的授信，累积政治资源，于是使团
开始介入中国内政； 年以后受到加拉罕领衔案、五卅事件、中
国民族主义高涨，以及各国自主外交大行其道的影响，使团逐渐调
整交际礼仪与政治活动的比重，力促组织正常化。
就其特殊性而言主要有三项：第一，"利益化"的使团会议。
北京外交团除了拥有经常性集会，使团会议的召集还依利益不同
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
关于南京事件之英、美、日等三国对国民政府交涉。参见黄文德：《南京事件：
北伐事件期间中英关系之个案研究》，收入《中兴史学》第四期，台中， 年，页 ―
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而区分为"全体会议"与"关系国会议"，在长期发展之后逐渐产生
"利益化"、"层级化"，以及"寡头化"的现象，造成所谓的外交团集
体行动实际上操之于少数国家的手中。第二，领衔之职能逾越外
交惯例，而且与外交团干预中国内政一样，缺乏法理基础。第三，
使团虽非直接统辖各地领事团与租界当局，实际上彼此确有某种
程度上的从属关系。在某些个案中，使团确实能够指挥地方领事
团与租界当局执行联合决议。
就权力来源而言，外交团之崛起固然出自于辛丑条约的加持，
但条约本身并未直接授权予使团。使团不过为各国之信托者，监
督条约履行。在 年以前外交团即等同于辛丑条约签约国全
体，两者利益一致； 年以后，使团内辛丑条约签约国所占比率
日益减低，加上 年代使团内出现与中国签订平等新约的国家
日增，昔日辛丑条约签约国的利益与使团整体利益渐行渐远。国
民政府北伐结束之后，继承北洋外交的策略，以条约关系持续分化
外交团，水到渠成，终于使它逐渐没落。
就外交团的对华决策、施行与效果而言，使团在讨论政治议题
时，其决策并非毫无顾忌，无论是核心强权国家或使团领衔，在主
观上仍须兼顾国际会议惯例、外交主权平等、使团传统的"一致性
原则"，以及利益范围（ ）等因素；在联合决议的施
行上，由于使团本身并无独立之财务、军事基础，致使它必须藉助
强权国家以本国名义执行决策，在 年代中期甚至无法控制领
事团对它的忠诚度。 年代国际间协调外交没落，各国对华政
策转变，集体交涉在外交关系上并不讨好。因此，外交团内部曾经
思考以"对华委员会"、"四强委员会"、"华盛顿会议九国公约签约
国"等分类团体来作为使团会议的核心，提升决策的效能与团结一
致。然而，少数列强以使团为名义的联合行动，实际上多受制于各
国主权，无法完全落实，同时还会削弱使团长期的自主性发展。所
谓外交团为北京"太上政府"不过是外界渲染之产物，并不能说明
北洋时期的中国外交
使团权力运作的真相。因此，在讨论外交团的定义时，必须要注意
到它在中国的案例并不符合任何时期国际法的惯例。真正来说，
所谓的北京外交团侵害中国主权，从实务上来说只是一部分条约
利益关系国所为，不能代表整体，而且还必须要视个案来界定外交
团的关系国成员。
就使团内部的利益团体而言，其分立乃基于条约利益、政经利
益，以及民族利益等因素。依条约利益为标准主要可分为跟辛丑
条约签约国与非签约国两种； 年代初期，使团为因应部分签
约国的退出，凝聚向心力，所以有以"华会九国公约签约国"取代
"辛丑条约签约国"利益的构想。但是九国公约其内容门户开放的
宣示性意义浓厚，不若辛丑条约来的具体，因此前者在功能上并未
完全取代后者，所以到 年代末其内部主张"辛丑条约列强利
益"之说法仍大有人在。再者，使团成员国又可依本国对华政经共
同利益而结合，构成错综复杂的网络，譬如国际银行团关系国、协
约关系国等。欧战结束以后，民族主义与国际主义也影响到北京
外交团；以法、意、葡、西班牙为组合的拉丁列强在决策上曾多次联
合挑战英、美意见，英国亦视拉丁列强为使团内部除日本外最不稳
定的力量。从使团长期发展的历程来看，所谓条约利益、政经利
益，或民族利益等分类之标准并非完全绝对，各类团体之间也不是
泾渭分明，时有分合。各国多视本国利益选择群体。此外，一般认
为英、美、日等国对使团的控制力较强，长期掌握组织动向，然而考
察使团运作后，发现实际情形正好相反。无可否认的，拥有庞大政
经资源的国家，在使团内的确是有举足轻重的分量，但是使团决策
与施行必须受到集体行动的制约，加上各国主权平等原则与冗长
而繁复的讨论往往形成核心强权国家对华交涉的绊脚石；与其说
是核心国家控制使团，还不如说后者利用前者在华资源，巩固集体
利益。
最后，过去学界讨论使团，多将它当作北京政权背后的"太上
北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作
政府"，但就实际执行之过程而言，这种说法有待商榷。因为使团
联合政策之执行，端赖各国支持与领衔居间协调，且由于它缺乏武
力基础，若无强权国家提供军备、人员与地方领事以为支持，即无
法执行任务，形同跛脚。在一般外交惯例架构下，使团之决策与执
行往往受到主权平等精神、国际法规范，以及各国本身对外交人员
权限的约束。虽然，北京外交团在 年后对于上述限制已有所
突破，但这些原则却使它在决策的过程中，仍不自觉地受到影响而
自我设限，阻碍外交团自主性的发展。换言之，使团一方面被要求
在华建立强势形象，另一方面却又被国际惯例、外交传统与本国官
僚体系所制约，这两种力量在不同时期互有消长，形成发展上的矛
盾情结。在如此脆弱的权力结构下，纵然各国怀抱"团结一致"的
全体外交团荣誉（ ）尽力
达成执行任务，亦不能行之久远，必须仰赖核心强权国家的推动，
方能维持。但强权国家是否会因为不愿受到使团其他成员国的拖
累，而走向孤立外交，单独对华交涉，则必须视个案而定。
黄文德台湾文化大学博士
北洋时期的中国外交
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北洋时期国际法在中国
王 栋
关于国际法输入中国的早期历史，中外学者们，比如说王铁
崖、 （徐中约）、 （刘禾）以往已有所涉及。
学者们或者着重描述中国这一痛苦、被动经历，或者从语言文字翻
译学角度去批判帝国主义对中国的侵略。本文则从平等与不平
等这一悖论来探讨北洋时期国际法在中国的传播。与以往研究不
同，本文将亦考察 世纪国际法在中国的状况，这是一个研究领
域中不该忽视却被忽视的题目。我强调中国在国际法发展传播中
的积极作用，同时认为单纯从翻译、语言作为文化传播的工具角
度研究国际法的早期输入是不够的，尽管这是在文学文化研究中
十分热门的方法。我认为研究国际法在中国必须包括一个独特的
双重过程，即 世纪、世纪中国关于不平等条约的研究和与其
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"（ ， ， ），
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（ ， ： ， ）， ，"
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： ， ）邓正来：《王铁崖文选》，北京：中国政法出版社，
年。
相伴随的国际法在中国的传播。这一双重过程不但说明了国际法
在中国的历史与中国特定时期的特定文化历史直接相关，而且也
显示出中国对于国际法法理和国际法实施的挑战及其贡献。
需指出的一点是，不平等条约的痛苦经历从根本上决定了
近代中国人理解接受国际公法的范围和程度，中国不平等条约
历史奠定中国与世界法律体系互动的基础及其法学概念移植中
国的政治道德范畴。同时，北洋时期国际法在中国的传播普及
和当时中国知识分子、法学家对于不平等条约这一题目的特别
兴趣和研究又在很大程度上奠定近代中国政治、外交和文化的
诸多特征。
国际法在中国的传播可分三个阶段：第一，从 世纪中到
世纪 年国际法被介绍到中国，近代中国人为国际法法律上赋
予主权国家平等地位而同时中国被迫接受一系列不平等条约的不
平等境遇所困惑。第二， ― 年，国际法移植中国并普及
化、本色化，国际法研究和不平等条约研究齐头并进。第三，世
纪后半叶中国人进一步推动国际法的发展，运用自己一套创新理
论说法来解释国际事件，国际法变成在国际舞台上折冲樽俎、反对
帝国主义、殖民主义、霸权主义的武器。对于中国而言，国际法的
真正"国际化"意味着国际法超越其基督教欧洲渊源以适应非西方
国家文化。在国际法在中国的发展中，北洋时期承上启下，其发展
态势令人深思。
一国际法输入中国和不平等条约
此小节的主要观点是不平等条约问题是影响国际法在近代中
国传播发展的最重要决定因素，此阶段最困扰国人的是国际法主
权国家平等原则和西人强加于中国身上的条约的不平等性。
国人最早接触国际法是在 世纪 年代林则徐在广州禁烟
北洋时期的中国外交
时期。通过袁德辉和美国传教士伯驾（ ），林则徐对瑞
典法学家瓦尔特（ ― 年）的重要著作 有
所熟悉，魏源的《海国图志》中包括此著的节选，即《各国律例》。
年，在总理衙门文祥、恭亲王的支持下，三百本美国人丁韪良
（ ）翻译的惠顿（ ）的《万国
公 法》（ ）流 传 发 行。当 时
被翻译成"万国公法"而不是"国际法"。
年，丁韪良与汪凤藻等将 的
，合译成中文，题为
《公法便览》。接着，三年后，德国法学家
的 法译本的中译本《公法会通》由
丁韪良和联芳等人翻译出版。显然，在国际法进入中国后的十
几年中，人们着意于将国际法翻译成中文，而翻译工作由最初的由
外人单独承担到中外合作进行。这一趋势本身已表明国人越来越
卷入国际法在中国的移植，由最初的被动到逐渐的主动，并最终占
据主导地位。
国际法传入中国伊始，一些清朝官员知识分子很快就意识到
国际法调解解决国际争端冲突的职能。例如薛福成写道：" 各国之
大小强弱，万有不齐，究赖此公法以齐之，则可以弭有形之衅。虽
北洋时期国际法在中国
， ，
（
）， ， ： ， ；田涛：《丁
韪良与〈万国公法〉》，《社会科学研究》 年第 期，第 页。
丁韪良：《万国公法》（ ， ，
， ： ， ， ），崇实馆， 年（台北：中国国际法
学会， 年再版，丘宏达序）。
（陈世材），"
"， ， ， 。
陈世材：《国际法学》卷，台北：精华印书馆， 年，页。
至弱小之国，亦得藉公法以自存。"薛福成显然对国际法的功能
及在中国的适用性持乐观、赞成态度。然而，在 世纪末期与西
方国家接触中，国人面对一悖论：国际法的民族主权、主权平等正
式概念并不保障其在现实世界中的真正尊重和执行，主权国家法
律上的正式平等与政治平等不可混淆。因此，尽管国际法的合理
性及实用性被普遍认定，它并没有提供对于政治经济不均衡的弥
补办法。针对此矛盾，郑观应评论道：" 虽然公法一书久共遵守，乃
仍有不可尽守者。盖国之强弱相等，则藉公法相维持，若太强太
弱，公法未必能行也。"用清朝一位驻外官员崔国因的话说，国际
法合理但不可靠，有权利但无强力，权利不能胜强力。曾纪泽亦
认为：" 公法者，弱国以自保，而强国时时犯焉……而睦邻绥远之
道，亦未必与公法处处符合。今日据公法以责人，则他日西洋各国
凡有可以取利于吾华者，皆以曲援公法之说以相渎扰，势将辩难蜂
起，步步荆棘。"
关于国际法的性质，也有另外一种看法。一位作者在 年
的《外交报》上指出，国际法本身并无过错，国际法只不过是一种工
具，它需要人有良策良计去驾驭它以使它更好运转、发挥作用：" 吾
国论国际法者，多以强弱相遇公法无效为公法之罪……公法之用
与战舰炮台同，不讲于驾舰守台之策，而忽焉蹂躏于外敌，岂台舰
之罪吁。"
北洋时期的中国外交
薛福成：《筹洋刍议》，沈阳：辽宁人民出版社， 年，页 ― ；刘保刚：
《论晚清士大夫公法观念的演变》，《 浙江学刊》 年第 期，第 页。
郑观应：《盛世危言》，公法，见夏东元编：《郑观应集》卷，上海：上海人民出
版社， 年。
崔国因（ ― ），《出使美日秘日记》卷，上海：上海古籍出版社，
年， 年 月 日日记。
曾纪泽：《曾纪泽遗集》，长沙：岳麓书社， 年，页 ― 。
《论公法与强权之关系》，《 外交报》期，" 公论"， 年。《外交报汇编》卷，
台北：广文书局， 年重印，页―。
世纪 世纪之交，中国国际法研究初露端倪，国际法成为
国人求富强、求西学的一部分。除了 年出版的中外合译的两
部著作―――傅兰雅（ ）和汪振声的《公法总论》外，傅
兰雅和俞世爵的《各国交涉公法论》―――国人似乎更积极主动地去
翻译研究国际法。有证据表明，从 年 月到 月，有一个松
散的国际法组织"公法学会"在湖南长沙曾存在过。此组织主要学
习讨论国际法、中外条约中的重大问题、弊端、需要补充与外人谈
判的问题、需要与外人谈判要求改变现状的问题。与此同时，也
有一些年轻有为的知识人编纂或翻译国际法书籍，也有一些人将
日文国际法书籍译成中文。像唐才常 年的《公法通义》和蔡
锷 年的《国际公法志》便是其例。
另有一种情况值得一提，清末反满主力辩论家胡汉民亦参与
传播国际法知识，但其目的是为激化民众反满情绪。为使同盟会
复清举动名正言顺，胡从 年到 年在《民报》上连发系列
文章《排外与国际法》，痛斥满清签订的条约，数落满清国际法上犯
下的错谬，胡还将满清的谬误与民众盲目排外联系起来。
二国际法知识在中国的逐渐普及和
开花结果北洋民国时期
北洋时期国人学习研究国际法与国人从法律上寻求废除不平
北洋时期国际法在中国
傅兰雅、汪振声：《公法总论》，鸿文书局， 年；傅兰雅、俞世爵：《各国交涉
公法论》，鸿文书局， 年。
端木正：《中国第一个国际法学术团体―――"公法学会"》，《 中国国际法年刊》，
北京：法律出版社， 年，页 ― 。
同上。
胡汉民：《排外与国际法》，《 民报》第、、、、、期，北京：科学出版社，
年再版。
等条约的依据携手前进，呈现出以下三种趋势：第一，传统国际法
框架未能对正式主权平等和实际政治经济不平等两者关系作出详
细解释，北洋民国时期来自不同政治经济背景的国人对这一张力
关系进行了广泛的探讨；第二，国际法的某些不足激发了学者们对
国际法的强烈兴趣，不平等条约文学、帝国主义侵华文学出版热的
出现和发展令人瞩目；第三，中国运用既存国际法法理及惯例来呼
吁国际强权世界改变某些国际现状表明了国际法在中国逐渐发生
本土化。
北洋初年，国人对国际法的了解仍不完全成熟，国际法知识不
是通过直接翻译法学原作，而是主要通过翻译二手日文国际法材
料而获得，比如陈时夏翻译的中村进午的《平时国际公法》，共和法
政学会编辑部翻译的日本普文学会编纂的《国际公法、国际私法问
题义解》，远藤源六著、沈豫善译的《国际法要论》。有材料证明
北洋法政专门学堂曾采用日文教科书。 ― 年，李大钊是
北洋法政专门学堂的三年级预科学生，李花费大量时间研究日文
法学课本，其中一章是关于国际公法、国际私法。几年之后，在日
本学习的李大钊和他的同学友人张润之合译今井嘉幸的《中国国
际法论》。
这本翻译的《中国国际法论》给我们提供了一个窗口来透视北
洋初期国际法在中国传播以及国人接受国际法的五个特点：第
一，国人坚信国际法作为国际契约订立基础之权威；第二，民族国
力和国际法法力建立在国际地位平等基础之上；第三，国人应掌握
北洋时期的中国外交
中村进午著，陈时夏译：《平时国际公法》，上海：商务印书馆， 年；日本普
文学会编纂，共和法政学会编辑部译：《国际公法、国际私法问题义解》，上海：共和法
政学会， 年；远藤源六著，沈豫善译：《国际法要论》，镇江：启润书社， 年。
今井嘉幸著，李大钊、张润之译：《中国国际法论》，东京：健行社， 年；韩
德培、罗楚湘、车英：《李大钊的国际法思想》，《 武汉大学学报》 年第 期，第
页。
运用法力对国际契约变更废除的主动权；第四，李大钊感叹北洋初
期中国知识精英忙碌于政治救国而无暇专修学术研究，以至于外
国法学家像今井嘉幸成为中国国际法、国际关系研究领域的带头
人，李为此感到有点难堪；第五，李大钊显然对于中、日文对于西文
法律 概 念 翻 译 处 理 的 差 别 熟 稔，例 如"
"中文是"租界"，而日文的翻译是"居留地"，李在将日
文翻成中文时保留了日文惯用译法。
世纪 年代政局不稳，但国人对于国际公法的兴趣盎然，
法学原著的翻译以及国人自己的著作出版兴旺发达。这一时期国
际法的普及有以下几个显著特点：
第一，国际法成为一门成熟、正式学科领域，在这一时期许多
中文出版物为大学教科书，这比起 世纪前十年中文教材缺乏是
一大进步。最有影响的教科书当数周鲠生的《国际法大纲》和周纬
的《新国际法》。同时也有不少原著被翻译出版，比如说由陈宗熙
翻译的奥本海巨著《国际法之将来》于 年由泰东图书局出版。
第二，有一批接受欧式法学教育的中国国际法学家开始投身于中
国国际法的教育研究，周鲠生、周纬、曾友豪、刘师舜、王铁崖、陈体
强等重要学者均对中国国际法垫砖铺瓦，对中国国际法的发展作
出决定性贡献。第三，某些专业化的中文国际法论著显示出国人
自己对于整个国际法性质和发展的把握，他们已不是外人法学家
观点的简单传声筒。周鲠生的《国际法大纲》以其准确明了的语言
总结论述了当代国际法课程所包括的基本内容：国际法性质、主
体、来源、主权国家基本权利和法力、条约、国际谈判、外交代表、国
际冲突的调解和国际组织等。关于国家间平等与不平等，周指出
国家平等是指法律上的平等，尽管国家间政治上不平等，政治上不
平等并不能改变法律上的平等。周还总结了国际法学科流派"格
北洋时期国际法在中国
《李大钊全集》卷，石家庄：河北教育出版社， 年，页― 。
罗特派"、"实在法派"和"自然法派"的相同与不同之处，明确指出
实在法派是国际法发展的主流。周纬的《新国际法》与周鲠生
《国际法大纲》风格迥异，其论述国际法基本原理时包括不少跟中
国有特别关联的案例，行文情绪饱满。
如前文所讲，国际法在中国的另一显著特点是不平等条约出
版热，在很大程度上，不平等条约文学和国耻文学、帝国主义侵华
文学有所重叠，用陈体强的话说：" 中国国际法法学家们下大力
作过研究的一个领域就是不平等条约问题和外人在华特权问
题。" 世纪 年代下半叶，不平等条约和帝国主义侵华演变成
中国近代史的两个次领域，并成为 世纪许多中国利益团体始终
感兴趣的题目。
从 年初版到 年，汪精卫的《帝国主义侵略中国的趋
势和变迁》再版十一次，在 世纪 年代中叶，题目中含有"不
平等条约"的书籍有十多种，不平等条约书热雏形已成。金保康
把不平等条约划分成三种：不需同意即可自动废除的条约、需要
双方协议废除的条约、单方面可以废除的条约。邱祖铭对不平
等条约体系根源、早期批判和修约策略进行研究，他指出南京条
北洋时期的中国外交
周鲠生：《国际法大纲》，上海：商务印书馆， 年、 年、 年和
年再版，页 ― ， 年版。
周纬：《新国际法》，上海：商务印书馆， 年，两卷。
指出应注意中国丰富 的 国 耻 文 学。"
"，
， ， ， ， 。
，"
"， ， ， ，
汪精卫：《帝国主义侵略中国的趋势和变迁》，国民革命军总司令部政治部，
年。
北京图书馆编：《民国时期总书目（ ― ）》，北京：书目文献出版社，
年。
金保康：《解决不平等条约的步骤》，中华民国私立大学， 年，页 。
约、天津条约、辛丑条约和二十一条"四约不改，国无幸存"。关
于国际法，邱评论道："公理可谈而不可俟"，"外交以武力为后
盾"。张廷灏的《不平等条约的研究》则运用帝国主义论和殖民
主义论把不平等条约解释为帝国主义国家国内资本主义的延伸现
象，而国际公法则是帝国主义保护其非法利益、欺小凌弱的
工具。
结 论
总结以上可以看出，国际法在北洋以前及北洋时期中国的
历史说明国际法在中国的传播不能仅仅理解为法律文字条文
的简单移植，因为国际法在中国的普及涉及在特定一个历史时
机，接收国家民族的本地文化对于法律框架和法律语言的消化
吸收。
这里需要指出的是北洋时期国际法在中国的经历与当时北洋
政府、民国各派政治社会力量修约、废约运动互动，为检讨当时澎
湃发展的中国民族主义丰富层面提供契机。因此，我们既能看到
有北京政府外交部编辑的《不平等条约表》，又能看到国民党的《不
平等条约研究集》，还能看到前文所谈到的许多共产党初期杰出
领导对国际法在中国的论述。我们同时可以看到受过西式教育的
知识精英对国际法、不平等条约的浓厚兴趣，最明显的例子除了像
北洋外交官顾维钧、王宠惠、王正廷、施肇基、颜惠庆外，还有刘师
北洋时期国际法在中国
邱祖铭：《中外订约失权论》，上海：商务印书馆， 年，页。
同上书，页 。
张廷灏：《不平等条约的研究》，上海：光华书局， 年，页 。
外交部条约委员会编：《不平等条约表》，北京：外交部， 年；国民党上海
特别市党务指导委员会宣传部：《不平等条约研究集》，上海：民国日报， 年。
舜、曾友豪，曾、刘的研究都为中国废约提供了国际法法理依据。
法律平等与政治经济不平等问题牵涉到有关中国近代化和民
族主义的涵义和意义这一大题目的讨论。所谓平等与不平等这一
悖论，有三层涵义：第一，领事裁判权是外人在两次鸦片战争后以
"正义公平"名义强加于中国人身上的。然而，在领事裁判权下，由
于各国法令条例的差异，不同国籍人犯同一罪行―――比如说赌
博―――的实际法律裁判结果却完全的不一样。第二，主权国家在
原则上是平等的，但是在现实中主权国家政治和经济上却不平等。
第三，尽管国际法有其不平等的缺陷，从 世纪中叶到 世纪，
中国人为在世界权力政治中获得平等地位而努力与国际法准则靠
拢。具体地说，法律平等与政治经济不平等这一悖论，在中国近代
化和民族主义这一对张力中表现为国人向国际法准则、国际标准
看齐的愿望与努力和通过不平等条约史、国耻史来激发民族感
情、统一民族并塑造民族性格。国际法在中国的历史因此和不平
等条约史互相交织，但两者均以中国国内统一、提高国际地位和增
强中华民族民族性为中心。
王栋美国 东西国际研究所主任
北洋时期的中国外交
周鲠生：《不平等条约十讲》，上 海：太 平 洋 书 店， 年； ，
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略论袁世凯与北京政府外交
石源华
袁世凯在近代中国政坛的崛起，主要依靠北洋军阀的武力为
后盾，同时也与他在晚清的外交生涯有关。袁世凯驻防朝鲜十年，
不仅积累了处理外交事务的丰富经验，而且与近代中国外交的奠
基者李鸿章和后来成为英国驻华公使的朱尔典建立了非同寻常的
关系。对于袁世凯在朝鲜的作为，晚清朝廷内部的反对声浪曾是
高潮迭起，正是由于李鸿章对于他外交才干和行为的赏识和推崇，
才使袁世凯避免了被革职下野的命运，反能在晚清政坛上平步青
云。日俄战争期间，袁世凯主持"办理中立各项事宜"，划出中国
东北大片国土供日俄侵略者厮杀，战后又负责与日本谈判，承认日
本继承俄国在旅大租借地和南满铁路享有的特权。 年，袁世
年，清政府任命袁世凯为驻朝鲜总理交涉通商事宜大臣，袁氏年少气盛，
在加强中国宗主国地位、稳定朝鲜局势问题上采取强硬立场，曾对朝鲜国王提出《朝鲜
大局论》和《时事急务十款》，指出：" 朝鲜本属小国，今欲去而之他，是犹孺子离父母而求
他人之顾复也"，强调朝鲜附清有"六利"，背清有"四害"等，提出"任大臣"、"屏细臣"、
"用庶司"、"收民心"、"释猜疑"、"节财用"、"慎听闻"、"明赏罚"、"亲中国"、"审外交"等
十策，加强了对于朝鲜内政的控制（《清季中日韩关系史料》第 ― 、 ―
页）。袁氏的所作所为，招致朝鲜君臣的不满及清政府内部的攻击，欲去之而后快。然
而，李鸿章却力排众议，坚持认为袁氏"血性忠诚，才识英敏，力持大局，独为其难"，指出
袁氏面对朝鲜的复杂局势，" 先正藩属之名，以防其僭越；复筹外交之法，以杜其侵欺。
体系所系，利害所关，或事先预筹，或当机立应，或事后补救，无不洞中窍要"（《李文忠全
集・奏稿》卷 ，第 页）。正是由于有李鸿章的撑腰，袁世凯在朝鲜任职至 年，
历时近 年之久。
凯调任外务部尚书兼军机大臣，一度控制外交大权，以后他虽遭清
廷谪贬，但列强各国对他的赞赏却是有增无减。辛亥革命后，袁世
凯之所以能够取代孙中山成为中华民国临时大总统，本身就有外
国势力支持的背景。
袁世凯执掌北洋政府最高权力后，十分清楚在当时中国的特
殊背景之下，他的荣辱存亡与列强各国对于他支持的力度有着密
切的关系。他将"外交"视为禁区，不容他人染指。他的特殊经历
和他所面临的外交难题，使他有能力和有必要实施所谓的"元首外
交"，即亲自主持处理各种外交事务，其事必躬亲的程度在中国近
代历史上是空前的。袁世凯对于外交事务的处置方式，与他的后
继者黎元洪、徐世昌、冯国璋、曹锟、段祺瑞、张作霖对于外交事务
的相对超脱态度，形成了鲜明的对比。
北洋政府初期，袁氏政府面临的中国已是一个半殖民地、半封
建社会，综合国力急剧下降，为多个列强国家共同控制，外交态势
"敌强我弱"，边疆危机等外交难题迭起。作为中国封建保守势力
代表人物的袁世凯，既背负晚清旧外交的沉重包袱，又承担着开创
北洋时期的中国外交
辛亥革命爆发后，列强通过各种方式制造"非袁不可收拾局面"的舆论，逼迫清
廷让袁世凯重掌中央大权。袁世凯抵达北京后，英国外交大臣葛雷表示：" 我们对于袁
世凯怀着极友好的感情和尊敬，我们希望看到中国在革命后将建立一个足够强健的政
府，它能够公正地处理对外关系，并能维持国内秩序及为发展贸易创造有利的条件。这
样的政府将会得到我们能够给予它的一切外交上的支持。"美国驻华公使嘉公恒也赞许
袁世凯说：" 还没有比袁世凯更强的人出现"，" 未来的所有希望都集中于袁世凯一人"。
当袁世凯为攫取共和国总统职位而玩弄和议阴谋时，列强一再向革命党人施加压力，为
袁氏夺取政权创造条件。正是在列强的压迫下，再加上革命党内部的涣散和混乱，孙中
山被迫表示：" 如清帝实行退位，宣布共和，则临时政府决不食言，文即可正式宣布解职，
以功以能，首推袁氏。" 年 月 日，清廷颁发皇帝退位诏书。 日，孙中山辞职。
日，南京参议院选举袁世凯为临时大总统。参见拙著：《中华民国外交史》，上海人民
出版社， 年，第 页。
北洋政府的后袁世凯时期，外交部长官对于外交事务的发言权和处置权相对
大于晚清政府时期和以后南京国民政府时期。
民国新外交的历史重任，其主持北京政府外交的思路和做法，具有
特殊的时代特征和个人色彩，对日后整个中华民国时期的中国外
交产生了重要的影响。
一
袁世凯背负的旧时代外交重负及其面临的外交困境，使他只
能基本上在晚清外交的旧轨上徘徊，难以迈出"革新"的大步，其处
理北洋政府外交的基本特征是"维持外交"，其重要内涵包含三个
方面。
其一是"维持"晚清以来形成的以不平等条约为主要特征的
中外关系体系。 年 月南京临时政府成立之时，孙中山即发
表《对外宣言》，采取同盟会纲领的主张，亦即承认前清政府签署之
条约及承诺之赔款、外债有效，以此换取列强承认新政府，明显反
映了中国资产阶级的软弱性和妥协性。月 日，袁世凯就任
临时政府大总统后，由北洋政府外交部照会各国政府并致电海牙
万国和平会：" 所有满清前与各国缔结各项国际条约，均由中华民
国担任实行上之效力"，" 凡已结未结及将来开议各项交涉案件，均
即由驻在之临时政府外交代表继续接办"等，从形式上看，执行
的是与南京临时政府相同的外交方针。实际上，袁世凯在维护晚
清不平等条约体系方面走得更远一些。月 日，袁世凯颁发临
时大总统令，公开阐明"邦交"系"国家祸福之所由分，亦吾人功罪
之所由判"的头等大事，强调只有与列强"讲信修睦"，方可"巩固邦
基"，" 安危存亡，胥视乎此"，命令各省都督及地方长官"督率所属
文武军民，讲究约章，切实遵守，勿得稍有违犯，致失大信于天下，
略论袁世凯与北京政府外交
参见拙著：《中华民国外交史》，第 页。
《东方杂志》第 卷第 号。
而陷国家于危险之途"，并要求国人"履薄临深，互相告诫"等，其
以妥协退让换取列强承认北京新政府的急切心情跃然可见。
其二是"维持"晚清形成的中国疆域。由于中国发生辛亥革
命，新旧政权进行更迭，全国政局动荡，外来势力乘虚而入，中国边
疆西藏、新疆、外蒙古、满蒙（东北南部和内蒙古东部地区）等均面
临严峻外敌挑战，成为袁世凯政府遭遇的又一重大考验。袁世凯
无力改变晚清丢地失土的总体格局，但在敌强我弱、军事上无力抵
抗、政治上处于弱势的情况下，坚持以妥协的方式勉力维持了晚清
领土原状。如袁世凯政府以与沙俄、外蒙古自治当局签约的方式
确保了中国对于外蒙古的宗主权；以不承认英藏签署的《西姆拉
条约》将西藏问题搁置，等待有利时机再予解决；以外交斗争和
争取国际社会支持的方式避免"满蒙独立运动"的出现等。从总
体上说，北京政府未能改变晚清一落千丈的格局，中国的边疆利益
北洋时期的中国外交
《政府公报》第 号。
年 月 日，中俄蒙在恰克图签署《中俄蒙协约》，主要内容是：外蒙古承
认中国宗主权；中俄承认外蒙古自治，为中国领土一部分；外蒙古哲布尊丹巴呼图克图
汗号由中华民国总统册封，外蒙古公事文用民国年历并得兼用蒙古干支纪年；外蒙古无
权与各外国订立政治与土地关系之国际条约，但有办理一切内政及与各外国订立工商
事宜条约；中俄不干涉外蒙古现有内政之制度；中蒙、中俄人民诉讼事宜均由中蒙、中俄
双方合同审理；《 俄蒙商务专条》继续有效；外蒙古自治区域以前库伦办事大臣、乌里雅
苏台将军、科布多参赞大臣所管辖之境为限等。条约使轰动一时的"外蒙古独立"问题
暂告一段落，中国在形式上恢复了对于外蒙古的宗主权。
年 月 日，清政府顶住英国代表的压力，拒绝在所谓的《西姆拉条约》
上签字，该条约的主要内容是：中英承认中国对于西藏的宗主权，并承认外藏有自治
权；所有外藏内政均应由拉萨政府管理，中英无法不加干涉；中国不改西藏为行省，英国
不兼并西藏境内任何地方，中国承认英国在西藏地理上有特殊地位；中国在西藏不驻军
队、不设文武官员、不办殖民事宜，驻藏代表卫队不得逾 人；西藏在内藏享有选派寺
僧等权利等。该条约未为中国历届政府所承认。
辛亥革命后，日本军部阴谋策动旨在分裂中国的第一次"满蒙独立运动"，由日
本军国主义分子川岛速浪勾结前清肃亲王为首的宗社党和蒙古喀喇沁王等密谋进行，
未成功。
在这些交涉中受到了重大的伤害，但在名义上中国的领土得以"维
持"，未受到进一步的损失。
其三是"维持"晚清列强在华形成的均势。几个列强共同控制
中国是近代中国外交面临的最重要的背景，导致了中国外交错综
复杂的局面，决定着近代中国外交政策的内容、走向及实施的重
点。列强通过在晚清发动的一系列侵华战争，特别是中日甲午战
争后列强的瓜分中国狂潮和八国联军之役后各国对华利益的重新
分配，已经形成了列强共同控制中国的相对稳定的"均势"格局和
各自的势力范围。袁世凯继续李鸿章执行的"以夷制夷"外交策
略，勉力维持列强在中国的这种"均势"，争取在列强共同控制中国
的隙缝中求取中国的生存之道。
袁世凯"维持"外交的出现有其历史的和现实的原因，推行的
结果对于稳定北洋政府的统治及恢复当时的外交关系起了一定的
作用，对于后来南京政府的外交政策也发生了重要的影响。
二
袁世凯政府处理北京政府外交的基本原则是"攘外必先安
内"，他在外交上的一切措置都着眼于有利于保证他在中国政治舞
台上主座地位的稳固，为此不惜出让和损害国家和民族的重要
利益。
袁世凯就任临时大总统后，在外交上，不仅面临严重的边疆危
机，而且也面临着日本对于中国政局的干扰和破坏。日本除在满
蒙地区不断扩张其侵略势力外，对于中国本部的政策也不同于英、
美、法等欧美国家。欧美国家一般都在政治上支持和强化袁世凯
政府，使其能够稳定其统治，从而维持他们的在华利益。日本政府
则在实现清政府与南方革命政府隔江分治图谋失败后，对于袁世
凯政府以及当时中国国内的反袁势力采取两面政策，有意制造中
略论袁世凯与北京政府外交
国政局的混乱。它既不真正同情革命党人，以使中国走上健全的
发展之路，也不希望袁世凯建立稳定的统治，成为日本有力的交涉
对手。为此，它一方面"撺掇革命军"，鼓动和协助革命党人起兵反
抗袁世凯政府，另一方面又"泄漏革命军之真情，以卖好于袁世凯，
以为要挟"。
袁世凯在处理资产阶级革命党人发动的二次革命与外交问
题时，实行的是典型的"攘外必先安内"的政策。为消灭南方革
命力量，袁世凯上任伊始即急于向外借款，准备"武力统一"中国
的物质条件。中外"善后大借款"的交涉，由于列强各国的借款
条件苛刻，历经曲折，久拖不决。 年 月，宋教仁暗杀案发
生，激起革命党人极大愤慨，二次革命即将爆发，袁世凯下令加
快了签约进程。月 日，北洋政府与五国银行团签署《五国善
后借款合同》，不惜牺牲国家蒙受高利贷盘剥的重大经济利益
和外人取得审核盐务和审计用途的重大政治利益，获取列强的
"输血"，实力由此大振，血腥镇压了革命党人发动的二次革命，
稳定了北洋军阀的统治。
年 月，袁世凯在镇压二次革命后，复派遣孙宝琦、李盛
铎为特使赴日活动，名义为考察日本经济，实际上是请求列强各国
承认北京政府，并许以"相当报酬"，换取日本政府取缔革命党人在
日本进行的反袁活动，日本遂提出满蒙五路之要求。袁氏既有意
送礼，问题自易解决。 月 日，中日互换照会，同意《铁路借款
北洋时期的中国外交
王芸生：《六十年来中国与日本》第 卷，北京三联书店， 年，第 页。
该合同主要内容是：北京政府向五国银行团借款 万英镑，年息 厘，九
折发售，八四净收；借款用途规定为偿还赔款、垫款、借款，赔偿外人因中国革命所受
损失，裁遣各省军队费用，中央政府 个月行政费及工程费，整顿全国盐务费；以盐
税、海关税、直隶河南山东江苏省中央税为借款担保；以 年为期限，前 年付息，
后 年本利并付；提用借款须经华洋稽核员签字，财政部盐务稽核所于中国总办外，
设洋会办一员，主管盐务稽核等。
修筑预约大纲》，日本由此取得四洮、开海、长洮三路借款权及洮热
（承德）、吉海两路借款优先权，自此东部内蒙古门户大开。次日，
北京政府终获日本政府正式承认。
袁世凯在称帝问题上，亦不惜以损害中国主权的行径来换取
列强各国的支持。日本政府看穿袁世凯称帝野心，决定假意支持
袁氏称帝，作为引诱袁世凯接受"二十一条"的重要手段。日本驻
华公使日置益曾亲自对北京政府外交部次长曹汝霖表示：" 敝国向
以万世一系为宗旨，中国如欲改国体为复辟，则敝国必赞成"，并
乘机提出"二十一条"要求。同时，日置益又威胁袁世凯说：" 日本
人咸疑袁总统一向反对日本"，" 舆论激昂，民间有力之人士倡援助
革命党推翻袁政府之议"，" 中国政府万一迁延迟疑，恐将发生不虞
的事态"，迫逼袁世凯"即速全部同意"，" 以图两国国交之亲善"。
袁氏虽对"二十一条"强烈不满，担心接受如此苛刻的条款会危及
其统治的安全，但还是在日本的压力下，很快同意与日本开议"二
十一条交涉"，并在日本最后通牒的迫逼下，屈辱签署"中日民四条
约"。日本据此侵占山东权益，并不断扩大在南满、东蒙等地的侵
略势力，种下了现代中日关系长期恶化和远东局势长期动荡不停
的毒根。
袁世凯"攘外必先安内"的举措，对于日后南京国民政府在强
敌面前实行类同政策产生了重要的影响。
三
袁世凯处理北京政府外交的基本策略是"以夷制夷"。"以
略论袁世凯与北京政府外交
王芸生：《六十年来中国与日本》第 卷，第 页。
转引自李新主编：《中华民国史》第 编第 卷，中华书局版，第 页。
李毓澍：《中日二十一条交涉》（上），台湾"中研院"近代史研究所专刊 ，
年再版，第 页。
夷制夷"外交策略既是中国历代王朝对付周边国家或边疆少数
民族政权的传统思想的继续，又是近代西方力量均衡理论影响
中国的反映，更是近代中国为挽救外交危局、在列强共同控制
的隙缝中求取生存的应付之道。袁世凯在推行北京政府外交
的过程中，全盘继承了李鸿章的这种"有弹性的权力平衡政
策"，即"识 别 列 强 之 间 的 矛 盾，并 试 图 使 之 转 为 对 中 国 有
利"。
中日二十一条交涉是较为典型的案例。袁世凯一方面沉迷于
日本支持其称帝的诱惑和屈服于日本的军事威胁和外交讹诈，允
诺与日本进行秘密交涉；另一方面，又有意将消息透露给英、美驻
华公使，北京外交部参事顾维钧在总统和外交总长同意下，和美、
英驻华公使馆保持密切联络，不断秘密向美、英驻华公使通报交涉
情况，外交总长陆征祥则亲自向俄罗斯驻华公使通报了"二十一
条"内容，利用英、美的抗议和国际舆论的反对来迫使日本作出有
利于北京政府的让步，终于迫使日本放弃"二十一条"第 号七款
内容，使袁世凯推行的"以夷制夷"外交策略初见成效，并逐步在
中国外交界形成了联合欧美国家，抵御日本侵华的外交方针和
传统。
第一次世界大战及其战后，由于日本在远东崛起，成为侵略中
北洋时期的中国外交
转引自〔美〕韩德：《一种特殊关系的形成――― 年前美国与中国》，复
旦大学出版社， 年，第 页。
第五号七款内容是：（ ）在中国中央政府须聘用有力之日本人充为政治、财
政、军事等各顾问；（ ）所有在中国内地所设日本病院寺院学校等，概允其土地所有权；
（）须将必要地方之警察，作为中日合办，或在此等地方之警察官署须聘用多数日本
人，以资一面筹划改良中国警察机关；（ ）由日本采办一定数量之军械（中国政府所需
军械半数以上），或者在中国设立中日合办之军械厂，隔壁用日本技师，并采买日本材
料；（ ）允将接连武昌与九江、南昌路线之铁路及南昌杭州、南昌潮州各路线路之建造
权，许与日本国；（ ）在福建省内筹办铁路矿山及整顿海口（船厂在内），如需外国资本，
先向日本国协议；（ ）允认日本国人在中国布教之权等。
国的主要敌国，尤其是"二十一条"交涉后，中日关系越来越恶化，
远东局势动荡不安，因袁世凯推行"以夷制夷"外交策略而逐步成
型的"联合欧美，抵御日本"的外交方针，有了进一步发展和施展功
能的条件和机会。袁氏以后的北京政府除皖系段祺瑞政府实行过
短时间的亲日外交外，在一个较长的时期内大体推行这一方针，并
使"以夷制夷"外交策略有了进一步的发展和完善。如北京政府在
巴黎和会和华盛顿会议上以及后期东北奉系政权在东北事务上大
都推行这一外交策略，甚至不惜主动引进欧美资本来阻挡日本的
政治经济扩张，取得了某些积极的成效。这一外交方针和传统也
同样为后来的南京国民政府所继承。
四
民国初年是中国外交制度发生重大变革的时代，也是民国职
业外交家群体的形成时期，更是中国外交从中世纪的封闭自大走
向与国际接轨的重要历史阶段。袁世凯时期对于中国外交制度进
行的改革在其中起了不小的作用。
在晚清，当列强用大炮和鸦片打开中国大门之时，来自"封疆
大吏"营垒的外交官依然沉浸于"天朝上国"的自我陶醉之中，满脑
子封建士大夫的"正朔"观念，视所有的外国人为蛮夷戎狄，没有也
不可能接受专门的国际知识教育和外交技能训练，一般也不懂外
文，在对外事务中愚昧无知，不仅使中国在对外交往中吃尽苦头，
丧失了难以计数的国家权益，而且在国际外交舞台上丑态百出，留
下了相当不良的印象。进入民国，尤其是第一次世界大战爆发后，
中国面临的国际环境发生重要变化，中国国际地位出现了缓慢攀
升的新历程，一大批海外学人留学归来，为袁世凯改革中国外交制
度创造了条件。
袁世凯任用陆征祥为北洋政府首任外交总长，并承诺不干预
略论袁世凯与北京政府外交
他对中国外交制度的改革，使中国的外交官任用制度开始实现
与国际接轨，形成了以海外学人为主体的中国职业外交官群体。
陆征祥按照西方国家模式组建北洋政府的外交部机构，并对外交
官任用制度进行了重大改革。清末政府各部官员一般均由高级官
员推荐，谋职者由政府要员写信推荐。陆征祥表示：不管来自部
内外，只要被推荐者没有受过外交专业训练，他决不接受。这改变
了晚清将那些既不懂外交又不谙英语者充任外交部重要官员或驻
外使用权领官员的做法，为大批海外学人进入外交部工作打开了
大门，使中国外交官的总体素质有所提高。其代表人物有颜惠庆、
施肇基、顾维钧、王正廷等，他们一般在海外接受过专门教育，通晓
国际政治和近代外交知识，不少人具有博士或硕士学位，甚至对于
外交问题有专门的研究，他们的经历、学衔以及学者兼外交家的身
份，使他们易于为国际外交界所接受并得到尊重，便于他们在国际
外交舞台上为改善中国的国际地位而施展抱负。
陆征祥对于中国外交制度的改革，还表现在全面调整外交部
与驻外使领馆的关系。晚清中国外交界的传统做法是：" 中国驻外
公使可以领到他驻外任期 年的全部经费，包括他自己的薪俸、使
馆经费以及馆员的薪金"，此外，还可以领到其所属领事馆的经费
和领事的薪俸，在其所管辖的使领业务（包括用人）上独揽大权。
陆征祥在袁氏支持下，从根本上改变了这种状态：其一，所有使领
馆馆员、领事、副领事必须经过北京外交部委任，而不再由驻外公
使自行携带、任用；其二，使领馆的经费开支必须编造预算，报部批
准，预算按年度编造，经费则按月汇拨；其三，建立驻外使领馆的定
期汇报制度等，使外交部与驻外使领馆的关系建立在国际通行的、
北洋时期的中国外交
陆征祥在回国就职前，曾向袁世凯提出三个要求：第一，外交次长应为一谙英
文者，并提名颜惠庆为次长；第二，外交部不向他部荐人，他部也不向外交部荐人；第三，
外交部应归陆征祥指挥，别人不得干涉。袁氏全部答应陆征祥的要求。参见罗光：《访
问陆征祥神父日记―――六十述往之一章》，《 传记文学》第 卷第 期。
比较现代化的基础之上。
在袁世凯眼中，外交部是一个特殊的部门，需运用特殊政策任
用新人。根据海外归国学人的实际能力，他们常常会被破格任用
到重要的岗位上。当袁世凯就任临时大总统时，曾通过唐绍仪电
召年仅 岁的顾维钧归国，担任大总统英文秘书兼外交部参事。
当时的顾氏还没有完成博士论文，在美国导师的帮助下，才得以匆
匆完成学业，回国服务。 年顾氏 岁时又被任命为驻美国
兼古巴公使，为避免美国方面可能对其年资太浅产生不满，还特地
先任命他为驻墨西哥公使，让他赴欧洲游历数月，在途中转任驻美
国公使。四年后，顾维钧在巴黎和会上一举成为世界著名外交家，
绝非偶然。从此种任职过程可见袁世凯出于改革外交制度的需
要，对于海外归国学人的任用完全不受国内传统的任职顺序制约，
其破格的幅度令人惊讶，并收到良好的效果。
袁世凯执政的北京政府处于"共和"取代"帝制"之际，袁世凯
作为从旧政治阵营中转向新政府的封建保守派领袖，其外交措置
不能不受到时代的限制和影响，带来消极的作用，并对后世外交产
生负面的影响，这是问题的主要方面。然而，亦不能简单地全盘否
定袁世凯主政时期的北京政府外交。其一是应该注意袁世凯的外
交思想和理念对于后来中国外交的影响，如"联合欧美，抵御日本"
的方针等；其二是应该客观评价袁世凯实施的若干外交政策，如在
西藏问题交涉中，采取搁置方式，以待有利时机再予解决等；其三
是应该研究当时北京政府对于海外学人的特殊任用制度等。对于
略论袁世凯与北京政府外交
参见《顾维钧回忆录》第 卷，中华书局， 年，第 页。
据金光耀《顾维钧传》考证：顾氏论文题目是《外国对中国政府的权利要求》，
拟由九章和一个引言组成。当时顾氏仅完成论文的引言，曾以尚未完成学业为由拒绝
袁世凯政府的邀请，但他的导师穆尔教授极力主张他应接受邀请回国服务，并认为已经
完成的引言部分已经足够作为一篇完整的学位论文了。在穆尔教授的推动和帮助下，
顾氏顺利通过论文答辩，并于 年 月结束在哥大的学业回国任职。
这些问题的客观研究定将有利于推进民国外交史的研究，并提取
有益的历史经验和教训。
石源华复旦大学国际问题研究院教授
北洋时期的中国外交
袁世凯的外交策略
以中日二十一条交涉为中心
吕慎华
一前 言
中日甲午战争之后，日本国力迅速发展，取代中国成为东亚大
国；日俄战后更继承俄国在南满洲权利，亦同时晋身为世界强权之
一，并积极巩固在南满的势力。对日本而言，日本系以十万兵
员、数十亿战费为代价接收旅大租借地，然原约即将于 年到
期，日本所继承者所剩无几，颇不愿如期归还；日本对汉冶萍公
司投资甚多，该公司所属产业几已全数抵押日款，日方因此理所当
然将该公司视为日本资产，努力确立对该公司控制权，希望将其改
为中日合办；其余如布教权、军械交易、开发福建、开发东部内蒙
据濮兰德 年 月 日于奉天致莫理循信件表示，日本官方与私人在日
俄战争后即开始强占中国官方与私人建筑物，自设警察，自己收税，自设邮政系统，由日
本带来大量工匠与中国人竞争，大量承包各项工程与工作，甚至不许铁路托运中国人寄
送的包裹等。参见《约・奥・珀・濮兰德来函》， 年 月 日，收入〔澳〕骆惠敏
编，刘桂梁等译，严四光、俞振基校：《清末民初政情内幕：〈泰晤士报〉驻北京记者袁世
凯政治顾问乔・厄・莫理循书信集》，上海：知识出版社， 年 月，页 。
若�礼次郎：《古风庵回顾录》，东京：读卖新闻社，昭和二十五年 月 日，
页 。
洪圣斐：《孙文与三井财阀》，台北：文英堂出版社， 年 月初版，页
― 。
古等无不努力争取或介入，但面对清季以来列强在中国逐渐形
成之"均势"状态，日本并不能在中国自由行动，而必须以门户开
放、机会均等原则为前提与列强相互协调，融入列强在华竞逐行
列。至欧战发生，欧洲列强为因应战事而将远东兵力撤回，在东
亚势力相对萎缩，日本乃先以英日同盟之名出兵攻取胶澳，驱逐德
国势力，继而乘中国要求撤废山东战区时机，向中国提出结合元
老、陆军、财阀、政党以及民间右翼浪人等各种团体意见所形成的
日本对华二十一条要求，谋求彻底解决中日现存悬案。
中日二十一条交涉为袁世凯政府时期最受人注目的外交活
动，对此一牵涉重大、影响深远的历史事件，就海峡两岸研究成果
的"质"而言，学者随着心胸、视野的开放，以及史料运用方式的渐
趋严谨，已由"除第五号外全面接受日本要求"、"丧权辱国"、"以二
十一条作为帝制交换条件"等教条化的全面否定态度逐步转为肯
定袁世凯于交涉期间确实进行相当的抵制。就研究成果的"量"而
言，研究者切入角度多着重于该事件本身，较倾向于就档案文献内
容探讨二十一条要求为何发生、当时事件的发展轨迹、中外各界的
反应、对中日两国乃至世界局势产生的影响，甚至二十一条是否能
称为不平等条约等问题。不论质或量，针对二十一条进行的研究
均颇为丰富，然对于决策者袁世凯个人在中日交涉期间策略的来
源、选择、执行、成败、影响等较偏向外交政策层面之研究则显得颇
为疏略。本文拟以决策者对外交政策的运用为主，讨论当时袁世
凯是否有足够权力主导谈判，外交理念为何，外交经验是否足以应
付此次交涉，在当时采行何种谈判策略，民四条约签订采取何种补
北洋时期的中国外交
日本在华扩张情形，参见李毓澍：《中日二十一条（上）》，台北：" 中研院"近代
史研究所， 年 月再版，页― 。
米庆余主编：《日本百年外交论》，北京：中国社会科学出版社， 年 月第
一版，页―。
二十一条要求形成过程，参见李毓澍，前引书，页 ― 。
救措施，对中日关系发展与北洋时期外交又产生何种影响。
二袁世凯的外交权外交理念
与外交经验
民国初立，一切制度均属草创，宪法一时之间未能制定，至中
日二十一条交涉时期为止，国家根本大法为 年 月 日颁布
之《中华民国约法》内容。该法第四十条规定"行政事务，置外交、
内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部分掌之"，第四
十一条规定"各部总长依法律命令执行主管行政事务"，则外交总
长理当主导中国外交行政，唯同法关于大总统权利义务部分，第十
四条规定"大总统为国之元首，总揽统治权"，第三十九条规定"行
政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之"，第二十一条规定"大总
统制定官制官规、大总统任免文武职官"。据此，中国行政权集中
于大总统一身，各部会成为大总统府附属机关，部会总长仰承大总
统之命行政，向大总统负责，外交部当不例外。此外，同法第二十
二条规定"大总统宣告开战媾和"，第二十四条规定"大总统接受外
国大使、公使"，第二十五条规定"大总统缔结条约，但变更领土或
增加人民负担之条款须经立法院之同意"，第五十四条规定"左列
各款之支出非经大总统之同意不得废除或裁减之……三、履行条
约所必需者"等，又明白宣示宣战、媾和、缔结条约、接受外国使节
等外交权力全数掌握于大总统手中，甚至立法院审核预算时亦不
得在大总统反对下删减履行条约所需经费。
"准此，中华民国外交权由大总统掌握，大总统可视需要调整
外交机构人事，与外国缔结条约并履行之。除非大总统认为有必
袁世凯的外交策略
《中华民国约法》全文参见《法令・中华民国约法》， 年 月 日，《 政府公
报》第七百十二号， 年 月 日，台北：文海出版社，出版年不详，页― 。
要向立法院说明或条约中涉及领土、人民权利义务变更，否则立法
部门并不得与闻外交，大总统仅于事后派员向立法院报告即可"。
由《中华民国约法》条文内容，可知中日二十一条交涉时期，大总统
袁世凯为外交政策的实际决策者。此外，由交涉期间袁世凯令陆
征祥留宿大总统府，于每次中日会议后召集各相关部会首长至大
总统府举行会议商讨对策，亲自指示陆征祥谈判时应注意事项，甚
至欲仿照统帅办事处例成立外交办事处或组织外交讨论会以便直
接主导会议之情形看来，袁世凯于幕后主导中日二十一条交涉殆
无疑义。因此袁世凯的外交理念及其对外交事务娴熟与否，影响
决策结果至深。就袁世凯外交理念而言，袁世凯于 年接替陈
树棠出任清朝驻韩委员时首度接触外交事务，但因其所受传统教
育相当有限，对西方认识也相当贫乏，驻韩期间于中韩关系方面着
重于维护中韩传统宗藩体制，于朝鲜对其他国家关系方面则致力
于压缩朝鲜自主外交空间，遇事则积极介入，以强化中国宗主权为
最高原则，致使袁世凯驻韩期间，既与朝鲜不睦，又与美、俄、日等
国交恶。
袁世凯驻韩期间职务上受李鸿章节制，对于李鸿章"以夷制
夷"外交观念浸淫颇深，然其手法并不似李鸿章之消极保守，而是
以积极介入方式保全利权。唯袁世凯以强硬态度与手段处理中韩
关系并不能使朝鲜倾心向化，也不能阻止列强与朝鲜建立外交关
系，袁世凯当已体认中国传统宗藩体制与李鸿章消极的"以夷制
夷"外交方法之不足恃；袁世凯因母病告假、由唐绍仪代理驻韩期
间，唐绍仪的优异表现也当使其体认得人与否实为外交成败重
大关键，故袁世凯自朝鲜卸任返国后，至迟于其担任山东巡抚时，
北洋时期的中国外交
袁世凯驻韩期间对外交涉情形，参见林明德：《袁世凯与朝鲜》，台北：" 中研
院"近代史研究所， 年 月。
袁世凯对唐绍仪代理驻韩表现之评价，参见张华腾：《袁世凯与近代名流》，北
京：新华出版社， 年 月，页 。
已逐渐发展出其讲求公法约章、慎选守令、运用外力以为己助之外
交原则。
讲求约章方面，袁世凯于小站练兵时，即曾建议朝廷命令总理
衙门及各省督抚、将军于外人违例干政时，" 必须按照公法条约，忍
气耐烦，据理驳诘"。出任山东巡抚期间，袁世凯也建议朝廷在
处理民教冲突时，对于不安分的传教士可"查照条约，列其实迹证
据，详请上司照会该管领事官，查明驱逐"。此外袁世凯也进一
步在奏折中阐释其讲求约章观念：
内地官员大半不谙约章遇事无所依据故办事难
期允当 拟请饬下总理各国事务衙门选派明练员司将
各国条约公法并办理内地交涉各成案 为内地官吏
所须知者均简选成书发交强臣多加刊印分颁各守令
奉为准则遇事援照办妥毋得任意出入
除选编条约公法令官吏遇事援引之外，袁世凯也建议于京师设立
课官院，招揽有才学者，" 课以本国史学、掌故、政治、律例以及各国
约章公法"，此种讲求公法、约章观念成为袁世凯处理涉外事件
时的基本态度。慎选守令方面，袁世凯于山东巡抚任内，为解决民
教冲突，曾建议朝廷：" 不拘常格，慎选牧令，需求谙练约章、明达时
务者，分别补署，以求遇案持平、不激不随"，" （约章成案）发给在省
候补人员与吏治各书同事讲习，或酌定奖励，按月课试，以征其才
袁世凯的外交策略
《请饬慎守国权片》，光绪二十四年十二月初一日，收入天津社会科学院历史研
究所编，廖一中、罗真容整理：《袁世凯奏议》，天津：天津古籍出版社， 年，页 。
《强敌构衅侵权亟宜防范折》，光绪二十五年五月二十七日，收入天津社会科学
院历史研究所编，廖一中、罗真容整理，前揭书，页 。
同上。
《遵旨敬抒管见上备甄择折》，光绪二十七年三月七日，收入天津社会科学院历
史研究所编，廖一中、罗真容整理，前揭书，页 ― 。
具之优劣，识见之深浅，遇事差委，亦可收得人之效"。
由此可知，袁世凯至迟于任山东巡抚时已深知地方官吏不
熟悉国际公法与条约之弊害，解决之道除使现任官吏熟习约章
成案外，尚可拣选熟习公法条约与国际事务者出任官职，如袁
世凯于庚子后奉旨办理商约时，即以"学问优长，才具明敏，于
各国商情，尚能讲求"为由，奏请调陈昭常赴直隶随办商约，
余如唐绍仪、伍廷芳、金邦平、蔡绍基、刘燕翼、阮忠枢、
北洋时期的中国外交
《强敌构衅侵权亟宜防范折》，光绪二十五年五月二十七日，收入天津社会科学
院历史研究所编，廖一中、罗真容整理，前揭书，页 。
参见《调道员陈昭常赴直随办商约片》，光绪二十九年十月十五日，收入天
津社会科学院历史研究所编，廖一中、罗真容整理，前揭书，页 。
津海关道出缺，袁世凯以唐绍仪"谙练交涉、胆识兼优"奏请由其署理。参见
《委道员唐绍仪署津海关道员片》，光绪二十七年十月二十六日，收入天津社会科学院历
史研究所编，廖一中、罗真容整理，前揭书，页 。
袁世凯认为伍廷芳于庚子前后成功令美国促使各国定期归还天津及于庚子议
约时主持公道，因而建请破格擢用，参见《密保使臣伍廷芳请破格擢用片》，光绪二十八
年六月二十一日，收入天津社会科学院历史研究所编，廖一中、罗真容整理，前揭书，页
。
金邦平留日返国后，于日俄战争期间中国筹办中立时"译查公法，研求局外条
例，每遇疑难重要之件，该员考订辩论，深中�綮，于中立一役，赞划实多"，因获袁世凯
奏请以道员留直隶补用。参见《金邦平请俟保送知府后以道员留直补用片》，光绪三十
三年七月四日，收入天津社会科学院历史研究所编，廖一中、罗真容整理，前揭书，
页 。
蔡绍基于袁世凯与各国武官暨各领事商办要案时"不动声色，颇能从容应付，
折冲于樽俎之间，于国体邦交，裨益匪浅"，因获袁世凯奏请褒奖，参见《道员蔡绍基等请
交军机处存记片》，光绪三十一年十二月十八日，收入天津社会科学院历史研究所编，廖
一中、罗真容整理，前揭书，页 。
刘燕翼自接收天津以来即跟随袁世凯办理洋务，" 凡中外交涉，通商要政暨路
矿邮电等是，均资赞助，该员熟谙条约，兼涉公法，遇有疑难重要之事，该员昕夕钩稽，援
据约章，剖析事案"，因获袁世凯奏请褒奖。参见同上注。
阮忠枢随袁世凯襄办洋务时"考求东西政术，遇事覃精研思，发抒谠议，类皆确
有心得"，因获袁世凯奏请褒奖。参见同上注。
程经世等人，均以娴熟公法、条约，深谙洋务而为袁世凯奏请引
见、褒奖或出任官职。
运用外力方面，袁世凯曾追随李鸿章多年。其驻韩期间凡事
以强化中国宗主权为先的强硬作风与李鸿章处理朝鲜问题时所采
取传统、渐进式"以夷制夷"策略之间虽有相当距离，但在相当程
度上仍受李鸿章"以夷制夷"外交思想所影响。李鸿章对于朝鲜问
题采"联俄制日"、"依靠外国调停"策略，但最终仍归失败，袁世
凯因此了解消极的"以夷制夷"策略并不足以成事，需积极将各国
间的矛盾化为助力。此外，袁世凯为旧官僚出身，深通为官之道在
"得人和"，除积极在官场培养人际关系之外，也着重于与外籍人士
互动，并结交外籍友人或聘请外籍顾问，如美籍柔克义、芮恩施、古
德诺，英籍朱尔典、莫理循、端纳、甘伯乐，日籍有贺长雄、阪西利八郎、
楠原正三等。这些分属不同国籍、来自不同阶层的外籍友人除能使袁
世凯增广见闻之外，有时也能在涉外事件上给予袁世凯建议，甚至提
供实质协助。
就袁世凯对二十一条交涉内容娴熟度方面，袁世凯曾任山
东巡抚，对山东问题知之甚详，对于第一号关于山东部分要求谅
不至于陌生。日俄战争结束后，袁世凯以直隶总督兼北洋通商
袁世凯的外交策略
程经世为同文馆生，留德返国后于袁世凯麾下随办洋务，因顺利收回德国所属
之廊坊、杨村、北戴河、山海关、天津各处军营而或袁世凯奏请褒奖。参见《程经世请以
道员遇缺即选片》，光绪三十二年五月二十八日，收入天津社会科学院历史研究所编，廖
一中、罗真容整理，前揭书，页 。
林明德：《袁世凯与朝鲜》，台北：" 中研院"近代史研究所， 年 月再版，
页 。
王承仁、刘铁君著：《李鸿章思想体系研究》，武昌：武汉大学出版社， 年
月第一版，页 ― 。
如莫理循曾于其至濮兰德信函中表示"袁世凯多年来比任何其它官员和我们
关系更密切"。参见《致约・奥・珀・濮兰德函》， 年 月 日，收入〔澳〕骆惠敏
编，刘桂梁等译，严四光、俞振基校：《清末民初政情内幕：〈泰晤士报〉驻北京记者袁世
凯政治顾问乔・厄・莫理循书信集》，上海：知识出版社， 年 月，页 。
大臣身份，与庆亲王奕�、外务部尚书瞿鸿�共同主持中日北京
会议谈判，逐条讨论日本对继承自俄国的南满权益主张，甚至
亲自拟定会后双方签订之《中日会议东三省事宜条约》约文，
其后并积极支持唐绍仪在东三省采取"开放政策"，引进英、美
力量以牵制日本，对第二号关于南满、东蒙问题应属熟稔。袁世
凯虽未曾管辖或经营汉冶萍公司，但于晚清直隶总督任期中曾主持
中英开平矿权交涉，对中外合资公司产权问题知之甚详。至于第
四号、第五号诸问题袁世凯虽未必曾亲自经办，然以其外交经验之
丰富，谅必不难了解其利害，因此，袁世凯对日本所提要求均不陌
生，甚至早在日本出兵山东时已研判日本必仿日俄战争例对中国提
出要求。
北洋时期的中国外交
据《日本外交文书》中所收录之《日清交涉谈判笔记》所示，中日间所举行
之 次会议中，庆亲王仅出席第、、、 四次会议，袁世凯、瞿鸿�则全程与
会。就发言次数而言，若扣除以签约为主要会谈内容的第 次会议不计，中国三
位全权委员以袁世凯发言次数 次居首，瞿鸿� 次居次，庆亲王 次居末；
就发言内容而言，庆亲王所谈者多为程序性问题，袁世凯、瞿鸿�所谈者则为实质
条文讨论。不论就质、就量，中日北京会议均可视为由袁世凯主导其事。参见《�
州ニ�スル日清交涉�判��》，明治三十八年 月 日，日本外务省编：《日本
外交文�》第 卷第 册，东京：外务省编纂，昭和三十三年九月三十日发行，页
― 。
本条约先拟汉文本，再转译成日、法文本。汉文约文系"由袁宫保自行拟
定，逐字斟酌，决不使有误于将来"。参见《会议满约杂志》，《 申报》（上海） 年
月 日，第一版。
参见李恩涵：《唐绍仪与晚清外交》，收入李恩涵：《近代中国史事研究论
集》，台北：台湾商务印书馆， 年 月初版，页 ― 。
参见王玺：《中英开平矿权交涉》，台北：" 中研院"近代史研究所， 年 月
再版。
李毓澍：《中日二十一条交涉》上册，台北：" 中研院"近代史研究所， 年
月再版，页 ― 。
三袁世凯主导下的交涉策略
一确立以拖延战术为主要谈判策略
年 月 日，日本驻华公使日置益（ ）向袁世凯呈
递二十一条要求，当晚袁世凯即召集国务卿徐世昌、外交总长孙宝琦、
外交次长曹汝霖、税务处督办梁士诒等人至总统府举行会议，商讨如
何因应日本要求。此后一连数日，袁世凯先后召集徐世昌、孙宝琦、曹
汝霖、陆军总长段祺瑞、司法总长章宗祥、政事堂左丞杨士琦、右丞钱
能训等人研商对日谈判方针。其间，曹汝霖并与外交部参事顾维
钧、章祖申，政事堂参议伍朝枢，以及总统府日籍顾问有贺长雄、美
袁世凯的外交策略
截至目前为止，仍缺乏足够的直接证据证实袁世凯确曾召集会议商讨对日方
针，仅能就当时其他资料加以侧面了解。官方资料中，月 日、日两日外交部发陆
宗舆电报中均有政府现正讨论日本要求之记载；人物传记中，如《小幡酉吉》亦有 月
日至 日袁世凯一连三天与徐世昌、杨士琦、钱能训、段祺瑞、孙宝琦等人会商的记
载；报刊中，如《申报》月 日刊载东方通信社 月 日电讯，指称"北京电云：中日
交涉，袁大总统特开会议讨论一切"；《 大公报》月 日刊载袁世凯于 日下午召集
孙宝琦、曹汝霖、段祺瑞、徐世昌进行特别外交密议，月 日刊载袁世凯将驻日公使
陆宗舆于 日所发关于中日国际上一切重要关系，并举出关于互相提携上一切要件之
电报交外部讨论。外交档案中收有 月 日陆宗舆致外交部电报一封，内容为建议政
府处理二十一条之方针，该报所言当即为指此电报，日刊载袁世凯于 日晚间九时
召徐世昌入府商讨陆宗舆、施肇基本日所发关于国际上密要交涉之电报。此处所指陆
征祥电报当与该报 月 日新闻所指电报为同一封。月 日刊载袁世凯于 日与
徐世昌密议良久，内容包括筹备外交诸事项，月 日刊载袁世凯自 月 日起每日
分召国务卿、政事堂左右丞、外交、内务、陆军、司法各总长商讨中日重要外交问题。凡
此种种，皆可见袁世凯于接获二十一条要求之后，确曾连日召开会议商讨对策。参见
《发驻日本陆公使电》， 年 月 日；《 发驻日本陆公使电》， 年 月 日；《 收
驻日本陆公使电》， 年 月 日，《 外交档案》 ／ （）。小幡酉吉传记刊行
会编，前揭书，页 。《申报》（上海） 年 月 日。《大公报》（天津） 年 月
日、日、日、日。
籍顾问古德诺等人共同起草一份说帖，详陈对于二十一条要求各
款之意见及对策，并对其中部分条款提出谈判时应注意事项。
此外某官员亦于 日、日左右向袁世凯呈送一份意见书，建议
将会议地点移往日本，可以函电往还为由尽量拖延时间。
至 月 日左右，中国方面已大致拟妥谈判策略，在综合各
相关部会意见之后，袁世凯将二十一条要求中文译本以朱笔逐条
详细批注，指出何条可谈、何条不可谈，拟出今后对日谈判的基本
原则，并决定谈判策略为采取逐条讨论方式，设法拖延谈判进度，
而对于第五号所列诸条则以有碍主权为由，坚持不予讨论。
二选择适当谈判代表
年 月 日，日本驻华公使日置益将二十一条要求条款
正式递交外交部，并将内容面告外交总长孙宝琦，与其交换意见，
北洋时期的中国外交
曹汝霖等人说帖见王芸生：《六十年来中国与日本》第六卷，天津：大公报社，
年 月 日初版，页 ― 。
由袁世凯对该函批注"援引均沾，需留意；移日，意恐做不到"来看，袁氏已经注
意到一旦中国对日本让步之后各国援引最惠国待遇条款群起效尤的可能性，而对拖延
谈判虽赞成，但并不认为日本会同意将谈判地点移往日本。参见《收大总统府机要局钞
交函》， 年 月 日，《 外交档案》（台北南港：" 中研院"近代史研究所档案馆藏）
／ （）。该函于 月 日由大总统府机要局钞交外部，外交部存盘日期为
月 日，拟稿人无从查考。
袁世凯朱批原件现存天津市历史博物馆，原件影本见北洋军阀史料编委会编：
《北洋军阀史料・袁世凯卷》下册，天津：天津古籍出版社， 年，页 ― 。
，大正四年 月 日，日本外务
省编，前引书，第 号文书，页 。日置所补递之二十一条要求原文，今不见于《外交
档案》中，仅李毓澍《中日二十一条交涉》上册一书有原档影印文件，并称外交部档案中
该文件信封有"日使所交条款，月 日"字样，再辅以 月 日中日双方第一次会议时
日置所言"此次本国政府提出条件之理由，本公使已于谒见大总统时详细陈明，并面告
孙总长"一语，则可推知 月 日日置确曾亲赴外交部呈递条款，并与孙宝琦当面交换
意见，参见《总长与日置使第一次会议问答》， 年 月 日，《 外交档案》 ／
（）。
此时中国政府正就日本要求研商对策，孙宝琦未经允许，径自向日
置发表政府对二十一条要求之初步意见，此举可能使日置误以
为中国已经就此事准备完成，进而要求中国展开谈判，令中国处于
不利地位，处置显然失当。为免中国日后谈判空间受到拘束，袁世
凯乃决心径行撤换外交总长。袁世凯于 月 日正式发布命令，
任命陆征祥为外交总长。
外交部次长曹汝霖为留日学生出身，精通日语，日置面交二十
一条要求时曹氏亦在场，直接由日置口中得知日本对要求内容的
解释，袁世凯欲另寻一外交人才主持对日谈判，曹氏本为相当适合
人选。然曹汝霖为清末留日学生出身，被时人视为亲日派，由其主
持对日交涉不免落人口实，因此袁世凯选择由大总统府外交顾问
陆征祥接任外交总长。推其原因，除避嫌外，陆征祥自清末以来即
长期担任驻外人员，外交资历完整，在外交界素有声望，由其出掌
外交较不易引发争议；又由于陆征祥不谙日文，于会议进行时双方
言词转译之间，可以耗去不少时间，产生拖延谈判进度的作用；再
加上陆征祥于民国初年中俄外蒙谈判中极力维护中国权益，表现
相当称职，是以袁世凯选择以陆征祥为主、曹汝霖为辅的安排与
日本进行谈判。
袁世凯的外交策略
《曹汝霖 月 日致陆宗舆信函》，《 六十年来中国与日本》第六卷，页 ―
。
《大总统策令》，《 政府公报》， 年 月 日，页 。
陆征祥参与中俄外蒙交涉情形，参见张启雄：《外蒙主权归属交涉， ―
》，台北：" 中研院"近代史研究所， 年 月，页 ― 。
除上述原因外，笔者认为袁世凯心中恐或另有一层考量。陆征祥出身外交体
系，并非袁世凯北洋嫡系，在当时盛传袁世凯欲称帝的政治环境中，由不具北洋嫡系身
份亦非亲日派的陆征祥代表进行对日交涉，不论结果为何，在相当程度上或可避免中国
国内对于中日交涉产生"条件交换"的印象。
三与重要关系国密切联系
美国为维持在华商务竞争力，始终重视维持中国主权独立、领
土完整，以便在中国各地以自由竞争方式扩展在华商务。日本提
出二十一条要求之时，美国为大国中唯一未被卷入欧战者，亦为除
英、俄之外另一有能力牵制日本行动之国家，同时颇有机会趁欧战
时机扩张在华商务，当不愿见日本借二十一条要求大举扩张在华
势力，独占在华利益，故袁世凯选择美国为首先告知对象，于 月
日起即透过外交部参事顾维钧与美国驻华公使芮恩施保持联
系，将包括会议内容之相关消息告知芮恩施。日本对华要求中，以
第五号诸款最有可能侵害美国利益，美国对此也特别关心。
二十一条要求中部分条款如第三号汉冶萍公司中日合办、第五
号第五条长江流域兴建铁路等要求直接触及英国在长江流域利益，
外交界又盛传日本提出要求之前已先取得英国默许，得在长江流域
自由行动。英国驻华公使朱尔典（ ， ）时任北京外交团
领衔公使，又与袁世凯素来交好，袁世凯于确认传闻不实后，先令英
籍顾问莫理循（ ）于 月 日秘密与朱尔典联系，以
口头方式告知二十一条要求内容与中日会议进度，随后又于历次
中日会议结束后派遣顾维钧将会议内容摘要告知朱尔典，再由朱
尔典电告英国外相格雷，故英国政府始终掌握中日会议进度，对
于中日两国基本立场亦知之甚详，并时常与中日两国交换意见。
俄国于 月 日日本《朝日新闻》刊登之增刊号中得知日本
要求条款，从而获悉日本对中国确实提出相当要求之后，即透过驻
日大使马列夫斯基、驻华公使库朋斯齐，甚至破译加藤与日本驻俄
大使本野一郎间往来电报以搜集相关讯息。中国政府对于俄国搜
北洋时期的中国外交
， ， ／ ［ ／］
顾维钧：《顾维钧回忆录》第一分册，北京：中华书局， 年，页 。
集相关情报动作知之甚详，陆征祥曾私下征询库朋斯齐意见，以
口头方式向库朋斯齐表示第五号要求，特别是警察、聘用顾问等项
与俄国绝非无关，也曾训令驻俄公使刘镜人将第五号内容详细
密告俄国外长沙佐诺夫，刘镜人个人则努力促使俄国报纸刊登
亲华言论，俾借此扭转俄国政府观望态势。
四运用中外舆论力量
袁世凯于 月 日接获二十一条要求后，自知中国无力与日
本相抗，为试探各国反应，寻找中国可资着力之处，乃将相关消息
逐步向包括日本记者在内之外国舆论界透露。截至 月下旬，上
海中英文报纸对中日谈判消息已有诸多报道，甚至亦有刊载具体
条文，而北京中外新闻媒体如《民视报》、《亚细亚日报》、《北京英
文日报》（ ）与《北京京报》（ ）等
对日本要求亦已有所报道或批评，然中国政府对媒体则始终不
袁世凯的外交策略
《驻北京公使致外交大臣电》，〔 苏俄〕帝国主义时代文献出版委员会：《帝国主
义时代的国际关系・沙皇政府和临时政府档案》第三辑，第 号文书， 年 月
日，转引自中国社会科学院近代史研究所编：《北洋军阀， ― 》，武汉市：武汉出
版社， 年，页 。
《驻北京公使致外交大臣紧急报告》， 年 月 日，第 号文书，转引自
中国社会科学院近代史研究所编，前引书，页 ― 。
《收驻俄刘公使函》， 年 月 日，《 外交档案》 ／ （）。
《收驻俄刘公使函》， 年 月 日，《 外交档案》 ／ （）。该报道标
题为《关于中国之实情》，于 月 日彼得格勒消息报中刊登。
《在上海有吉��事ヨリ加藤外�大臣宛（��）》，大正四年 月 日，日本
外务省编，前引书，第 号文书，页 ― 。有吉明所称具体条文，当指 月 日
申报第二版刊登英人字林报北京访员 月 日所发讯息，该消息指出北京盛传日本对
华要求计有二十一款，并略述各号大意，详见《战电》，《 申报》（上海） 年 月 日，
第二版。
，大正四年 月 日，日本外务
省编，前引书，第 号文书，页 ― 。
加节制，以致媒体仍持续报道相关新闻。日本对中国政府操纵新
闻以对日本造成舆论压力相当不满，屡次向中国要求严格取缔报
纸言论，中国口头上给予承诺，但始终未认真执行，袁世凯透过
外交部参事顾维钧将消息透露于中外记者，除将历次会议内容
大要告知新闻媒体外，对于中文报纸刊登之排日言论亦未加取
缔，以致各媒体仍不断报道中日交涉相关新闻。以当时报纸条
例规定，华人自办报纸不准刊登牵涉外交机密报道，及袁世凯就任
大总统以来对报业控制之严厉，虽对外人在华所办报纸无法可管，
但欲禁止各中文报社刊登中日交涉事宜与相关评论应不困难，
然各报社仍持续刊登相关消息，且其中不乏在北京发行之中文报
纸，显然中国方面有刻意放任媒体之实。
北洋时期的中国外交
日本要求中国取缔报纸言论，参见《加藤外务大臣、在本邦中国公使会谈》，大
正四年 月 日，日本外务省编，前引书，第 号文书，页 ― ；
，大正四年 月 日，日本外务省编，前引书，第 号
文书，页 ― ；《 总长与日置使第三次会议问答》，民国四年 月 日，《 外交档案》
／ （）。
参见《曹汝霖 月 日致陆宗舆信函》，王芸生，前引书，页 。
以《申报》（上海）为例，该报对历次会议进行日期、所议条文、双方态度均有所
刊载，详见《申报》（上海）月份至 月份相关报道。
自中日开始进行实质条文交涉后，日置均定期将中国舆论界对中日交涉观点
及排日言论择要报告加藤，详见 ，大正四
年 月 日； ，大正四年 月 日；
，大正四年 月 日；以及
，大正四年 月 日，日本外务省编，前引书，第 、
、 、 号文书，页 ― 、 ― 、 ― 、 ― 。
袁世凯对报业控制情形，可参考黄瑚：《中国近代新闻法制史论》，上海：复旦
大学出版社， 年 月第 版，页 ― 。
日置针对中国舆论所作报告中引用在北京发行之华文报纸，至少包含《北京日
报》、《民视报》、《天民报》、《国权报》、《黄钟日报》等五家，报纸名称参见注 所引日置电
报；发行地点及发行人、主笔参见谢蕙风：《民国初年新闻自由的研究》，台北：国立师范
大学历史研究所硕士论文， 年 月，页 ― 。
袁世凯除注意国内舆论外，对各国舆论所持态度亦甚为重视，
英国舆论尤为袁世凯所重视，施肇基于 月初开始将英国各报刊
登中日交涉相关新闻电告外交部，袁世凯发现英国舆论因所得消
息不确而有肯定日本提案正当性倾向，乃命外籍顾问莫理循将二
十一条全文英译本寄交泰晤士报外事版编辑斯蒂德，向其解释北
京舆论所传并未夸大，且中国甚为重视该报言论，希望该报往后能
重新考虑为文语气及言词。
日本对华全部要求逐渐公开后，袁世凯虽继续放任中国舆论
抨击日本，但并未发生预期作用，日置态度仍然强硬。此时英、
美各报对中日交涉事项报道亦逐渐持平，甚至有同情中国倾向，袁
世凯乃将新闻政策重心转向以英国为主之外国报纸，在外国鼓动
舆论以为交涉后盾，并将英国报纸言论转刊登于国内报刊，希望借
此对日本造成压力。从 月 日外交部致驻英公使施肇基电中可
充分发现袁世凯新闻政策目的所在：
近据各处电告悉欧美舆论对此中日交涉尚能主持
公道不袒日本裨我非鲜亟应加以利导俾收效果 现
在会议虽经续开但日之要求与我允者相去尚远更不能
不利用欧美舆论为我后盾以求贯彻我之主张 以
上各节悉与华氏密为接洽本此意旨著论登报或授意报
馆代论或托妥人相机演说无论用劝导日本或警告我国
之口气均应作为萦怀主张 并希将所有论说演说随时
择要电部以便转登此间各报
袁世凯的外交策略
《致亨・威・斯蒂德函》， 年 月 日，骆惠敏编，刘桂梁等译，严四
光、俞振基校，前引书，页 ― 。
参见《曹汝霖 月 日致陆宗舆信函》，王芸生，前引书，页 。
《外交部致驻英公使施肇基电》， 年 月 日，中国第二历史档案馆编，前
引书，页 ― 。
五鼓动中国反日风潮
除消极的放任中国报纸言论与积极在外国制造对中国有利舆
论外，袁世凯新闻政策尚包含在中国鼓动反日风潮，再以民意为交
涉后盾一环，其中包含各界上书请政府拒绝日本要求，以及抵制日
货、救国储金三层面。月下旬以后，日本对华要求渐次在中国国
内传布，各报言论渐趋激烈，袁世凯授意江苏将军冯国璋、湖北
将军段芝贵等领衔邀集十九省将军于 月 日联合致电政府，声
明十九省将军所辖军队将力拒破坏中国完整之所有图谋，随后
冯国璋与长江巡阅使张勋等人再度电请政府断然拒绝日本
要求。
随后则为抵制日货与救国储金。抵制日货风潮首倡于海外华
侨商人，并于、月间在旧金山、广州等地发起"非买同盟"，拒购
日货。月 日，由国民对日同志会及归国留日学生代表在上
海共同发起国民大会，正式议决抵制日货，抵制日货活动随即于南
方各省及北方部分城市迅速展开，范围包括散发传单激发民众仇
日心理、排拒日货、抵制与日本有贸易往来的商家，以及从日资银
北洋时期的中国外交
《在上海有吉��事ヨリ加藤外�大臣宛（��）》，大正四年 月 日，日本
外务省编，前引书，第 号文书，页 ― 。
《译电》，《 申报》（上海） 年 月 日，第三版，电文详见《要闻二》《申报》
（上海） 年 月 日，第六版。
冯国璋出身北洋，为袁世凯旧部，素为袁世凯器重，故日本将冯国璋领衔通电
视为袁世凯所授意，加藤并特别向陆宗舆表示各省通电系袁世凯常用手段，对日本而言
无足轻重，希望袁世凯勿以此作为坚拒日本要求之借口，参见
，大正四年 月 日，日本外务省编，前引书，第 号文书，页
― ； ，大正四年 月 日，日本外
务省编，前引书，第 号文书，页 。
《收驻美夏公使电》， 年 月 日，《 外交档案》 ／ （）。
行提领存款等，对日本在华商务造成相当困扰，日置一再警告中
国须尽速严加取缔，袁世凯乃于 月 日发布申令禁止各地排日
活动，惟民间则仍秘密推动，直至 月初始渐渐平息。除抵
制日货外，上海商人亦发起储金救国运动，于 月 日在上海成立
"救国储金临时通讯处"，后改名为"中华救国储金团总事务所"，由
中国银行上海分行负责汇整捐款，一时捐款者甚为踊跃。此后
抵制日货逐渐演变为各地排日风潮，甚至发生日本驻广东总领
事馆遭炸弹攻击等激进行动。
六利用日本内部不合
中日交涉初期，袁世凯除努力进行新闻政策，以舆论力量
袁世凯的外交策略
《收驻上海特派交涉员电》， 年 月 日，《 外交档案》 ／ （）。
关于当时中国抵制日货情形，参见王成勉：《一九一 年代至一九二 年代美国对中国
反外情绪之调查与研究》，《 现代中国军事史评论》第 期，高雄：国立中山大学中山学
术研究所， 年 月，页 ― 页；以及罗志田：《乱世潜流：民族主义与民国政
治》，上海：上海古籍出版社， 年 月，页 ― 。
，大正四年 月 日，日本外
务省编，前引书，第 号文书，页 。
〔日〕臼井胜美著，陈鹏仁译：《中日关系史（ ）》，台北：水牛出版
社， 年元月 日初版，页 ― 。
参见《在上海有吉��事ヨリ加藤外�大臣宛（��）》，大正四年 月 日，日
本外务省编，前引书，第 号文书，页 ；以及《大正四年 月 日在南京高��事ヨ
リ加藤外�大臣宛（��）》，日本外务省编，前引书，第 号文书，页 。
罗志田，前引书，页 ― 。北京坊间甚至传闻袁世凯对储金采取"勉力赞
助"态度，欲由自身家人、宗族起，推行至全国官员。参见《北京对于救国储金之近情》，
《申报》（上海） 年 月 日，第六版。
此时期各地排日风潮，参见《收上海特派员电》， 年 月 日，《 外交档
案》 ／ （）；《收沪海道尹公署译电》， 年 月 日，《 外交档案》 ／
（）。
《在��赤���事ヨリ加藤外�大臣宛（��）》，大正四年 月 日，日本外
务省编，前引书，第 号文书，页 ― 。
对日本施压外，又于 月下旬派遣曾于早稻田大学留学之政事
堂参议金邦平赴日本协助陆宗舆办理交涉，以密使身份暗中结
纳日本要人，谋求软化日本政府内部强硬立场。金邦平曾与
日本内阁总理大臣大隈重信会面，将中国对于山东、满蒙问题
态度详加说明，唯并无成效；嗣后袁世凯透过总统府秘书曾
彝进向日籍顾问有贺长雄探问日本宪法架构与外交、军事之最
后决定权，得知日本军事、外交权归于天皇，实际为元老所掌握
后，袁世凯乃决定商请有贺返回日本，探询元老对中日二十
一条真正看法，告以中国政府无法承认日本要求中危害中国主
权独立与领土完整者部分，否则恐将危及政权。此后有贺即
逗留日本与元老接洽，并将结果透过陆宗舆或曾彝进转告袁世凯
或外交部。有贺在四元老间辗转疏通，获元老同意尽力维持中
北洋时期的中国外交
《译电》，《 申报》（上海） 年 月 日，第二版；王芸生，前 引 书，页
。
《译电》，《 申报》（上海） 年 月 日，第二版；
，大正四年 月 日，日本外务省编，前引书，第 号文
书，页 。
当时日本政界元老，有山县有朋、松方正义、井上馨以及大山岩等人。元
老在日本明治宪法中并未规定其权利义务，但可直接影响政府决策，对重大人事变
动拥有绝对发言权，甚至日本历任内阁总理大臣人选亦必须经由元老同意或提名。
参见武寅：《近代日本政治体制研究》，北京：中国社会科学出版社， 年 月，
页 ― 。
参阅曾叔度：《我所经手二十一条的内幕》，收入章伯锋、荣孟源主编：《近代稗
海》第三集，成都：四川人民出版社， 年第 版，页 ― 。有贺本人于 月 日
北京秦老胡同寓所接受日本记者访问时表示，曾数度与总统府秘书就宪法问题进行讨
论，曾叔度（即曾彝进）亦回忆袁世凯曾命其与有贺商讨宪法，则袁世凯与有贺确曾就日
本宪法交换意见。
如日本于 月中旬决议增加在华兵力后，有贺则亦代为向元老疏通，元老重申
希望满蒙条件尽速议定，唯表示政府此举仅宣示，中日间仍可转圜，此事即由陆宗舆代
为呈报袁世凯，再由政事堂转告外交部。见《收政事堂交东京陆公使电》， 年 月
日，《 外交档案》 ／ （）。
日交涉和平解决。
四中日二十一条交涉策略分析
日本提出二十一条要求之目的，在于"解决中日悬案，确保日
本在满蒙之既有地位"。中国所制定之谈判策略系以尽量拖延谈
判时程为主，配合撤换外交总长、与重要关系国保持密切联系、新
闻政策的运用、鼓动反日风潮、利用日本内部不合等数项辅助策
略，采取多头并进方式，以加强中国政府抗拒二十一条要求之
立场。
由谈判过程来看，主要策略的执行颇为成功。中日双方历经
二十四度正式会议及甚多会外折冲，陆征祥不负袁世凯所托，利用
外交礼节拖延谈判进程，复于会议中屡次引用中外间成约、国际惯
例、中国过去与日本的交涉经验质疑日本所提要求的法理地位，以
日本要求中颇有妨碍中外间既有条约为由对大部分要求加以拒
绝，坚持须不与成约相抵触始可考虑进行谈判，并反复说明中国已
经于不可能商议之处设法筹议，希望日本能体谅中国难处，即使面
临日本增兵威胁仍不轻易让步，努力执行拖延战术，致使双方历经
两个月时间谈判后仍无法达成共识，成功为袁世凯的外交部署争
取到极为宝贵的时间。
就选择适当谈判代表而言，袁世凯本身虽有丰富外交经验，但
仍必须透过外交总长对日交涉，则外交总长人选除资历、经验、能
力外，能否切实执行拖延战术、争取谈判空间，亦为重要考虑因素。
陆征祥外交资历相当完整，于中俄外蒙谈判中始终不轻易让步，表
现相当称职，又不谙日文，可因语言转译问题延长谈判时间，产生
拖延谈判进度的作用，种种条件均显示陆征祥相当适合主持此次
袁世凯的外交策略
曾叙度：《我所经手二十一条的内幕》，《 近代稗海》第三集，页 ― 。
对日交涉，因此袁世凯选择由陆征祥接任外交总长。陆征祥亦不
负袁世凯所托，于历次会议中始终坚持中外成约与中国主权，即使
面临日本增兵威胁仍不轻易让步，努力执行拖延战术，成功为袁世
凯的外交部署争取到极为宝贵的时间。
在与重要关系国保持密切联系方面，由于二十一条交涉结果
将直接影响英、美、俄等国势力在远东的消长，故三国对于交涉情
形颇为关心。英国顾虑层面除维持在华利益外，全球战略局势亦
为其所关心，虽不乐见日本因要求获得实现而在亚洲造成日本对
华门罗主义，或中日两国因紧密合作而使黄祸成真，然中日间因谈
判破裂而致开战，可能促使中国支持德国，如此则更不符合英国利
益。对俄国而言，日本在南满、东蒙要求可能直接冲击俄国在北
满、外蒙利益，然俄国正与日本洽谈采购军械以因应欧战所需，并
不愿见中日决裂，以免日本因中日战争而无法向俄国供应武器，因
此对中日交涉并不积极介入。美国对于日本要求中汉冶萍公司、
合办警察、聘用顾问、采办军械以及福建优先权等足以破坏门户开
放、机会均等之要求甚为重视，一心希望以协商方式促使日本放弃
或减轻第五号中与美国利益相抵触之条款，以保障美国在华条约
利益，然而日本方面并未因美国态度而减轻对华要求，加藤高明甚
至于交涉后期对美国干涉中日谈判行为感到厌恶。由此可知，美
国虽有心积极介入，但对于中日两国所发生之作用并不算大。由此
可知，袁世凯虽能有效促使英、美、俄三国注意中日交涉情形，但三
国各自以本国利益为中心采取应对措施，并未能对日本产生中国所
期待之牵制作用，英、俄两国甚至支持以最后通牒为中日交涉解决
方案，美国调处亦未成功，故袁世凯引外力为援效果并不明显。
就运用新闻政策与鼓动反日风潮而言，日本政府于提出要求
时，曾严厉警告袁世凯不得泄密，亦于会议进行期间数度指责袁世
凯未尽保密义务，但袁世凯仍持续运用新闻媒体刊登相关新闻。
袁世凯对于报纸言论管制甚严，而 年公布实施之《报纸条例》
北洋时期的中国外交
亦明确规定不得登载"外交、军事之机密，及其它政务经该管官署
禁止登载者"，否则将"停止其发行，科发行人、编辑人以五等有期
徒刑"，然中日交涉期间刊登相关新闻之华文报纸，如《申报》
（上海）、 《大公报》（天津）、 《时事新报》、《北京日报》、《民视报》、《天
民报》、《国权报》、《黄钟日报》、《国是报》、《亚细亚日报》、《平报》
等，或刊登历次会议内容摘要，或刊登激进反日言论，并无一因违
反报纸条例规定而遭取缔，且各报所刊载会议内容摘要亦甚正确，
则可知袁世凯将消息泄漏与新闻媒体之后，即采取因势利导态度，
希望激起民意以为交涉后盾。报纸对中日交涉相关新闻的刊载成
功引起国内各界关心，除纷纷通电要求政府尽速公布日本要求全
文，希望政府能以坚定态度拒绝，并表示不惜与日本一战外，亦激
起海内外华人抵制日货风潮。袁世凯对民间活动或加鼓励，或加
容忍，影响所及，除以孙中山为首之革命党人仍坚持反袁立场
外，国内已成功营造出举国一致对日气氛，中国拒绝日本要求，
其地位因而增强。
就利用日本内部不合而言，此系袁世凯于中日交涉期间所采
取之诸般策略中执行得最为成功的一项。交涉初期，袁世凯派遣
金邦平赴日连结政界要人虽无具体效果，但派遣有贺长雄疏通元
老则发挥相当作用。元老对华外交主张大致以承认袁世凯为对
手、坚持与列强协调原则，以及优先考量日本在满洲利益为主，与
加藤高明采取之"英日同盟第一"外交路线相互冲突，双方颇有心
结，有贺在四元老间辗转疏通，向元老提倡妥协方案，谋求软化
日本政府内部强硬立场，顺利促使元老山县有朋决心介入，承诺尽
力维持中日交涉和平解决，并联合其他三位元老与加藤进行协商。
袁世凯的外交策略
俞辛 编：《黄兴在日活动密录》，天津：天津人民出版社， 年 月第
版，页 ― 。
林明德：《近代中日关系史》，台北：三民书局， 年 月初版，页 ― 。
元老的介入使加藤于制订策略时产生相当顾忌，被迫采取较温和
方式对待中国，甚至于最后通牒中将第五号除福建一款以外悉
数撤回。
袁世凯所采取之交涉策略，对北洋时期外交最重要之影响为
首度尝试以公众舆论力量作为外交助力。袁世凯对舆论的力量与
作用并不陌生，如抵制美货运动、清末立宪派请愿活动、各省官民
对于收回路矿权利的热衷参与，甚至铁路国有化政策引起川、粤、
湘、鄂官民反抗等，对于晚清内外情势均起过相当重要的作用，
甚至袁世凯本人也曾利用舆论压力达到政治目的，如辛亥革命后
授意北洋文武官员与亲袁驻外使节等屡次通电请愿，要求实施共
和，卒迫使清廷宣布退位。此类经验想必令袁世凯对于舆论的
力量留下深刻印象，故袁世凯于日本提出二十一条要求后，即以策
动所属北洋将领通电支持中央、在国内外制造有利于中国之舆论、
放任报纸舆论刊载中日交涉相关消息、暗中鼓励或支持国内抵制
日货与救国储金运动等方式对日本施加压力。这种由官方暗助民
间舆论与其他力量以挑动群众情绪对外国施加压力的外交尝试，
结果虽不尽理想，却为中国此后的外交手法开拓出新方向。
另一影响为首开于条约签订后以国内法律或行政命令限制条
约的先河。依据国际公法中"条约神圣"（ ）原
则，国家有履行条约之义务，袁世凯于清末时屡次上奏请朝廷遵守
条约、公法，其本人办理外交时也均以坚持成约为基本立场，对于
北洋时期的中国外交
， ，
， ：
，
晚清民众对政治的参与，参见郭廷以：《近代中国史纲》，台北：晓园出版社，
年 月初版，页 ― 。
来新夏等著：《北洋军阀史》，天津：南开大学出版社， 年 月，页 ―
。
国家依据国际公法所应尽之义务当知之甚详。然袁世凯能善加利
用民国初立法令未臻完备之特性，以修订国内法律之名行限制日
本条约权利之实：首先由参政院公布《惩办国贼条例》，规定"私
与外国人订立契约，损害本国之国家权利者"处卖国罪，" 犯卖国罪
之国贼，处死刑"，欲以法律规定吓阻人民与外国人订立契约；其
次再利用关于日人在南满商租地亩、任便居住往来营生、东蒙合办
农工业、日人服从中国警察法令及课税等四款条文延期三个月实
行之规定，令国务卿徐世昌指示外交部，邀集内务、司法、财政、农
商、教育、交通等部总、次长商讨新约实行办法，召开"中日满蒙条
约善后会议"，对于日人在华居住权、土地商租权、税捐课征办法、日
人管理办法、中日合办农业及附属工业范围与办法，以及中日共同
审判方式，南满、东蒙区域界定问题等各事项进行广泛讨论，同时依
据袁世凯意见，参酌奉天、吉林两省地方官意见，拟定《商租地亩须
知》、 《租用土地登记规则》、《核办日本臣民在南满洲办矿须知》、《护
照注�章程》、 《中日合办东部内蒙古农业及附随工业规则》、 《中日合
办东部内蒙古农业及附随工业须知》、《南满中日人民土地诉讼办
袁世凯的外交策略
曾彝进于《我所经手二十一条的内幕》中，叙述袁世凯于二十一条交涉期间曾
向其表示"满洲外的要求，我尽量全数驳回。满洲内的要求，多少答应几点，而这几点纵
答应了，我有办法要他等于不答应。不但如此，我还回打他一棍，我还向他有所要求"，
于二十一条议结后亦曾表示"用行政手段，可以破坏条约，用法律破坏不了。又其它各
条，我都有破坏之法"。证以档案资料记载，袁世凯做法与其所述若合符节。参见曾叔
度：《我所经手二十一条的内幕》，收入章伯锋、荣孟源主编，前揭书，页 。
中日条约签约完成后，袁世凯曾表示拟颁布一惩办国贼条例，凡未经政府许可
私卖土地与外人者即严加惩处，参政院乃呈请袁世凯制订惩办国贼专条，经袁世凯同意
后，参政院于 月 日、日两日会议中讨论制订《惩办国贼条例》事宜，并于 月
日正式公布实施。参见曾叔度：《我所经手二十一条的内幕》，收入章伯锋、荣孟源主
编，前揭书，页 。条例全文参见《政府公报》， 年 月 日，第一千一百二十二
号，页 ― 。
《发内务、司法、财政、农商、交通、教育部函》， 年 月 日，《 外交档案》
／（）。
法》等新订规章，并整理南满现行警察法令及税课条文，至于难以明
确界定范围之日人在华杂居营生项目则授权地方官自行决定实施
办法，努力于最大范围内以国内法令限制日本人在华条约权利，使
中国人民权利受到最大保障。影响所及，东北地方官员常视实际
需要自行发布相关法令，使日本所取得之条约权利大受限制，
日本移民并未因在东三省南部取得杂居权及土地租借权而大量增
加，而绝大多数日本移民则仍受限于旅大租借地及南满铁路附
属地区内，未能如预期般在东三省商租土地，任便居住往来。
五结 论
中日二十一条交涉结果对当时中外各界而言均为褒贬互见，
誉之者视其为中国以守势外交取得之一大胜利，毁之者视其为
北洋时期的中国外交
关于中日满蒙条约善后会议，参见拙作：《 "中日满蒙条约善后会议"研究》，收
入《两岸三地历史学研究生论文发表会论文集》，台北：国立政治大学， 年 月，页
― 。
如日本"满铁太平洋问题调查准备会"即将东北地方官所发布之限制日人权利
法令，汇集为《东北官宪所发排日法令集》，共收录 条相关法令。参见满铁太平洋问
题调查准备会编：《东北官宪所发排日法令集》，东京：满铁太平洋问题调查准备会，昭
和六年九月。
袁世凯担任大总统期间，曾担任国务院参议兼大总统府秘书的曾彝进（叔度）
于回忆二十一条交涉时，表示他于民四条约签订后数年曾赴东北访日本友人，日人告以
"我等被囚禁于附属地界内，一步不敢出附属地"，至于向中国人购地、租地，则更谈不
到。参见曾叔度：《我所经手二十一条的内幕》，收入章伯锋、荣孟源主编，前揭书，页
。
， ： ， ，
， ， ， ，
高乐才：《日本"满洲移民"研究》，北京：人民出版社， 年 月，页 。
如《华德日报》认为日本最后通牒已将第五号除福建一款外撤回，中国已经成功
运用守势抵抗力战胜日本，参见《日本之退步》，《 申报》（上海） 年 月 日，第三版。
使中国国权谋受重大损失之卖国行为。总体而言，除期待中的
国际共同干涉未能实现之外，袁世凯的交涉策略执行得相当成功。
深究其策略之所由出，实可推溯自其清季以来即已形成之外交理
念，如对于坚持日本要求内容不可抵触成约与公法、起用条件适宜
的陆征祥为外交总长主持对日交涉、与相关国保持密切联系等策
略，俱脱胎自其清季以来久历外交后所发展出之讲求约章、慎选守
令、运用外力以为己助之外交理念，其观念虽变化不大，其手法则
更为细腻，除正式会议场合中的折冲樽俎与国际间的裨阖纵横之
外，更进一步运用舆论与群众力量向对手施压，同时利用对手内部
阵营之矛盾以为釜底抽薪之计，复于条约签订后以修订国内法规
之名行限制条约权利之实，充分将其自晚清以来所累积之外交经
验与人际关系转化为对日交涉助力。以中日国力的差距与当时国
际情势的不利，交涉结果中国虽仍不免损失利权，然袁世凯于谈判
期间成功的策略运用已使中国的损失尽量减少，相对而言可视为
有限的成功。至于其外交策略使中日关系渐趋恶化，埋下中日两
国此后 年冲突不断之种子，则恐为袁世凯始料所未及。
吕慎华台湾中兴大学历史系博士生
袁世凯的外交策略
如当时流亡日本之中华革命党领袖孙中山坚认袁世凯为称帝而求助于日本，
而接受最后通牒则为"以求僭帝位之故，甘心卖国而不辞"，借机宣传倒袁救国重要性，
参见《复北京学生书》， 年 月，中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室、
中山大学历史系孙中山研究室、广东省社会科学院历史研究室合编：《孙中山全集》第
三卷，北京：中华书局， 年 月，页 。
外 交 系 初 探
金光耀
"外交系"是 年代的舆论和政界对当时活动于北京政坛
上的一批职业外交官的称呼。在派系林立的北京政坛，这些被称
为外交系的职业外交官是一个相当特别的群体，它既不像直系、奉
系那样是一个掌握军队、占据地盘的军事政治集团，也不像政学系
或研究系那样是一个有相对明确的首领、稳定的成员乃至固定的
活动场所的政治派别。但在直系及直奉两系联合主导北京政局时
期，这些外交官又确实在纷繁复杂的政坛上扮演了重要的角色。
在对北京政府时期派系政治的研究中，尚未有对"外交系"的专题
研究，而在对这一时期的外交官研究中，虽有论者关注外交官与国
内动荡政局之间的关系，但也缺少将外交官作为一个"派系"或群
体进行考察。本文沿用"外交系"这一当时的称呼，试图以此为
切入点来讨论 年代职业外交官群体对国内政治的介入以及
他们在派系政治中的行为。
一 外交系名称之由来
"外交系"这一称呼见诸报刊，是在 年 月中旬黎元洪代
本文写作过程中，复旦大学历史系研究生马建标帮助搜集了报刊资料，谨此
志谢。
如汪朝光的《直奉战争后的北京阁潮：兼论初入北京政坛的顾维钧》讨论了动
荡政局中的顾维钧，见金光耀主编：《顾维钧与中国外交》，上海古籍出版社， 年。
替徐世昌成为总统之后的政局动荡时期。黎元洪于 月 日入
京，任命徐世昌时的外交总长颜惠庆署国务总理兼外交总长，并任
命代表中国出席华盛顿会议回国不久的王宠惠为司法总长。月
下旬，另一位出席华盛顿会议的中国代表、驻英公使顾维钧被任命
为全国财政讨论委员会委员长。月底颜惠庆离职后王宠惠兼代
国务总理一职，此后王宠惠又署理总理出面组阁，外交总长则由顾
维钧出任。在政局动荡各派争相角逐内阁职位之时，向来于国内
政治无甚干系的职业外交官异军突起，由此引起舆论的关注，并将
他们作为一个单独的派别与其他政派相提并论。
当时报刊对这些外交官出任内阁总理或总长的要职还是相当
敏感的。月 日，颜惠庆刚署理总理，《 民国日报》在一篇分析
导致颜上台各种因素的文章中，称呼其为"外交派"。月初《申
报》转载自《字林西报》的一篇北京通讯在分析各政治派别时，提到
"留学界中所谓之约翰派，亦今日全国政客所称之教会派，以王正
廷为首领，颜惠庆为主要角色"。月中旬《民国日报》的一则报
道也用这一称呼，称颜惠庆欲荐王正廷组阁，使政权仍掌于"教会
派"之手。王正廷因是出席巴黎和会的代表，月初又被特派为
鲁案中日联合委员会中方委员长，在当时也被视为外交界人士，而
颜、王两人皆有教会背景，故将他们列为"教会派"。《大公报》
月中旬的一篇时评，列举了有意组阁的各派别，其中有一派为"少
年派"，称该派"拥有巨资，在外交上占有最大势力之某使。该派从
外 交 系 初 探
《颜骏人后台经理》，《 民国日报》 年 月 日。
《外人目中之吴佩孚政敌》，《 申报》 年 月 日。
《民国日报》 年 月 日。
颜惠庆父亲颜永京是晚清有影响的牧师，颜本人曾在圣约翰大学任教，见颜惠
庆著、吴建雍等译：《颜惠庆自传》，商务印书馆， 年。王正廷的父亲也是牧师，王本
人自幼信教，赴美留学前就担任过基督教青年会在中国的第一个城市组织天津基督教
青年协会的队长，见完颜绍元著：《王正廷传》，河北人民出版社， 年，第 页。
华侨为入手，以潮流为趋势，且有金钱魔力，将来实难限量"。两
天后，《 大公报》在一则专电中称，外界传顾维钧将组阁，" 纯出新外
交系造出之空气"。两相对比，不难发现所谓"少年派"与"新外
交系"实为一体。而所谓"拥有巨资"、"从华侨为入手"，显然是影
射顾维钧，因为顾维钧新婚不久的第二个妻子正是华侨富商有"糖
王"之称的黄仲涵的女儿黄蕙兰。月 日，《 申报》的北京特约
通讯中出现"外交派"一词，称"今所谓外交派者，颜顾王（正廷）林
皆在其列"。月 日，《 大公报》一篇分析各政治派别争夺内阁
席位的文章认为，颜惠庆为使内阁蝉联，主张"保留揆席，而牺牲分
子，由外交系组织欧美派之留学生内阁"，并指出"外交系"富于奋
斗精神，但偏重于外交人才。在笔者查阅各报中，这是"外交系"
这一名称的首次出现。此后《大公报》基本上就固定使用这一名
称。在 月 日的一篇时评中，《 大公报》将外交系与益友社、研
究会、讨论会、政学会并列为争夺组阁的五个派系，而称超乎政党
之外的"最时髦外交系乘时崛起，大有起而代之势"。差不多与
此同时，其他各报也相继使用"外交系"的称呼。月 日，《 民国
日报》出现"外交系"称呼，不过《民国日报》此时对"外交派"与"外
交系"之称呼还常混用。如 月 日，该报根据颜惠庆谈话称"外
交派将为财政总长"。月 日《申报》的北京通讯在评述组阁一
事面临困境时称，" 外界传说新外交系之活跃，又不无蛛丝马迹之
可寻"。王宠惠出面组成"好人内阁"后，舆论在分析政局时，多
北洋时期的中国外交
剑公：《董康被殴后之颜内阁》，《 大公报》 年 月 日。
《大公报》 年 月 日。
《申报》 年 月 日。林即林长民。
《将组阁声中之消息》，《 大公报》 年 月 日。
《如是我闻之唐内阁》，《 大公报》 年 月 日。
《民国日报》 年 月 日、日。
《申报》 年 月 日。
将王宠惠、王阁的外交总长顾维钧和财政总长罗文干称为外交系。
如《大公报》月初的时评在分析王阁时，称内阁中有保、洛、外交
三派，而指王、顾、罗三人为外交系。当王宠惠内阁遇到各种问
题时，舆论多次报道王、顾、罗三人在他们的私宅中密商去留，共谋
外交系之进退。在徐世昌被逼走后的半年时间中，各派政治力
量角逐中枢，以谋组阁，而最终出面主持内阁并担任重要阁员的是
外交界人士，于是"外交系"这一称呼遂为舆论和政界广泛使用。
综上所述，" 外交系"这一称呼出现于 年下半年，最初尚
有"外交派"、"教会派"、"少年派"等不同称呼，但所指的都是同一
批人。当时舆论和政界所认为的外交系成员主要是 月中旬至
月底署理国务总理并兼外交总长的颜惠庆，在颜阁中任司法总长、
随后代理并署理国务总理的王宠惠，在王阁中担任外交总长的顾
维钧。而虽尚未加入颜阁、王阁但在政界和外交界都有相当声望
的王正廷也被列为外交系主要成员。此外，在王阁中任财政总长
的罗文干虽并无直接的外交经历，但因与王、顾关系密切，故也被
看作是外交系成员。稍后于 年初短暂回国的施肇基也被
视为外交系。由于这些人具有相同的留学背景和从事外交活动的
经历，在派系政治的环境下也就被视为一个政治派别。虽然外交
系并非真正意义上的政派，上述这些人也并非全是作为外交系一
员而活动于 年代，但为讨论这一时期外交官与国内政治的关
系，本文沿用这一名称，以便于将这批外交官作为一个群体进行考
察，而重点在担任外交总长时间较长的颜惠庆与顾维钧两人。
外 交 系 初 探
剑公：《现阁派别之暗潮》，《 大公报》 年 月 日。
超民：《政局变化中府院之近讯》，《 大公报》 年 月 日；剑公：《拒迎参
半之王内阁》，《 大公报》 年 月 日；《 内阁问题之昨闻》，《 大公报》 年 月
日。
罗文干担任过出席华盛顿会议的中国代表团顾问。
二外交系出现之背景
外交系虽与其他政派并不相同，但一批在外交界已经获得声
誉的外交官集中于此时进入北京政治的中心，确是一个不争的事
实。这一"外交系现象"的出现实乃民国初年外交与内政互动之
结果。
中国外交制度的变更始于清季，而近代外交制度的最后奠定
则在民国初年，随之出现了一批具有专业知识背景的职业外交官。
年 月，外交部颁布部令，重组本部，使前清外务部留下的旧
式官员离职，从而为新人进入外交界创造了条件，" 旧制既废，新制
更始，自此次解散后，新制旧制 若两界"。时任外交总长的陆
征祥完全按西方模式改组外交部，其中最重要的一点是从事外交
的人员均需受过专门训练，外交职位由职业外交官担任，并由此形
成制度。陆征祥认为：" 凡是办政治，尤其是办外交，决不可用外
行。"所谓外交人员的专门训练和专门知识，在当时主要被理解
为是在国外求学的经历和说外语的能力，这就为专业人才进入外
交界并担任要职打开了大门。颜惠庆 年时 岁，进入外交
界才 年，因有国外留学背景出任外交部次长。同一年，正在美
国哥伦比亚大学撰写博士论文的 岁的顾维钧应召回国，在担任
袁世凯英语翻译的同时，任外交部秘书。这两名日后外交系的
主要成员均在民国初年因其专业背景而进入外交部担任要职极具
北洋时期的中国外交
外交部主事吴成章等编《外交部沿革纪略》，中国第二历史档案馆编：《中华民
国史档案资料汇编》第三辑外交分册，江苏古籍出版社， 年，第 页。
罗光：《陆征祥传》，台湾商务印书馆， 年，第 页。
《颜惠庆自传》，第 页。
当时外交部在总、次长下仅设 个司及由 名参事组成的参事室和 名秘书
组成的秘书处，故秘书亦属重要职位。
象征意义。自此以后，具有留学背景或至少有过出使海外经历的
外交专业人才逐渐占据外交部的各级职位，至 年代初已完全
成为外交部从总长、次长直到司长、参事和科长所有官员的主体。
北京政府时期共有 任外交总长，分别由 人担任。这
人中，人（汪大燮、沈瑞麟）出身举人，但均有出使经历，汪大燮还
通英文、法文；人（陆征祥、孙宝琦、胡维德）晚清同文馆（孙出自
育才馆）出身，也都有长期出使经历；其余 人皆有留学背景，其
中 人曾留学美国。而在 年之后，除段祺瑞执政府时由沈
瑞麟担任外长 个月，时间稍长外，外交总长主要在颜惠庆和顾
维钧这两人中轮转。外交次长变动不如总长那样频繁，共有
任，由 人出任。除 人出身科举外，其余 人都曾留学海外。
整个北京政府时期担任过外交部司长的有 人，担任过参事的
人，其中 人有先后在此两职位上任职的经历，因此总人数为
人。这 人中，人留学欧美国家，人留学日本，人受过西式
教育，人为传统科举出身。而从任职年份讲，从巴黎和会结束后
的 年起，有欧美国家留学背景的人在外交部司长、参事职位
上占据并巩固了主导地位。在科长这一层面，民国初年的 名
科长中，全部为前清外务部中有西式教育背景或外交实际经验而
外 交 系 初 探
名有留学背景的外交总长为梁如浩〔美国〕、曹汝霖〔日本〕、陈锦涛〔美国〕、
伍廷芳〔美国〕、颜惠庆〔美国〕、顾维钧〔美国〕、王正廷〔美国〕、黄郛〔日本〕、王荫泰〔日
本、德国〕、罗文干〔英国〕。此外还有三名未就任的外交总长唐绍仪、施肇基、蔡廷干均
为留美学生。此统计依据张齐显：《北京政府外交部组织与人事之研究（ ―
）》，台湾中兴大学 年硕士学位论文，第 页。蒙张齐显先生及其指导老
师唐启华教授惠寄该文，谨此志谢。
这 名外交次长为颜惠庆〔美国〕、刘式训〔法国〕、曹汝霖〔日本〕、夏诒霆〔科
举〕、高而谦〔法国〕、陈�〔法国〕、沈瑞麟〔举人〕、曾宗鉴〔英国〕、王荫泰〔日本、德国〕、吴
晋〔法国〕。张齐显：《北京政府外交部组织与人事之研究（ ― ）》，第
页。
张齐显：《北京政府外交部组织与人事之研究（ ― ）》，第 页。
被留用者，其教育背景虽不如司长、参事以上层级，但也应属外交
专业人士。 年新增 科，且因原科长中一些人升任司长、参
事或外派，一些新人进入科长层级。由于此时外交部人事及外交
官考试制度已确立，新任科长者均为外交专业人才。因此，到
年代初，外交部相对于其他各部，已成为一个专业化程度很
高的部门，形成了一个具有相同专业背景的职业外交官群体。
与此同时，从民国初年成长起来的这批外交官以巴黎和会与
华盛顿会议为契机开始在国际舞台上崭露头角。巴黎和会与华盛
顿会议在中国近代外交史上的重要影响和积极意义已为论者所重
视，并已有专文论及代表中国出席这两次重要会议的外交官的表
现。这些外交官在国际上为维护国家权益所作出的努力当时在
国内各界得到广泛认可，并因此奠定了他们在国内的声誉。巴黎
和会拒签和约的消息传到国内时，全国学生联合会即致电中国代
表团各位代表予以肯定：" 国人得我国未签德约消息，感佩诸公不
辱使命。"而当获悉代表团成员拒签后一同辞职时，全国和平联合
会则致电声援："诸公力拒签约，举国佩慰，请勿辞职，愿为后
援。"不仅民间如此，直系首领吴佩孚对中国代表的行为也大加
称赞：" 亦见我国外交尚有人也！"
华盛顿会议结束后，中国代表王宠惠与顾维钧回国时均受到
热烈的欢迎。王宠惠于 年 月回国，当其于下旬到达北京
北洋时期的中国外交
张齐显：《北京政府外交部组织与人事之研究（ ― ）》，第 页。
张齐显引证了 年任政务司科长的金问泗例子。金 年通过"外交官领事官考
试"，随后经部内和外派历练而出任科长。
如张春兰：《顾维钧的和会外交：以收回山东主权问题为中心》，台北"中研院"
《近代史研究所集刊》第 期下册；王践：《王正廷与巴黎和会》，《 档案与史学》 年
第 期；金光耀：《顾维钧与华盛顿会议》，《 历史研究》 年第 期。
《申报》 年 月 日、日。
吴佩孚致徐世昌电， 年 月 日，中国第二档案馆藏，卷宗号：一 一
六，。
时，各界集会予以盛大欢迎。顾维钧于 月初回国，刚抵上海即
受到热烈欢迎，在最初 余天中，先后在上海商科大学、圣约翰大
学、上海青年会、东南大学等处应邀演讲。月下旬顾维钧抵达
北京时，不仅徐世昌派总统府秘书长前往车站迎候，北京学界代表
也至车站并致欢迎词。月上旬顾维钧应邀往北京大学、北京高
师演讲。蔡元培为顾至北大演讲亲撰启事，称"顾公使近年历驻美
英及在巴黎会议国际联盟华盛顿会议之成绩，全国共见"，" 此青年
外交大家，实我国大学学生之模范人物也"。月中旬，顾维钧至
天津小住，天津青年会及南开、中西、成美等多所学校纷纷邀请其
前往演讲。这都显示出民众对他的高度肯定。值得注意的是，
民众对顾维钧等华盛顿会议代表的肯定不仅仅在赞赏其外交业
绩，还包括对其推进国内政治的期望。北京学界代表在欢迎时就
表示：" 对于顾先生今后的希望，我们深信好的政治，是以民众为基
础的，现在国内政治腐败，达于极点。顾先生年壮力强，将来接重
多多。我们希望顾先生今后不染一点旧官僚之习气，仍本民意民
情向前做去。"后来当黎元洪上台其合法性被质疑时，就有人提
出由王宠惠替代，理由之一即他是华盛顿会议代表，" 为国家争回
权利不少"。
民众将国内政治的希望寄予应在国际舞台上折冲樽俎的外交
官，实在是出于当时外交内政之现状。一方面，华盛顿会议是近代
外 交 系 初 探
《顺天时报》 年 月 日。
《留美同学会欢迎顾维钧》，《 申报》 年 月 日；《 圣约翰大学欢迎顾维
钧》，《 申报》 年 月 日；《 顾维钧在商科大学之讲演》，《 申报》 年 月 日；
《顾维钧在东南大学演讲记》，《 申报》 年 月 日。
《欢迎顾代表记》，《 大公报》 年 月 日。
《北京大学日刊》 年 月 日。
《顾公使在京演讲记》，《 大公报》 年 月 日。
《欢迎顾代表记》，《 大公报》 年 月 日。
半山：《总统选举问题》，《 大公报》 年 月 日
中国外交史上第一次没有丧失新的权益而争回了一些国家权益的
外交活动。国内民众对按照华盛顿会议上列强与中国的约定，开
始修订关税和废除领事裁判权等寄予厚望。另一方面，华盛顿会
议刚结束，国内就发生直奉之间的军阀战争，随后直系将徐世昌赶
出京城，安排黎元洪接替总统，北京政局陷入混乱之中。关心时局
的人们不仅担心政局继续动荡下去，更对由此可能使华会成果付
诸东流忧心忡忡。《大公报》上署名远公的一篇短文这样评论顾维
钧在天津的演讲：" 吾人对于顾使表示极诚之欢迎，岂非感其华会
之功呼？夫顾使之勋猷，昭昭乎，妇孺皆知。无待吾人之赘述，而
听其演说，不能无感焉。当此华府闭会，友邦所期望于我国，至于
殷且厚，而当事者，方鹜权利之争，又孰有国家观念者。……倘仍
无所觉悟，不独其依赖之积习，振其自决之精神，吾恐内乱糜矣。
则华会所得，终成泡幻。"这一评论反映了当时许多人的忧虑。
正是这种对时局的忧虑产生了蔡元培等人著名的《我们对时
局的一点主张》，认为"中国所以败坏到这步田地，虽然有种种原
因，但'好人自命清高'确是一个重要的原因"，主张"政治改革的第
一步在于好人须要有奋斗的精神。凡是社会上的优秀分子，应该
为自卫计，为社会国家计，出来和恶势力奋斗"。因在巴黎和会
与华盛顿会议上的表现得到国内民众和舆论充分肯定的外交官，
理所当然地被视为社会上的优秀分子，并因而被寄予厚望。这是
王宠惠、顾维钧等回国受到热烈欢迎的原因所在。
不仅民众和舆论如此，政界和军阀此时也十分看重职业外交
官。前面提及，至 年代初外交部各级官员已由相同专业背景
的职业外交官构成，其他人员已几乎不可能进入这一专业化程度
相当高的部门。因此不管哪一派政治力量组阁，外交总长不得不
北洋时期的中国外交
远公：《顾使演说之感言》，《 大公报》 年 月 日。
《东方杂志》第 卷第 号，第 页。
依靠职业外交官。而在第一次直奉战争后主导北京政局的直系比
起其他军阀派系尤为重视这批新崛起的外交官。直系赶走徐世昌
后就主张新内阁中应包括华盛顿会议中国代表团的成员，后来曹
锟贿选当上总统后在外交方面更是放手于顾维钧。这一时期政
潮汹涌，内阁不稳。各派政治势力相争不下时，没有派系色彩的外
交官反而成为各派可以接受的人物。而当内阁总理难产时，名列各
部之首的外交总长也因而成为被优先考虑的人选。当然，更主要的
原因还在于军阀和政客都认为这些职业外交官已得到列强的认可，
由他们出长外交甚而组阁，整个政府更易得到列强的支持，而这在
当时动荡的政局中是必不可少的。而颜惠庆、顾维钧等人在办外交
的过程中，确也获得列强的信任，使列强更愿意看到由这些人执掌
北京政府的外交部乃至内阁。 年初国会讨论外交总长人选
时，多数议员提出须具备如下三个条件：一、无政党色彩者；二、素
有外交经验者；三、能得友邦满意者。这可说反应了大多数政界
人士的看法。而具备这些条件的只有这些职业外交官。
中国在华盛顿会议上取得的些许成果和会后中国国内政局迅
速恶化之间形成的反差，使民众在对时局忧虑之时寄希望于在国
际舞台上有成功表现的外交官。民初以来外交专业体制的奠定和
职业外交官的出现，又使外交官成为内阁更替中不可替代的角色，
而直系对新崛起的外交官尤为看中，此外中外关系格局所形成的
列强对中国政局的影响，更增强了外交官在动荡政局中的地位。
这些因素交织起来，营造出外交系登台时的历史场景。
外 交 系 初 探
顾维钧：《顾维钧回忆录》第一分册，中华书局， 年，第 、 页。
如美国驻华公使舒尔曼在 年 月华盛顿会议还未结束时，就向兼代总理职
务的颜惠庆表示，他的代理将有助于山东问题解决。而当 月初顾维钧出任外交总长时，
舒尔曼又称：" 中国外交得如公等者，本使敬为中国得人贺。"王聿均：《舒尔曼在华外交活
动初探》，台北"中研院"《近代史所集刊》第一期，第 页。
《专电》，《 大公报》 年 月 日。
三外交系对国内政治的认识
年代初外交与内政的互动虽然提供了外交系出现的历
史条件，而原先专事对外交涉的外交官此时转而介入国内政治，在
很大程度上还取决于他们本人对外交与内政关系的新的认识。
颜惠庆、顾维钧这批外交官都是立志改变晚清以来中外关系
的不平等状态而自觉地以外交为自己终身职业的。颜惠庆于
年留学归国后入圣约翰大学教书，年后他主动与当时的中
国驻美公使伍廷芳联系，申请在驻美使馆工作获准，从此开始了他
的外交生涯。顾维钧在留学美国时选择了外交和国际法为自己
的专业。在选择专业时，他考虑的是"为国效力，以实行改革，特别
是在处理外交关系方面"。他的博士论文《外人在华地位》研究
外国人在中国所享受特权的起源和演变，旨在通过法律途径解决
中外间不平等的条约关系，显示了他从事外交的抱负。直到
年代之前，这些外交官都专心于外交事务，置身于国内政治
之外。较为罕见的一例是 年 月国内府院之争趋于激化时，
顾维钧从华盛顿致电总统黎元洪，对国内局势发展表示"深为惊
骇"，认为"国基未固，几经动摇，已甚危险"，而"外交大势，亦见险
象环生"，所以闻某督军拟进兵北京，" 更为焦灼"，" 盖恐兵事一起，
干涉立至，以我国内多故，反中强邻觊觎之计用。敢以钧个人名义
电请徐东海力主和平，劝各方面捐除意见，均以国家为前提，万勿
轻动干戈，致召外来之大患。钧职居外交，本不敢于内政妄有所
陈，特身处海外，国际情势见闻较切，反观国内益用寒心，祸福所
北洋时期的中国外交
颜惠庆著，吴建雍等译：《颜惠庆自传》，第 页。
顾维钧：《顾维钧回忆录》第一分册，第 页。
： ，
， ，
关，难安缄默"。不过此电虽因国内政局而发，顾维钧的着眼点
还是外交，惟恐内乱"召外来之大患"。
但在 年代初特别是华盛顿会议后，这种状况发生了明显
的变化。外交官们在巴黎和会与华盛顿会议上的亲身经历使他们
对外交与内政间的关系产生了新的认识。国内南北分裂、军阀内
战不已的状况，使这些外交官在对外交涉中备感非同寻常的艰辛。
而华盛顿会议上通过的有关中国问题的决议，更使外交官们期望
国内有一个稳定的政局和一致的民意，以使他们在华盛顿会议上
的所得能够付诸实施。王宠惠回国后应邀在上海总商会演讲时深
有感触地说，中国在此次会议上能有所收获，" 国民之功居多。盖
提出山东问题时，国民苟无一致之主张，与夫连篇盈牍之电报，则
焉能得今日之结果"，" 如仅以空口争回权利，则中国早已亡国矣。
鄙人对于大会，不乐观，亦不悲观，但遇外人讥中国内乱不息及军
阀靡费时，每无言以对，此则引以为深耻耳"。因此，他将今后外交
的成功寄希望于国内，" 希望国民速起奋勉，盖二十世纪之国家，非
外交所能收回已失权利，而全赖国民自勉也"。
顾维钧在天津青年会演讲时也谈到动乱的国内政局令他在对
外交涉中所遭受的窘迫和耻辱。顾维钧提到曾与一著名外交家谈
东亚局势和中国遭强邻紧逼之状况，希望其能支持中国，该外交家
则反诘道：" 何以中国以如是辽阔之幅员，富厚之天产，众多之人
民，竟不能自强其国，而反以外侮为忧乎？"顾维钧坦言当时"心中
百感俱集，几至无词以答"。而在华盛顿会议上，" 鄙人与我国其它
代表，将收回租界，中国关税自由，撤回洋兵等案，竭力提出，希望
各国表示同情于我，将各案通过。惟是各国代表对我代表所称述
外 交 系 初 探
顾维钧电， 年 月 日，中国第二历史档案馆藏，卷宗号：一三 九，
。
王宠惠《太平洋会议之经过》，《 东方杂志》第 卷第 号，第 页。
者，非不极端表示同情。然至提议中国问题时，无不曰现在中国内
乱频仍，南北尚未统一，收回领事裁判等事，今日尚非其时。当时
鄙人等私衷之惭窘与愤慨，是非言语所能形容"。顾维钧认为华会
期间，美国舆论同情中国，支持中国的主张，" 无如我国内争不息，
坐使他人得所借口，而所希望各事，亦竟不能如志，为可痛耳"。顾
维钧作这篇演讲时，北京刚经历了直系驱徐迎黎的闹剧。有感于
国内时局的现状及对外交涉的亲身经历，他在结束演讲时说：" 现
在大局日坏，南北至今分裂，吾人应早自决，以国民之资格，促进南
北之统一。使强有力政府早日成立，则吾辈所希望者，又何难件件
办到。"在天津的另一次演讲中，顾维钧与王宠惠一样也谈到了
国内民众对外交的贡献，并进而言道：" 对外如此，对内亦然。望我
青年，不分党派，不分殄域，作全国一致之主张。废督也，裁兵也，
皆可迎刃而解。"而他本人回国后之最大希望也是"中国早日统
一"。
自 年 月起出任外交总长的颜惠庆对内政与外交间的
关系则另有一番认识。由于在内阁中任职，颜惠庆在处理外交事
务的同时，也相当关注国内政治，会私下议论军人当政甚至总统人
选这样的"最高问题"。而外交部的专业化与其他各部形成的反
差，以及深知国内各界对包括他本人在内的外交官的肯定，还使
颜惠庆萌发了将外交官引进国内政治的想法。 年 月中
旬，靳云鹏辞去总理一职，总统徐世昌请颜惠庆组阁，他便提出要
北洋时期的中国外交
《顾专使在青年会之演说》，《 大公报》 年 月 日。
《顾公使在津演讲记（续）》，《 大公报》 年 月 日。
年 月 日王正廷拜访颜惠庆，建议以黎元洪接替徐世昌一年时间。
两天后，颜与总理靳云鹏"长谈"此事，认为"黎元洪不能回来"。上海市档案馆译：《颜
惠庆日记》第二卷，中国档案出版社， 年，第 页。另同年 月 日条记，" 和胡霖
长谈国内政治与外交"，见同书第 页。
颜在 年 月 日的日记中写道：" 上海对北京政府很冷淡。唯一受尊
敬的人就是我本人。"《颜惠庆日记》第二卷，第 页。
多用新人，而所谓新人其实就是外交官。他向徐世昌推荐了正在
出席华盛顿会议的驻英公使顾维钧、驻美公使施肇基以及正在国
内的驻瑞士公使汪荣宝。华盛顿会议一结束，颜惠庆就希望中
国出席会议的三位代表施肇基、顾维钧、王宠惠立即归国，以便重
新组织内阁，将会议中有关中国的决议付诸实施。
顾维钧和王宠惠从外交交涉的过程中深感国内政局变化对外
交成败的影响，而颜惠庆以在内阁中的经历体会到外交官应该参
与到国内政治中，以推进外交交涉并确保交涉中所取得的成果。
经数年对外交涉（以及颜惠庆任内阁总长）的历练，这批已成熟起
来的外交官对外交与内政的关系已经有了较深切的体验。罗文干
在当时这样表述这一关系：" 我国积弱由来甚远。外交胜败每以内
政为衡"，" 言外交者，必先言内政。内政不修，则无外交"。这可
看作是被称为外交系的这批人的共识，也是他们最终卷入国内政
治的主观动因。
四派系政治中的外交系
这些外交官转入国内政坛后，都有担任内阁总长的经历，而从
外交官到内阁总长的身份转换，大都有过一个内心十分矛盾的过
程。 年 月上旬北京政局发生激烈动荡，颜惠庆对此相当敏
感，表现出浓厚的兴趣和期望，精心选择了离京和返京的日子，颇
想施展一番身手。但当黎元洪请其出面组阁时，他又因为担忧
内阁不会在国会获得通过及其他政治力量的牵制，再三推辞，甚至
躲至京郊，最后才半推半就地担任了署理总理并兼外交总长。但
外 交 系 初 探
《颜惠庆日记》第二卷，第 页。
《颜惠庆自传》，第 页。
罗文干：《狱中人语》（沈云龙：《近代中国史料丛刊》第 册），第 、 页。
《顾维钧回忆录》第一分册，第 页。
一旦出任阁揆，颜惠庆立即将自己关于外交人才担任政府要职的
想法付诸实施。他请王宠惠出任司法总长，并欲请顾维钧担任教
育总长，最后因平衡各派系的关系，教育总长一职另委他人，而安
排顾任财政讨论委员会委员长。尽管有各种因素制约，颜惠庆出
面组阁后还是表现出相当大的主动性，将外交人才安排进财政、司
法这些较为专业的部门发挥作用。正是颜惠庆的这一安排，使得
已有国际声誉的外交官在 年夏天同时登上国内政治舞台，引
起时人关注。
相比之下，缺少国内政治经验的顾维钧对担任内阁职位显得
较为犹豫。同样面对徐黎交替的局面，顾维钧就颇感惊讶，难以理
解其中的奥秘，对颜惠庆以及直系吴佩孚请他入阁更是毫无准备，
对财政讨论委员会委员长最初也不愿接受。不过因对内政与外交
之关系已有一番认识，深望"强有力政府早日成立"，所以顾维钧最
初虽无准备但最终并非毫不情愿地踏入国内政坛。
颜惠庆、顾维钧、王宠惠这些人都在美国接受高等教育，对西
方政治制度有相当的了解，以往又主要从事对外交涉，这些相同
的背景使他们之间十分容易认同，而与内阁中其他总长以及政坛
上的其他政客却存在着明显的差异。因此他们一进入国内政治，
自然而然地就在各种政治派系之外形成了自己的小圈子。颜惠庆
出面组阁，虽是暂时维持局面，但却刻意引入外交界人士，而当时
局发展至其不得不退时，他推荐的继任者是王宠惠。王宠惠在
无法推脱代理总理的情况下，首先想到的是请顾维钧出长外交，并
亲往顾宅"共商新政计划"。顾维钧也在王宠惠力邀下，改变原来
北洋时期的中国外交
顾维钧在哥伦比亚大学选修政治和政府课程时，参加了模拟共和党全国大会，
并被指定在大会上发言，使他"得以洞察美国的政治生活"。参见《顾维钧回忆录》第一
分册，第 页。
《北京电话》，《 大公报》 年 月 日。
不入阁的想法，但声明"专以王代阁任内为度"。而当王宠惠对
正式组阁裹足不前时，顾维钧则予以积极鼓励。王宠惠于
年 月 日代阁，月 日署理总理，至 月 日因"罗文干案"
而通电辞职，百日之中因国会和津保派的掣肘数度请辞。而每遇
内阁危机，王宠惠、顾维钧和罗文干三人则密商于私宅，或相互鼓
气，或共谋进退。当罗文干因所谓借奥款收取佣金被逮捕后，王
宠惠和顾维钧又表示坚决与罗文干站在一起，提出辞职。颜惠庆
虽未在王阁中任职，也投书英文《导报》，为罗鸣不平。"罗案"是
外交系进入北京政坛后首次遭受的重大挫折，王、顾、颜群起护罗
其实就是维护外交系的共同声誉。
外交系此时出现于北京政坛与直系对这些外交官的看重密不
可分。颜惠庆组阁得到直系的全力支持。王宠惠对代阁犹豫之
时，吴佩孚专电劝驾。当吴佩孚的儿女亲家张绍曾暗中活动，企图
推翻王阁自行取代时，吴佩孚致电张绍曾，其中有"朝行组阁则夕
即通电断绝关系"之语，极力挺王阁。正因为如此，外交系又被
视为依附于直系的政派。
"罗案"以后王宠惠、顾维钧虽然辞职，但北京的政坛此时实际
上已形成无法离开这些外交官的局面了。王阁刚倒，总统黎元洪、
众议院议长吴景濂、参议院议长王家襄就都希望顾维钧出来组阁
维持局面，后两人还亲自登门劝说。顾维钧表示"罗案"未澄清前
外 交 系 初 探
《新内阁发表后之新形势》，《 大公报》 年 月 日。
天籁《唐阁消灭后之内阁与外交》，《 大公报》 年 月 日。王内阁发表
后，《 大公报》 年 月 日专电称"奔走有功者，为顾维钧"。
《大公报》数度报道，王、顾、罗在三人私宅密商的消息，见 年 月 日、
月 日、月 日、月 日。
《教徒庇教徒之英文投稿》，《 大公报》 年 月 日。
杜春和、耿来金整理：《白坚武日记》，江苏古籍出版社， 年，第 、
页。
不接受政府职务。随后，王正廷、施肇基两位参加过巴黎和会与
华盛顿会议的外交官先后被请出担任过短暂的外交总长，王正廷
还同时代理了 多天的总理职务。施肇基被提外长最终未能在
国会通过，而当时有报道指出这与众议院议长吴景濂相关，吴欲另
提他人，" 以铲除外交系"，《 申报》则称"系议员多数妒忌华府会议
出力人员"，足见此时其他政派对外交系影响骤长之看法了。此
后由黄郛出任外交总长，其间曾邀顾维钧、王宠惠、施肇基等商议
外交事务，但黄郛很快因金法郎案辞职。因此"罗案"之后不到
半年， 年 月，在倒王宠惠内阁时兴风作浪的张绍曾生怕出
现没有外长的局面，不待顾维钧同意就下令派其为署理外交总长，
表明外交系已无法从北京政坛上轻易"铲除"了。而顾维钧仍以
"罗案"解决为出任前提，但"罗案"尚悬而未决，直系已开始上演逼
黎元洪交印的闹剧了。
此时发生不久的临城劫车案尚未解决，列强中对中国进行"国
际共管"的呼声甚嚣尘上。内乱外患更突显了外交系在当时中国
政局中的特殊角色。与一年前直系驱徐迎黎时相比，由于有了
年下半年的政坛经历，外交系在直系导演的这一幕政治闹剧
中显得要老练多了，并不完全是一个被动的角色。月上旬，黎元
洪先后请颜惠庆、顾维钧出面组阁，两人最初均有允意，而在对方
呼声较高时也予以支持。在黎元洪离京出走前的最后几日，颜惠
庆、顾维钧、王正廷相互间以及与黎元洪、张国淦等人之间走动十
分频繁，东厂胡同黎府几乎每日都有颜、顾、王的踪影，直至 日
送黎出京。事后，颜惠庆向报界谈道：" 余于本月、两日间，曾
北洋时期的中国外交
《顾维钧回忆录》第一分册，第 页。
《专电》，《 大公报》 年 月 日；《 国内专电》，《 申报》 年 月 日。
张梓生：《中日二十一条交涉之解剖》，《 东方杂志》第 卷第 号，第 页。
章伯锋、李宗一主编：《北洋军阀》第四卷，武汉出版社， 年，第
页。
屡次受黎之征询，欲余组阁，余始意苟各方能谋意见之调和，而财
政界诸君，对于节前后能相助为理，则为消弭隐患，维持国家体面
计，自当不避艰险，勉为肩任"，但最终"以形势益趋紧迫，各方接洽
之结果均不应手，余与顾君遂皆谢绝"。
黎元洪离京后，直系为维持北京局面，并为在外交上取得列强
对变动后政府的承认，迫切需要外交系参加甚至主持新内阁，尤其
力促顾维钧就任外长。而反直各派为阻止直系篡权，纷纷反对
外交系加入内阁为直系撑台。外交系因此卷入了政治旋涡的中
心。当时《顺天时报》一篇评论从列强的角度道出了外交系在北京
政局中的重要性：" 由外国而观，北京政府所以较广东政府、黎氏政
府更为重要，再申言之，北京政府所以为内外所重视者，因有外交
总长之故也。由斯而观，外交总长一席之虚悬，实为内外轻视北京
政府之原因。倘长此久悬不决，恐难免灭亡之虞，此直派所以竭尽
一切手段，而促顾外长就职也。"颜惠庆、顾维钧、王正廷等此时
对北京政局这潭浑水已有切身的体验，知道直系中有津保、洛吴的
分歧，国会内又有各派的纷争，因此采取较为谨慎的态度，对直系
邀请既未坚拒，也未允诺，而是称"尚在审慎考虑之中"。月底
月初，颜、顾、王三人还均离开京城暂避风头。但至 月中旬后，
京城各种势力尤其是直系内各派请外交系出山的呼声日高，暂时
主持内阁的高凌�更是力邀颜、顾、王三人同时入阁相助。于是
颜、顾、王三人又几乎同时返回京城，顾维钧并对报界表示须与颜
外 交 系 初 探
《颜骏人君之谈话》，《 大公报》 年 月 日。
本社专电，《 民国日报》 年 月 日。
《顾外长之就职》，《 顺天时报》 年 月 日。
《顾少川出处未定》，《 大公报》 年 月 日。
《颜、顾、王之态度》，《 晨报》 年 月 日。另据白坚武 年 月 日
日记：" 告吴使电催王财长叔鲁、顾外长少川赶行就职，维持内外现状，并转请曹帅、齐督
军、王省长一致劝驾；王、顾不出，京况益难矣。"见《白坚武日记》，第 页。
惠庆、王正廷一同上台方肯就职。
顾维钧最终于 月 日宣布就外交总长职时，颜、王并未能
入阁，在向记者谈话时他称，此举"专为外交"，因为"数月以来，外
交积案甚多"。而从当时报刊报道所透露的信息来看，顾维钧在
拖延月余后此时就职，并不仅仅是其个人"专为外交"的行为。顾
维钧就职前与颜惠庆、王正廷一起商定，由顾先上任，颜、王再谋登
场。而就在顾维钧上任 天后，冯玉祥出面邀集各方人士，提出
请颜惠庆出长农商并兼总理、王正廷出长司法的建议。《东方杂
志》的一篇时事评论对此时的外交系作了这样的分析：" 平常所称
为接近直系的外交系，实并不完全为直派而活动，又不曾出力帮助
直派以打击反直派，颇可称之为中立派。外交系七月底因直派想
利用他们加入内阁以装门面，曾有组织超直派内阁的企图，当时传
说，颜惠庆、顾维钧、王正廷将乘保定改造内阁的时机拉王克敏及
二三名流组织超直派内阁，一面借以打破'直派即中央'的北京政
局，一面以中间人资格向反直派说话以便进行解决时局。"外交
系是否确有组织"超直派内阁"的意图和活动，尚无更直接的材料，
但自 月初以来颜、顾、王三人来往密切，共商进退，并在政局动荡
之际跃跃欲试则是一个可以肯定的事实。外交系此时欲参加内
阁，固然主要出自外交上的原因，期望以此结束无外交当局处理中
外交涉的局面，但对整个政局并非毫无想法。顾维钧在就任外交
总长后对外国记者说：" 中国目下因政治上之发展，不但经过一种
北洋时期的中国外交
《民国日报》 年 月 、日。
《顾外长昨午就职情形》，《 大公报》 年 月 日。
《本社专电》，《 民国日报》 年 月 日。
《冯玉祥职权的上帝化》，《 民国日报》 年 月 日。
《时局迁延中各方内部的活动》，《 东方杂志》第 卷第 号，第 页。《东
方杂志》的另一篇时评则提到"外交系诸人据传竟有要保定通电停止最高运动的要求"，
《东方杂志》第 卷第 号，第 页。
危险的过渡时期，且政府反得一种极大之经验。中国之共和政
体，此时系一试验时期，亦为亚洲所仅有者。"这番并未向国内
报刊表达的看法，透露出这些有留学美国背景的外交官对共和
政体在中国发展的期望，这可说也是他们参与内阁的一个潜在
动因。 年年初内阁面临变动之时，作为外交总长的顾维钧
积极鼓动颜惠庆抓住机会出面组阁，以让更多的新人进入政府，
颜惠庆对此作了认真考虑，更显示出他们入阁的旨趣并不仅仅
在外交方面。
外交系此时出现于北京政坛及对入阁感兴趣与直系对其倚重
密不可分。颜惠庆组阁得到直系的全力支持。而王宠惠对代阁犹
豫之时，吴佩孚专电劝驾。当吴佩孚的儿女亲家张绍曾暗中活动，
企图推翻王阁自行取代时，吴佩孚致电张绍曾，其中有"朝行组阁
则夕即通电断绝关系"之语，极力挺王阁。曹锟贿选当上总统
后，吴佩孚、齐燮元、冯玉祥等力主由颜惠庆再次出面组织正式内
阁，后因津保派阻止和国会方面吴景濂反对，颜惠庆表示退让，
但在孙宝琦组阁时颜还是入阁成为农商总长，王宠惠出任司法总
长，王正廷则再次被特派为主持中苏交涉事宜的全权代表，而顾维
钧出任外交总长更得到曹锟的充分信任。直系将外交完全放手交
给顾维钧等人，固然是因为在当时的中外关系格局下，与列强驻华
使馆保持正常的联络是北京政府生存的必要条件，而此事只有委
诸于外交系，但也与曹锟、吴佩孚与其他军阀相比更看重颜惠庆、
顾维钧等人有关。正因为如此，外交系被视为依附于直系的政派。
直系的倚重和信任使外交系能够在外交事务方面按自己的意愿施
展身手，而在派系林立的北京政治中这又反过来使得外交系十分
外 交 系 初 探
《顺天时报》 年 月 日。
《颜惠庆日记》第二卷，第 页。
杜春和、耿来金整理：《白坚武日记》，第 、 页。
《曹锟就职后的政潮》，《 东方杂志》第 卷第 号，第 页。
注重与直系包括直系内各派之间的关系。 年 月间，顾维钧
与王正廷因中苏交涉一事发生分歧。两人为使自己的主张获得通
过，除了在京城活动外，都派亲信赴洛阳争取吴佩孚的支持。直
系因外交而倚重外交系，外交系因要开展外交并立足政坛亦不能
没有直系的支持。这一时期特殊的内政和外交环境使直系和外交
系之间形成了一种互相依靠的共生关系，当然这一共生关系并不
是对等的。
颜惠庆、顾维钧、王正廷等出任内阁职务时均表示是为维持国
家体面而尽匹夫之责，这未尝不是实话，但一旦进入政坛，他们其
实无法完全摆脱权力对他们的侵蚀，而且随着他们在政坛中越陷
越深，随之也增加了对权位的迷恋。顾维钧的太太黄蕙兰就指出，
顾维钧"并不讨厌来自他的地位的权势和荣誉"。 年 月中
旬，当顾维钧、颜惠庆、王宠惠都成为内阁总长后，王正廷就对能否
也成为内阁一员十分在乎，甚至含蓄地威胁如未能如愿将参加其
他派系。而颜惠庆尽管入阁，但对农商总长的职位并不十分满
意。至 月中旬颜惠庆获得出面组阁的机会，此时第二次直奉战
争已一触即发，颜惠庆本人也深知"危局即将降临"，但终抵不住总
理职位的诱惑，于是以"服务国家，寻求和平安宁"为由出任总
理。但第一次内阁会议召开的当日，颜惠庆就副署了曹锟对奉
系的讨伐令，帮助直系完成了开战的法律程序，随之直系与奉系之
间的战争在关内外打响。
北洋时期的中国外交
吕咸：《吴佩孚传记―――幕府纪要》，《 吴佩孚先生全集》，转引自《中华民国史
事纪要（民国十三年―月）》，中华民国史料研究中心 年印行，第 页；杜春
和、耿金来整理：《白坚武日记》，第 页。
黄蕙兰著，天津编译中心译：《没有不散的筵席》，中国文史出版社， 年，第
页。
《颜惠庆日记》第二卷，第 页。
《颜惠庆自传》，第 页。
冯玉祥发动"北京政变"后，外交系中只有王正廷因与冯的关
系接任了不到一个月的外交总长，此后又在 年底后再度谋得
过两个月的外长职位。而随着直系的倒台，颜惠庆与顾维钧均不
得不离开北京政坛，虽然因为在外交界的资历，他们仍参与北京政
府的一些对外交涉，如关税会议。但是有了在京城权力中枢的经
历，这些时人眼中的职业外交官似乎已难耐远离政治的寂寞了。
年下半年顾维钧虽在上海做寓公，但与吴佩孚的亲信孙丹林
过从甚密，并与各派政界人士保持接触，随时了解时局的变化。
年春，吴佩孚与奉系张作霖联合后东山再起，重新控制
了北京政局，颜惠庆和顾维钧又开始对北京政治充满了期待。颜
惠庆在上年 月已被任命为大使衔的驻英公使。这年 月中旬
颜惠庆已与外交总长王正廷商量使馆人事安排，为赴任作具体准
备。但随着政局的变动和出现请其担任外交总长的风声，颜惠
庆遂按兵不动，将出使之事搁在一边了，虽然他对外仍称不愿入
阁。顾维钧则在孙丹林的安排下，于 月间以为吴佩孚祝寿的
名义赴汉口，" 与吴磋商如何改组政府事宜"，接下来还为吴组织新
一届政府往来于沪、汉、京之间，在赋闲了一年多后显示出重返北
京政坛的强烈意愿，以至于颜惠庆都称顾在汉口那边"很卖力"。
而直、奉之间虽在军事上已经联手，但对北京政府的安排则各
有打算。被吴佩孚推出来的颜惠庆明白直奉之间错综复杂的关
系，感到"有必要了解奉天方面的想法"，并且"得给奉天方面点面
外 交 系 初 探
《顾维钧回忆录》第一分册，第 页。
《颜惠庆日记》第二卷，第 页。 年 月底颜惠庆已领到赴伦敦的旅
费，见同书第 页。
据颜惠庆日记记载，从 年 月初起，就不断有人要其留在国内并入阁，见
《颜惠庆日记》第二卷，第 、 、 、 等页。
《顾维钧回忆录》第一分册，第 页；《 颜惠庆日记》第二卷，第 页。
子"。在与张学良多次会面并得到其"答应帮助"的允诺，以及张
作霖致电吴佩孚表示组阁之事请其"放手进行"之后，颜惠庆终于
在 月 日宣告复职，并摄行大总统职权。其实颜惠庆此时就
职，并非对其中的险恶毫无察觉，不少人包括曹锟都告诉他吴佩孚
与张作霖之间是不可能合作的。而他之所以仍愿意匆匆登台，
确有外交系经常表白的勉力维持局面及专为外交的考虑，因为此
时关税会议已因国内政局变动而停顿，也有难以抵挡的来自权位
的诱惑。但除此之外，颜惠庆也有与顾维钧在 年 月出长外
交时相同的想法。还在张作霖表态让直系放手进行之前，颜惠庆
就在 月下旬与王宠惠等讨论解决时局的方案，随后又任命王宠
惠为教育总长，而担任外交总长和财政总长的分别是施肇基（在海
外未就，由颜自兼）和顾维钧，位华盛顿会议的代表全部进了内
阁，名阁员中外交系占了 名。当王宠惠不愿入阁时，颜惠庆
劝其要理智些，称"这是欧美留学生的首次机会"，显示出他出面组
阁的另一些考虑。与赶走黎元洪后直系一手遮天的局面相比，直
奉之间貌合神离的联合，确实更有利于组织一个"超派系"的政府，
这是促使颜惠庆匆匆登台的不容忽视的因素。在北京政府中长期
任职的李景铭这样观察此时的颜惠庆：" 颜惠庆固素抱乐观主义者
也"，" 自太平洋会议后，以为各国予中国以有为之机，际此人才毕集，
身居元首地位，适值贞下起元之时，故于五月十三日摄阁"。
事实证明，颜惠庆对时局确实是过于乐观了。由于奉系拒绝
北洋时期的中国外交
《颜惠庆日记》第二卷，第 页。
李宗一、章伯锋主编：《北洋军阀》第五卷， 页；《 颜惠庆日记》第二卷，
第 页。因直系认为颜惠庆出任总理是恢复 年 月北京政变时被推翻的内
阁，故称复职，而此时无总统，故由总理摄行总统职权。
《颜惠庆日记》第二卷，第 页。
同上书，第 、 页。
李景铭：《一个北洋政府官员的生活实录》，《 近代史资料》总第 号，第 页。
合作，颜惠庆内阁根本无法正常运作，拖至 月 日终于辞职。
实际上在军阀掌控北京政治的格局下，并不存在颜惠庆所想象的
欧美留学生或者说外交系的机会。颜惠庆此次组阁是外交系作为
一个群体介入国内政治的最后一次努力。此后，颜惠庆和王宠惠
均淡出北京政坛，王正廷在这之前已经离京南下，只有顾维钧一人
还在北京政府中任职。但随着奉系势力进驻京城，外交系之势头
已大不如直系独操权柄之时了。
五外交系中的派系政治
外交系虽不同于政学系、研究系那样的政治派别，然而在派系
政治的环境中，它的政治行为又有与那些真正的政治派别相同的
一些特征，即派系内部对权位的竞争以及因个人不和而产生的
纷争。
外交系以外交声望而进入北京政坛，颜惠庆、顾维钧、王正廷
等又皆以外交专才而自居，外交总长是他们最为看重的内阁职位。
因此他们之间对权位的竞争主要围绕外交总长一职展开，尤其在
他们都有机会入阁之时，这种竞争会相当激烈。 年 月颜惠
庆获得组阁机会，尽管他想尽力将参加华盛顿会议的中国代表安
排进内阁，洛阳吴佩孚方面也极力推荐顾维钧任外交总长，但他并
不愿将此职交给他人，而是由自己亲兼，安排顾去担任财政讨论委
员会的委员长。 年初，张绍曾组阁，王正廷欲获得外交总长
职位而向张预约，但张绍曾却任命王为司法总长，向国会提交批准
的外交总长是施肇基。王正廷对这一安排十分不满，不愿就司法
总长一职。据顾维钧回忆，王正廷因此以自己参议院副议长的影
外 交 系 初 探
《顾维钧回忆录》第一分册，第 、 页。
响力使这一提名未能在参议院获得通过。 年初孙宝琦出面
组阁，准备安排颜惠庆（颜是孙的妹夫）任外交总长，但曹锟坚持顾
维钧留任此职，最后孙宝琦拟任颜为内务总长，而曹锟正式发表时
又将颜改为农商总长。没有资料显示颜惠庆对改任农商总长有
何想法，但从他对外长职位的看重来看，在孙宝琦最初的提议被曹
锟否决时的心情是不难想象的。
孙宝琦内阁维持了半年就因孙与财政总长王克敏间不可调和
的矛盾而总辞职。由于外交部列于各部之首，曹锟于 月初任命
外交总长顾维钧代理总理。此时顾维钧与颜惠庆都是下一任正式
总理的热门人选，而两人对此职位均颇为心动，跃跃欲试。顾维
钧一代理总理就与颜惠庆多次讨论内阁形势。而当传出颜惠庆将
组阁的消息时，他则"感到失望"，并进一步了解颜对此事的态
度。颜惠庆最初虽向曹锟、顾维钧等表示不愿组阁，其实主要是
一种姿态，并担心组阁无法获得通过。因此当获悉曹锟"有诚意"，
在筹款方面极具能力的王克敏"肯协助"后，他立即开始为组阁活
动起来，如设宴招待"愿意协助"的江苏人士，" 为合作问题"与陆军
总长陆锦交谈，并着手酝酿内阁成员的具体构成，显得十分积
北洋时期的中国外交
《大公报》 年 月 日、 年 月 日；《 顾维钧回忆录》第一分册，第
页。《大公报》 年 月 日也有报道称"施被参议院否决，实出于王正廷
破坏所致"。
《中华民国史事纪要》（ 年―月），台湾中华民国史料研究中心，
年，第 页；《 顾维钧回忆录》第一分册，第 页。
顾维钧在回忆录中谈到此事时，称自己对总理一职没有什么兴趣，但事实并非
完全如此。而他在回忆录另一处提到，" 任何一个有政治野心的人都想参加北京的政治
活动，都想出任外交总长，然后任内阁总理"。见《顾维钧回忆录》第一分册，第 、
页。
见颜惠庆 年 月 、、、 日日记，《颜惠庆日记》第二卷，第
页。
极。由于颜、顾两人均有意于此职，因此存在着明显的竞争关
系，当时舆论也都关注于此。月中旬《华北正报》就刊登了关于
"顾颜之争"的文章，但他们两人都不希望媒体炒作此事，于是联名
写信给该报予以澄清。颜惠庆最初也颇为注意与顾的关系，欲"避
免与顾维钧发生误解"。但事实上颜、顾彼此都在为总理一职进
行活动，相互间不可避免地会暗中较劲，所以最终此事多少还是影
响了两人间的关系。颜惠庆在这一时期的日记中，多次记录下他
人对顾维钧的负面评价，他的朋友中也有人请他留神顾的活动。
而颜惠庆本人也将此时两人间的关系形容为"同室操戈"，认为顾
维钧为争取总理职位进行了"阴谋活动"，因此有时会"显得有些神
经过敏"，对一些不利于己的政治活动他会怀疑顾是"幕后策划
者"，当顾无望成为正式总理时，他又认为顾因恋栈想延长代理总
理的时间。可见此时颜惠庆对顾维钧已缺少基本的信任。
当颜惠庆出任下届总理已成定局之时，外交总长一职的归属
又加深了颜、顾之间的隔阂。颜惠庆在年初孙宝琦内阁中未获此
职，如今自己出面组阁想再次亲兼，并以此为组阁的条件，而让顾
维钧去任财政总长。但曹锟仍坚持外交之事全权委诸于顾维钧，
颜惠庆不得不作出让步，另兼列于外交总长之后的内务总长。而
经过这番周折，顾维钧担任颜惠庆内阁的外交总长时，已感到"心
情并不舒畅"。
此后颜顾两人间围绕外交总长的职位还有过一次暗中交手。
外 交 系 初 探
见颜惠庆 年 月 日、日、日、日、 日、 日、 日日记，《 颜惠庆
日记》第二卷，第 、 页。
年 月 日、日、日日记，《 颜惠庆日记》第二卷，第 、 页。
年 月 日、日、日，月 日，《 颜惠庆日记》第二卷，第 、 、
、 页。
年 月 日、日、日、日，《颜惠庆日记》第二卷，第 、 页。
《顾维钧回忆录》第一分册，第 页。颜惠庆内阁是 月 日宣布的，他在
当日日记中记"赞成将顾留在阁内"。《颜惠庆日记》第二卷，第 页。
年 月颜惠庆被吴佩孚推出来组阁，他以国务院摄行大总统
名义任命仍在驻美公使任上的施肇基为外交总长，然后以施未到
职而自己兼代外交总长。而顾维钧则被任命为他本人并不太愿意
担任的财政总长，由于有了以往的经历以及此时复杂的局势，顾维
钧对此职位"持冷淡态度"。月下旬，颜内阁被迫辞职，由杜锡�
代理总理。这时颜惠庆向杜推荐的外交总长却是并无驻外使节经
历的蔡廷干，于是顾维钧只得再任财政总长。与以往极力重用
外交专才的情况相比，颜惠庆的这一举动确实耐人寻味。
外交系内因个人不和产生的纷争以顾维钧与王正廷间最为激
烈。顾、王两人间的恩怨可追溯到巴黎和会期间。当时王正廷因
与顾维钧将娶曹汝霖女儿的谣言有关，而使顾维钧对其大为恼火，
两人间的关系由此产生了无法弥合的裂痕。当顾、王两人都进
入北京政府后，他们个人间的过节甚至影响了中国的对外交涉。
年初，王正廷以中俄交涉督办身份主持中苏谈判，但谈判进
行数月，王正廷却未向外交总长顾维钧通报进展情况。直到谈
判临近结束，王正廷才向内阁通报，并将他已与苏联代表加拉罕草
签的条约交内阁请求批准。顾维钧以草约尚需修改为由予以反
对，内阁遂请王正廷与加拉罕再作磋商。但加拉罕强烈反对北京
政府再议之举，导致中苏谈判中断。最后北京政府以顾维钧替代
王正廷，几经周折才签订《中俄解决悬案大纲协定》，而其内容与王
正廷草签的条约相比并无很大实质性的不同。中苏谈判发生周
折涉及许多因素，但顾王间的个人过节确实产生了负面影响。顾
北洋时期的中国外交
《颜惠庆日记》第二卷，第 页；《 顾维钧回忆录》第一分册，第 页。
《顾维钧回忆录》第一分册，第 页。参加过巴黎和会的梁和钧对此事
的会议与顾的回忆稍有不同，见胡有瑞、卢申芳：《王正廷先生百年诞生口述历史座谈
会纪实》，《 近代中国》 年第 期。
《颜惠庆自传》，第 页。
参见金光耀：《顾维钧传》，河北人民出版社， 年，第 页。
维钧对王正廷谈判数月不向其报告情况颇为不满，因此在审议王
提交的已草签的条约时，格外挑剔，参加内阁会议的颜惠庆就看出
顾"对王抱有敌意"。洛派的白坚武也认为，顾维钧所提修改意
见"近于无意识"，主要是顾王两人"争私见之故"。
上面所举的事例显示，在外交系内部的纷争中顾维钧是一个
主要角色。在外交系中，就在北京政府中的资历而言，顾维钧远不
及其他几人。 年，当 岁的顾维钧回国担任袁世凯的秘书
并进入北京政府外交部时，颜惠庆是外交部的次长，王正廷是署理
工商总长，王宠惠是司法总长，而之前两人分别担任过武昌起义时
武昌军政府的外交部副部长和南京临时政府的外交总长。但在巴
黎和会上一举成名后，顾维钧在外交界的声望已不在上述几人之
下了，因此获得了比其他人更多的出长外交的机会，也因此更易于
成为矛盾的中心。此外，还有一不容忽视的因素。顾维钧曾这样
评价外交系的其他几人：" 王正廷是个很能干的人物，当然他在外
交方面不曾受过任何特殊训练"，而王正廷的博士称呼"只是美国
公众随时准备赠与任何外国政治家以表示恭维的通常头衔"，" 颜
惠庆博士和施肇基博士的情况也是如此。他们也都没有攻读过也
未获得过任何学院或大学的博士学位，但照样被人称为颜博士和
施博士。中国外交界历来有一个传统，即政府当权者考虑外交官
合格与否的重要标准是讲外语的能力。……而外交人员必须具
备起码的国际法和外交史方面的知识这个问题，却从未引起国家
高级当局的重视"。而顾维钧本人则恰恰是以国际法和外交为
专业获得了哥伦比亚大学的博士学位，因此他当然会认为出任外
长于他是名至实归。顾维钧的这一观念显然在他与其他几人的关
外 交 系 初 探
《顾维钧回忆录》第一分册，第 页；《 颜惠庆日记》第二卷，第 页。
《白坚武日记》，第 、 页。
《顾维钧回忆录》第一分册，第 页。
系中增加了紧张因素。
就在外交界的资历而言，外交系中当首推颜惠庆。他 年
就入中国驻美使馆任二等参赞，一年多后回国进入外务部。外交
系于 年代初出现于北京政坛，固然有前述的各种因素，但与
颜惠庆出面组阁时有意识地安排外交人才有很大关联，可以说他
是外交系形成过程中的关键人物。因此外交系中其他几人都与他
有着相当密切的关系。颜惠庆与顾维钧的关系则较为特殊复
杂。颜惠庆与顾维钧间有过师生和上下级关系，又因外交总长
和总理两职产生过激烈的竞争。两人间虽因此互有看法，但关系
并未完全恶化，因为颜、顾两人在外交方面有着相当一致的立场，
他们间的竞争一定程度上来自彼此间的"瑜亮情结"。 年
月颜惠庆通过竞争成为总理后就表示要与担任外交总长的顾维钧
合作，对顾所主张的外交方针也持肯定的态度。顾维钧在他的
回忆录中也谈道：" 颜和我一直是好朋友，在外交政策方面我们经
常看法一致。"在外交系中，除了顾维钧与王正廷之间个人恩怨
太深以至关系太僵之外，其他人之间的分歧或纷争并未演进到激
化的程度。
六结 语
在北洋时期的派系政治中，外交系是一个比较特殊的群体。
它没有明确的首领，也无固定的组织，更谈不上相同的政治目标。
但被称为外交系的这些外交官又确实具有许多共同之处。其中最
北洋时期的中国外交
年夏颜惠庆与顾维钧暗中竞争总理职位时，王正廷就站在颜一边，在国
会中为颜积极活动。《颜惠庆日记》第二卷，第 页。
颜惠庆在上海圣约翰大学教书时，顾维钧听过他的课。
《颜惠庆日记》第二卷，第 、 页。
《顾维钧回忆录》第一分册，第 页。
为重要的当然是他们都有从事外交活动的职业经历。这在"业界"
意识日趋强劲的民国初年使外交官们很自然地形成了自己的圈
子。与此相关的是他们相同的教育背景。颜惠庆、顾维钧、王正
廷、王宠惠等都曾就读于教会学校，而最终毕业于美国名校。共同
的留学经历使他们在观念和行事方式上十分接近，这成为他们之
间的另一重要纽带。概而言之，外交系可看作是一个有相同的外
交经历和教育背景及相近理念的外交官所形成的松散群体。
外交系从专事外交到介入国内政治，从客观上讲，是因为动荡
的国内政局与特殊的中外关系凸显了他们在北京政府中无可替代
的作用，而他们在外交舞台展现的才干也使国内从军阀到民众对
他们充满了期待。而从主观上讲，外交系因为明白内政对外交之
重要性，而希望通过介入内政推进外交，外交始终是他们最为关注
的事务。但有着留学美国背景的外交系在进入国内政坛时，又具
有按照西方模式推进国内政治的潜在愿望。但是在军阀操控的派
系政治中，外交系是一个被动的角色，他们在内政方面的愿望根本
无法获得实现。顾维钧和颜惠庆后来在回忆录中都谈到，他们对
国内政治不感兴趣，无意卷入国内各派纷争，其实这只是他们在经
历了派系政治的倾轧之后才产生的对派系政治的厌恶，而并非当
时的想法。顾维钧在回忆录中还谈到，外交系的力量在于"超脱于
各派系斗争之上"，倒是多少透露了他们并不成功的努力。而另
一方面，颜惠庆、顾维钧等一旦卷入政治的漩涡之中，也无法完全
抵御权力的诱惑。
尽管在纷乱的北洋派系政治中，外交系并没留下什么成功的
外 交 系 初 探
关于"业界"的讨论，参见章清：《省界、业界与阶级：近代中国集团力量的兴起
及其难局》，《 中国社会科学》 年第 期。关于外交官的圈子，颜惠庆在其日记中提
供了具体的事例，如逢年过节，即使不在外交部任职的资深外交官也会请外交部低级官
员一起聚会，见《颜惠庆日记》第二卷， 年 月 日、月 日条，第 、 页。
《顾维钧回忆录》第一分册，第 页。
记录，但他们在北京政府中担任要职本身，还是在很大程度上提升
了技术官僚在民国政治中的地位。这不仅进一步巩固和增强了外
交行政制度的专业性，也对外交系任职的其他部门如财政部的专
业化程度的提高产生了积极的影响。当然，外交系在 年代
的中国所产生的最大的影响还是在外交领域，但这已超出了这篇
专论职业外交官与国内政治关系的论文的范围，是另一篇论文的
题目了。
金光耀复旦大学历史系教授
北洋时期的中国外交
例如顾维钧任财政总长时坚持提出全部收支项目的公务报告，要求内阁审查
并批准。见《顾维钧回忆录》第一分册，第 页。
卷入与互动：内政、外争与
年代的北洋外交
陈 雁
北洋政权是一个在"宪政框架下运作"的"由派系构成的政治
体制"，而"各派系都不可能产生压倒性的组织力量以扼制对手并
长期操纵政府"。虽然表面上宪政政体已经确立，但实际上始终
无法避免基于派系的各种形势的政治冲突，在政治格局上延续了
晚清混杂多变、多头拉锯的特点。更有甚者，与现代多党制的政治
体制不同，当时的派系集团往往以个人为核心，并无明确的组织形
式与规则；在袁世凯死后没有哪一派系产生过具有压倒性优势的
政治或军事力量，即使某一派系得登大统或暂领阁揆，他们的对手
仍将把持政府各部、国会、银行，地方军队更是群雄割据、拥兵自
重；一旦时机出现，这些反对势力就将联合起来或发动政变或以兵
变威胁，迫使政府改组。这样的政治闹剧在短短的 年间反复上
演、长盛不衰。政治体制的稳定与否直接关系到社会政局的动荡
程度，而政局的动荡更加大了政治体制的变量；北洋时期旧的政体
已经改变，新的政体尚未确立，各大派系集团互相纠结、不断斗争，
细枝末节的小事件都可能演成重大变故的导火索，这在对外交涉
中表现得尤其明显。
外交是内政的延续，也是外争的对内辐射，在这一层面上外交
费正清主编，章建刚等译：《剑桥中华民国史》第一部，上海人民出版社，
年，第 页。
可以称得上是国内政治与国际政治的"中介"。在北京政府这样大
动荡、大变化的政治格局内，内政对外交的影响就更为明显。当时
就有学者指出，"内政与外交，在我国今日实已打成一片，不可复
分"。但有些学者也认为北京政府体制的不确定性，军阀政客对于
外交的生疏和对于列强势力的仰仗，反而给北洋时代的外交官留下
了更多的发挥空间。应该看到，从清政府建立总理各国事务衙门
始，具有近代意义的外交在中国即开始发萌，从此，历届中国政府都
未曾放弃外交实践和制度现代化的努力。北京政府时期的确取得
过一系列的外交成果，但是在派系纷争、军阀混战的 年代，这批
主要由留学生构成的职业外交官能在多大程度上左右中国的外交
政策与实践，他们又能在多大程度上保持自己的独立性呢？内政
（包括国内政局的变化和国内政治体制本身）和外争（国际政治力量
争斗）能够在多大程度上影响外交的演进，又是以什么样的形式施
加影响的呢？本文试图通过若干案例的分析寻找其中的答案。
北洋时期的中国外交
参见郭剑林、王庆祥：《北洋政府外交近代化略论》，《 学术研究》 年 月。
平：《内乱与外患》，引自章伯锋主编：《北洋军阀》第 卷，武汉出版社 年
版，第 页。
相关的研究参见：吴孟雪：《加拉罕使华和旧外交团的解体―――北京政府后期
的一场外交角逐》，《 近代史研究》， 年第 期；唐启华：《北京政府外交行政机构的演
变》，《 中华民国外交志（初稿）》，（ 台北）" 国史馆" 年版，第 页；石源华：《中
华民国外交史》，上海人民出版社 年版；金光耀：《顾维钧传》，河北人民出版社
年版；岳谦厚：《民国两次政权更替中的顾维钧》，《 山西师范大学学报》 年 月；石建
国：《辛亥革命与中国外交机构的近代化》，《 复旦学报》 年第 期；罗志田：《乱世潜
流―――民族主义与民国政治》，上海古籍出版社 年版等。
对于北洋时期内政与外交关系的直接相关的研究包括：罗志田：《北伐前数年
中国内争与外力的纠结互动》，敖光旭：《中苏邦交与国共党争》，中国社会科学院近代史
研究所" 年代的中国"国际学术研讨会论文（未刊）， 年 月。其他相关的研究包
括：张佩国：《北洋军阀政治结构的历史社会学分析》，《 东方论坛》 年第 期；来新
夏：《华盛顿会议与中国民众运动》，《 民国档案》 年第 期；郭剑林：《中国近代社会
的转型与过渡―――北洋政府时代》，《 历史教学》 年第 期等。
一华盛顿会议中日谈判与
梁士诒倒阁风潮
华盛顿会议意在解决巴黎和会所遗留的国际问题，也是继
巴黎和会后原处世界政治格局边缘的美利坚合众国向西欧中
心主义挑战的重要努力之一，同样居于边缘的中国也对华盛顿
会议寄予厚望。华会对于 年代的北洋外交的意义非同一
般，该会通过之《九国公约》明确提出尊重中国领土主权完整，
并力图限制日本对于中国的威胁，中国收回了山东并可以赎回
胶济铁路；同时作为回报中国保证向签约各国"门户开放"；传
统的基于领土占领和势力范围划分的"前殖民时代"至此在中
国基本终结。
华盛顿会议期间国人尤其关注山东问题的解决，" 举国上下，
忧国忧民者莫不翘首以待"。但中日间围绕山东问题的谈判方
式僵持不下，后在英美等国调停下得以"边缘会谈"形式达成妥协。
中方对于山东问题谈判方式的坚持意在竭力避免直接谈判的嫌
疑，因为早在华会开始之前，国内已经舆论鼎沸，包括梁启超这样
的社会名流都坚决反对中日就山东问题直接交涉，并对华盛顿会
议寄予厚望。这种对于谈判方式的坚持在北洋外交中常可见
到，耿耿于怀的往往并非实际利益，反而纠缠于一些今日看来不值
得坚持的问题，这种办外交的方式极易招致后人诟病。实际上，这
种坚持的背后卷入的往往是复杂的利益争斗，对外交涉的具体内
容一般已经外交职能机构反复推敲，外人难以置喙；而对交涉方式
卷入与互动：内政、外争与 年代的北洋外交
天津编译中心编：《顾维钧回忆录》第一分册，中华书局， 年，第 页。
参见上海市档案馆编：《颜惠庆日记》第二卷，中国档案出版社， 年，第
、页。
的挑剔就容易得多了。华会期间任内阁总理的梁士诒因未坚称绝
不对日本直接谈判山东问题，而遭各方围攻，被迫下野就是一个很
好的例证。
中日间"边缘会谈"开始后围绕山东官产、海关和公产等问题
中日渐成协议，唯独围绕胶济铁路诸问题双方分歧严重，争执不
下。而胶济路的赎回方式更成了争执的焦点。中方先后提出"现
款赎路"和"以国库券形式分期支付"两个方案，而日方则坚持要
"中日合办"或"借款赎路"。正当中国代表团在华盛顿与日本人谈
判拉锯时，国内局势风云突变。 年 月 日，日本驻华公
使小幡酉吉以贺新名义拜访梁士诒，" 切询胶济办法，告以拟定
借款自办，至一切细目，仍由华府商之"。外交部于 月 日
发往华盛顿中国代表团的 号电只称"借款自办"，并未指明是
借内债（即中方提出的国库券形式分期支付）还是借外债（即日方
提出的借款赎路）。正是这种模棱两可的措辞导致日后事态失控，
号电抵达华盛顿后，立即就传为"借日款自办"，并在美国和中
国的各大报章上大肆披露。日本代表也将小幡在北京取得的所
谓"成果"大肆宣扬，一副成竹在胸的气势。这一变化令中国代表
团深感挫折与委屈，他们于 年 月 日以电码可能有误为
北洋时期的中国外交
颜惠庆与梁士诒的谈话内容如今已无案可查，在《日本外交文书》里也遍访不
见，颜惠庆日记则对此语焉不详，只称小幡见梁，表示日本愿意支持他。梁谈起向日本
借款，关于借款自办铁路、安福系流亡等问题。见《颜惠庆日记》第二卷，第 页。
天津市历史博物馆编：《秘籍录存》，中国社会科学出版社， 年，第
页。
如 年 月 日的《申报》就登载了在华盛顿的国民代表蒋梦麟的电报，称
"昨梁士诒专使嘱借日款赎路，用意可知。鲁案危机，专使决否认北京训令。请速反抗
北京政府，并组织机关速筹路款。"再如 月 日的《新闻报》也报道了"闻由日借款一
节，小幡已得梁士诒允诺"等消息。
由，请求北京外交部就小幡与梁士诒会面一事"详情迅赐电示"。
月 日，外交部发 号电，解释"所谓借款自办，即赎路自
办"。但实际上"借款自办"难免举借外债，路权又将操纵于外人
之手，为国人所反对；而"赎路自办"是指国人自筹现款赎路，为国
人所支持。两者在概念上有本质的区别，外交部如此解释未免太
过牵强。
就在 号电发出的同日，远在洛阳的两湖巡阅使吴佩孚公
开发表"歌电"，打响了直系倒梁的第一炮。虽然梁士诒在 月
日和 月 日两次发电解释，谓"持筹款赎回自办之主
张。……至于交涉方式，自有常轨，小幡公使前来贺任，原为礼节
之常，并非交涉谈判"。从梁士诒的声明来看，在他心目中库券
或外款并无本质区别，而实质上恰恰就是这一忽视犯了北洋外交
的大忌。从巴黎和会以来，中国外交界就竭力避免对日直接交涉
的局面，在华盛顿会议开幕前对于中日直接交涉的排斥达到顶峰，
而由华盛顿会议始中国的外交官们有意识地尽量利用多边关系来
解决双边间难以解决的问题，对于"边缘谈判"的坚持实际上也
就是对这种"多边外交"方法的坚持。
卷入与互动：内政、外争与 年代的北洋外交
叶恭绰的《太平洋会议前后中国外交内幕及其与梁士诒之关系》一书详引此
电―――"议四十六号电"，称出自"外交档案钞档"。见该书第 页，载《近代中国史料
丛刊续编》第 辑，总第 辑，台北文海出版社影印。但《中华民国史事纪要》（
年正月至二月卷）则称在台湾"中研院"近史所藏的外交档案钞档中未见此电，叶书
年初版于香港，早于《纪要》，连郭廷以也不得不承认"外交档案钞档所不录者，似
钞档遗漏或散佚颇不少"。详见该卷《纪要》，第 页。郭廷以主编：《中华民国史
事纪要》（初稿），（台）" 中华民国"史料研究中心印行。
（台北）"中研院"近史所编：《中国近代史资料丛编・中日关系史料―――山东
问题（下）》，" 中研院"近史所， 年，第 页。
《申报》 年 月 日，公电；（ 台）吴佩孚先生集编印委员会编：《吴佩孚先
生集・传记》，台北大中书局 年印行，第 页。
《申报》 年 月 日，公电。
参见栋近美雪：《山东问题与收回国权外交》，《 东方论坛》 年第 期。
梁的声明未能平息民愤，反激起了更大的反梁热潮。除各路
军阀在吴佩孚的率领下纷纷通电讨梁外，各社会团体也先后发
出"反对鲁案交涉、反对借款赎路"的呼声。吴佩孚甚至不惜以
大兵压境相逼。在四面楚歌中，梁士诒不得不于 月 日通电
下野，外交总长颜惠庆再代阁揆。国内的这场倒梁风潮给华盛顿
的"边缘谈判"造成了不小障碍，中日谈判一度陷入停顿。后来在
美英代表马克谟、蓝普生的调停和美方的不断施压下，中国代表团
接受了日本代表据调停案提出的修正案。
梁士诒倒阁的导火索是胶济铁路谈判，背后却是错综复杂的
派系争斗。以吴佩孚为首的直系在没有任何真凭实据的情况下仅
用"电报战"就战胜了财大气粗的交通系，实在是 年代的北京
政坛才可能出现的怪事。而处于倒梁漩涡中的颜惠庆则被指为倒
梁的幕后黑手，叶恭绰更是断言此一事件是"小幡故意虚构成直接
谈判，藉以哗众取宠，邀功疑敌。其作用故不少；而颜惠庆则藉此
将这顶白帽子给梁戴上，嫁祸给梁，从此他就一帆风顺，由胜利走
向胜利，其作用也自不小。可是这位勇于任事的梁士诒，却不晓得
颜惠庆暗中给他一箭……尤其是没有料到吴佩孚、张志潭是与颜
惠庆连在一起，他们背后还有强有力的英美布下了天罗地网内外
夹攻"。当然也有材料指明，是大总统徐世昌命令梁士诒直接指
示中国在美代表团采取"会外交涉"方式的，并非颜惠庆。而后颜
北洋时期的中国外交
《中华民国史事纪要》， 年正月至二月卷，第 页。
《申报》 年 月 日，本埠新闻。
来新夏：《北洋军阀史稿》，湖北人民出版社， 年，第 页。
日方修正案为：同意中国以国库券形式赎路，期限 年，年后可先行付清；
该路雇中日会计长各一人，职权相同，并雇日人为车务长。见
， ， ， ， ：
， 。
叶遐庵述，俞诚之笔录：《太平洋会议前后中国外交内幕及其与梁士诒之关
系》，第 页。
惠庆又电告吴佩孚声明"训令非出自主管部门，乃由国务总理所径
发"；并在京洛之间传递信息，成为吴佩孚"在京之耳目"，实在是颜
惠庆"为自身计，正利用梁氏之倒乃可取而代之也"。
梁士诒交通系的身份毋庸置疑，" 颜虽然没有明显的派系身
份，但是实际上他被认为是亲直系的人物"。叶恭绰曾指称颜惠
庆作为孙宝琦的妹夫，与直系关系密切，称他加入靳云鹏内阁是
"以张志潭的介绍"，而"中间颜、张拉线人却是江苏人宗舜（鹤？）年
（常熟人，以一个不通外交的人，久为外交部科长、秘书）。后在颜
内阁期间，曾为颜跑奉天，疏通张作霖，张作霖拒不款待，后来找张
的秘书郑谦（鸣之），还表示以外交上的理由，希望延长颜代阁寿
命。可见颜惠庆是热爱做官的，他是想久代转正的"。而颜惠庆
本人在回忆录和日记中也有多处流露对于直系吴佩孚的敬佩与欣
赏。曾任《民生报》总编、江西督军署驻京代表的齐协民在回忆
录中更是明确地指出颜惠庆与直系之间的渊源，称 年府院之
争时，帮助黎元洪争取英美两国支持的就是当时刚从欧洲卸任回
国的颜惠庆，从此后，" 颜惠庆与直系军阀的勾结"，" 就更深入了一
步"。
吴佩孚的亲信孙丹林是"歌电"的亲撰者，他回忆称当时"有一
吴姓者由北京到洛阳，向吴佩孚面递一包东西之废纸，其上用铅笔
卷入与互动：内政、外争与 年代的北洋外交
史后民等：《军阀祸国》，党德信、石玉新、杨小波等编：《文史资料存稿选
编・晚清／北洋（下）》，中国文史出版社， 年，第 页。
黄静：《谣言与政坛风潮―――梁士诒内阁倒台事件研究》，复旦大学历史系硕
士论文 年（未刊），第 页。
叶遐庵述，俞诚之笔录：《太平洋会议前后中国外交内幕及其与梁士诒之关
系》，第 页。
颜惠庆著，姚崧龄译：《颜惠庆自传》，（ 台北）传记文学出版社， 年，第
页。
齐协民：《我所知道的军阀官僚一些内幕》，载《文史资料存稿选编・晚清／北
洋（下）》，第 页。
书有百余字，大意为国务总理梁士诒，密电中国出席太平洋会议之
三代表，告以鲁案将由政府与日本驻华公使直接交涉，毋须在太平
洋会议上进行折冲等语"。而送来此讯的，是时任徐世昌总统府侍
从武官的吴春康的胞弟，而吴春康系吴佩孚在陆军测绘学堂的业
师。吴春康的消息得自外交部办公厅第一厅厅长张效彬。张在外
交部负责收发电文，发现了梁士诒致三代表的密电后，告诸吴春
康，当时吴正在竹战，他在牌桌边找来一张废纸用铅笔录下电报内
容，连夜派胞弟赴洛阳告密。后来梁士诒向颜惠庆追查此事时，张
效彬向颜自承后就离职赴津，梁士诒也未敢追究。从当事人的
这段细节描写可以看出，给吴佩孚通风报信的虽非徐世昌、颜惠庆
本人，但在"倒梁"闹剧中总统府和外交部都难脱干系。
从上述分析不难看出，在"山东问题"这样重要的外交实践中，
外交官们的言行不仅受到派系政治的影响，像颜惠庆这样重量
级的外交官实际上已经深深地卷入到派系斗争之中，甚至能够主
动利用派系斗争实现自己的目的。在北京政府内办外交，要真正
实现完全超脱于派系争斗之外几无可能，因为说到底，北京政府就
是一个派系政权，而且在袁世凯死后没有哪个派系能够长时间、压
倒性地控制中国的局势，光 ― 年间，" 北洋政权在直皖、
安福、交通等派系的把持下，前后十二年间，十易国家元首，四十五
个内阁，五个国会，七个宪法，动乱频仍，表面上有共和之名，骨子
北洋时期的中国外交
孙丹林：《吴佩孚倒徐拥黎始末》，《 文史资料存稿选编・晚清／北洋（下）》，第
页。
此处所指之派系并非仅指直系、奉系、皖系这样军阀"系"，往往在一"系"内部
有更多的、各次级的"派系"，他们的关系除军队、政府、企业团体中的上下级构成外，更
因兄弟（结拜兄弟）、师生、血亲、姻亲、同乡、同门、同学和僚属等关系显得更为错综复
杂。参见 ， ：
， ， ， ；方惠芳：《曹锟贿
选之研究》，台湾大学文学院， 年，第 页等。
里为派系之实"。即便如顾维钧这样声称只考虑民族利益的，也
会因其与张作霖的多次合作而被贴上亲奉的标签；或因多次加入
直系内阁，而获得曹锟这样的直系大佬的绝对信任。更何况，不
倚仗或接近某个派系，不得到当权派系的首肯，这些外交官根本难
以进入外交部主政，遑论入主阁揆、主持国政了―――往往内阁内部
就是派系林立，关系复杂。比如，在梁士诒内阁中，" 鲍贵卿、齐耀
珊是属于奉系，高凌�属于直系，颜惠庆、王宠惠属于英美派而接
近直系，张弧属于亲日派的新交通系，叶恭绰属于旧交通系，李鼎
新和黄炎培则无所属。这是一个直奉两系和旧交通系的混合内
阁，而交通系的新旧两派则由分而合"。而颜惠庆则认为"阁员
中，除司法总长王宠惠博士（时尚在华盛顿），教育总长黄君炎培，
海军总长李君鼎新及我外，其余均属奉系。直系方面，则无一人
入阁"。
按理说， 年代，老交通系虽已过鼎盛时期，但力量仍然十
分强大。梁士诒本身的势力也不容小觑，他拥有一批忠实的追随
者―――藉由同乡、同僚等关系织就的关系网，这是他重要的政治资
源。他还控制着一批当时中国最重要的交通和银行部门，这是他
关键的政治资本，令他即使在政坛失意时，也能让反对派心存忌
惮。但是，颜惠庆―――这个并没有太多政治关系网的"职业外交
官"在这场"梁颜政争"中不仅能够主动出击，把梁士诒拖入外交漩
涡，还巧妙地利用军阀"电报战"，令梁几无招架之力。可以说，在
这场"梁颜政争"中，颜惠庆成功地利用派系斗争，既争得了外交部
对胶济铁路交涉案的控制权，也进一步提升了自己在外交界和政
卷入与互动：内政、外争与 年代的北洋外交
张朋园：《黎著〈北洋政治：派系政争与宪政不果〉》，（ 台北）" 中研院"《近代史
研究所集刊》第 期， 年 月。
《顾维钧回忆录》第一分册，第 页。
丁中江：《北洋军阀史话》，中国友谊出版公司， 年，第 回。
《颜惠庆自传》，第 页。
坛的地位。
北京政府时期是中国近代外交体系成型和完善的重要时期，
早在陆征祥和颜惠庆初掌北洋政府外交部时就已着力革新中国传
统的外交体制，并取得一定成效。文本的制度虽然逐步完善，但
在中国这样一个重政道、轻治道，重人治、轻法治，重权术、轻政术
的政治文化环境中，即使出现一些表面上或可看作制度的"制度"，
在实际运作中也往往难以成为制度性的规范。在北京政府这样一
个主要由派系构成的政治体制中，虽然宪政政体表面成立，但始终
无法避免基于派系的各种形势的政治冲突，在相对"独立"的外交
界也无法幸免。职业外交官们大多标榜独立与中立，但却不得不
依靠非正式的社会关系和不成文的"制度"安排来推进外交实践，
甚至主动参与到派系斗争中来，这个时候就不得不牺牲了"独立"
和"制度"。
二中德中苏建交与不平等
条约体系 的突破
北洋时期与中国政府建立条约关系的国家计有英国、美国、法
国、比利时、瑞典、俄国、德国、葡萄牙、丹麦、荷兰、西班牙、意大利、
奥匈帝国、巴西和日本。由这些国家的驻华公使组成的外交使团
是当时北京最重要的政治力量之一，也奠定了中外关系"条约体
系"的基础，而这一体系实际上就是《南京条约》以后逐渐形成的
"不平等条约体系"。基于不平等条约、治外法权和最惠国待遇的
北洋时期的中国外交
陈雁：《颜惠庆传》，河北人民出版社， 年，第 页。
参见王栋：《 世纪 年代"不平等条约"口号之检讨》，《 史学月刊》 年
第 期。
参见郭卫东：《转折：以早期中英关系和〈南京条约〉为考察中心》，河北人民出
版社， 年。
"不平等条约体系"在第一次世界大战时首次经受挑战。苏维埃俄
国是第一个表示愿意废除对华不平等条约的国家，而德国则是第
一个正式放弃在华治外法权，与中国签订平等条约的国家。俄、德
两国均未参与凡尔赛―华盛顿体系，因此在 年代的对华外交
政策上，它们与其他西方列强不再同步，并基于各自不同的原因，
开始反对传统的"不平等条约体系"，进而提出挑战，并多有斩获。
第一次世界大战的爆发和战后世界外交格局的重建，对于北洋外
交有着非同寻常的意义，" 十月革命"的胜利使在八国联军携手剿
灭义和团时达到高潮的列强对华联盟开始出现断链，德国和苏俄
退出侵华的帝国主义大国行列，前者因为战败对华威胁化解，后者
则在国内建立社会主义政权的同时，把殖民地的中国列为他们在
远东可以利用和依靠的盟国。
"十月革命"胜利后，为了打破协约国的外交封锁，中国这个远
东最大邻国成了苏俄外交的重心之一。革命胜利后不久，苏俄外
交人民委员会远东股股长涅新斯基就主动与当时中国驻俄公使刘
镜人接触，声明愿废除两国间一切不平等条约，放弃沙俄在天津和
汉口的租界以及领事裁判权，对中俄建交表现出极大的诚意。
可惜，当时的北京政府受制于协约集团不承认苏俄的政策，不敢贸
然发展中苏关系，错失建交的大好时机。 年 月 日，苏俄
政府又以副外交人民委员加拉罕的名义发表了对中国人民和南北
政府的宣言，即著名的"第一次对华宣言"，宣布"废除与日本、中国
和以前各协约国所缔结的一切秘密条约"，" 放弃沙皇政府从中国
攫取的满洲和其它地区"，" 拒绝接受中国因 年义和团起义所
付的赔款"，并"废弃一切特权，废弃俄国商人在中国境内的一切商
卷入与互动：内政、外争与 年代的北洋外交
薛衔天：《中苏国家关系史资料汇编（ ― ）》，中国社会科学出版社，
年，第 页。
站"。因为外交关系已经实际中断，因此宣言传至中国已是
年 月，但仍在刚刚受辱于巴黎和会的中国民众中激起了强烈的
反响，全国先后有 余家社会团体通电苏俄政府，表示感谢。但
北京政府仍然较为犹豫，直到次年 月才断绝与旧沙皇俄国的外
交关系，并以收回天津、汉口俄租界的方式开始了北洋政府修正
"不平等条约体系"的努力。
苏俄的宣言与姿态给予中国民众极大的启示与鼓舞，中国人
从俄国人的主动表现中突然意识了自己有理由要求列强像苏俄那
样，把从中国巧取豪夺的领土与利益归还中国。苏俄的举动无疑
给列强出了一道难题，对列强在中国构筑的旧秩序提出了明确的
挑战。随后苏俄政府发表了直接以北京政府为交涉对象的第二
次加拉罕宣言，并在 年 月派遣远东共和国商务代表优林抵
华，迈出了中苏正式接触的第一步。但此后两国关系障碍频生，反
复不断，为了加强与北京的联系，苏俄着力于接近北洋政权的实权
人物。 年，当优林抵华时正是吴佩孚击败皖系政权、控制北
京政府之初，苏俄政府视吴为当时中国最重要的政治人物―――不
仅控制着中央政府，而且拥兵自重，并把他看作较为"进步的"中国
领导人，如能与之合作，对苏俄对付日本、展开与北京政府的外交
均极为有利。以后，随着吴系的势力不断增强，更是成为苏俄对华
外交重心之一。
但到 年，吴佩孚在外蒙古问题上的对苏不满情绪日益显
现，北京与莫斯科的分歧越来越大，越飞在给莫斯科的信中多次指
出吴佩孚已经没有利用价值，认为"吴佩孚也在俄国所有敌人的大
合唱中提高了自己的嗓门，并发出一份令人极难理解的通电，其内
北洋时期的中国外交
《中苏国家关系史资料汇编（ ― ）》，第 页。
参见王建朗：《北京政府修约运动简论》，氏著：《废除不平等条约的历程》，江
西人民出版社， 年。
在涵义只能解释为，吴佩孚试图证明，他在蒙古问题上决不讨好俄
国"。不独吴佩孚，越飞与 年时担任外长的顾维钧的交涉
也并不愉快。越飞曾向顾氏建议，中国可以仿效苏俄单方面宣布
废除不平等条约，顾维钧表示"中国的目的首先是要废除不平等条
约，并在平等互惠和相互尊重领土完整和主权的基础上与所有国
家建立新的外交关系"，但希望"通过正常途径进行谈判"。当顾
维钧在谈判中一再坚持要以俄军撤出外蒙为建立前提时，越飞多
次向吴佩孚暗示要求撤换顾维钧，称：" 同顾先生我们是无论如何
也谈不来的。"正当吴佩孚与越飞渐行渐远时，北京的政局出现
了新的变化，曹锟的保定系取代吴佩孚的洛阳系取得了北京政府
的最高权力。 年 月 日，苏俄新任全权代表加拉罕来到
了北京，获得了中国政府和人民的广泛欢迎。但加拉罕在与北京
政府谈判的同时，还频频接触张作霖、吴佩孚和孙中山，令北京政
府深感不满，当加拉罕坚持以北京政府承认苏俄为建交前提，谈判
再次陷入困境。
年 月，美、英两国先后承认苏维埃俄国，给苏俄对华谈
判提供了新的砝码。北京政府最终下决心解决中苏外交问题，很
大程度上也因为南方革命政府奉行"联俄联共"政策，在对苏外交
上颇有所得，如果再不抓紧建交，很有可能丧失对苏外交的先机。
月，外长王正廷加紧了对加拉罕的工作；月 日，王正廷和加
拉罕在《解决中俄悬案大纲协议草案》、《暂行管理中东铁路协议草
案》及附件 种上进行非正式签字。中俄建交谈判的顺利进行招
致了美、法等国的不满，内阁竟然否决了《草案》，并将王正廷免职。
卷入与互动：内政、外争与 年代的北洋外交
中共中央党史研究室第一研究部译：《联共布、共产国际与中国国民革命运动
（ ― ）》第一卷，北京图书馆出版社， 年，第 页。
《顾维钧回忆录》第一分册，第 页。
《联共（布）、共产国际与中国国民革命运动（ ― ）》第 卷，第
页。
这一变故同样纠结了大量的派系因素，最主要的就是顾维钧与王
正廷的矛盾。从《顾维钧回忆录》中可以看出颜惠庆、顾维钧和王
正廷及其他们背后的军阀派系的深刻影响。这时，以李大钊为
首的北京大学代表团亲赴外交部向顾维钧请愿，认为《解决中俄悬
案大纲协议》称得上是中国外交史上最好的协议，即使把外蒙置于
苏俄的支配和统治之下，外蒙人民有可能会生活得更好。同时，北
京各阶层人民举行大规模的集会、请愿、游行活动，抗议帝国主义
干涉中国外交，要求从速签订中苏协议。各省军政要人包括冯
玉祥、吴佩孚等也纷纷出面敦促政府批准《协议》，" 整个中国社会，
从极左分子到极右分子，从陈独秀、孙中山，到吴佩孚、张作霖，第
一次在要求同苏联建立友好关系问题上统一起来"。
鉴于公开谈判易使北洋政府受列强干涉，在加拉罕的建议下
谈判改在外长顾维钧家中秘密进行，月 日，《 中苏解决悬案大
纲协议》终得签署。通过该协议"苏俄政府承认外蒙为完全中华民
国之一部分及尊重该领土内中国之主权"；明确"中东铁路之前途
只能由中俄两国政府取决，不许第三者干涉"；苏俄放弃庚子赔款，
同时两国承诺今后不得缔结有损于双方中任何一方主权和利益的
条约和协议。
协议的签署确定了中俄两国间正常的外交关系和领事关系。
月 日，加拉罕向中国外交总长提出备忘录，建议把中俄两国
的外交代表升格为大使级，随后加拉罕出任首任苏俄驻华大使，这
给东交民巷带来了巨大的冲击。作为在北京出现的第一位驻华大
使，按照外交惯例，加拉罕成为了外交使团的当然领袖，这一局面
北洋时期的中国外交
参见《顾维钧回忆录》第一分册，第 页。
同上书，第 页。
林军：《中苏外交关系（ ― 年）》，黑龙江人民出版社， 年，第
页。
《中苏国家关系史资料汇编（ ― ）》，第 页。
给予"东交民巷太上政府"以重创，它们很难再以一个整体作用于
中外交涉。当列强要求苏俄承认使馆区的特殊地位时，加拉罕从
否定治外法权出发予以拒绝，中外关系的格局出现了革命性的转
变。与中苏建交历经波折不同，第一次世界大战后中德建交就
顺利得多。中国代表团拒签《巴黎和约》后，中德两国于 年
月签订了《中德协约》，德国承诺放弃原有的条约权利，而中国继续
给予德国最惠国待遇，以这样的形式保证德国人在华仍然享有战
前的特权，而中国则从法理上实现了对德国外交中的主权完整。
《中德协约》对德国的意义重在恢复和发展对华经济和贸易，而对
中国来说政治和外交上的意义则更为重要。可以看出，" 中国方
面的修约要求可以是有限的和非常灵活的：中国朝野寻求的是主
权，有时甚至可以是象征性的主权，而在具体利益上则可以做出较
大的让步"。
三卷 入 与 互 动
有学者认为，" 在北京政府时期外交部颇具独立自主性与专业
决策权力，在执行攸关国家利益，全民一致支持的'国策'时，较少受
到实力军人的干预，在这一点上超过日后国民政府时期"。"职业外
交家常以超乎国内党派政争自许，以追求国家民族的永恒利益为职
卷入与互动：内政、外争与 年代的北洋外交
参见吴孟雪：《加拉罕使华和旧外交团的解体―――北京政府后期的一场外交
角逐》，《 近代史研究》 年第 期。
参见李乐曾：《魏玛共和国时期的德国对华政策》，《 德国研究》 年第 期。
罗志田：《北伐前数年中国内争与外力的纠结互动》。在北洋政权的最后三
年，以颜惠庆、顾维钧、施肇基和王正廷等职业外交官为首，政府采取了更为积极的行
动，利用正常外交渠道实现条约修改。 年 月，与奥地利签订新约，确认中国关
税行政自主及取消治外法权，一年后，在《中芬友好条约》中，芬兰宣布放弃领事裁判权，
修约外交取得了更为显著的成效。
志。这种特色，在北京政府外交家身上，表现的最明显"。这种超
然的独立性也是北京政府时期的外交官们所特别标榜的。如顾维
钧就坚持"当办理重要交涉时，唯一影响你的考虑的应当是民族利
益，而不是党派和政治利益，更不能考虑个人政治上的得失，因为如
果有了这些考虑，你的外交从民族利益的观点来看就不会成功。你
要末牺牲民族利益实现你的政治野心，要末使谈判完全破裂"。
但就是这个顾维钧在 年中苏建交谈判中，就成功地利用
外交谈判将结有宿怨的王正廷赶出内阁，日后他在回忆录中却称
"通电指责外交部，拥护协议草案等等，显然都是在苏俄使团、王博
士的同伙以及在北京的国民党信徒们的煽动下干的。他们的行动
肯定出于某种更加重大的政治目的，即推翻北京政府，夺取政
权。……几十年来，特别是中华民国成立以来，将国内政治与对外
关系混为一谈，一直是中国的灾难之源"。但颜惠庆却早看出顾
"对王抱有敌意"。类似的分歧或争斗发展到"罗文干案"就已
经大大损害了整个外交界的声誉与地位。
一般认为，中国现代外交肇始于北洋时期，不少学者在评价北
京政府的外交部和外交家时充满溢美之辞。如路西安・派
（ ）认为"北京外交家为中国最成功的文人领袖，他们巧
妙地利用国际军事及当时世界的同情，取得了完全与中国国力不
成比例的成果"。罗伯特・波拉德（ ）亦认为：" 军
阀时代，中国的外交政策由一小撮人决定，他们在欧美受过国际法
北洋时期的中国外交
唐启华：《北京政府外交行政机构的演变》，《 中华民国外交志（初稿）》，第 页。
《顾维钧回忆录》第一分册，第 页。
同上书，第 页。
《颜惠庆日记》第二卷，第 页。
"罗文干案"是指 年 月，王宠惠内阁财政总长罗文干（罗也是北京政府
重要的外交官）被国会以对奥借款违法为由逮捕并被起诉一案。
， ：
， ， ，
训练，有外交经验，了解国际大势……外语流利。内阁与派系上下
起伏……而外交部与使领馆却一直由这群年轻的留学生掌握。"
不少中国学者对此也持相同观点，如唐启华、石源华、金光耀诸教
授的专著、论文中都有述及。本文引用的两个案例都试图说明
在派系纷争、军阀混战的 年代，这批主要由留学生构成的职
业外交官是当时中国政府内重要的稳定力量，但要想保持像他们
自己所标榜的独立性却几无可能，甚至当时就有报人一针见血地
指出这些外交官"阳为利国利民之大言，而阴为军阀之走狗"。
北京政府的历任外交部长多由留学生担任，如颜惠庆、伍廷
芳、顾维钧和施肇基等。事实上，清末留美幼童回国后，就已经在
外交界崭露头角。到北京政府时期，留学生出身的外交官真正
成为外交队伍的主体，并在中国政坛逐渐形成了一支职业外交官
队伍。他们较少受政府内阁更迭影响，外交政策的连续性在一定
程度上得以维系。随着外交部和驻外使领馆职能的日益完善，
事务的日渐繁杂，职业外交官队伍也日益壮大，在派系林立、军阀
纷争的北京政坛虽未能形成自己的派系，但也独树一帜，并多以中
立自居。当然，因为留学目的国的不同，他们被自动地分成欧美系
卷入与互动：内政、外争与 年代的北洋外交
， ， ， ， ，
参见唐启华：《北京政府外交行政机构的演变》；石源华：《中华民国外交史》，
上海人民出版社， 年；金光耀：《顾维钧传》，河北人民出版社， 年；郭剑林、王
庆祥：《北洋政府外交近代化略论》，《 学术研究》 年 月等。
《依附军阀之宝剑》，《 大公报》 年 月 日。
清末的 名留美幼童回国后，从事外交行政工作的有 名，其中领事、代办
以上外交官 人，外交次长、公使 人，外交总长 人，内阁总理 人。梁敦彦、梁如
浩、唐绍仪是他们中的佼佼者。 年 月 日，清政府宣布成立内阁，梁敦彦出任外
务大臣，留学生出身的外交官第一次成为外交最高主官。
从 年起，正式担任过外交总长的有王宠惠、陆征祥、梁如浩、孙宝琦、曹汝
霖、唐绍仪、陈锦涛、伍廷芳、汪大燮、颜惠庆、顾维钧、王正廷、沈瑞麟、胡惟德、施肇基。
除陆征祥、孙宝琦、汪大燮、沈瑞麟等少数几人外，其余全是留学生出身。
和日本系，并被贴上"英美派"或"亲日派"的标签。我们还应看到，
他们中不少人―――如颜惠庆、王正廷，其志向绝不仅仅是外交总
长，在职业办外交的同时，他们的背后还有着千丝万缕的派系背
景；而他们也在利用这些关系，以达到自己的目的。
黎安友在《北洋政治 ― ：派系政争与宪政夭折》一书中将北洋时期的政
坛代表人物按时间顺序分成三代：第一代出生于 年代，以梁士诒为代表。而出生于
年代的颜惠庆则被归为第二代。黎安友认为第一代多数握有进士功名，也有不少接
受过一些新式教育，而第二代则大多有举人功名，更多、更广泛地接受新式教育，但仍然较
为保守。而叶恭绰、顾维钧等则被归于第三代，" 留学生"是这代人的重要标签，在他们身
上个人主义、自由平等观念强化，反抗意识强烈，虽然言行并不激烈，但更强调共和。见
， ：
， ， ， ， 。
北洋政治人物年代分类表
出生
年代
代 表 人 物 特 征
年代
文人：梁士诒
武人：王士珍、王占元、曹锟
留学 生：段 祺 瑞、黎 元 洪、张 绍 曾、唐
绍仪
多有进士功名，同时亦接受一
些新式教育
年代
举人：朱启岑、王克敏、潘复、张弧
新式学堂毕业：龚心湛、吴佩孚
进士：熊希龄
留学 生：陈 锦 涛、曹 汝 霖、颜 惠 庆、王
揖唐
大多有举人功名，接受新式教
育较上一代人强化，但仍然较
为保守
年代
叶恭绰、李思浩
留学生：徐树铮、黄郛、钱永铭、顾维钧、
罗文干
新式教育更为加强，传统教育大
为减弱，留学资格尤为突出，个
人主义、自由平等观念强化，反
抗意识强烈，是五四运动时期的
领袖官僚，受前代的庇护，观念
并不激烈，但强调共和
北洋时期的中国外交
职业外交官也并非中外交涉的唯一管道，" 实力军人常设立自
己的外交机构，谋求本派系、短期的利益，有时会出现'二元外交'
的情况。例如，掌权者常设立如'外交研究会'、'外交委员会'、'外
交讨论会'等组织，作为外交决策咨询机构"。这样的机构在处
理对外交涉时，所受的内政和派系因素的影响就更为明显了。
年代，是中国历史上少有的政治"透明"时代，极少有外
交事件能够逃脱公众的审视与介入。内政与外交卷入与互动的例
证，在 年代的北洋外交中比比可见。比如在"五卅事件"的交
涉中，一直以来都被打上"落后卖国"标签的段祺瑞政府也曾经一
再坚持"十三条"，不对列强让步，" 是欲藉此次交涉来增强政府威
望。交涉成功，政府无疑取得重大外交胜利；失败，则更促使民气
沸腾，而要求政府办理交涉的要求愈甚。政府亦能以此给外人压
迫，迫使其在其它问题上让步"。五卅运动恰逢北京政府筹备
"关税特别会议"，群众运动恰被段政府利用来对列强施压，而当关
税特别会议的召开已成定局之后，北洋军阀们就开始断然打压群
众运动。这种内政与外争的裹挟与互动，不只作用于中国方面，对
于列强亦是如此，中国政府任一政治变动―――只要可能触及列强
在华利益与既有格局，就有可能招致列强的干预。
华盛顿会议以后旧的"不平等条约体系"受到冲击，" 前殖民时
代"宣告终结，但是列强仍然集中关注于中国社会的落后与动荡，
视中国为西方之外的"例外"，他们往往要求中国政府先整饬内政，
再考虑收回主权，比如 年 月成立的有 国代表参加的治
外法权委员会在对中国的法庭、监狱以及其他法律部门进行调查
访问后，在按照西方标准写出的报告中通篇强调中国法律制度的
卷入与互动：内政、外争与 年代的北洋外交
唐启华：《北京政府外交行政机构的演变》，《中华民国外交志（初稿）》，第
页。
冯筱才：《沪案交涉、五卅运动与一九二五年的执政府》，《 历史研究》 年第
期。
缺点，坚持维持治外法权现状的必要性；却对无论是中国的职业外
交官、知识精英，还是南方革命政府和中国共产党发动的劳工大
众，迫切地废除不平等条约，恢复中国主权的愿望熟视无睹。而正
是这类忽视更加深了中西方的分歧，也延缓了西方国家认同北京
政府革新的步伐。"条约体系"的各国深刻地卷入到中国的国内政
治中，却还是困惑于纷乱复杂的北洋政局；在频繁的政治动荡中，
各国的对华政策也变得复杂多变。要在同样复杂的国内政治和国
际政治中，拓展外交的新局面，对于北京政府的外交家们来说，绝
对是严峻的挑战。
陈雁复旦大学历史系副教授
北洋时期的中国外交
清末到巴黎和会时期的
国民外交
廖敏淑
一试探清末至巴黎和会时期
国民外交的历史意义
现代人对于"国民外交"一词绝不陌生，不仅到外国旅游时不
忘和当地人交流、往来，以促进该国人民对自己国家的认识与了
解；如有机会与外国来的旅客相处、互动，也会意识到自己正在从
事"国民外交"的活动。这样的"国民外交"可定义如下：
国民外交盛于近代即国际间之非官式活动而有
助于两国或两国以上多边之国际关系情愫之沟通与
了解从而增进或建立友好之关系以达敦睦邦交之目
的 自民主政治兴秘密外交息交通发达进步国与国
行旅之时间缩短而便捷民间文化经济社会诸团体往
来访问日益频繁 举凡学人聚会艺术展览体育比赛
戏剧音乐之演奏乃至观光览胜佳丽斗妍无一不可纳
入国民 外 交 之 范 畴虽 未 能 同 文 同 轨已 无 殊 四 海
一家
黄宝实：《中国历代行人考》续编，台北：台湾中华书局， 年，页 。
这是现代人所熟悉的"国民外交"的意义，除了"国民外交"的
"现代意义"之外，笔者认为"国民外交"一词在近代中国史上出
现以来，随着时间流转，已经发生实质内容与涵义上的变化，依
其内容与涵义可区分出各个时期的"历史意义"。本文试着探
讨"国民外交"从清末在中国出现以来至巴黎和会时期（ ―
年）的"历史意义"，并以巴黎和会时期的国民外交活动作
为实例说明。
"国民外交"，可以分成几个有意义的词，即"国"、"民"、
"国民"和"外交"，这是古来即有的汉语，在近代以前这些词的
涵义也几经变化。但具有近代意义的"国民"和"外交"两词，是
近代西欧民族国家发展下的产物，距今四五百年以来才在世界
上出现；然后在一百多年来的中国与西方文明的接触、冲突的
历史过程中，中国人也慢慢理解了具有近代意义的"国民"和
"外交"两词。这两个词再结合成"国民外交"一词，对西欧文明
而言，也是这一百多年来才有的"新鲜事"。于是中国刚刚开始
理解具有近代意义的"国民"和"外交"两词的同时或稍后，也跟
着学习认识"国民外交"。
但当时的中国并不具备西欧基督教文明国家的"条件"，既不
是所谓的"民族国家"、没有基督教文明诸国所共有的西方近代国
际法知识，甚至还因历次战败而被这些国家的条约特权限制了国
家主权。在这样的时空背景下，当时的中国知识分子利用各种方
法来挽救中国，包括引进西方文明的各种制度、知识、思想等，而
"国民外交"一词的提倡也正始于这个内忧外患的时代。为了解
"国民外交"引进中国时的意义及其后之意义转化，本文试图利用
连续性的观点，追溯清末至巴黎和会时期的"国民外交"之"历史
意义"。
首先先检讨"国民外交"一词出现的时代背景。虽然鸦片战争
后的条约体系，使通商地带加快与西方文化接触，带来了外交和通
北洋时期的中国外交
商制度上的一些变化。但中国本身强烈意识到必须学习西法进行
改革，则是在遭遇了太平天国的起事以及英法联军之役以后的洋
务运动（即自强运动）时期。洋务运动时期中国成立总理衙门总办
外交事务、引进"万国公法"作为与列国交涉的准则等，作了一些政
治、外交上的变更，但改革还是集中于"船坚炮利"等器物技能方
面。其间虽有冯桂芬、郭嵩焘以及马建忠、薛福成、王韬、郑观应、
何启、胡礼垣、汤寿潜、陈炽等人提倡政教上的改革，但直到甲午
战争证明自强运动所进行的变革不够充分之后，中国才真正尝试
政治及教育、学术改革，是为戊戌维新。百日维新虽然因戊戌政变
而流产，但维新志士透过办报、讲学、译书等方式，结纳同志，宣传
"变法"（学习西方制度，进行中国政教改革）必要性的活动并未停
顿；加上留学风气兴盛，留学生大量向国人介绍西方的各种学问
和制度，一瞬之间，" 西学"、"变法"、"救亡"等词汇充斥于各种报刊
杂志之上。于是由士绅阶层和知识分子引领的、从西方文明中寻
求中国"变法"与"维新"参考依据的改革运动风起云涌。其间虽有
戊戌政变后政府限制报刊发行等的顿挫，但不变法不足以图存、不
维新不能救亡的观念已普及于士绅及知识分子阶层。庚子以后，
士绅、知识分子阶层一方面更加明白中国之民气可用，但若不能启
民智以培养国力，任其盲目排外则徒然斫丧国力，让中国陷入无底
深渊。于是以通俗白话开导民智、传播国内外大事或西方知识的
报章杂志如雨后春笋一般出现。清朝政府也开始所谓的"新政"，
不仅鼓励民间办报兴学，政府本身也注重官报的发行、新制度推行
清末到巴黎和会时期的国民外交
郭廷以：《近代中国史纲》，香港：中文大学出版社， 年，页 ― 。
康有为、梁启超等维新派的办报活动，掀起中国近代报刊发展的第一个高潮，
除政论性报纸外，妇女报、白话报、休闲娱乐性报章杂志等也在这个时期出现，其发展之
概略，参见梁家禄、钟紫、赵玉明、韩松著：《中国新闻业史》，广西人民出版社， 年，
页 ― 。
的讲习等。而对于识字程度不高或不识字民众，士绅、知识分子
以及各级政府当局也以宣讲、讲报、演说或戏曲等方式宣导
新知。
电报以及交通、邮递系统的发达，提供报章杂志普及的基础，
方便士绅、知识分子宣传主张、结纳同志，也加速士绅、知识分子阶
层与中下阶层民众的沟通，从而比较普遍的、较能跨越阶层的共同
意识得以产生。于是关心国内外事务的人们，渐次理解到自己的
"国民"身份，以及身为"国民"该尽的义务与该享的权利，同时"国
家"、"政府"或"君主"角色的问题也自然成为论点。唯有在这些西
方近代政治学语汇已为中国"国民"所知悉，群众得以透过报刊、电
报等手段沟通彼此意志的前提下，" 国民外交"的词汇才能迅速于
、世纪之交风靡中国。
以当时言论界骄子梁启超参与办报的历程及其在报章杂志上
发表的文章为例，可以说明中国认识西方近代政治学语汇的情形。
甲午战争后，翰林院学士文廷式倡组强学会，作为维新运动之正式
组织，康有为、梁启超、汪康年等先后加入。梁启超主办的《中外公
报》为该会会刊，民间办报之风气，亦自此大开。此为梁启超初
次参与办报工作，也是中国的政治社团以办报方式宣扬自己主张
的创举。虽然梁启超自觉当时写的评论肤浅无用，但黄遵宪认为
北洋时期的中国外交
因此，不论西学的引进介绍，白话的推广，新文学、新戏曲的创作，汉字改革、国
语运动的萌芽，实业、实学的讲求，公德秩序的注重，社会制度的改革，女性解放运动，以
新民创造新中国的想法，改革传统的新文化运动等，在清末十余年间已经出现，而不是
等到五四时期才突然萌发。又，关于清末官报的发展概略，参考戈公振：《中国报学
史》，商务印书馆， 年，收入《民国丛书》第二编第 册，第二章第十七至十九节，页
― 。
见李孝悌：《清末的下层社会启蒙运动： ― 》，台北：" 中研院"近代史
研究所专刊 ， 年，第四、五章，页 ― 。
常胜君：《汪康年与启蒙时期之中国报业》，《 中国新闻史》，台北：台湾学生书
局， 年，页 ― ， 。
他的文体合于报章宣传，邀他主持《时务报》（ 年创刊）笔政。
梁启超《时务报》时期的言论尚未脱离康有为"三世之义"的公式。
他空泛地提出中国变法应该学习西方制度，却对于各种西法的源
流和具体内容不甚了了，恣意"托古改制"加以附会。当时的梁
启超尚未学习近代西方政治学，但他透过巧妙的文笔，将西学附会
于中学、解释中西学问共通性的说法，却能吸引和他同样没有近代
西方政治学的基础的中国士绅和青年志士。
梁启超从"康学"独立出来，扮演将近代西方文明介绍给中国、
推动近代中国国民精神形成的启蒙角色，是在他流亡日本，大量吸
收日本翻译的西学书籍而"思想一变"之后。从《清议报》到《新
民丛报》，" 流质善变"的梁启超一接触新的思想就立刻化诸文字宣
传，于是近代西方政治学中的"国家"、"国民"、"民权"、"民气"、"君
权"、"爱国"、"世界"、"立宪"、"议会"、"革命"等语汇、概念，源源
不绝涌入中国。梁所宣扬的近代理念，与中国国内已然发达的报
章杂志等通讯网络相互激荡成一股洪涛，揭开中国近代化的"国民
清末到巴黎和会时期的国民外交
张朋园：《梁启超与清季革命》，台北："中研院"近代史研究所专刊 ， 年
初版， 年，页 之注 。
村尾进：《万木森森―――〈时务报〉时期的梁启超与其周边》，狭间直树编：
《共同研究：梁启超―――西洋近代思想受容与明治日本》，东京：水蔫书房，
年，页 。
狭间直树《"新民说"略论》（狭间直树编：《共同研究：梁启超―――西洋近代思
想受容与明治日本》，页 ― ）一文，分析了梁启超接受西方近代思想而提出划时代
的"新民说"时所身处的明治日本的背景因素。
为了理解西方文明，必须创造一些新词汇，这些词汇有的是明清以来的天主教
或基督教传教士以及西方商人、领事、翻译员与中国人助手、通译等发明的，有的是明治
维新以后由日本人新制而成的，有的是学习了西学以后的中国知识分子制成的。以下
把这些新词汇称为"近代新汉语"。一般认为，明治维新以后原本日本从中国引进文明
或新知的流程停止了；而在甲午以后，西方新文明或新词汇几乎是由日本片面逆流进入
中国。但根据最近的研究，江户及明治时期对于"近代新汉语"的使用，许多是沿袭西方
传教士在中国出版的书籍的词汇；而甲午之前，透过一些到日本游历的中国转下页
运动"。当然梁启超未必是许多"近代新汉语"的第一位传播者，
但因他的文章影响力大、刊行广，不仅当代的人回忆起自己受到的
新知或西学启蒙时总是提到他，后代的人要整理这段历史，找的史
料依据也多是他的著作，不通过他，难以形成近代中国史研究的对
话基础。
透过梁启超接受、传播近代西方文明语汇、概念的过程，得以
了解 、世纪之交"国民"一词在中国出现的时代背景；并且可
以从当时自知"国民"身份、以"国民"力量推动"国民外交"运动的
群众身上，看到迥然不同于盲目排外的前近代式民族主义运动（如
义和团事件）的性质，那是确实认知"国家"、"国民"、"政府"、"主
权"、"国际"、"国际法"、"外交"等西方近代政治学概念的近代性
接上页人的旅行手记，也把一些明治期日本新造的"近代新汉语"传回中国。但
中国人普遍意识到"近代新汉语"的存在，还是在留日学生出现（ 年）以及梁启超亡
命日本（ 年）以后（ ：《关于传教士对中国语的影响》，狭间直树编：
《西洋近代文明与中华世界》，京都大学学术出版会， 年，页 ― ）。这些研究说
明：中日之间的"近代新汉语"交流，虽因时期不同而有流向、流量的差别，但始终不是
片面的，也不因某个时期的变化而完全中断。关于中日间汉语语汇交流的情形，参考沈
国威：《近代日中语汇交流史》，东京：笠间书院， 年；荒川清秀：《近代日中学术用
语的形成与传播―――以地理学用语为中心》，东京：白帝社， 年。
梁启超在《时务报》时期的《变法通议》中只提到一次"国民"，到日本以后才普
遍使用"国民"一词（狭间直树：《 "新民说"略论》，页 之注）。随着他的文章传播，
在电报或报章杂志上随处可见关心国事的中国士绅、青年学子、爱国志士等使用"国民"
自称的现象。
以长达十余年的国家计划编成的《汉语大词典》（上海辞书出版社， ―
年），引了许多梁启超的文章作为语汇意义的根据。从日本引进中国的"近代新汉语"
中，梁所介绍的语汇有相当高的比例在中文里固定下来，构成现在中文的一部分（李运
博：《移入近代中国的日本汉字语汇―――梁启超的部分》，北海道大学国语国文学会《国
语国文研究》第 号（ 年 月）；同，《 日本借用语向近代中国的移入―――梁启超
所扮演的角色》，《 国语国文研究》第 号（ 年 月）；同，《 移入近代中国的日本
借用语―――梁启超的部分》，北海道大学大学院文学研究科《研究论集》创刊号（ 年
月）。
北洋时期的中国外交
（ ），就算要排外，也得"文明排外"。故要理解当时人们
脑中所谓的"国民外交"，必须注意到他们不仅区分新旧外交、新旧
排外运动，而且以推动新外交、新排外运动为己任的近代式
（ ）觉醒。这是当时的"国民外交"所以在当时出现的时
代意义。
现在能见到专门论述"国民外交"的较早的文章是 年
月在《外交报》登载的由日文翻译过来的《论国民外交与官僚外交
之别》一文，从文中内容可以推知：一、国民外交与旧式官僚外交、
秘密外交是相对立的；二、外交的主体是政府，国民在外交中处于
监视地位；三、国民影响政府外交的方式，主要是新闻媒体，即舆
论的作用。
第一次世界大战结束， 年 月 日，梁启超在国际税
法平等会上演说时，提及国民外交：
清末到巴黎和会时期的国民外交
《外交报》（ 年 月创刊， 年 月停刊，旬刊）第一期《叙例》阐述"文明
排外"的意义：" 吾闻日本政界有文明排外之论，是何言欤？吾国言排外数十年，撤藩、割
地、偿兵费、租界、势力圈，主权尽失，而转为世界诟病……彼所谓文明排外者，是何言
欤？盖人之生也，无不以自利为宗旨者，国之立也，即无不以自利其国为宗旨者，是以有
凌侮劫夺之事……及其迭经自然人为之两淘汰而残存于兹者，渐趋知力平等之势……
知前者凌侮劫夺之为两不利，而自利者不得不行以两利之术，于是人与人有伦理，而国
与国有外交。要之，以保有主权，不受凌侮劫夺为界说，是故外交其表面，而排外其里面
也。"（引自黄沫：《外交报》，中国社会科学院近代史研究所文化史研究室丁守和主编：
《辛亥革命时期期刊介绍》第三集，北京：人民出版社， 年，页―）。因此"文明排
外"是要人民体认：若要在"弱肉强食"的国际社会中生存，必须学会游戏规则，以"外
交"来保有主权。《外交报》乙巳（ 年）第三十号《论民气之关系于外交》一文，认为
往昔国民不懂外交（无所谓政策）的行为以庚子拳乱为极点；而"以正当之政策，文明之
举动，为外交官之后援，虽尚在隐现绝续之交，而要已为我国外交自昔未有之变相，其见
于事实者则争回路矿权及抵制美约是已"（引自《东方杂志》第三卷第一期， 年
月）。可见当时已意识到新旧外交、新旧排外运动的区别。
印少云：《近代史上的"国民外交"》，《 甘肃社会科学》 年第 期，页 。
丁文江：《梁任公先生年谱长编初稿》，台北：世界书局， 年再版，页 。
现在世界之新潮流曰国民外交 所谓国民外交者
非多数国民自办外交之谓也乃一国外交方针必以国民
利害为前提也 昔日政府外交时代外交方针之立大抵
出于三五人之密谋定计故往往有穷兵黩武之举 今则
不然凡国家之发展应以国民自身利害为前提故一国
不可妄侵害他人利益同时亦不可忘一国本身之利
益 当此国民外交时代凡事之行固在政府而所以
督促政府者则在国民审察内外形势造成健全之舆论
以为政府后盾
在 年完成正续编的《辞源》（商务印书馆），将国民外交解
释为：" 国民对于外交当局，处于监视地位，常造成健全之舆论督促
之；当局者因以国民之利害休戚为标准，而定其外交方针，是为国
民外交。"（见丑七二页）
成书于 年的《外交大辞典》，参考出版于北京政府时期的
欧日学者著作，将国民外交定义如下：
国民外交 以
国民舆论或权能监督并督促外交当局使外交方针与国
民意志一致是谓之为国民外交 国民外交可视为历史
上之一名词其前身为宫廷外交官僚外交乃十九世纪
末叶二十世纪初资本主义下之一产物一般官僚尝以外
交为政府之所有物不许民众容喙今则随民主思潮之进
北洋时期的中国外交
《梁任公在国际税法平等会之演说词》，《 东方杂志》第 卷第 号， 年
月 日，页 ― 、 。
如信夫淳平：《外政监督与外交机关》，东京：日本评论社， 年；
， ， ： ， ；
， ， ： ， ；
， ， ： ， 等。
化复鉴过去秘密外交之毒害民众乃利用种种方法以
实现国民外交之企图 论者或以国民外交即由国民自己
参加外交其实不然 兹举现在国际间实行之国民外交
手段如下 一舆论 依国民之良知良能批评外交
之当否鼓吹国际之谅解与友好 二 限制外交权
如关于国家之重大外交事件宣战媾和缔约领土主权
之变更等 常依宪法或行政之限制使之经过种种慎重
手续然以国民大势为依归而决定之 三 设置常设外
交委员会 以备政府之咨询或审查政府之案件
四公民投票 如一七九三年法国共和宪法第六十
条瑞士国一九二一年之新宪法第八九条均大致规定举
凡国家重大外交事件均须国民以总投票之方法决定之
五国际上之限制 如联盟规约第十八条凡一切条
约必须向国联登记然后经公布方能有效是以积极防止
秘密条约而消极的促进国民外交之方法也
以上四则定义产生的时间均在北京政府时期及其前后，因人
类思想行为之连续性并不因政治事件的分期而立刻有所变化，故
综合此四则定义，应该可以作为清末到北京政府时期关于国民外
交的"历史意义"之定义。
综合分析此四则定义，清末到北京政府时期的国民外交意义
可分为三层：其一为"国民"的角色。国民虽非执行外交之主体，
但因民主、民权意识高涨，国民关心国内外局势，应以舆论等手段
监督政府外交当局的外交政策是否符合国民全体或国家利益，或
作为政府处理外交事务之后援，并促进国际友好与谅解。其二为
政府外交当局的角色。作为执行外交的机构，应以国民之利害休
戚为标准，定其外交方针。其三为国民外交的实行手段。清末到
清末到巴黎和会时期的国民外交
外交学会编：《外交大辞典》，上海：中华书局， 年，页 。
北京政府时期执行过的国民外交手段大致是以舆论（除了透过静
态的电报、报章杂志等媒体宣传主张外，也以动态的组织团体、示
威游行、罢业等方式加强舆论压力）为主，偶尔政府也召集社会贤
达之士组成外交委员会。
目前提及清末民国时期"国民外交"的研究，常不区分排外运
动、革命运动、民族主义运动与"国民外交"运动之间的差异，只要
是"群众运动"，只要是涉外事件，全都可以冠上"国民外交"的头
衔。但这种笼统的说法，不仅无法使人了解清末民初"国民外
交"的时代意义，把"国民外交"运动与所有的涉外"群众运动"划上
等号，也反而失去"国民外交"该有的特色。
因此笔者认为应该对清末民初的"国民外交"作比较严谨的定
义，举凡革命运动、反政府运动、前近代式的民族主义排外运动等
都不是当时所谓的"国民外交"运动。因为革命运动是为了推翻现
有政府，再造新国家，革命家如孙文等之所以与外国政府或政治
家、官员、学者、商民等人士往来、交流，其目的并不在于监督政府
外交当局的政策，也不在于成为政府外交当局的后援。他们的活
动是革命运动而非"国民外交"运动。又，反政府的运动，如欲推翻
西太后使光绪重新执政的保皇派，他们虽在海外活动，跟革命派一
样与各阶层外国人士交流、寻求支持，但他们不承认现政权的反政
北洋时期的中国外交
虽然《外交大辞典》举了五个方法，但第五个方法不是国民可以执行的。另外，
从清末到第二次世界大战结束，中国因政治纷乱，制宪、行宪上的困难丛生，不存在以限
制外交权和公民投票等手续执行国民外交的环境。
如顾莹惠：《论 世纪初的中国国民外交》（《武汉大学学报（人文科学版）》第
卷第 期， 年 月，页 ― ）一文，认为 世纪初中国国民外交的开展，主
要涉及三派力量，即以孙中山为代表的革命派，流亡海外的以康有为、梁启超为代表的
改良派，以及由实业家结成的商会力量（页 ）；并指出"孙中山先生是近代中国第一
个以建立民族民主国家为目标，却以纯粹国民身份开展外交活动的实践者"（页 ），
" 世纪初革命派的国民外交活动是以孙中山为核心的"（页 ），"与革命派相比较，
康、梁保皇派所进行的国民外交活动是目的不同、方式相同"（页 ）。
府态度，只能说他们在进行"新政变"的政治活动，却不能说他们在
做"国民外交"运动。至于前近代式的民族主义排外运动，如义和
团事件，虽然在当时已为"文明排外"者所批评，但并不是说这种运
动往后就不存在了。不管什么时代，群众、国民的素质总是参差不
齐，群众运动失控，由文明的"国民外交"演变成"群众暴动"的情形
迄今仍有。因此如国民政府在北伐时期，以群众力量强力收回九
江等租界的举动，有些史家虽将之称为"革命外交"，却不叫"国民
外交"运动。
厘清清末到巴黎和会时期的革命运动、反政府运动、前近代式
的民族主义排外运动不等同于"国民外交"运动之后，我们就可以
巴黎和会时期国民外交活动的具体事实，来观察当时的"国民外
交"运动。
二巴黎和会时期的国民外交活动
巴黎和会期间，中国人民对于国际事务的关心达到有史以来的
高点，各式各样关心对外事务而成立的团体纷纷组织起来，鼓吹主
张、宣传理念，其中部分团体更派出代表前赴欧洲，以考察、探访名
义，或宣传团体主张或监督中国代表团等目的出访欧洲，为中国人
民前所未有之举动。以下分别以中国在野名流考察欧洲的风潮，各
式民间团体的成立经过及其主张、活动，以及新闻界、青年学生等对
外交事务的关心，来探讨巴黎和会期间的中国国民外交活动。
一在野名流欧洲考察风潮
在野名流欧洲考察，指解下公职之政治人物，或无公职而受政
清末到巴黎和会时期的国民外交
这部分由笔者硕士论文《巴黎和会与中国外交》（台中：中兴大学历史学系硕
士论文， 年）第五章"巴黎和会与国民外交的蓬勃发展"（页 ― ）删改而成。
党、派系指示至欧洲从事考察工作。梁启超、叶恭绰、蒋作宾及汪
兆铭等人皆属之。
（）梁启超欧洲考察团
年 月初旬，梁启超到北京与徐世昌接洽数次，并与驻
京各国公使周旋一切，决定以个人资格前赴欧洲。梁启超出国
的名义为欧洲考察团，精选一批学有专长的名人为随员，如外交刘
崇杰、工业丁文江、政治张君劢、军事蒋百里、经济徐新六及考察团
录事兼服役之杨维新。梁启超此行全以私人资格，他的出游目
的为：" 第一件是想自己求一点学问，而且看看这空前绝后的历史
剧怎样收场，拓一拓眼界。第二件也因为正在做正义人道的外交
梦，以为这次和会，真是要把全世界不合理的国际关系根本改造，
立个永久和平的基础，想拿私人资格将我们冤苦，向世界舆论伸诉
伸诉，也算尽一二分国民责任。"
年 月 日，考察团抵巴黎，除了提供建议给中国和会
代表团外，梁氏也带整套案卷参加中国和会代表团会议。月中
旬梁启超由巴黎致电汪大燮及林长民，指责北京政府于 年
月与日本订立关于山东问题换文，认为北京政府订约以自缚，而一
二订约之人破坏中国收回山东主权之大好机会。月 日，巴
北洋时期的中国外交
张朋园：《梁启超与民国政治》，台北：食货出版社， 年，页 ；《 梁任公先
生年谱长编初稿》，页 ― 、 。当时驻京之英、美等国外交官颇替中国外交前途
打算，认为和会有助于改变中国不平等的国际地位（梁启超：《欧行途中》，《 欧游心影
录》节录，台北：台湾中华书局， 年台三版，页 ― ）。
陶菊隐：《蒋百里传》，北京：中华书局， 年，页 ；《 梁任公先生年谱长编
初稿》，页 。梁启超随员多曾任公职或尚有公职，因之日本外务省认为梁氏一行人
表面为个人资格，而从旁协助中国和会代表团（《日本外交文书》大正八年第 册上卷，
文书第 号，页 ）。
梁启超：《欧行途中》，《 欧游心影录》，页 。
颜惠庆著，上海市档案馆译：《颜惠庆日记》第 卷，北京：中国档案出版社，
年 月第 版，页 。
《梁任公先生年谱长编初稿》，页 ― 。
黎万国报界联合会开会欢迎梁启超，梁在会中演说，首述游历战地
感想，次言和会关系重大与国际联合之必要，最后论说中国地位，
山东密约问题尤当注意。月 日，梁启超与美国威尔逊总统
见面，言谈极为畅快。
月 日，梁启超为青岛问题致电国民外交协会：" 汪、林两
总长转外交协会，对德国事，闻将以青岛直接交还，因日使力争，结
果英、法为所动，吾若认此，不啻加绳自缚，请警告政府及国民，严
责各全权，万勿署名，以示决心。"林长民接到电报后，于 月
日拟妥一新闻稿，由梁敬 携往晨报馆发表。月 日晨报刊出
林长民《山东亡矣》之稿件。这条新闻披露后，北大墙报就贴出
十三校学生代表要召开紧急会议的通告，订出 月 日天安门开
会游行示威的路线。这条新闻激起三千学生的运动，引起日本公
使小幡酉吉的抗议，断送了曹汝霖、陆宗舆、章宗祥的终身政治生
涯，撤了外交委员会的机关招牌，断了徐世昌总统和林长民先生的
两代交谊！当时中国对于外交事件特别关心，而外交与内政间的
交互影响也更趋密切。
梁启超在欧期间经常演说中国的山东、关税等问题，对于中国
进入国际社会与列国平等相处的希望，也以演说及著书方式不断
宣扬。而在国民外交对内监督政府政策方面，梁氏等人虽在国
外，依旧与国内各界保持联系，随时传达中国问题在巴黎和会上的
进展情形，鼓吹国内同人及国民注意监督政府外交政策。受其电
清末到巴黎和会时期的国民外交
《胡公使 日来电》，《 大公报》 年 月 日，第 张。
《梁任公 日来电》，《 大公报》 年 月 日，第 张。
梁敬 ：《我所知道的五四运动》，《 传记文学》第 卷第 期， 年 月，
页。
《梁任公先生年谱长编初稿》，页 。
《我所知道的五四运动》，《 传记文学》第 卷第 期，页。
《梁任公先生年谱长编初稿》，页 、 ；《 胡公使 日来电》，《 大公报》
年 月 日，第 张；《 巴黎中国使馆 日来电》，《 大公报》 年 月 日，第 张。
报道火之影响，中国国内演出一场轰轰烈烈的五四运动。因此梁
启超欧洲考察团于国际间了解中国问题及增进友邦情谊上有许多
贡献，在引导中国国民注意政府外交政策上也起了很大的作用，洵
为国民外交之成功范例。
（）叶恭绰赴欧洲考察
叶恭绰自民国元年以来，历任交通部路政司司长、代次长、代
总长及次长等职， 年 月 日免次长职。 年 月
日，北京政府准交通总长曹汝霖派前次长叶恭绰前赴欧洲考察各
国交通状况，交通部复于 月 日派王景春、韩汝甲随同叶氏前
赴欧洲。叶恭绰此行也负有调查工商业的责任，农商部派参事
王治昌等随同考察。日本外交部认为叶恭绰表面上以私人资格
赴欧，而从旁协助中国和会代表团。
叶恭绰等人于 年 月 日前往巴黎，叶氏携带交通部
委托的京汉、粤汉等铁路损失提案给中国和会代表团。关于铁路
提案，中国全权代表认为有不适当的地方，但由于时间紧迫，函询
交通部则恐延误会期，且以电报会商又恐不甚明了，因此专门委
员、陇海铁路局长章祜建议：虽然叶恭绰本无修改权，仍由其权宜
酌为修改，并由章氏协同办理。
年 月间叶恭绰在巴黎与法国前总理班乐卫（
北洋时期的中国外交
刘寿林编：《辛亥以后十七年职官年表》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》续
编第 辑，台北：文海出版社影印出版，页 ― 。
中华民国史事纪要编辑委员会编：《中华民国史事纪要》，民国 年（ 年）
月至 月份，台北：" 国史馆"， 年，页 ― ；陆征祥：《开送和会员名》，《 参与
欧洲和平大会分类报告》报告十。
北京 日电，《 申报》 年 月 日，第 版。
《日本外交文书》大正八年第 册上卷，文书第 号，页 。
《颜惠庆日记》第 卷，页 。
《中国代表团第六十次会议录》， 年 月 日，《外交档案》 ／
（）。
）及法国学者伯希和（ ）等会商，于巴黎大学设中
国学术讲座并创办中国学院，经北京政府同意，每年助款二万法
郎。叶氏约于 年底返抵中国。
（）蒋作宾与汪兆铭等人之欧洲考察
北京政府前陆军次长、参谋总部次长蒋作宾， 年 月
日，在上海搭开赴美国旧金山之日本邮船春洋丸启程，赴欧美调查
战后军事状况。春洋丸停留日本期间，蒋作宾接受日本《时事新
报》记者访问，言此行纯系游历性质。蒋作宾考察了莱茵河一带
战后情形及巴尔干半岛。蒋氏到巴尔干半岛时，正当中国拒签对
德和约后，巴尔干半岛各国对于中国有一种不可言喻的感情，认为
中国代他们做了他们想做而不敢做的事，所以对蒋氏之招待极为
亲密。蒋氏于 年 月返国，在上海寰球中国学生会演讲巴
尔干半岛之情形及欧洲战后局势。
汪兆铭与蒋作宾同搭春洋丸出发，于停留日本期间接受日本
记者访问，汪氏对于代表南方非正式巴黎和会委员一事竭力否认，
称此次赴欧为其与北京大学校长蔡元培有组织中法联合会之举，
法人方面已有一部分人声愿赞助，故应华法教育会一部分国民之
要求，赴法国调查教育状况等种种事务。顾维钧在回忆录中提
清末到巴黎和会时期的国民外交
郭廷以：《中华民国史事日志》第 册，台北：" 中研院"近代史研究所， 年，
页 。
《三水梁燕孙先生年谱》下，页 。
《春洋丸放洋记盛》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《东报纪汪兆铭蒋作宾之谈话》，《 大公报》 年 月 日，第 张。
蒋作宾：《巴尔干与欧洲大势》，《 东方杂志》第 卷第 号，页 、 。
详细内容见同上书，页 ― 。
《春洋丸放洋记盛》，《 申报》 年 月 日，第 版；《 东报纪汪兆铭蒋作宾
之谈话》，《 大公报》 年 月 日，第 张。
到：汪氏和伍朝枢是代表南方军政府来巴黎观察中国代表团。
又，伍朝枢在赴法船上接受《申报》记者周太玄访问时，说明汪氏及
张溥泉（张继）" 允为国民间之活动，不久将以非正式的往法"。
对德和约签字当天，在巴黎的中国学生及工人前往陆征祥在
圣克鲁（ ）养病的寓所包围，以防陆氏签字。当时汪兆铭、
伍朝枢等南方代表也在圣克鲁，他们表达拥护学生及工人的
立场。
二民间外交团体的组成与活动
美国总统威尔逊为确立战后国际关系准则发表的十四条宣
言，引起中国各阶层人士的强烈反响，人们普遍认为欧战结束是公
理战胜强权。蒋梦麟将威尔逊的参战演说译成中文，《 威尔逊总统
战时演讲录》一时充塞了上海等地的大小书店。梁启超等知识分
子都希望威尔逊在和会上主持公道、伸张正义，把中国丧失的各种
权利交回中国。国内舆情对于中国终于摆脱清末以来屈辱的战
败国地位，跻于战胜国之列参与和会的外交创举，也充满无限期
望。为了支持中国政府在巴黎的外交活动，代表各阶层的社会名
流组织各式团体，宣传中国对于和平会议的期望，以为政府外交后
盾；部分团体甚至派代表赴巴黎考察和会进行情形，或监督代表
团，或备代表团顾问，或调查欧战后欧洲教育、经济等状况等。以
下分别就社会名流所组织之团体，择要说明其对巴黎和会之期望，
北洋时期的中国外交
顾维钧著，中国社会科学院近代史研究所译：《顾维钧回忆录》第 分册，北
京：中华书局， 年，页 。
周太玄：《游欧通信》（一），《申报》 年 月 日，第 版。
李宗侗：《巴黎中国留学生及工人反对对德和约签字的经过》，《 传记文学》第
卷第 期， 年 月，页 。
石源华：《中华民国外交史》，上海人民出版社， 年，页 ；项立岭：《中美
关系史上的一次曲折―――从巴黎和会到华盛顿会议》，页 ― 。
以及这些团体所进行的各种活动。
（）各式外交团体的成立
国民外交协会于 年 月 日成立，发起人张謇等通电
全国各团体文云：
此次欧洲和会重在改造世界远东关系尤为重要
本会由此间各界各团体联合组织业于铣 日成立对
外发表公正民意为外交上之援助 其主张一促进国
际联盟之实行二撤废势力范围并订定实行方法三废
止一切不平等条约及以威迫利诱或秘密缔结之条约及
其他国际文件四定期撤去领事裁判权五力争关税自
由六取消庚子赔款余额七收回租借地域改为公共通
商 凡兹数端如荷赞成即请电复本会以便先行联名
电达和会一面本此主张制成议案详陈理由办法请愿
国会政府并欧洲和会 时机紧迫伫盼指示北京国民
外交协会理事张謇熊希龄林长民王宠惠严修范源
濂庄蕴宽等叩 马 日
由国民外交协会之主张可知其成立是为了支持中国参与巴黎和会
之活动，而结合社会各团体力量，一方面以国民外交之请愿、宣传
方式作为外交当局之后盾；一方面也对政府当局应付日本的软弱
态度形成压力。
协约国国民协会，于 年 月 日成立，熊希龄、汪大燮
等为联络协约各国人民交谊、互相辅助起见，发起协约国国民协
会，推定熊希龄为会长，汪大燮及法人铁士关为副会长。协约国
国民协会透过联络协约各国人民交谊，并与之互相辅助，可增进中
清末到巴黎和会时期的国民外交
《东方杂志》第 卷第 号，中国大事记。
《东方杂志》第 卷第 号，中国大事记。
国之国际形象，争取友邦同情、了解中国之处境，并宣扬中国与友
邦共同赞成国际联盟之意，以为将来在巴黎和会上协助中国之基
础。亦国民以行动支持中国外交当局而组成之团体。
张謇（季直）、朱佩珍、沈镛（联芳）等人发起主张国际税法平等
会，其组织缘起谓：
各国税皆国定独我国受协议之限制是之谓不平
等由是国家阙自主之权国民无争存之道 今日为世
界战祸初定公理卒胜强权 举凡不合公理之国际关
系皆将诉之于此次会议 謇等在商言商以全国商人
所痛苦者莫如国际税法之不平等 无论业进口之商
人业出口之商人皆一致为我国家争体统为我自身争
人格谨抒所见遍告全国商界征同意焉
国际税法平等会，自 年 月 日预备会起，到开正式大
会为止，三星期中已得十八省区之总商会、分商会及各省议会赞
同，全国一致赞成之心理已可概见。总统徐世昌也十分赞成，
谓：此事系国民外交，舆论可为政府后盾，请全体竭力进行。外交
委员会亦极赞成，宣称：对于专使所发训令，当以此为首先注重条
件。梁启超也誉国际税法平等会为国民外交之先河，并勉励国
际税法平等会诸君审察内外形势，造成健全之舆论，以为政府后
盾，以国民力量督促政府执行外交政策。国际税法平等会除对
内宣传、组织实业界联合之行动外，也讨论拍发公电给各国当局、
北洋时期的中国外交
《主张国际税法平等会集会缘起暨章程》，《 东方杂志》第 卷第 号，页 ―
。
同上。
同上。
《梁任公在国际税法平等会之演说词》，《 东方杂志》第 卷第 号，页
。
美国总统，以及派代表赴欧洲宣传中国商人之苦处。
又，巴黎和会开幕后，决议将国际联盟盟约列为和约之首，并
推举一国际联盟委员会起草盟约，中国代表团也争取加入国际联
盟委员会，由顾维钧代表出席。因此中国人民对国联的发展相当
注意，纷纷组织团体研究国际联盟，在北京有国际联盟同志会、国
际联盟协会等团体。可见当时中国人民对国际事务之重视。
另外，在广东方面，旧国会议员常致电巴黎和会、和会各国代
表或各国议会、政府申诉意见，如鼓吹赞成国际联盟、请和会各国
代表勿受日本影响、主持公理正义等。旧国会并发起"国民外交
后援会"组织，以响应中国参与国际盛会之活动，作为外交当局
后盾。广东民生实进会易倩愚、李六更等也发起"国民救国会"，为
向各省通报外交消息之机关，希望联合中国全体国民，注意外交情
势，为外交当局之后援。
这些民间外交事务团体，与政府相互呼应、支持中国和会代表
团，并宣传国民外交、研究国际事务，以国民舆论为政府及外交当
局后盾，呈现国民外交运动蓬勃发展的景象。
（）民间团体代表赴欧
此处以各民间团体代表赴欧考察，或宣传该团体主张者为讨
论重心，这些民间团体代表遍及实业界、宗教界及人民请愿团体等
层面。
国际税法平等会代表赴欧宣传
国际税法平等会于 年 月 日开正式大会，沈镛（联
清末到巴黎和会时期的国民外交
《国际税法平等会开会纪事》，《 大公报》 年 月 日，第 张。
关于此二团体之介绍，见唐启华：《北京政府与国际联盟（ ― ）》，台
北：东大图书公司， 年 月初版，页 ― 。
《广东之国民外交》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《申报》 年 月 日，第 版。
《广东之国民外交》，《 申报》 年 月 日，第 版。
芳、莲舫）副会长宣布意见：" 美总统此次赴欧所带随员，商界极多，
日本亦然，在沪日商亦多有赴欧者，即代表侨沪商人之意。我国专
使随员皆政府所派，政界中人未必知我商人甘苦，应否由我商人请
明白商务之人前往，请众公决。"会员容章提议举会长张謇为赴欧
代表，沈副会长亦言：此次为国民外交代表，与政界绝无关系，非
张会长不能胜任，应请决定。张謇谓：须再自己商量，方能确答，
请稍待。其后国际税法平等会由会员刘树森（柏生）代表该会邀
请陇海铁路督办施肇曾（省之）以全国商民代表身份赴欧。施肇曾
为陇海铁路督办，对于交通、工商业及与外人交涉方面，本已娴熟；
施氏之弟为中国和会代表团全权施肇基，施氏又与陆、顾两全权有
旧交亲谊，正可与中国代表团双管齐下，争取中国关税平等。
山东人民代表赴欧请愿
山东人民对山东问题迭经通电中外呼吁外，又由省议会公推
专员赴欧，随时斡旋一切，以期达到收回山东主权目的。
山东交涉署发快邮代电给外交部：山东地方公推孔祥柯、许
宗汉两君为代表，赴欧参与平和会议，已于 月 日放洋，请转电
陆专使，以便该代表等到欧接洽。外交部随即电告陆征祥。不久
外交部再发一电给陆氏云：关于山东代表赴欧，部中填给护照仅
用学生字样，即为预防枝节。
孔祥柯、许宗汉两名代表取道美国赴欧。中国拒签德约后，
孔祥柯、许宗汉两名代表与伍朝枢等人一同取道美国返国，在美国
北洋时期的中国外交
《国际税法平等会开会纪事》，《 大公报》 年 月 日，第 张。
《施肇曾将以全国商民代表资格赴法》，《 大公报》 年 月 日，第 张。
《鲁省推员赴欧》，《 大公报》 年 月 日，第 张。
《收山东交涉署 日代电―――山东代表赴法事》， 年 月 日；《 发法京陆
总长电―――山东代表赴欧特电接洽由》， 年 月 日；《 发法京陆总长电―――山东
代表事》， 年 月 日，《 外交档案》 ／（）。
《收马素函―――山东派赴和会代表留电稿及银百元请代为办理事请查照由》，
年 月 日，《 外交档案》 ／（）。
时受到各界欢迎，如纽约中美协会公请伍朝枢氏及孔祥柯、许宗汉
两氏在律师俱乐部夜宴。会中伍朝枢发表演说，孔、许二氏亦有演
说，皆反对以山东割予日本。
基督徒代表赴欧
在中国人民热切关心国内外和会等大事情形之际，宗教界的
基督教团体也没有置身事外，他们也通电鼓吹国事，表达强烈的爱
国情怀。
基督教传道联会认为值此外交紧逼、民意无从发展之际，非特
派宗教方面代表赴欧不可，正好会员诚君与中华圣公会徐君、青年
协会余君为全国教育界赴欧代表，基督教传道联会遂委托该三人
赴欧。中国基督徒赴欧代表徐谦云赴欧宣传、鼓吹国事后，取道
美国回国，与中国和会专使伍朝枢同搭中国邮船公司中国号于
年 月 日返抵上海。
三新闻界对和会的采访报道与外交关心
自欧洲大战发生，为求欧洲消息之灵通，上海华文报纸所用路
透社电讯，平时给费百元，此时加给一倍。同时欧亚电讯网也有了
进展，在 年 月 日法国里昂与上海间通报成功，上海各报
都特辟"法国无线电"一栏来容纳欧洲新闻，中国人民也由此更加
留心起国际时事。自巴黎和会之山东问题发生，中国报界关心
清末到巴黎和会时期的国民外交
《伍朝枢在美国之演说》，《 申报》 年 月 日，第 版。
在五四运动期间，江西南昌基督徒组织爱国会，致电北京政府：关于山东问题
万勿签字，并设法废除一切密约；北京学生爱国风潮，乞从宽处置，勿抑民气（《收南昌
基督徒爱国会电―――青岛等事》， 年 月 日，《 外交档案》 ／（））。可见
当时中国基督徒对于国事之关怀，并不稍让于其他各界团体。
《基督徒推举代表赴欧》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《伍朝枢回国》，《 申报》 年 月 日，第 版。
戈公振：《中国报学史》，页 ；胡道静：《上海新闻事业之史的发展史》，上海
书店，民国丛书第 编 号， 年，页 ― 。
对外之舆论，而驻外特派员乃渐萌芽，如胡霖及周无（太玄）等人
即亲赴巴黎采访新闻。
（）天津《大公报》记者胡霖
《大公报》以欧战告终，和议方开，此际消息关系全球，而事实
真相仅凭邮电遥传，未易明了，故派记者胡霖（冷观、政之）为欧美
之游，以调查所得各种情形，通缄《大公报》披露以告国人，俾各了
然于世界将来大势。
《大公报》刊载胡霖之"巴黎专电"，内容全为巴黎和会上之中
国问题，特别以较大字体刊出。胡氏亲自在巴黎考察，也写下对中
国代表团专使及襄办公使等成员之侧面观察：" 此次欧洲议和大会
为世界空前之举……当此时机实为外交人物大展抱负之会，我国
政府所派五专使固极一时外交人才之选。然陆征祥谦谨和平而绌
于才断，王正廷悃�无华而远于事实，顾维钧才调颇优而气骄量
狭，施肇基资格虽老而性情乖乱，魏宸组口才虽有而欠缺条理，以
人物言皆不能无讹，其活动之成绩自亦无大可观。且和会纯由五
强把持……大势如此，虽有能者亦难施展手腕，斯亦只好付之一炬
一叹而已。"
胡霖以记者身份驻外采访巴黎和会，为中国报界之创举，显示
当时中国舆情对于国际与外交事务的高度关心。影响所及，此后
的国际盛会，中国报界皆派有驻外特派员，如采访国际联盟的朱少
屏、夏奇峰、王一之、李昭实，采访华盛顿会议的许建屏、王伯衡、钱
伯涵等。
（）巴黎通信社记者周无、李璜
北洋时期的中国外交
《中国报学史》，页 。
《本报特告》，《 大公报》 年 月 日，第 张。
胡政之：《外交人物之写真》，天津《大公报》巴黎特约通信， 年 月 日，
第 张。
《中国报学史》，页 ― 。
周无，字太玄，本为穷学生，欲到法国留学，适逢巴黎和会之盛
事，京、沪各报需要巴黎和会内幕消息甚急，曾琦嘱他为上海《新闻
报》与《申报》通信，按月有通讯稿费报酬。周太玄遂以此为留学费
用，只身前往巴黎。周太玄刚到法国，法文程度有限，因此由李
璜读报译与周听，再由周编纂，寄与京、沪各报。李璜与周太玄所
办之"巴黎通信社"，每周发稿一次，特别注重巴黎和会的一切动
态，因之成为引起国内五四运动的源头之一。
当英、法两国要让日本承受德国在山东权益的用意趋于明朗
化，李璜一面向国内发电，一面邀约两位中国记者去求见英国首相
与法国总理，向他们表示中国万不能失去胶州湾。到了对德和约
签字前一日，李璜和几位同学分头去会晤中国代表团代表，虽然得
到代表们答复不去参加签字典礼，但学生们仍深恐受骗，遂前往陆
征祥住处包围，以防陆氏私自潜往签署。当时他们的心情紧张与
愤怒，也不亚于中国国内正在罢课、罢市的人们。
另外，当时中国国内与巴黎和会正同步举行的南北和会也吸
引中国各地记者齐聚上海，各报社遂借机组织全国报界联合会，主
张"外为和会专使之后盾，内作南北代表之指导"，并一度发行《平
和日刊》，记载国内外和会消息。
四五四运动与国民外交
年 月 日，中国学生在北京游行示威，由此引起中国
各地一连串的罢课、罢市、罢工及其他事件，终于造成整个社会的
变动和思想界的革命。为了充分了解五四运动的来龙去脉，周策
清末到巴黎和会时期的国民外交
李璜：《学钝室回忆录》上卷，台北：传记文学出版社， 年再版，页 ― 。
同上书，页 ― 。
《上海新闻事业之史的发展史》，页 ― 。
纵对五四运动采取广义的定义，由于周策纵已提供关于五四运
动的各方面深入研究，此处不拟探讨运动的整体面貌，仅就其受到
巴黎和会山东决议案所燃起的爱国热情部分，作简单的说明，以明
了当时中国人民在关心国际事务、密切监督政府外交政策的"国民
外交"运动中，达到全国人民团结一致，共同反对日本侵略、反对在
不公正的和约上签字的外交主张，以至影响中国和会代表团拒绝
签署对德和约决定的过程。
中国在巴黎和会上的努力，起初并没有显得太令人绝望。直
到和会要把德国在山东的地位让给日本的消息传到北京时，中国
人忽然跌入沮丧和愤慨的状态。林长民接获梁启超电报后，于
月 日在《晨报》上刊出"山东亡矣，国不国矣！"的文章，学生的不
安情绪逐渐升高，北京学生组织召开会议，决定在 月 日国耻纪
念日举行民众示威大游行，但不安的情绪使得游行活动提前到
月 日。月 日，北京学生召开各校学生代表会，预备游行示
威的活动，这次会议里，学生代表们表现了非常可观的效率和协
调。但因在东交民巷受到东交民巷的捕房和中国军警的阻止，使
学生未按照计划路线，而跑到曹汝霖的住宅，打伤章宗祥、烧毁曹
的房子。因此有 人遭到逮捕。
五四事件发生后，大批抗议的电报涌向北京政府，例如北京属
于进步党和倾向新文化运动的《晨报》和《国民公报》，以及《益世
报》。上海的日报公会也发电赞成学生的行动，并且请求"立刻释
放学生，以息公愤"。其他作类似抗议的重要组织有国民外交协
会、中华学界联合会、江苏省教育会、学术研究会、对日外交后援
北洋时期的中国外交
见周策纵著，陈永明等译：《五四运动史》上，台北：桂冠图书出版， 年初
版 刷，页―。
同上书，页 、 、 。
同上书，页 、 、 、 。
同上书，页 。
会、留日学生救国团、欧美同学会、同济会、上海律师公会以及商业
团体等。此外在《外交档案》中，可以见到许多团体和个人向北
京政府表达力争青岛归还否则拒绝签约，惩办国贼，释放被捕学生
等类似要求的电报，其中包括各省议会及督军、省长、各界团体、各
地商会及公民个人等的通电；南洋、美洲各地华侨亦发电北京政
府，表达对青岛问题的主张。
可见学生的行动不仅获得实业界、一般民间团体和人民的
支持，而连督军、省长以及议员等也纷纷支持学生的主张，故得
以扩大对政府的影响力，凝聚全国共同意识，要求北京政府
及中国和会代表团对山东问题采取强硬的态度，如果无法顺利
争回山东，则拒绝签字；并一致要求北京政府惩办国贼，罢免亲
日派官僚，向日本的侵略主义进行抗争，形成全国性的国民外
交运动。
北京政府在五四风潮正炽时，感受到人民对外交问题的强烈
要求，曾向专使训示不保留则不签字。随后北京政府汇集专使
报告及驻外使节如王广圻、戴陈霖、胡惟德等人之主张，加上政府
阁员与段祺瑞会议结果，在 月下旬以后，北京政府倾向于不能保
留也要签字。政府方面是顾虑不签字则"不特日德关系，不受牵
制，而吾国对于草约全案，先已明示放弃，一切有利条件及国际地
清末到巴黎和会时期的国民外交
《五四运动史》上，页 ― 。
见《外交档案》 ／（）、 ／（）、 ／（）诸档。
上海总商会佳（日）电原主张请政府派员与日本直接交涉山东问题，但因
全国各界团体多主张仍以向欧洲和会交涉交还为是，故上海总商会再发元（ 日）
电更正：取消佳电，一致对外以免分歧误会（《收上海总商会佳电―――青岛事》，
年 月 日；《 收上海总商会元电―――青岛事》， 年 月 日，《 外交档
案》 ／（））。中国全国人民愿意凝聚相同意见的情形可见一斑。
见《失败中之山东问题》，《 申报》 年 月 日，第 版；北京 日电，《 申报》
年 月 日，第 版；北京 日电，《 申报》 年 月 日，第 版。
位，均有妨碍。故为两害取轻之计，仍以签字为宜"。一直到德
约举行签字前，代表团收到的电报并没有拒绝签字的训令，不过
中国代表团在种种保留努力皆被和会拒绝后，为维护国家尊严，顾
全民意，毅然作出拒签德约的决定。
学生们在五四事件发生前后期间，拒绝所有外界团体、个人的
捐助，这种廉洁自守的立场赢得社会人士的敬重。学生们纯粹
的爱国心鼓动全国人民的响应，与北京政府抗争外交而获得胜利
的结果（拒签德约）。
此后流风所及，青年学生之干预政治活动，往往引为模式，尤
而效之，其间因素复杂，常有各政党人士操纵、利用，学生亦不复五
四事件期间的廉洁自守，已不再是纯粹爱国的国民外交运动，与五
四事件不可同日而语。但此为后话，不影响学生在五四时期展
开的国民外交运动。
对巴黎和会有过深期望的中国人民，在山东问题受到不合理
对待后，引发严重的悲愤，北京学生引领的五四事件，使中国全国
在短短的时间中凝聚共同的外交主张，造就轰轰烈烈的国民外交
运动。这个运动也使世界各国惊讶于中国民心之团结、民族主义
北洋时期的中国外交
括号内文为徐世昌大总统于 年 月 日，向参众两院提出的辞职咨文
片段。咨文全文见《东方杂志》第 卷第 号，中国大事记。
北京 日电，《 申报》 年 月 日，第 版及 年 月 日，北京
日电，第 版；《 巴黎会议关于胶澳问题交涉纪要―――第二 关于签字与不签字二端政府
与专使往来之商榷》，《 外交档案》 ／ （）；《顾维钧回忆录》第 分册，页 。
《五四运动史》上，页 脚注。
沈云龙：《五四爱国运动的历史回顾与价值评估》，《 民国史事与人物论丛》，台
北：传记文学出版社， 年，页 。
同上。后五四时期的学运，逐步政治化，政治化的涵义有三：一是由注意外交
问题，转而注意内政问题，学生作校内"民主化"抗争，同时又走出校园作政治运动；二是
学生运动激进化，与政治反对运动合流；三是和新兴政党合作，结果学生组织被政党汲
引，学运遭政党把持，" 学生运动"变成了"运动学生"（吕芳上：《从学生运动到运动学生
（民国八年至十八年）》，台北：" 中研院"近代史研究所， 年，页 ）。
之高涨，而与中国有密切关系的列强也不得不重新思考对华政策。
由于巴黎和会不能解决远东太平洋问题，美国随后便召开华盛顿
会议，在会中山东问题得到解决，中国的国际地位也有所提升。能
够获得这些外交成果，与巴黎和会时期昂扬的国民外交运动切实
做好政府外交当局之后援有很大的关系。
三结 语
本文以在野名流欧洲考察、民间外交团体的组成与活动、新闻
界和在欧留学生对巴黎和会与外交问题的关心，以及最后由五四
运动引发的全国性国民外交运动为例，说明巴黎和会时期的国民
外交运动。而归纳其主要活动内容与主张，可知当时的人们对国
民外交的概念：国民自知并非执行外交之主体，但积极关心国内
外局势，以舆论（除了透过静态的电报、报章杂志等媒体宣传主张
外，也以动态的组织团体、示威游行、罢业等方式加强舆论压力）等
手段监督政府外交当局的外交政策，作为政府处理外交事务之后
援，并促进国际友好与谅解；相对的，政府外交当局作为执行外交
的机构，面临中国参加巴黎和会盛事之际，除了召集社会贤达之士
组成外交委员会外，也做到以国民、国家之利害休戚为原则，决定
其外交方针的行为典范（如中国代表团因山东问题未能保留而拒
签对德和约）。这些活动内容皆与笔者在第一小节中提及的清末
到巴黎和会时期的"国民外交"之定义相符。
巴黎和会及五四之后，政党介入群众运动或组织群众的情形
比比皆是。在利用群众力量达成政党的政治、外交政策主张的时
代背景下，由政党所主导的"国民外交"运动，其活动内容与重心当
然也与清末到巴黎和会时期的定义不同。
又，清末到巴黎和会时期中国人民所谓的"国民外交"，强调国
民并非执行外交之主体，而应该监督政府外交政策、作为政府处理
清末到巴黎和会时期的国民外交
外交事务后援等的认知，也明显与现在所谓的国民外交定义不同。
现代人所谓的国民外交，多指以国民身份促进国际民间交流，或以
民间身份协助政府外交工作的进展，因之，国民可以是执行或参与
某种层级外交的主体；现代人也很少把国民外交活动与"监督政府
外交政策"联想在一起。当然现代对于"外交"定义的多元化，以及
监督政府行政的机制之形成，也许是现代人对国民外交的解释与
清末到巴黎和会时期不同的重要因素。无论如何，清末到巴黎和
会时期，与五四以后乃至现代对于国民外交的定义各不相同、"国
民外交"的定义依时流变的事实，应是无庸置疑的。
"国民外交"于清末中国出现以来，随着时间流转，在中国近现
代史中的各个阶段，因其时代背景不同而存在多种面貌。因此笔
者认为必须仔细区别各个时代的"国民外交"定义，才能较为准确
地诠释"国民外交"在中国近现代史中所扮演的角色。除了"国民
外交"之外，中国近现代史中还存在许多词汇虽同，但其意义却因
时期不同而有所变化的事项。把各个词汇所指称的时代意义分别
清楚，不仅是重建中国近现代史中各阶段历史实象的前提，也是探
索中国近现代史的连续性与非连续性问题的重要关键。
廖敏淑日本北海道大学大学院法学研究科博士生
北洋时期的中国外交
上海下层民众对
"五四运动"的反应：
以"日人置毒"风潮为中心
冯筱才
一前 言
五四运动，一直被人们认为是中国近代历史上具有里程碑式
意义的事件，关于这次由外交事件刺激所产生的群众运动，其研究
成果可谓汗牛充栋。然而，翻检这些研究论著，笔者感到中外研究
者基本上是在不断地构建扩充关于此一事件的"精英话语体系"，
学者们尤其将注意力集中于事前事后知识界尤其文化思想层面出
现的一系列的变化，对于五四运动事件本身及其他面相的探讨较
少顾及。在许多"知识人"的笔下，五四运动无疑是一幅爱国民
众合力抗议政府外交失败的图景，但是当时普通民众尤其是下层
民众对此一重大的外交事件或者由此而来的"群众运动"究竟有何
反应，我们却不是很清楚。
陈曾焘曾认为五四运动的研究者仅着眼于运动之纯粹的文化性或政治性的面
貌，导致对该运动真正的本质的扭曲，而模糊了它也是一种社会现象的意义。陈曾焘：
《五四运动在上海》，陈勤译，台北：经世书局， 年 月，第 页。
目前已有的对五四运动的研究，对下层民众关注相当少。笔者简单的查阅所
得，仅见徐仑：《五四运动中上海社会各阶级的政治动态》，《 复旦学报》 年第 期；
胡文利：《五四运动中的农界》，《 近代史研究》 年第 期；古厩忠夫：《 转下页
从当时五四运动的发动者来看，试图通过"民众运动"的方式
来对外交施加压力是其主要目的。那么，宣传者是透过何种程序
来对普罗大众施加影响？在此一过程中，" 民众"究竟是处于何种
地位与状态？他们所接受到的信息为何？又作出了何种反应？罗
家伦在 年曾说：直到五四运动之时，学生支持的"民众运动"
并无实际的民众基础。然而，我们又该如何解释每次"民众运
动"中群众在城市各个空间甚至乡村里弄中所作出的种种"呼应"
行动呢？许多论者也注意到国民外交与五四运动之间的关联性，
或者把五四运动当作是"国民外交"运动的一次重要表演。然
而，" 国民外交"究竟与"国民"有何关系？其所依恃的"民气"或者
"民意"有多少实际的存在？具体表现如何？缺乏基本外交知识甚
至目不识丁的普通民众的"集体反应"究竟是如何产生的？
上海是五四运动最重要的中心之一，当地民众对此次运动似
乎有着广泛的响应。陈曾焘曾认为五四运动在上海是一种"真正
的、理性的、计划的、有秩序的，以及非暴力的和全民各阶层都参与
的一种民众运动"。但是，这些民众的"参与"实际却值得认真研
接上页 ，东京，中央
大学出版社部， 年；高文阁：《五四运动中的上海社会底层群众》，《 北京大学学报》
（哲学社会科学版） 年第 期；熊辉：《五四运动与农民》，《 贵州师范大学学报》（社
会科学版） 年第 期。所谓"下层民众"，是一种比较宽泛的提法，主要指在市郊的
农民及在城区文化程度与收入均低下的民众，包括小贩、工人无业者以及其他阶层。上
海医院院长王彰孚曾称易受置毒谣言影响的人群多为"下级社会"，大概便是指这些民
众。《上海医院长王彰孚来函》，《 申报》 年 月 日，第 版。
罗家伦：《一年来我们学生运动成功失败与将来应取的方针》，《 新潮》第 卷
第 期， 年 月，第 页。
应俊豪：《公众舆论与北洋外交―――以巴黎和会山东问题为中心的研究》，台
湾：政治大学历史研究所硕士论文， 年 月；吉文灿：《从国民外交运动述评"五
四"运动》，《 苏州丝绸工学院学报》 年第 期；许凤林、陶有洁：《论五四运动对"国
民外交"的影响》，《 巢湖学院学报》（人文社会科学版） 年第 期。
陈曾焘：《五四运动在上海》，第 页。
北洋时期的中国外交
究。笔者在此前的论文中，曾认为五四之际"爱国商人"阶层的形
成在很大程度上是一个虚像。那么对广大的下层民众来说，尤
其是农民、工人、小贩、无业者这些阶层的民众来说，他们真的有
"参与"五四运动吗？这些民众真的是因为认识到"青岛问题"及当
时中国外交的危机而作出自己的行动吗？还是其行为背后别有其
他的动因？
实际上，从五四运动一开始，经由广泛的舆论宣传与动员，上
海便形成了一种紧张的气氛，下层民众的情绪也渐渐陷于不安之
中，各种谣言在街头巷尾传播着。其中，上海及周边地区所流行
的日人"置毒"（即放毒）谣言可以说是当时影响力最重要的谣言之
一。这种有关放毒的谣言在上海造成了一场广泛性的群众集体恐
慌，此一过程是与五四运动在上海的发展过程紧密相连的。事实
上，这一"置毒"风潮也构成了上海五四运动一个重要方面，它牵涉
到大多数民众的集体反应，甚至促成了许多的民众"爱国"行动。
许多论者认为下层民众是远离于上海的五四运动之外的 。
但这只是从一个层面来说。如果从当时因"置毒"谣言的传播而聚
集街头乃至采取行动的民众数量来说，也许下层民众是作出最多
表现的一个群体。本文即试图通过"置毒"谣言在上海以及周边地
上海下层民众对"五四运动"的反应：以"日人置毒"风潮为中心
冯筱才：《罢市与抵货运动中的江浙商人：以"五四"、"五卅"为中心》，《 近代史
研究》 年第 期；冯筱才：《在商言商：政治变局中的江浙商人》，上海社会科学院
出版社， 年 月，第 页。
事实上，五四运动之所以能形成也是与谣言的传播密切相关。各地流传的主
要谣言之一便是当局在北京抓了 多名学生，并杀了几个，包围了大学，几天没的吃。
此一说法的传播与五四运动在全国范围内的迅速推展有密切关系。
陈曾焘：《五四运动在上海》，第 页。
从某种程度上看，上海未必便是一个"精英"都市，占人口大多数的普通民众以
及他们生活的具体空间及状态经常被研究者们遗忘。如卢汉超在
： （ ， ）一书中
所说，上海不是一个五彩流华的"近代"大都市，而是一个复制了许多农村特色的"城市
乡村"。
区的传播，来观察运动中数量众多的下层民众实际的心态是什么，
他们对当时发生的事情又是如何理解的，而此种民众心态的实际
情形，与学生及以后一些宣传中的"民众反应"间的落差在哪里。
五四运动时期的上海"置毒"风潮牵涉到许多层面的问题，本文主
要对此案中所体现出的民众对事件的认知及与外交面的一些关系
作些梳理，其他则留待将来的论文中再来探讨。
二五四运动在上海的实现与
置毒风潮的产生
五四运动在上海的表现，除了大量发表的电文与集会、游行、
演讲等动员之外，主要是抵制日货运动的开展与"三罢斗争"的实
现。关于青岛问题外交失败及所谓北京政府"逮捕学生"的消息传
到上海后，上海即有相关机构开始发起国民大会，并筹备民众游
行，提倡"与日本断绝商业关系"，全面抵制日货。日，号称两万
人的大示威在上海举行，公共租界工部局警务处观察到"民众反日
情绪似在继续增高"。月 日前后，国民大会上海事务所与上
海学生联合会先后成立，上海的群众运动遂开始进入有组织进行
北洋时期的中国外交
如研究者所注意到的，处于社会底层的百姓经常是无语状态，或者故意逃避说
真话，但是他们内心的想法往往会透过个体或集体行动表现出来。也许这就是我们要
寻求解答历史事件之谜的一些线索。我们对历史的了解如何避免"精英叙述"，或者由
于事后的信息灌输及宣传而塑造出来的"当事人"的叙述，努力去获得当时场景中的绝
大多数人的一般想法，是非常重要的。对五四运动的叙述，以前多建构在一些参与学生
的回忆或者民族主义精英的记载，而忽略了之外的层面甚至史料。如果我们在考察民
众的"政治意识"及"政治参与"时，对其基本的日常生活逻辑不清楚，那么理解上便会存
在窒障。当然，" 复原"普通民众日常生活面临许多史料上的障碍。关于当事人在后来
的叙述中对"五四"的再创造，可参见罗志田：《历史创造者对历史的再创造：修改"五
四"历史记忆的一次尝试》，《 四川大学学报》（哲学社会科学版） 年第 期。
《五四运动在上海史料选辑》，第 页。
同上书，第 页。
的阶段。
上海学生与商界一些机构从 月中旬开始已在积极推行抵制
日货运动，警务处报告称有人正在强迫干涉华商及民众购用日
货。一个滑稽的"抢帽行动"不久出现在上海的街头。月 日
后，学生与游民开始从路人头上抢走日产草帽并踏毁。这种扯
毁东洋草帽的行为在租界非常普遍。抵制日货运动也伴随着对
日人的排斥，如黄包车夫拒绝日人乘车，游乐场拒绝日人进场。
华界闸北警署以"排日风潮"愈烈，开始加派警力以防止民众的逾
轨行为。此时，上海的中文报纸充斥着对抵制日人及日货的报
道。全面抵制日货的行动，舆论机构与精英有意识的宣传，可能使
上海的普通民众开始对日本人有了排斥心理。
月 日，上海学生开始宣誓罢课。对日人及日货的抵制
运动有了新的动力。为了让普通民众能配合抵货行动，学生及其
他动员机构也在设法扩大宣传。传单对不识字阶层民众无疑没有
什么效果，于是一些演讲团被派到市郊及乡间，不过其效力是否
真的能如策划者所愿，也不是非常清楚。不过，这些举动却增加了
普通民众对时势的忧虑，及对日人的排斥心理，或对集体安全危机
的担心。宣讲团虽然目的在劝乡人爱国，勿用日货等，但对乡人
而言，一种莫名的紧张恐惧情绪在包围着他们。
当时，一些中文报纸在传播一些令人不安的消息，各大报似乎
上海下层民众对"五四运动"的反应：以"日人置毒"风潮为中心
《五四运动在上海史料选辑》，第 页。
同上书，第 、 、 、 、 页。不过，由于鉴别甚难，事实上许多被抢
帽子并非日货。
同上书，第 页。
同上书，第 页。
同上书，第 页。
《上海学生联合会宣誓罢课》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《五四运动在上海史料选辑》，第 页。
同上书，第 页。
都在登载一些不确定的有关日人阴谋的传闻。《民国日报》刊载消
息称"某国商人"自中国抵制"某货"后，非常恐慌，准备以牺牲"彼
国数人"，以与中国启衅。也有人在商店门前张贴有"指斥倭奴
字样"之传单，甚至挂出上书"倭奴等毙"，" 文明大国，岂受倭奴
之辱"等字样的旗帜。上海民众对日人之仇视在升温。此种紧
张充满不安的气氛中，日人"置毒"的传闻开始在上海出现。至少
从 月 日起，这种日本人准备在井水与食品内放毒的谣言便在
民众间传播开来。
月 日，上海商界开始罢市。一些日本纱厂及商务印书馆
等处的工人也于当日宣布罢工。商家集体歇业波及普通民众的
日常生活，使上海社会空气愈加紧张，日人假扮华人暗放毒药的消
息随着罢市广泛传播。此类谣言反映了不稳定的时势中的民众恐
慌心理。自上海罢课、罢市发生后，其实市面人心皆陷于一种异象
之中，没有太多辨别力与分析力的普通民众便会将在短时间内的
发生的诸多"异象"（由五四运动而引起）寻找一种解释，谣言便成
了最有说服力的理由。从抵货与罢市运动的发动者与宣传者的立
场来看，也需要寻找一个能让普通民众理解的理由。或者在既有
的宣传手段没有办法达到目的之时，对谣言的"制造"与宣传便有
其必要性了。
在置毒谣言的传播过程中，上海的中文甚至英文报纸最开始
扮演着推波助澜的作用。当时在上海一些中文报纸上几乎无日不
有此类日人置毒的新闻（参见表）。
北洋时期的中国外交
《上海某国人之阴谋》，《 民国日报》 年 月 日，第 版。
《道尹劝导工商界审慎对外》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《五四运动在上海史料选辑》，第 页。
同上书，第 页。
《沪上商界空前之举动》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《五四运动在上海史料选辑》，第 页。
表 年 月上旬上海中文报纸有关日人置毒之新闻举例
内 容 新 闻 来 源
昨晨法租界南阳桥附近，曾有某甲当场扭获置毒药
于水筒之日人一名，鸣得越捕到来，拘入捕房。昨日下
午法大马路一带某某数商店贴警告于门前，请各商联
名禀请法总领事，要求将扭送捕房之日人从严惩办。
《新闻报》
年 月 日
今晨谣传日人置毒于华、法两界之自来水中，此谣
言之来源，无从踪迹。但据学生言，当系日人所为。
《时事新报》
年 月 日
至于日人酝酿乱事，达何程度，刻尚未能尽知。然
闻其派人四出，故意滋生事端，借便干涉。已有数人
被获，盖日人之政策，在激动罢工与骚乱，以示学生之
不可靠，继乃挑拨华人谓，英美之可恶与日本等，以激
成排外风潮。
《英 文 沪 报》
年 月 日
啊，中国人的生命？哪里有公道？哪里有王法？最
近城内外流传着关于某外国人在食物中下毒的消息，
当我第一次听到时我想那是不可能有这样的行为的，
只不过是谣言而已。然而后来我不仅听见这些事实，
并且亲眼看见这些事实。
《救亡雪耻报》
年 月 日。
转自《五四爱国运
动》下 册，第
页。
日人乔装华人在人群中斗殴，以引诱我同胞附和，
而以"华人殴击日人"，欲惹起国际交涉。或假扮学生
故发激烈言辞，提醒华人勿上当。
《新闻报》
年 月 日
（闸北）昨晨有甲乙二人在共和路菜场购买菜蔬，有
人瞥见该人袖藏药水瓶潜洒于各摊菜蔬上，希图下
毒，一时大动公愤，高喊拿捉，甲乙二人见势不佳，飞
奔逃逸。
《新闻报》
年 月 日
上海下层民众对"五四运动"的反应：以"日人置毒"风潮为中心
《五四爱国运动》下册，第 页。
续 表
内 容 新 闻 来 源
昨午后本城邑庙东辕门老协记馒头店设在门前之茶
缸忽来一乔装之某国人投一铜元入缸，适被该店主人
察得铜元与寻常迥异，故将茶缸内茶用杯擢起一碗给
该某国人食。讵某国人坚不肯饮，该主人诘以何谓购
茶，情有可疑，立即唤到岗警，将该某国人交警核夺。
《新闻报》
年 月 日
顷据传闻前晚（日晚）有某国人身穿蓝布衫裤，肩
负白布一条，冒充中国学生者往来于小南门、王家弄、
北花园弄亦安里口义井旁徘徊，经人见面疑之，适有
向为茶担业张四者在外纳凉，见其形状慌张或呆立井
边，从其衣袋内摸索良久取出洋瓶一只，将瓶内毒水
倾入井内，张立即上前询其何为，乃竟乘隙奔逃，一时
附近居民及岗警等闻知，咸上前追赶不及，致被逃
逸去。
《新闻报》
年 月 日
有日人乔装携带酱桶木箱，经搜检发现身带毒药
多瓶。
《新闻报》
年 月 日
昨日下午三时许，有一年约十二三岁之江北小孩，
手持药水瓶二个，在大南门外放生局附近行走。当为
该处行人与居民瞥见，坚指该孩将瓶中药水，灌入陆
家滨河内，有害同胞。此等险毒手段，必为某国人暗
中唆使。顷刻间一唱百和，围聚多人。嗣由岗巡到
来，将孩带入警所，诘问虚实，以凭发落。
海上闲人：《上
海罢市实录》，公
义 社， 年
月，转自《五四爱
国运动》下册，第
页。前 书 所
载为中文报纸消
息汇录。
昨日晚间，有人在马路上分撒"人丹"，与一般维持
秩序之爱国学生吃。讵其药袋虽真，而其中之药丸，
已易为毒品，致沪北公学之某某学生等受毒。
同上书，第 页。
在起初有关置毒的谣言中，饮用水之放毒似乎为民众最感恐
北洋时期的中国外交
惧，盖其与民众集体生命安全关系最为密切。与公用水源如自来水
龙头、公用水井、饮用河水、免费茶水供应的水缸甚至自来水厂等均
有放毒谣言传出。月 日上午罢市开始不久，即传出日本人在华
界与法租界交界处的自来水龙头上放毒的消息。尽管此一消息次
日各报便否认。但 日晚间，学生还是开始在城内各处劝告民众积
贮饮水，以防日本人在自来水里放毒而无法饮水。往往一处发生
有被日人放毒消息后，经由口耳相传，城内其他各处也迅速有反应。
上表中所列举之 月 号日人冒充学生在南市义井置毒消息传出
后，上海各处居民对露天义井、茶缸及各酱园之酱缸等便特别小心
提防，甚至提议要全部加上木盖。到后来，由于怕放毒，所有上海
城厢各马路上原来设立的茶缸也暂时一律撤销。据说华界每个自
来水筒在罢市之后都派岗警防范，对下层民众来说，这些防范措施
所传递的正是放毒确有其事的信息，更加增了民众的恐慌。
置毒谣言甚至波及上海自来水公司之营业。当时有消息称上
海内地自来水公司水池内有人想放毒，当时捉拿下药三人及有人暗
用硝碱水图坏水塔，以至该公司用户纷纷打电话询问。该公司即发
表声明，否认所谓抓获放毒之人一事，并称已加派人役日夜轮流守
护水池、水塔，防患于未然，又要求警察当局派警力协助防护公司之
水厂、水塔。淞沪警察厅厅长徐辅州还颁发告示，以澄清此事。然
而，这些告示好像效力不彰，此后几天内，仍有传言称内地自来水公
司将停止水机关，关闭水门，自来水用户情绪紧张，甚至有人预先蓄
上海下层民众对"五四运动"的反应：以"日人置毒"风潮为中心
《沪上商界空前之举动》，《 申报》 年 月 日，第 版；《 日人置放毒药之误
会》，《 民国日报》 年 月 日，第 张第 版。后来经巡捕干涉，将日人手中之瓶带
入警局检验，才知是酱油。
《五四运动在上海史料选辑》，第 页。
《沪商罢市之第四日》，《 新闻报》 年 月 日，第 张第 版。
同上。
《谣言自来水置药之辨明》，《 新闻报》 年 月 日，第 张第 版。
水。内地自来水公司只得再登报辟谣。
日人置毒之谣言传播在罢市后一二天内迅速传遍了整个上海
城厢，并波及郊区甚至邻近城市。月 日，公共租界的《警务日
报》承认"目前最淆惑人心的因素就是流传着许多关于日本人将采
取恶毒手段的谣言。当地人十分相信这些谣言，说什么日本人乔装
华人在店铺外供应路人解渴的茶缸里放毒啦，日本人已经在城内自
来水里放毒啦"。这些到处流传着的日本人在饮水与食品中放毒
的谣言无疑大大助长了大众的反日情绪。它们与正在进行的"三
罢斗争"似乎互相影响。由于对日人的全面性恐惧，对日人的排斥，
使得罢市与罢工更容易实现。而罢工与罢市又加剧了对日人的敌
意，而使置毒谣言以更快的速度在更广的范围内传播。
北洋时期的中国外交
《商办上海内地自来水公司紧要广告》，《 新闻报》 年 月 日，第 张
第 版。
在杭州、宁波、苏州、镇江等地均出现了日人放毒谣言，并在当地酿成了不少冲
突。杭州则有一名排长因为被怀疑放毒遭殴打致死。《杭州快信》，《 新闻报》 年 月
日，第 张第 版；《 中日关系史料―――排日问题》，第 、页；《 地方通信―――苏州》，
《申报》 年 月 日，第 版；《 地方通信―――苏州》，《 申报》 年 月 日，第
版；《 （镇江）造谣几酿巨祸》，《 新闻报》 年 月 日，第 张第 版。
《五四运动在上海史料选辑》，第 页。
同上书，第 页。
放毒的谣言及对日本人的恐惧在一些工厂促成了罢工的实现。月 日，浦东
日华纱厂工人之罢工，其原因据《新闻报》报道，因该厂 余工人所饮茶水，向由厂方
供给，但近因谣传日人有暗投毒药之事，故工人都不敢饮用厂内茶水，以防中毒，虽照常工
作，但人心浮动。到 日晚，有女工外出泡茶，被厂内日人拦阻，不准外出，并下令将厂门
锁闭，令女工饮用厂内自备茶水，于是工人乃大生恐慌，无心作工，夺门而出。故自 日起
始宣布罢工，" 以为商学后盾"。从日华厂工人的反应可以看出，工人之罢工与其说是激于
"爱国热情"，还不如说是对日人置毒的恐惧，担心自己生命安全受到危害。这种背景大概
是当时许多日本工厂工人罢工时的想法。《五四运动在上海史料选辑》，第 页。
以罢市来看，由于谣言四散，人心慌乱，局势不稳定，商家之罢市也有自保之意蕴（《防下毒
商店大戒严》，《 新闻报》 年 月 日）。一些营业本与日本人有关联的商店则因受到
威胁，更要被迫歇业。《五四运动在上海史料选辑》，第 页。参见拙文《罢市与抵货运
动中的江浙商人：以"五四"、 "五卅"为中心》，《 近代史研究》 年第 期。
三由排外到排内 置毒风潮中
民众的暴力行动与全面恐慌
置毒风潮在上海弥漫开来后，由于担心放毒，日本人受到上海
华人尤其是下层华人的怀疑与排斥，一些日人到处受到华人的攻
击。至少与罢市实现之同时，便出现数起日本人被攻击的事例，
而在随后的十余天内，此种攻击行动连续不断（参见表）。
表 上海置毒风潮中日人被殴事例
姓名
（身份）
时间 地点 事 因 资 料 来 源
"甲乙两
日人"
月
日
南京路
先施公
司
且行且骂，激动众怒，
群欲殴之
《新 闻 报》
年 月 日
片刚
恒雄
月
日
在 沪 西
小 沙 渡
蔡家宅
乘黄包车路过，被乡民
怀疑是来置毒药于河
滨者，短时间内便聚集
多人，各持农具将黄包
车捣 毁，殴 伤 日 人 与
车夫
《申报》 年
月 日；《新闻
报》 年 月
日
"日人"
月
日
库伦路
访友，可 能 路 线 不 熟
悉，在路上犹豫，引起
华人疑虑，群起殴之。
避之另一日人家，群众
涌入，将家具捣毁
《申报》 年
月 日
上海下层民众对"五四运动"的反应：以"日人置毒"风潮为中心
， ，
续 表
姓名
（身份）
时间 地点 事 因 资 料 来 源
竹川（伴
有 两 华
人）
月
日
河南
北路
被疑为在水中食物中
下毒，被殴伤
《五四爱国运动》
下册，第 页
"一 日
人"（伴
有 一 华
人）
月
日
北浙
江路
因徘徊在路上，附近居
民以其形迹可疑，群起
围住撵殴，继竟持刀行
凶，将该华人胸前腰际
戳伤数处，华人伤重已
毙命，日人受伤倒地
《申报》 年
月 日
"两 日
人"
月
日
新闸路 路过被围殴
《申报》 年
月 日
一 日 本
巡捕
月
日
杨树浦
在一条弄堂被华人怀
疑意图在食品与饮水
里放毒被包围
《五四运动在上
海史料选辑》，第
页
对日人的攻击与排斥除了可能有激进分子的鼓动因素
外，是与民众对集体安全受到威胁的似乎有点歇斯底里的
恐惧分不开的。这种恐惧的弥漫与扩散的一个重要表现便
是对在他们周遭出现的陌生人表示怀疑，甚至对中国人也实
施攻击。此种暴力举动在置毒风潮传播的过程中几乎日有
数起（参见表）。
北洋时期的中国外交
《大阪每日新闻》报道曾称 年 月 日上海学生在租界内曾张贴
"杀死日本人"的传单。京都大学人文科学研究所编：《日本新闻五四报道资料
集成》， 年 月，第 页。
表 置毒风潮中中国人受到攻击的案例
姓名
（身份）
时间 地点 事 因 后 果 资料来源
萧某（复
旦 公 学
学 生 贩
卖 团 学
生，广东
人）
月
日
北浙
江路
清晨以布袋贮《上
海 学 生 联 合 会 日
刊》二百余份，出外
去贩卖。因口音与
面 貌 与 本 地 人 有
异，被途人指为某
国 人 乔 装，群 起
而攻
虽由学生会
等 方 面 解
救，但 萧 之
鼻头已为人
误击流血
《五 四 爱
国 运 动》
下 册，第
页
官 成 鲲
（淞沪护
军 使 使
署 谘 议
官、陆军
少将，浙
江 台 州
人）
月
日
沪西
康脑
脱路
路过该地，被乡民
误指为乔装之日本
人到来下毒药水谋
害生命，当即聚众
数百人群向诘问。
因言语不通，致被
乡人一声喝打，各
持农具铁器等类蜂
拥而上，尽力痛击，
身受重伤，倒卧于
胶州路中
官被殴至奄
奄 一 息，后
巡 警 闻 讯
至，即 用 汽
车 送 医 院，
不 及 医 治，
旋即殒命
《时 报》
年
月 日；
《新闻报》
年
月 日；
《申 报》
年
月 日、
日
华 籍 第
十 师 某
军官
月
日
斜桥
在一坟地散步，被
乡人以为是日人乔
装来放毒，被喝打
不明
《时 报》
年
月 日
上海下层民众对"五四运动"的反应：以"日人置毒"风潮为中心
《又有军官因误被殴》，《 时报》 年 月 日，第 张第 版；《 三志乡民殴
伤军官案》，《 申报》 年 月 日，第 版。
续 表
姓名
（身份）
时间 地点 事 因 后 果 资料来源
曹 宝 山
（第十师
参谋）及
张某（辎
重 营 副
官）
月
日
龙华
散 步 至 江 境 庙 附
近，曹欲在路旁田
园内出恭，被乡人
指为放毒
遭到重殴
《时 报》
年
月 日；
《申 报》
年
月 日
路人
月
日
虹口
汉璧
礼路
被怀疑受某国人雇
佣放毒
遭 重 殴，后
送至医院即
毙命
《申 报》
年
月 日
江 北 人
吴六子
月
日
康脑
脱路
被人疑为放毒撵殴 受重伤
《申 报》
年
月 日
路人
月
日
在河
南路
天后
宫
被人疑为洒毒药水
于食物上
群殴重伤倒
地，奄 奄 垂
毙
《申 报》
年
月 日
卖 牙 粉
的小贩
月
日
小东
门
指为散放毒药 被打成重伤
《申 报》
年
月 日
受到攻击的人往往是由于口音相貌与本地人有异，或者其行
为引起怀疑所致。乡民对军官的攻击，显示对放毒者的恐惧已异
常强烈。而城内下层民众对学生的攻击，也暗示他们的行动与"罢
市"的"煽动者"并无太多关系。到 月下旬，实际上不仅外地口音
者遭到攻击，包括原本生活在本地的人也可能受到周围居民的怀
北洋时期的中国外交
疑而被当成放毒者，遭到殴打。月 日，在西门内东马桥，有
常熟人王阿大（成衣店伙计）因给南京古玩商人李某小孩糖糕吃，
引起疑心，众人环围指责，最后王被带到警局审讯。而虹口吴淞
路大丰和米店及梧州路复泰米店等因顾客声称所购米有毒而提出
诉讼。更荒唐的是有洋行店伙因生癣遣其侄到日人三丸药房购
癣药后，也被人指为受指使放毒，群众千余人追随至其家凶殴，并
捣毁其住宅。
月 日之后，上海总罢市与总罢课分别结束，然而置毒风
潮此时却已弥漫为上海下层社会的全面恐慌，非但没有减弱的迹
象，而且愈演愈烈。民众不仅怀疑水有毒，对蔬菜、鱼肉、米面、糕
点等食品均持怀疑态度。月 日，南京路上有人张贴传单称武
昌路有一家四口因吃了卷心菜而毙命，断定是由"某国人"下毒所
致。 日，嘉兴路也有毒菜谣言发生。据称上海市郊各菜园
主日夜轮流派人看守菜园，以防有人下毒。一些民众由于害怕
中毒，最后连蔬菜、豆腐、食油等也不敢吃了。恐怖气氛在市内
弥漫，月 日、日不断有人在买米或者买肉后，称用银针试过
上海下层民众对"五四运动"的反应：以"日人置毒"风潮为中心
报载消息称宁波漆匠曹兰生、居沪西之园丁谢顺喜、工部局扫垃圾之小工陆高
甫、顾茂昌等人均被人当成放毒者。《误疑置毒之凶剧》，《 时报》 年 月 日，第
张第 版；《 误疑置毒之冲突》，《 时报》 年 月 日，第 张第 版；《 误疑置毒之冲
突》，《 时报》 年 月 日，第 张第 版；《 谣言中之被殴受伤人》，《 申报》 年
月 日，第 版。
《无端将糕赠孩之疑窦》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《退回白米之涉讼》，《 申报》 年 月 日，第 版；《 米店主指控造谣案两
起》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《并纪谣言中之行凶案》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《五四运动在上海史料选辑》，第 页。
《西报辟谣之评论》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《罢市声中之谈屑》，《 新闻报》 年 月 日，第 张第 版。
《五四爱国运动》下册，第 页。
有毒，对店主提出指控。这种对食物的全面性恐慌在虹口一带
尤其厉害，凡肩挑负贩售卖食品者终日叫卖也无人过问，食品店也
生意寥寥。即便在游人众多的邑庙豫园等处，糖果糕点摊贩生
意也变得极为清淡。
"日人置毒"的谣言此时已经被紧张中的民众过度放大，由排
外到"排内"的心理演变，可以看出民众的行动背后，实质上是对自
身环境安全的极度怀疑。其对日本人或者代理人放毒的恐惧实际
上形成了一种遍及全社会的集体骚乱。可能被下毒的对象由自来
水到井水、河水再到菜、米、面以及其他种种食品。凡路人手中拿
着的瓶子或者粉剂盒都有可能被怀疑为盛有毒物。而放毒者则由
日人波及许多有外地口音的陌生人，甚至本地人、熟悉的周边人
等。此时，不但民众的正常生活秩序被打乱，而且人际交往关系的
维持也出现问题。更为重要的是，如果这些骚乱行为不被控制，则
完全有可能演化为一场更大规模的集体暴动。
五消弭置毒风潮报纸态度的
转变与华洋当局的努力
置毒风潮在上海之所以能快速弥漫开来，是与报纸的报道分
不开的。当风潮趋于恶化之时，或者出于官方的压力，或者出于
各报的自觉，上海各大中文报纸开始转变态度，其报道内容由宣传
北洋时期的中国外交
《五四运动在上海史料选辑》，第 、 页。后来化验结果表明并无毒质，声
称者也受到处罚。《五四运动在上海史料选辑》，第 页。
《防止谣言之文告》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《谣言置毒中之小贩》，《 申报》 年 月 日，第 版。
上海公共租界工部局曾抱怨骚乱中另一个最不能令人满意的，就是某些中文
机关报的态度，这些报纸忽视了他们对公众的信任，每天不断地刊登一些假想中的放毒
案件，致使中国居民信以为真。《五四爱国运动》下册，第 页。
怀疑，到竭力辟谣，以安抚极度不稳定的民众。上海华洋当局更因
为担心民众的骚乱可能会使地方秩序及外交出现问题，因此也在
不遗余力地开始采取有力举措，平息置毒谣言。
《时报》刊文追溯置毒风潮产生之原因，称"日人下毒之说传开
来后，便有华人从嫌疑之日人身上查出小包白粉，或手持有异气味
之水瓶。尽管二者皆不毒，但因先有疑心，一班中国流氓不免乘此
殴打日人，又日人洒粉或水于食物上一说今已证明实有其事，所谓
粉者或硼砂或即麦粉；所谓水者或清茶或即清水，便人见为日人所
洒未有不疑为毒者，一中国农人不肯售其菜与日人，日人即洒以臭
药水，臭药水并不毒。然华人疑之，因此一以传十，十以传百，遂大
疑日人下毒矣。有时此项粉子见日却变色或红或蓝，人更信之为
毒，华人有试毒之法以银物试之色变黑即是毒，日前传闻一人购菜
回与米同煎后，因闻人有毒，即以银针固黑，而菜购自中国小贩，于
是有是日人雇中国人下毒之说出现"。该报又发表《因毒物事告
沪人》一文，称"自食物有毒之说发生，于是举箸者咸有戒心，而老
饕尤呼冤不置然，吾将正告于沪人曰固不可不防，亦不可自扰，盖
当此炎夏蝇蚋丛集，市间食品本宜少食，而饮水非沸煮不可尤为卫
生家所共知，今者既有此谣，自应格外加慎，使竟因此皇皇终日致
碍他项事业之进行，是适堕彼之计矣，恐伺吾旁者将吃吃作笑声
也"。该报发表的另一篇评论称所谓置毒一事，" 在稍明事理者
必能辨之"，虽然"中日人民感情之暌隔在今日无庸讳言"，但是"以
此为资料徒自扰耳"，评论者担心"愚民脑筋简单难免有越轨之行
动，不幸酿成交涉，岂为邦家之福"，要"真爱国者"注意此点。
上海下层民众对"五四运动"的反应：以"日人置毒"风潮为中心
《西报对于置毒之辩论》，《 时报》 年 月 日，第 张第 版。
《因毒物事告沪人》，《 时报》 年 月 日，第 张第 版。
《时报》 年 月 日，第 版。有意思的是，许多评论都将上海下层民众
称之为"愚民"，其话语中无异于将这些民众的行为与其自身或者"精英"的"爱国举动"
在作区分，也显示出民众行为的自发性与不可控制。
《申报》则把置毒谣言分为有"无因而至者"与"有意利用散布
者"两种，提醒民众两者均不可信，勿惊勿扰。该报也登出《江北
人全家患病即愈》之类消息，表示此前误以为中毒之人已治好，以
让民众安心。《申报》更刊出上海医院院长王彰孚的来函，王以
医学权威的身份表示"我人偶感食邪即疑有人置毒，则未免神经过
敏矣"，他称其所在医院每日均接收数起此种病例，但多半是"下级
生活之人"，而"上中人家知识较高，自知注重卫生"，也能比较少地
受此种谣言影响。《民国日报》也有署名"戆"的评论，劝各界勿
布流言，称记者亲身去调查所谓下毒事件，全都是"捕风捉影"之
谈，呼吁同胞不应该相信这些谣言。
其他沪上各西文报如《字林西报》、《密勒氏评论报》、《大陆报》
也连续刊登评论以辟谣，认为轻信谣言为"愚民"所为，水即使有毒
质，经煮沸也定化解。《文汇报》（ ）则早在
月 日即刊登公共租界工部局书记李台尔的来信，表示外间谣
传日人下毒茶缸、池井及自来水等，信者颇多。他特奉命正式通
告，此项谣传，业经查明绝无根据。
相对于报纸的辟谣，可能上海华洋当局在局势恶化时所采取
的种种举措对于下层民众来说更为有效。无论是公共租界工部
局，还是华界的军警行政机关，在置毒风潮扩散开来并引起民众骚
乱之际，均表现出高度的关注，并积极应付。
月 日，在连续发生日人及华人被攻击案件后，工部局发
布布告如下：
北洋时期的中国外交
庸：《谣言》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《江北人全家患病即愈》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《上海医院长王彰孚来函》，《 申报》 年 月 日，第 版。
戆：《劝各界勿布流言》，《 民国日报》 年 月 日，第 版。
《西报辟谣之评论》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《工部局解释谣传》，《 民国日报》 年 月 日，第 版。
近日有一种虚伪挟有恶意之谣言发生谓水中及食
物均有毒在内其发布谣言之目的系煽动国际恶感或因
此无辜之人数名有华人在内为人殴击一华人因击毙
命本局为此出示警告居民一体知悉尔等切勿听信此
项谣言因调查之下此项谣言均属无稽毁谤之谈如有
人传布此种谣言者立即拘捕严办仰各遵照毋违
同时，为了从源头上阻止谣言传播，工部局也开始警告中文报
纸，要求各报主笔撤销有关置毒的消息。同时，也对一些受嫌传
播谣言的违规媒体采取处罚措施。月 日，即有一份杂志《亚
风》（译音）刊登食物放毒谣言而被公共租界会审公廨判处罚款
元。
英美总巡麦高云氏则发出布告，称置毒谣言"显见是匪人广为
传播，藉是吵闹可以取利"，要求民众尽速停止此种殴击行动，并要
求巡捕遇此种情事，可用警棍还击。对已经涉嫌参与攻击无辜
者的人，会审公廨对其进行了审理，并对被裁定有罪者判处了徒刑
及罚款。
置毒风潮发生后，淞沪护军使卢永祥便饬令上海县署及淞沪
警察厅出示晓谕民众。在不断发生无辜者被民众指为放毒而受到
攻击之情事后，卢也下令宪兵营派出两连士兵到南市与闸北各菜
上海下层民众对"五四运动"的反应：以"日人置毒"风潮为中心
《时报》 年 月 日，第 版。
《五四爱国运动》下册，第 页。
《五四运动在上海史料选辑》，第 页。
《谣言中之防止行凶》，《 申报》 年 月 日，第 版；《 官厅取缔置毒之风
潮》，《 时报》 年 月 日，第 张第 版。
《五四运动在上海史料选辑》，第 页。 年 月有 名嫌犯因暴行及恐
吓租界内的日华居民罪而被逮捕。其中 名被判处徒刑，名罚金，名处以警告或
交保释放，名撤案后放走。《五四爱国运动》下册，第 页。
市场巡视查，防止此类行凶殴人之事再度发生。而上海县知事
公署、沪海道公署也奉命发布告示，旨在辟谣息事。
作为华界治安总机关，淞沪警察厅在置毒谣言发生后，更是不
断发布布告，谴责散布置毒谣言者，欲使局势稳定下来。 月
日，其即发表布告称"此种谰言无非希图摇惑人心，若辈匪徒即可
从中渔利"，" 此说纷传后，人民不察，遇有向自来水龙头洗手之人，
即群指为受某国人指使加以丛殴，驯至头破血流，祸及无辜，如是
之案已发生多起"，万一发生他故，" 爱国而转为祸国之阶"。
日，淞沪警察厅复布告禁止殴打外人，认为其必为"一般毫无知识
之土棍流氓构煽滋事"，有碍地方秩序。如再有聚众殴伤中外人民
事，必按名拘解，从严惩办。 日，警察厅亦颁发保护日侨之办
法，并竭力解释谣言的由来及虚词。为了加强宣传效果，该厅复
用白话文发布告示，以让更多的民众知晓谣言的经过及荒谬。
除了布告辟谣之外，警厅又派便服探警四出查拿造谣之人。
北洋时期的中国外交
《谣言中之防止行凶》，《 申报》 年 月 日，第 版；《 官厅取缔置毒之风
潮》，《 时报》 年 月 日，第 张第 版。
《官厅取缔置毒之风潮》，《 时报》 年 月 日，第 张第 版；《 五四爱国
运动》下册，第 页。
《关于罢市之官场文电》，《 新闻报》 年 月 日，第 张第 版。
《时报》 年 月 日，第 张第 版。不过，这些警力相对于上海下层社
会全面性的恐慌与骚扰而言，可能只是杯水车薪，防不胜防。
《警厅保护日侨之办法》，《 时报》 年 月 日，第 版。
该布告文字很有意思，曰：" 照得迩来谣诼繁兴，辄谓奸人置毒食物，试想中国
多数人民，岂是毒害一二有益，此等全属无稽之谈，显见匪徒有意煽惑，可怜一般乡愚无
知，误以谣言信为事实，于是竟成市虎杯蛇，行人被殴死伤不一，及至一旦身犯刑章，错
误亦已追悔莫及，设使为人欲作疑阵，吾民岂非反堕其术，为此告诫地方居民，幸各镇静
安居乐业，即或自行提倡国货，举动原可毋庸激烈，嗣后再有此等烂言，究其原理即可明
白，古者君子先觉觉人，深幸一人可以传百，须知国法为犯必惩，仰即一体禀遵切切。"
《时报》 年 月 日，第 张第 版。
《申报》 年 月 日，第 版。
日，警察厅更布告悬赏鼓励民众扭交放毒之真赃实犯及借事生风
之徒等，以达到平息谣言之目的。
为了达到有效纾缓民众恐慌情绪，上海市学务委员贾丰芸曾
致函警厅，建议立即设立毒物化验所数处，解除民众之恐慌，比布
告禁谣效果易见。此种化验所即由淞沪警察厅准备在南市与闸
北分别设立。后来可能鉴于成本问题，警厅复决定指定上海医
院代为办理检验事宜。
在平息置毒风潮之过程中，上海华洋当局也有合作行动。江
苏特派交涉员杨小川在 月 日致函比利时总领事薛福德（时为
领袖领事），请工部局多派医生定期到菜场检查，并派巡捕当众解
说，对宵小之有意放毒则暗察严缉，如此方能使人心安定。华洋
当局一致性的行动反映了此际上海置毒风潮的广泛性与严重性。
由于各方的努力，以及华洋当局的强力举措，到 月底，此一波及
全上海的置毒谣言风潮算是基本上得到平息。
六结 论
从本文研究来看，所谓"五四运动"，在当时上海下层民众的眼
里可能更重要的是一场因为日人放毒谣言而引发的集体恐慌行
动。这些占当时上海人口最大比例的民众的集体反应也许在那些
极力推动"民族主义运动"的"精英"看来，恰是"民气"的一种体现。
所以，我们可见两个层面的"五四运动"或者"国民外交"，一层为精
英话语体系之中的，他们声称"国民"对外交有着直接的认识，并能
上海下层民众对"五四运动"的反应：以"日人置毒"风潮为中心
《警厅关于息谣之赏格》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《防止谣言之文告》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《警厅将设化验所》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《警厅指定毒物化验处所》，《 申报》 年 月 日，第 版。
《防止谣言之文告》，《 申报》 年 月 日，第 版。
对本国或者他国的某一种外交政策表示自己的意见，为其"国民外
交"建构一种合法性。而在"普罗话语体系"之中，在引导下层民众
行动的往往是那些想像与传说，以及对他们自身生命或者集体安
全产生威胁的事物，他们也正是对其所处环境在作出直接的反
应。民众的集体恐慌及排外反应与知识阶层的爱国情绪的表
态、"精英"策动的抵制运动，乃至政客党人有计划的谋略混在一
起，便构成了像"五四运动"这样一场民族主义运动的洪流。
从本文所关注的此一"置毒"谣言在上海等地的传播过程来
看，" 集体中毒"这种谣言实际上也构成了普通民众对一个重大外
交事件的理解在其中，或者可以说民众在通过其日常生活可以理
解的逻辑来理解一个重大的民族主义运动。民族主义运动发生
时，发起者为了鼓动民气，常常会将一些事情夸大并有意传播，而
达到其动员目的。这些被夸大的消息传播出去，便会形成民众的
恐慌心理，而造成一种不稳的状态，或者一种强烈不安感。这种不
安也许可以被利用起来促成团体的组织、大规模集会的举行等。
但是发动者并不能控制这种社会恐慌心理发展的进程，尤其当民
众恐慌失控时，便容易酿成变乱。宣传民族主义的知识分子，其言
语中始终有其明确的打击目标，以及合理性理由。但是在普通民
北洋时期的中国外交
这种对因外交事件而带来的谣言及群众恐慌性"排外"反应并非在"五四运动"
中所独见。 年义和团运动过程中，华北地区发生大规模的歇斯底里的现象，其中
最广泛传播的谣言也是指控外国人和基督徒在村子里的水井里下毒。实际上，在水井
下毒据说是中国人对基督徒最常见的指控，也是造成中国人对基督徒表现出愚昧的愤
恨态度的主要理由。抗日战争前夕， 年中日战争爆发前后，上海的报纸又指控汉
奸在当场的食品及饮水里下毒。这种谣言不仅在中国人的社区里流传，在一战期间所
有交战国都流传着敌方特务在食水里下毒的谣传。那么为什么谣言的内容集中于"集
体毒害"特别是"在公用食水里下毒"会成为中国人对外国人最常见的指控呢？柯文将
其解释为，在发生战争、天灾或瘟疫的时候，集体中毒的谣言，是对这类危机一个最恰当
的象征性反应，因为它意味着全体社会成员都有可能受害。这种在水井下毒的谣言，体
现了当时普通人首要的集体恐慌―――对死亡的恐惧。柯文（ ）：《变动中
的中国历史研究视角》，《 二十一世纪》 年 月号。
众看来，之所以要不买"日货"或者将一些好好的货品用火烧掉或
者毁损，肯定是有其特别的原因的。对他们而言，" 民族主义"以及
"国家主权"等难以理解的概念并不能作为对这些"异象"的有效解
释，于是谣言便起到替代性作用，比如日人施加阴谋、食品及饮水
有毒等。这是谣言得以广泛传播的一个民众心理背景。
谣言纷传之中，不幸的事故便接二连三地发生，理性思考对于
处在恐慌中的民众而言是不大可能有的，这种"集体恐慌"蔓延
开来，极有可能导致大规模的排外举动，或者引起重大的灾难性后
果，也容易被有心者所利用。所幸上海在五四时期并没有发生大
的排外动乱，这主要与此地的特别情势有关。特别是华洋当局军
警的弹压及强力措施，包括舆论机关的一些辟谣宣传等，均是抑制
事态向恶性的方向发展的因素。
冯筱才复旦大学历史系副教授
上海下层民众对"五四运动"的反应：以"日人置毒"风潮为中心
叶楚伧曾在谣言初起时于《民国日报》撰文，要上海民众将日本政府与日本人
民区分开来，对日本政府的对华政策可以痛恨，但对日本人民却需要谅解。楚伧：《敬
告旅沪日人》，《 民国日报》 年 月 日，第 版。然而，对下层民众而言，这种区分
是难以做到的。
湖南外交后援会、湘案交涉与
年的国民外交运动
马建标
一引言何谓国民外交？
国民外交是近代中国外交史上不可或缺的一部分，然而，长期
以来学术界对这个问题却鲜有研究，只是近年来，有关国民外交的
研究才逐渐为学者们所关注。在中国，" 国民外交"一词产生于
当前大陆有关国民外交的研究成果主要有：顾莹惠：《论二十世纪初的中国国
民外交》，《 武汉大学学报》 年第 期；印少云：《北洋政府时期的国民外交运动》，
《晋阳学刊》 年第 期等。另外胡元利：《五四运动中的农界》，《 近代史研究》
年 期；李学智：《五四运动中天津商人罢市、抵制日货问题考察》，《 近代史研究》
年第 期；朱英：《上海总商会与五四运动》，《 华中师范大学学报》 年第 期；虞和
平：《五四运动与商人外交》，《 近代史研究》 年第 期等文，虽没有直接地论述国民
外交，但他们分别探讨了五四运动时期农界、商界民众与五四运动之间的关系，这对于
加深五四时期的国民外交研究亦有很大的借鉴意义。据笔者所知，海外研究国民外交
的相关论著主要有：（台湾）应俊豪：《公众舆论与北洋外交》，国立政治大学历史系，
年 月初版。应俊豪在该书中专门就梁启超与研究系和国民外交运动之间的关
系作了简要的梳理与探讨。〔法〕白吉尔著，张世强、许世芬译：《资本主义、西方化和民
族主义》，《 中国资产阶级的黄金时代》一书第 章，上海人民出版社， 年。白吉尔
从中国资产阶级的研究角度探讨了华盛顿会议与中国国民外交之间的相互作用和影
响，她认为国民外交是公众直接进行的外交活动，是在政府代表的合法性引起争议的情
况下，国民对国家利益的最高愿望的一种表达，它同时还是自由主义和资产阶级活动的
一部分之表现。详见该书第 页。
世纪初。而"国民"在中国的发现，则是国民外交产生的前提条
件，无"国民"，就没有国民外交可言。近代中国的民族危机更进一
步促进了民众"国家观念以及国民意识的增强"，在此基础上，方有
国民外交之产生。单就概念而言，" 国民"、"外交"及"国民外交"都
是颇具西方色彩的政治术语，它们能在近代中国普及、传播，并成
为一个家喻户晓的"政治术语"，离不开知识分子的积极宣传和鼓
吹。在此方面，首推梁启超，他早在 年就著文鼓吹"国民"对
于中国之意义：" 跨进 世纪的第一年，先进的中国人就认识到，
中国有无国民是新世纪的一大问题：'中国而有国民也，则二十世
纪之中国，将气凌欧美，雄长地球，固可翘足以待也。中国而无国
民也，则二十世纪之中国将为牛为马为奴为隶，所谓万劫不复者
也。'"一方面是知识分子的大力鼓吹、宣传，一方面是输入中国
的民族主义对国人的刺激和影响，再加上救亡图存的压力，使得
"国民"一词在 世纪初就腾载于报章，而"国民外交"的使命更是
日见彰显。如《中外日报》刊上海张园集议宗旨第一条即说"凡系
中国国民，皆当存保全中国国土之心，即皆当存保全中国主权之
心"。尽管，在汉语文献中，" 国民"一词古已有之。不过，作为一个
指涉特定价值与意义的现代政治概念，当前常用的"国民"一词，却
是 世纪末 世纪初中国知识分子自日本的汉字新词中辗转假
借而成的政治术语。另一方面，" 外交"既是一个古老的名词，又
是一个随着历史的延伸不断更新含义而时髦的词。在中国春秋战
国时期，就出现了"外交"一词；古希腊时期，也较早地有了近似的
词 。古汉语中的"外交"一词原义是指人际关系，即个人与
朋友，与外人的交际。如《墨子》中说：" 近者不亲，无务来远；亲戚
湖南外交后援会、湘案交涉与 年的国民外交运动
梁启超：《说国民》，《 国民报》第 期， 年 月。
沈松侨：《国权与民权：晚清的"国民"论述， ― 年》，" 中研院"《历史
语言研究所集刊》第 本， 年 月，第 页。
不附，无务外交。"《国语》中说：" 乃厚其外交而勉之，以报其德。"近
代欧美语言中"外交"一词，大多源自于古希腊语" "，如英
语中的" "，法语中的" "。具有现代意义的"外
交"，在中国古代称为"外事"，清朝晚期为"外务"。当今各国关于
外交的定义，并不一致，但有一点是相同的，即大都认为"外交"是
处理"国家间关系的事务活动"，外交的主体是国家。
由上可知，" 外交"在近代历史上本是国家的事情，而"国民外
交"在近代中国的出现，则表明了国民担当了近代中国对外交涉、
谈判的使命，这乃是世界近代史上一种很奇怪的历史现象。实质
上，国民外交的出现，乃是近代中国面对列强压迫，国家处于生死
存亡关头的一种国民自救的必然选择，恰如时论所言：" 我国处于
国际殖民地的状态之下，时时有瓜分之虞，国家又没有相当的武
力，抵御外侮……我们宁可做枪下之鬼，为民族争自由而死，决不
想舔颜苟活，供异族的驱策，所以我国国民极当团结起来，共御外
侮。"目前学术界对于国民外交的定义，虽侧重点不同，但其大体
皆认为它是近代民族国家兴起及外力压迫下交相作用，民众力量
崛起的结果。
国民外交在近代中国的出现，一方面反映了中国社会各阶层
民众国家观念和国民意识的增强，反映了当时社会结构的错动，也
反映了士与农、工、商诸阶层相结合，全国人民加强团结，一致对外
的趋势；另一方面，由于国民外交是在外患交逼的群体危机下产
生的，其目的是对一个强固之国族国家体制的追求，在"国族认同"
此一形式层面的局限下，民初知识分子对"国民外交"的论述和建
构，就像晚清以来对"国民"的论述与建构那样，始终无法摆脱"国
北洋时期的中国外交
〔美〕《韦伯斯特英语辞典》上卷，大百科全书， 年，第 页。
陈耀东：《国民外交常识》，上海新月书店， 年，第 页。
严昌洪：《 "国民"之发现――― 年上海国民公会再认识》，《 近代史研究》
年第 期。
家主义"巨灵的笼罩。在这种意识形态的笼罩下，国民外交只能是
"救亡图存"之国家主义企划的手段，而无法确立一个自主的普遍
性范畴。它既是广大人民对国家外交权利分享的一种愿望的表
达，一种国民自我意识的觉醒，同时，又摆脱不了国家主义的束缚。
国民意识的启蒙需求始终为国家民族的救亡图存的需要所压倒。
由于近代中国经济文化发展水平的差异性和不均衡性，使得国民
外交的领导者主要限制于不参政的城市精英群体中，而广大的"国
民"对于国民外交的看法、呼声亦主要由他们来"代言"。而"代言
人"和"被代言人"在经济、文化方面固有的差异性，又往往致使"国
民外交"所表达出来的"呼声"失去它的原义。
简要地说，近代中国"救亡图存"的国家民族矛盾及社会发展
状况决定了国民外交的主旨内容及其运作方式。根据其在不同时
期展现的特点，国民外交又有狭义和广义之分，狭义的国民外交即
指以不参政的城市精英群体为领导，广大民众参与的对内监督政
府外交，对外进行宣传、交往的国民外交活动；广义的国民外交，其
运动的主体除不参政的城市精英及一般民众外，还包括政府官员
在国外所从事的民间"游说、宣传等外交活动"，如抗战时期冯玉
祥、宋美龄、胡适等人在国外所进行的抗日宣传活动，就为此广义
的国民外交之表现。因此，本文接下来对于 年的对日国民外
交运动及六一惨案的交涉，亦在此种旨趣下展开论述。
二民气的激荡与湖南
外交后援会的建立
年 月 日，日本不顾中国人民的强烈反对，无视中国
湖南外交后援会、湘案交涉与 年的国民外交运动
沈松侨：《国权与民权：晚清的"国民"论述， ― 年》，" 中研院"《历史
语言研究所集刊》第 本， 年 月，第 页。
官方多次提出的交涉，断然拒绝了中国政府废除二十一条及收回
旅大的要求。日本的蛮横行为，终于激起了 年全国人民掀起
的收回旅大运动。
一方面 年春兴起的对日国民外交运动，是广大民众
在社会各界各团体的领导下，在爱国热情的激励下，自发而为
的结果，另一方面亦与直系军阀政权的支持密不可分。在这次
运动中，民众和北洋军阀之间的矛盾，呈现极为复杂的状态。
一是因为当时中日民族矛盾上升，国内各阶级各政治集团之间
的矛盾降为次要和服从的地位；二是帝国主义争夺中国的矛盾
造成各派军阀之间的矛盾，有以英美为背景的直系军阀曹锟和
吴佩孚，有以日本为支持背景的奉系军阀张作霖。此时，北
京政府是由以英美为背景的直系军阀掌权，在国际上， 年
美日在远东太平洋和中国的矛盾加深，月 日，美日两国互
换文件，宣布取消 年 月 日所订的《兰辛・石井协
定》，在国内，民众反日热潮兴起。在此背景下，月 日，吴佩
孚发表青电，云：" 自日本拒绝我政府否认二十一条之通牒，并
已经租界期满之旅大亦拒绝收回，凡我国人，同声愤慨……望
我政府国民，根据公法公理，急起直追，求世界之正评，促邻邦
之反省，群策群力，誓死力争，石烂海枯，勿渝此志，佩孚不敏，
谨当追随我父老困弟之后也。"
年春中国人民先后发起了三二六与五七国耻纪念两个
抵日运动高潮。值此民气激荡之际，湖南外交后援会于 月
北洋时期的中国外交
娄向哲：《日本外交史料馆北洋时期史料拾零》，《 近代史资料》总 号，中
国社会科学出版社， 年 月。
天津市博物馆编：《北洋军阀史料・黎元洪卷七》，天津古籍出版社，
年，第 页。
顾明义等：《日本侵占旅大四十年史》，辽宁人民出版社， 年，第 、
、 页。
日在中共湖南支部的直接领导下建立起来。该日下午 时，湖
南各公团在长沙市仓后街工团联合会开联席大会议，到会 团
体，公推郭亮为主席。该会内部组织分文书、交际、编辑、调查、
国货维持会、宣传、妇女、讲演、志愿军、会计、庶务等 部。各
部设临时主任，经费在成立之始由参加之团体共同筹集，会址设
在湖南省教育会；并发行机关刊物《救国周刊》，以进行爱国主义
的国情教育和国民外交常识的宣传。湖南外交后援会成立之
始，其领导权就掌握在中共手中，除郭亮担任该会主席外，该会
常委、宣传部部长、秘书长等重要职务则由龚饮冰担任。此外，
中共党员夏曦、夏明翰亦在会中担任要职。在中共的积极动员
下，该会发展很快，到 月上旬，已由原先的 个团体发展到一
个拥有 个团体，并在省城设有总会，各县立有分会的大规模
的民众组织。与此同时，湖南外交后援会还制定了 条对日经
济绝交公约，及对日经济绝交的"八不主义"主张，实行严厉的对
日经济绝交政策。
湖南外交后援会成立后，即积极投入到汹涌澎湃的对日经济
绝交运动中，它先是领导了湖南的五七大游行。随后连日聚集学
生商人，讨论对日实行经济绝交事件，并派人分途筹备，在湖南
县设立外交后援会分会，使各县一致行动，同时在宣传上大做功
夫。经过此一番的功夫，湖南的反日空气得到了前所未有的张扬，
民气被鼓动起来了。就如时论所言：" 自五月七日，长沙市民游街
以来，外交后援会进行愈力……近据报告，各县皆有力争外交之勇
气，往日五七游街，仅有省城一部举行，各县茫然不知，今年则大异
湖南外交后援会、湘案交涉与 年的国民外交运动
《长沙市志・大事记》卷，湖南出版社， 年，该书称湖南外交后援会成
立于 月 日，此说不确。根据《带雨春潮之收回旅大运动》（《晨报》 年 月
日）报道，该会成立于 月 日，而《湖南省志・大事记》卷 上编（湖南人民出版社，
年，第 页）亦称该会成立于 月 日，本文认为 月 日说，较可靠。
《长沙通信》，《 申报》 年 月 日。
乎是。如 平 江、浏 阳、常 德、岳 阳、宁 乡 等 处，皆 有 游 街 之 表
示……至西南边邑之地，以前不知所谓外交，更不知所谓国耻，近
阅报纸，民气渐趋激昂。通电呼号，日必数起，将来外交后援会分
会次第成立，沐浴熏陶，收效必宏。"另一方面，湖南的抵制日货
运动，亦取得了很大的成效，就长沙而言，由于湖南外交后援会"对
于一切进行抵货事件，筹划甚力，商界一致行动"，使得"日商营业
锐减，大小西门外之日本商店，门可罗雀。日轮亦无搭客，几至停
班"。为此，" 各日商纷纷告日领事，向中国政府提出交涉"。日
本商业在湖南受到严重打击，在全国其他地方同样亦受到重创。
月 日，上海《民国日报》报道：" 日轮，近因湘鄂川排货甚烈，至航
行长江各埠船只已经减少一半。"与此同时，" 沪上日人对于排货运
动，已经深感不安"。在天津，各界组织"制日赤心团"、"中华复耻
团"、"商界自决团"等团体，进行检查日货，限期停止买卖日货。参
加者旁及直系军官，连妓女也组成花柳界救国团，拒绝使用日本化
妆品。凡此种种抵制日货活动，给日本在华商业经济造成了巨
大的打击。在湖南，自对日经济绝交以后，导致航行湘江之日轮，
营业至为落寞，乃至日人大为恼火，" 遂时时欲与湘人寻衅"。如
月 日上午 时许，日轮金陵丸在湘潭拉客，拟开往长沙，由于
该县乙商学生，在河岸大呼"勿做亡国奴，莫坐日本船"，致使已经
上日船者，又复下去。该轮水手，遂上岸殴打学生，学生挣逃报告
当地水警，巡警郭明盛前去干涉制止，反被日水手殴打，其制服也
被撕碎。
北洋时期的中国外交
《长沙通信―五七纪念后湘人之态度》，《 申报》 年 月 日。
《长沙通信》，《 申报》 年 月 日。
顾明义：《日本侵占旅大四十年史》，第 页。
《五七运动后之湘省中日交涉》，《 申报》 年 月 日。
三湖南外交后援会与
湘案初期之交涉
年 月 日清晨，由汉驶湘之武陵丸抵达长沙小西门外
两湖码头，时有湖南外后援会调查部学生倪志仁等在日清公司码
头准备给船上乘客施加盖戳记手续，致使轮上乘客，不敢上岸。
午前 时左右，武陵丸遂招日水兵登岸保护，阻拦学生给乘客盖
戳记的行为，双方发生冲突。日兵将倪志仁（兑泽中学学生）及陈
寅（青年会中学生）打伤。至下午 时，日轮金陵丸抵岸，有一乘客
被学生加盖"亡国奴"戳记，伏见号日兵向前干涉，双方争执不休，
日兵开枪，当场打死 人，伤 余人，是为六一惨案，又称湘案。
惨案的发生，引起了湖南官民的强烈反响。湖南省长赵恒惕立即
电告北京政府，请求"向日本政府严重抗议"。湖南国民外交后
援会则于当日下午 时，在湖南省教育会前坪开紧急会议，与会者
约 万余人。会议由湖南外交后援会负责人蒋兆骧主持。经蒋兆
骧提议，大会决定从 月 日起，罢市、罢学、罢工三日，并进行游
街演说，为死者开追悼会；同时议决向省政府请愿对日交涉条件
条。当晚，群众在湖南外交后援会大旗的指引下，并"抬尸到省
署请愿"，在省署，由蒋兆骧等代表三人面见赵恒惕、李剑农、杨宣
诚等人。赵、李、杨三人皆向请愿群众表示，" 当同心协力，一致交
涉"。月 日上午 时，湖南交涉司长杨宣诚，与省务院长李
湖南外交后援会、湘案交涉与 年的国民外交运动
《湘来客述当时真相》，《 民国日报》 年 月 日。
《长沙之为经济绝交牺牲者》，《 民国日报》 年 月 日。
中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第 辑《民众运动》，江
苏古籍出版社， 年 月，第 页。
《湘省发生枪杀市民案》，《 申报》 年 月 日。
同上。
剑农，招集特别紧急会议，并在湖南外交后援会对日交涉条件 条
的基础上，议决向日本政府提出交涉条件 款，随后，杨宣诚亲自
到日领馆将湖南省政府觉书五条亲自交于长沙日领田中庄太郎，
并要求伏见号即日出境。但是日领田中拒绝了杨宣诚提出的撤舰
要求，而且反诬杨宣诚的交涉司长一职系民选，" 与外部相不秉
承"，否认其有对等的外交交涉权，为此北京外交部加委杨为交涉
员，以便可与日领办对等交涉。在惨案发生伊始，京保洛即于
月 日晚间，互相通电协商应付湘案交涉宗旨，一致认为"此案关
系甚大，若不迅速设法，势必引起国际上重大问题"，并制定了对付
湘江交涉的两种办法。吴佩孚于 月 日发表支电，宣称"湘案
应速由中央派员调查，一面先向日政府抗议，并保留今后一切损失
赔偿之权利，并电赵，俟中央政府与日本政府严重交涉"。
在北京政府和湖南省政府的支持下，湖南外交后援会与学生
团体进行了极为严厉的抵制日货运动，并决定"绝对禁止供给粮食
日用品于日人，并迫使华人雇员迁往稽查地"。其抵制日货的手段
更是激进，乃至"行人之以日货为衣者，其衣均被撕破，时或且被殴
击"，此外，激动的民众还扬言要"焚去日人所制之东洋车，日侨之
住宅商店"，此举遂导致长沙"日人渐失华人雇员，事态颇为重大"，
以致"长沙日侨纷纷要求避难汉口"。另一方面，湖南外交后援
会还通电全国社会各界，请求声援湘案交涉。
而在全国范围内，以六一惨案为发端掀起了收回旅大、取消二
十一条、对日经济绝交的第三次反日新浪潮。在湘案发生不久，
北洋时期的中国外交
《政务会议之结果》，《 申报》 年 月 日。
《国内专电》，《 申报》 年 月 日。
《长沙中日交涉之续讯》，《 盛京时报》 年 月 日。
《国内专电》，《 申报》 年 月 日。
《政闻简报》，《 大公报》 年 月 日。
《日兵惨杀长沙市民案二》，《 民国日报》 年 月 日。
月 日，上海《民国日报》就发表了署名为冰伯的《时评：日人枪杀
长沙学生》，作者预言此惨案"将使我国抵制风潮，更进一步了"。
诚然，六一惨案激起了全国人民对于日本帝国主义的愤怒，社会各
界纷纷召开国民大会，或致电北京政府，或致信湖南省政府、湖南
外交后援会，一方面予以慰问，一方面表示为政府外交之后盾，积
极地与日本政府交涉。月 日，武汉外交委员会派许鸿、罗竺僧
二人前往长沙慰问，并调查事件真相。在上海，上海总商会、国民
对日外交大会、江西路各路商总会、美伦里商界总联合会、南方大
学湖南同学会等团体，纷纷于案发后的几日内，召开会议，同时致
电湖南省政府、湖南外交后援会、全国各省各报馆以及驻华各国公
使，请求声援、支持。在天津，天津学生联合会于 月 日，致电
参众两院，声言"誓死奋斗，愿作外交后盾"。参加此次反日浪潮
的城市全国计有 个，此外，还有少数乡村、许多城镇的游行示
威，亦经常在万人以上。
四湖南外交后援会的改组与
湘省国民外交领导权的转移
如前文所言，湖南外交后援会在案发后，与学生团体一起推行
了极为严厉的抵制日货政策，月 日《申报》报道：" 自 月 日
至 日，长沙为大扰乱期，工人学生，结队纵横上市，捣毁商店，检
查行人，即军政长官亦有受辱者。"长沙的这种混乱局面引起了湖
南省长赵恒惕的担忧，他于 月 日致函省议会，要求根据《湖南
省宪法》第 条第 项规定：" 遇内乱外患时，经省宪法之同意，得
湖南外交后援会、湘案交涉与 年的国民外交运动
《日舰枪杀湘学生之愤慨声》，《 申报》 年 月 日。
《国内专电》，《 申报》 年 月 日。
顾明义：《日本侵占旅大四十年史》，第 页。
宣告戒严"，咨请戒严。省议会于 日下午 时召开常驻委员会会
议，由于赞成戒严者居少数，终以表决时人数不足，无结果而散。
月 日，赵恒惕不经议会咨覆，即委派叶开鑫为戒严司令，并布告
从即日起，实行戒严。但这种戒严并不能遏止群情激昂的民众
运动，就在同一日，汉口日领事林久治朗致电沪日清轮船公司云：
"长沙官场对于排货团体欲直接加害日人之事，虽严重警戒，而一
般华人之激昂，已达极点。并遮断日侨粮食饮水等之供给，他如水
陆交通电报，以及华人雇员，无不受其妨害，致该地日侨之生命危
险，因之日人决定全部撤退。"在此情势下，湖南省政府左右为
难，既怕牵动重大外交，又怕引起内政纷扰，如果压抑民气，又担心
激起民变。月 日下午 时，湘省政府在省长公署召集紧急会
议，会上交涉司长杨宣诚提议"如果日人相率退出湘境，在交涉大
不好办，故此时宜设法挫落市民火气，以免日人乘机借口"，最后议
决，以省政府名义，颁布五大禁令，严禁湖南外交后援会及其他学
生团体擅自行动，以靖市场秩序。月 日，湖南省政府采取了更
严厉的措施，即解散湖南外交后援会，并勒令改组。是日上午，省
政府开政务会议，专门讨论处置外交会办法。参加者有军务司长
李右文、内务司长吴景鸿及外交司长杨宣诚，会上，李、吴二人，力
主封禁外交会，但杨宣诚认为外交会分子多为青年学生、工人，如
予封闭，必有反响。最后采取杨的建议，勒令外交后援会改组。下
午，戒严司令叶开鑫执行该项命令，并颁布取缔湖南外交后援会布
告：" 奉省长令，外交后援会逾轨行动，私擅逮捕，目无政府，违犯宪
典，苟任横行，内之影响秩序，外之授日人以口实，仰该司令解散该
会，另行组织，并将该会违反法纪之人，查明究办等因，除饬队解散
外，合行布告。"同时逮捕外交会临时主任刘士奇，并下令通缉其他
北洋时期的中国外交
《三纪湘省日兵枪杀华人案》，《 申报》 年 月 日。
《各界对日舰兵长沙暴行之愤慨四》，《 民国日报》 年 月 日。
在逃外交会主要成员夏曦、夏明翰、郭亮等人。
在长沙，国民外交团体除湖南外交后援会外，还有一个公团联
合会，这两个民众团体在成员构成及对外宗旨上存在很大的差别。
前者主要由青年学生工人组成，该会"动辄号召数万人，魄力最大，
主张最激烈"，" 发号施令，俨然无形政府"；后者成员主要由商界、
报界等代表组成，该会对于湖南外交后援会的激烈主张深为不满，
其发起本意，就是"欲取后援会地位而代之"，且认为学生工人，" 爱
国心有余，而手续太错误"，如果"任他们办理国民外交，必将激成
反响"。公团联合会主张由各团体稳健分子重新组成一会，对外采
取缓和之外交方式。公团联合会的出现，其宗旨很合乎湘省政府
的口味，湖南省政府遂认定"公团为正式团体"，另一方面，此亦增
强了湘省政府取缔外交后援会的决心。在湖南外交后援会被取缔
的第二天，即 日晚上，公团联合会认为省政府解散外交后援会，
有拂民意，遂召集各公团紧急会议，决议一面质问政府，一面请求
恢复；并于当晚，以长沙总商会会长左学谦为首，前往省务院质问
解散理由，省务院院长李剑农接见，李剑农云"并非解散，只要由公
正团体（如公团联合会）改组，仍可恢复"；并允许将外交后援会文
卷、长牌等，于 日送还公团代表。月 日，省政府将外交会
文卷交还公团代表，准许外交会改组，但省政府又担心该会复活，
深恐学生纷纷加入，乃于当日召集各学校校长会议，约定只有学生
中的"稳健分子"，才准加入改组后的外交会。随后三天内，公团
联合会代表连续开会，月 日，原外交后援会开各部主任会议，
议决：（ ）干事局全体辞职，（ ）修改简章，（ ）推举新职员。
日中午 时，各公团代表复于省教育会开会，到会 人，公推李
湖南外交后援会、湘案交涉与 年的国民外交运动
《国内专电》，《 申报》 年 月 日。
同上。
《长沙通信》，《 申报》 年 月 日。
济民（省教职员联合会代表）为主席，会议议决原外交后援会干事
局 部主任全体辞职，并当场推选 人为临时干事。至此，湖南
外交后援会在湘省政府和公团领袖的一手包办下，改组宣告结束，
而经过此番改组，外交后援会的领导权则由中共领导的青年工人
学生手中，转移到公团领袖手中。
五改组后的湖南外交后
援会与湘案之交涉
湖南外交后援会自被湘省政府勒令改组后，其基本上由湖南
省商会、农会、教育会、教职员联合会、报界联合会等八个公团所组
成，并重新起草了组织大纲，制定了"不取激烈行动，专事和平外
交"的对外宗旨，此宗旨与改组前的激烈主张如"八不主义"等抵制
日货主张，截然不同。亦因此故，先前加入该会的湖南省学生联合
会，拒不承认该会的合法性，并发表宣言，拒绝加入该会，还批评改
组后的湖南外交后援会为"湘省政府的御用外交会"。但是，" 御
用外交会"的恶名并不与事实相符，湖南外交后援会自改组后，与
先前不同之处，只不过是交涉宗旨的分歧而已，前者凡事主激进主
义，后者在取温和态度，而且，改组后的外交后援会利用湖南省政
府对其持支持态度的有利条件，尽可能地开展了一些积极的国民
外交活动，其活动体现在四个方面：（一）争取外援，要求湖南省交
涉司派翻译员，随同外交会代表请愿驻湘各国领事，争取他们的支
持；（二）监督政府外交，要求湖南省政府及时地向外界宣布湘案
交涉情形；（三）民众动员，在政府的援助下，从事外交会的国民外
交宣传活动；（四）协助湖南省政府处理六一惨案善后事宜，慰问
北洋时期的中国外交
《外交会复活》，《 民国日报》 年 月 日。
《晨报》 年 月 日。
死伤者家属。
在湖南外交后援会被改组前后，湘省政府对于六一惨案的交
涉，因日方的故意拖延，一度陷于停顿之中。至 月 日，驻湘日
领田中庄太郎又蓄意制造了"钟振翮事件"，又称"投石割绳事
件"。随后，日领田中致电交涉司长杨宣诚，声称"有小学生向领
署抛石头，又割断停泊汽船缆索，致船放流而下，被日兵拿获，此犯
治安罪，请派警领回惩治"。长沙学界闻讯，大愤，纷至湖南外交后
援会询问情形，该会乃推选外交后援会主席李济民前往省署，谒见
赵恒惕，请速设法交涉放出钟振翮。赵恒惕即令交涉司办理此事，
并派军队领回，日领始而谓"该学生不应以小刀割断泊船绳索，故
带回领署，但此非触犯戒严罪，无庸派军队来领，可派警察来云
云"，迨派警察往，则又完全不允，至晚上 时，杨宣诚派交涉科长
邓承玮前往日领署，交涉割绳抛石证据。与此同时，杨宣诚急电北
京外交部，请严催撤舰。同日晚上，长沙省城亦实施紧急戒严。邓
科长至日领署后，日领田中先逼迫钟振翮书写纸供，继有唆使日侨
威胁邓科长在钟供纸上签字证实"果有此事"。双方僵持至 日
凌晨，邓科长坚持不住，予以签字，随后，邓科长与钟振翮方才离开
日领署。事件发生后，湖南外交后援会，" 闻此噩耗，恨邓庸人误
事"，于 日上午 时召开大会，并议决三项：（ ）电达各国诉日
领暴行；（ ）请政府撤免邓职，治以辱国罪；（ ）开群众游街大会。
湖南省政府"以此事过于离奇重大，深恐引起民愤"，特令加紧戒
严，" 省教育会坪，遍布军警，学生开会，有望而却步者"，经此戒备，
日群众无大举动。下午 时，湖南学生联合会亦召开紧急会
议，到会者 校，代表 人，当场议决：（ ）联合外交后援会，发
湖南外交后援会、湘案交涉与 年的国民外交运动
《长沙交涉无进步―――外交会质问政府》，《 申报》 年 月 日。
《国内专电》，《 申报》 年 月 日。
同上。
起群众运动；（ ）请求议会弹劾交涉司长，并咨行政府，严办邓科
长；（ ）学生会发表宣言；（ ）请政府严重交涉，并解严。月
日，上午 时，湖南外交后援会开干事会议，由伍芋农主席，议
决将六一惨案事件情形印成宣传品，分寄海内外各团体，以求声
援。下午 时，湖南外交后援会又召集各公团代表会，会上仅有兑
泽学生代表主张举行市民游街大会，以表示民气。但大多数代表
反对进行群众运动，最后决定"因防日人借故寻衅，仅推举代表赴
省政府请愿"。 日下午 时，外交后援会代表以伍芋农、张平
子为首，分至省署、省议会请愿，要求政府严重交涉，撤退伏见号军
舰，同时罢斥交涉司长杨宣诚和科长邓承玮。一方面，湖南外交
后援会等民众团体对政府交涉进行密切的关注和监督；另一方面，
湘省政府也自知此事的重大，因此对于钟振翮事件的交涉，自案发
之日起，就与长沙日领频电往来，湘省政府认为钟振翮事件是日领
诬告，日领则坚持认为"此事属实"。而且，日领还咄咄逼人，一面
以邓科长签字的钟振翮字据为根据，向东京外交部报告长沙秩序
未复；一面即根据上项字据诘责长沙中国官吏。一时长沙交涉案
的重心，是在"投石断缆"与"拘留学生、官吏，逼立字据"的争辩上，
而撤舰一事竟如日领所愿而被延宕。本来交涉有理的中方，反而
陷入了一种被动的局面。日领"逼供事件"发生以后，湖南交涉
司长杨宣诚在湘省政府的内外交涉中，面临了前所未有的难局。
一方面，湖南省议会、湖南外交后援会、学生联合会等团体因邓科
长签字事，纷纷要求"罢斥杨宣诚、撤惩邓承玮"；另一方面，日领事
田中又坚不撤舰，反致电日本政府，要求对中国排日运动提出严重
北洋时期的中国外交
《湘日领扣捕学生再纪》，《 申报》 年 月 日。
《湘日领扣捕学生科长三纪》，《 申报》 年 月 日。
《湘日领扣捕学生科长案四纪》，《 申报》 年 月 日。
南雁：《长沙日舰肇事交涉二》，《 东方杂志》第 卷第 号，第、页。
抗议。在无可奈何之下，月 日，杨宣诚避居长沙湘雅医院，
并第一次向赵恒惕提出辞呈，"旋接外交后援会函，责以玷辱国
体"，又提出第二次辞呈。至 日，湘案交涉再次停顿。 月
日，驻湘日领事田中致函湖南省政府，信中指责湘省政府"颠倒事
理，屡屡申辩"，且认为"似此结局，终不能得公正圆满之解决"，要
求与湘省政府"暂行停止交涉"。赵恒惕随即复函日领辩驳，并云
"所有暂行停止要求，本省长碍难承认"。尽管如此，湘案交涉再
次停顿。
六政府交涉停顿中的
中日国民外交之进行
尽管改组后的湖南外交后援会，仍积极地督促湘政府对日交
涉，但由于公团领袖们的软弱怕事，对外不敢有丝毫猛烈的主张，
因此，湘省的国民外交自湖南外交后援会被改组后，总体上处于低
谷之中。但在其他地区，对日国民外交运动仍在如火如荼地进行
之中。 年中国对日国民外交运动前后经历三个阶段，其中前
两个阶段为三二六运动和五七运动。而六一惨案的爆发，更是把
这一运动推向了一个新的高峰，亦即国民外交运动的第三个阶段。
在此次对日国民外交运动中，各地的国民外交团体纷纷担当
了领导者和组织者的角色。他们以对日经济绝交为手段，要求日
本政府废除二十一条，归还旅大，并赔偿六一惨案中的死伤者，向
中国政府赔礼道歉。在此次抵制日货运动中，各地的国民外交
团体多为商人所控制，当然个别地区的国民外交团体亦有政党的
湖南外交后援会、湘案交涉与 年的国民外交运动
《中华民国史档案资料汇编》第 辑《民众运动》，第 页。
《日领请停止交涉》，《 民国日报》 年 月 日。
《商界争长沙案之两电》，《 申报》 年 月 日。
介入，如改组前的湖南外交后援会即由中共所控制，另外，上海的
一些国民外交团体亦由国民党所领导。商人在此次运动中，一
反以前的消极态度，其对日经济绝交的态度至为坚决。导致商人
态度变化的原因是多方面的，但其中最重要的还应是经济方面的
考虑。湘案发生后，天津、上海、武汉等城市继续保持对日国民
外交运动的中心地位。在武汉，湖北全省商界外交后援会是这一
地区国民外交运动的领导者和组织者。它先是领导了湖北省的
五七对日示威大游行，继而，又领导民众声援湖南省政府对六一惨
案之交涉。它一方面发起广泛的舆论宣传，如通电全国及在华各
国商会，请求声援支持；一方面做组织的准备，并与湖南外交后援
会联合倡议发起全国外交后援会，以作湘案交涉之声援。尤其
值得注意的是，武汉商界还把抵制日货运动和振兴国货实业有机
地联系在一起，既给日本经济以打击，又促进了民族工业的发展，
可谓是一举两得。在上海，以上海总商会为首，组织了对日外交市
民大会，还成立了运动的领导机关"民治委员会"，专门办理抵制日
货、对日交涉等事务。在天津，商人、学生等亦积极地进行对日
经济绝交运动。正如时论所言，" 因二十一条约及旅大问题所激
起之对日运动，为期虽甚短促，而日人经济上所受之打击，已足令
其惊骇"。在此影响下，日对华输出额锐减。月份，日本对华输
出 元，而中国对日输出为 元，超过日本
元。由此竟使得 年成了自 年以后唯一的一
北洋时期的中国外交
《五九纪念日之上海》，《 民国日报》 年 月 日。
聂云台：《为日兵枪杀市民事警告国民》，《 上海总商会月报》第 卷第 号，
年 月。
《国内专电》，《 申报》 年 月 日。
《沪总商会会董之议案》，《 申报》 年 月 日。
《中华民国史档案资料汇编》第 辑《民众运动》，第 页。
《抵货声中之湘鄂日侨行动》，《 申报》 年 月 日。
《向导》第 期， 年 月 日。
次中国对日贸易出超年。有关日本 年前后对华贸易输出
见下表。
表 年日本对华贸易输出额 单位：元
年别 月 月 月 月 月 月 月
中国的对日经济绝交运动使得日本商人感到了切肤之痛。于
是在中日两国政府间的湘案交涉陷于停顿之际，两国国民却因各
自的利害关系，相互间展开了对等的国民外交运动。在武汉，自该
地抵制日货运动兴起以后，汉口日商就时刻图谋对付中国排日运
动的方法。月 日，汉口日侨民团行政委员会、日商业会议所，
就联合致电日本外务省，请求日本政府"早日设法消弭中国排日运
动"。月 日，汉口日侨又推选小川爱次郎、茂木一郎、阿部善三
郎三人，连同长沙日侨代表山本、天津日侨代表臼井氏等人，回国
向日本政府请愿，要求日本政府及早采取措施，对付中国排日运
动。另一方面，汉口日领事林久治郎又迭次向湖北督军萧耀南抗
议，要求萧仿照湖南省政府的办法，取缔湖北全省商界外交后援会
等排日团体。此外，汉口日商会还与湖北商界外交后援会，就抵制
日货问题进行直接的交涉，双方彼此函电往来，争执不休。在上
海，早在 月 日，上海日商会就召集全体会董大会，讨论对付抵
制日货办法，并致电日本外务省，及驻京日使，请求"向中国政府，
提出严重抗议"，消灭抵货风潮。月 日至 日，在天津日商
湖南外交后援会、湘案交涉与 年的国民外交运动
娄向哲：《论近代中日贸易对日本经济发展之影响》，《 历史教学》 年第
期。
《汉口日商会至湖北商界外交后援会函》，《 申报》 年 月 日。
《上海日商会致日本外务省电》，《 申报》 年 月 日。
会和上海日商会的联合发起下，在华日人举行了规模宏大的"中国
全国日侨商会联合会"，共商对付中国抵制日货办法，并在会上
发表日商会联合会宣言，该宣言对中国国民外交运动进行了污蔑
性的攻击：" 此次标榜收回旅大及取消二十一条而起之排日运动，
日益恶化，今中国官民中，有不仅蹂躏通商条约及藐视国际信义
者，且有对于在华日本商民，至加侮辱与迫害者矣。由来我日本，
惟以东亚和平为念，对于中国常表极大之同情，大正四年以来，屡
次所起之排日运动，对之常以隐忍自重，公明正大之态度，始终一
贯，数年以来，我日本特顾善邻之谊，于种种机会，抛弃多数之已得
权，以期中国官民之自觉，如彼所谓二十一条，我日本政府，已取消
其大部，今所存者，不外以延长旅大租界期限为主要耳，然中国官
民中，有动辄不谅此中事情，徒然破坏中日国交之根本，扰乱东亚
之和平者，是日本官民究不能默然者也。故吾人此时仍警告中国
官民，速自觉而图国内之统一安全，以终息排日运动，同时又望日
本政府，对此排日运动之不法行为，采强硬之处置云。"
在日本国内，" 排日问题"亦逐渐成为"其举国上下关注的焦
点"。据中国旅日学生旅大收回后援会报告：" 查排货初起，彼国舆
论颇抱乐观。谓不过往年之续，五分之热度，少数之煽动，其势不
振，不足虑顾。今者则何如乎？排货对策，几为彼国问题之中心
矣。影响之巨，非彼始料所及也。据彼商界调查，则棉丝也、沙糖
也，出口皆大行减少。正金、台湾在华各行，营业皆大受打击。日
清公司之汽船，皆无装运，其结果多至停驶。天津一埠，损失约
万元，上海约 万元，通计各埠损失，已达一亿元。再就
日本本年六月份全国贸易观之，输入计超过输出 万元，较之
北洋时期的中国外交
《日商会临时会之决议案》，《 申报》 年 月 日。
《日商会联合会已闭会》，《 申报》 年 月 日。
前月增加 万元。"日本商业遭遇此种重创，其国内各商家再
也坐不住了。自六月份以来，日本国内各团体，如日华实业协会、
全国商业联合会、东京商业会议所、日本贸易协会、东京实业联合
会、日本纺织联合会、实业同志会、大阪商业会议所、大阪日本棉花
同业会及输出棉丝同业会、棉丝商同盟会、棉布商同盟会等，连日
"开会请愿，奔走呼号，日不暇给"。除此之外，日本国会两院议员
以及民间有力团体，又联合组织"对华同盟会"，这些日本团体一致
主张，" 要求日本政府对中国采取最强硬之外交手段，以取消排日
运动"。
七湘案交涉的转机与
国民外交运动的被取缔
一方面中日两国国民外交积极进行，一方面两国政府对于湘
案交涉仍停滞不前。说到底，国民外交无论进行得怎样，始终只能
为政府外交的后援，关于湘案的最终解决，还要由两国政府来处
理。因此，正当中国民众纷纷抱怨"湘案交涉愈离愈远"之时，月
日，一个神秘的人物到了长沙市，此人就是水野梅晓，他的出现
使停顿已久的湘案交涉，出现了"转机"，只不过这种转机是趋向于
日本政府一方而已。水野此次来湘的目的表面是"调查发还庚子
赔款事"，但却向外界宣称愿意"调停六一交涉"。水野到湘后，亲
至湘雅医院，访问杨宣诚，随后，杨宣诚复于 日下午在交涉署设
湖南外交后援会、湘案交涉与 年的国民外交运动
《留日学界报告抵制劣货状况》，《 民国日报》 年 月 日。
同上。
水野梅晓：日本外务省顾问，兼东方社记者。其与湖南省长赵恒惕、交涉司长
杨宣诚皆有旧交，尤其是与杨宣诚的关系颇深。水野曾在湖南先后生活年限长达 年，
并自视湖南为其"第二故乡"，声称对湖南有一种特别的感情。详见《长沙通信》，《 申报》
年 月 日。
宴招待水野，并请李剑农作陪。席间，水野发表其对湘案的看法：
"此次中日交涉，两方均出于误会，国民欲图亲善，应由国民互相谅
解。我愿劝慰在湘敝国人，急速复业，毋怀疑念。" 日，水野谒见
赵恒惕，商谈湘案交涉，日，水野再次访问赵恒惕，并劝告赵"对
日商复业，先解散戒严令，请为断然释疑之举"，并云"如湘政府朝
撤戒严令，夕即撤舰"。在与湘省政府交涉的同时，水野还积极
地从事"民间外交活动"，并于 日拜访湖南外交后援会负责人、长
沙总商会会长左学谦，请求"双方谅解，彼此让步"。随即，长沙社
会名流王俊、罗人骥、龚心印等以私人名义，设宴款待水野，并请水
野就湘案交涉发表个人意见，水野云：" 此次六一案件发生，是实为
余所遗憾者，盖在此地做小生意之日本人，往往以国民程度不够，
致有种种失态之举动，此为在座诸君所深知者。余抵此地后，业已
恳切劝诫，现在对于六一案件之解决方法，以余个人的意见言之，
首先宜使日本侨民仍归原地照常营业，请贵政府竭力保护侨民所
使用之贵国工人，毋再以恐吓手段胁迫之，致使日本侨民陷于不能
生活之苦况。照此办法，日本领事及兵舰舰长，对于贵省政府自当
表示谢意，而日兵舰亦自无停驻此地之必要。此为调和我两国国
民感情之唯一办法。"最后，水野话锋一转：" 至于此次六一案件，将
来如何解决，可让两国外交当局办理，余不敢过问也。"经过水野
与长沙官方、民间两方面的多次周旋，至 月中旬左右，湘案交涉
已经呈"缓和之状"。
就在水野到湘调停六一惨案的同时，北京摄政内阁在征得湖
南省省长赵恒惕的同意下，于 月 日，决定派外交部参事施履本
去长沙调查，专办"六一"交涉。但施履本的行踪很慢，直至 月
北洋时期的中国外交
《湘六一案停顿中之消息》，《 申报》 年 月 日。
《国内专电》，《 申报》 年 月 日。
《日本水野氏在湘之谈话》，《 申报》 年 月 日。
《国内专电》，《 申报》 年 月 日。
日晨，方从北京西站出发，乘京汉铁路车南下赴湘，日左右抵
达武汉，中间又由于船期延误，至 日，施履本一行四人方才抵达
长沙，随即在交涉司长杨宣诚的陪同下，谒见赵恒惕，协商湘案交
涉办法，而此时的水野已于 日晚离开长沙奔赴北京。月
日，施履本拜会长沙日领田中，谈六一案，双方会谈得很融洽。日
领云"交涉未解决时，两方都不利，希望今后以诚意协商，以前有失
检处，请代达湘政府，予以谅解"。至此，几经波折的湘案交涉，在
持续了一个多月的谈判之后，对于湘省政府而言，却仅换得了一个
"日商复业，兵舰撤走"的结果，而且，这种结果还是在湘省政府的
百般恳求，以及日人水野的积极调停下换来的。而对于正案的交
涉，亦即伏见号日水兵枪杀华人事件的谈判，却在日方的要求下，
"移归北京政府外交部办理"，这无疑是变相地宣告，湘省政府对于
六一惨案地方交涉的失败。更严重的问题是，湘案移交北京政府
办理以后，不但意味着此案"无限期的搁置"，还为日方进一步地
逼迫中国政府取缔 年的排日运动，提供了一种契机。
自水野调停湘案以后，日本新任驻华大使芳泽谦吉进一步向
北京政府施加压力，强迫其取缔排日运动。由于控制北京政府
的直系军阀曹锟急于当总统，又担心日本借"抵制日货问题"挑起
国际纠纷，阻挠列强对其御用政府的国际承认，遂屈服于日本政府
的无理要求。月 日，在北京政府的授意下，天津警察厅长杨
以德亲自出面调停天津中日商人的矛盾，解决天津排日问题。
月 日，杨以德再次召集天津中日商代表，" 解决抵货问题"。
月 日，杨以德又在天津杨家花园主持召开中日商会董事会议，
湖南外交后援会、湘案交涉与 年的国民外交运动
《本馆要电》，《 申报》 年 月 日。
南雁：《日本国书及长沙日舰肇事交涉的趋势》，《 东方杂志》卷 第 号，第
页。
《国内专电》，《 申报》 年 月 日。
《国内专电》，《 申报》 年 月 日。
调停中日商界矛盾。随后，天津中日商人达成取缔排斥日货协
议，天津的抵制日货运动自此开始缓和。月中旬，曹锟又特命湖
北督军萧耀南取缔武汉商界外交后援会、外交委员会等国民外交
团体，并责成拿办湖北商界最有势力的人物徐荣廷、郑惠吾、赵典
之等人。面对北京政府的武力胁迫，湖北商界人物惟恐"因此次对
日经济绝交，开罪于政府"，遂派遣代表吕超伯、陆德泽、左仁卿等
人，于 月 日至湖北督军署，谒见萧耀南，" 表明心迹，以免无辜
受累"，于是武汉地区的排日运动亦被扼杀。月下旬，北京政府
外交总长顾维钧复函日使芳泽，云"已通电各省，禁止抵制日
货"。至此，盛极一时的全国各地的国民外交运动在北京政府的
强力禁止下被取缔了。
八结 语
年的中国国民外交运动，因日本拒绝废除二十一条，及
交还旅大而引发。国民以抵制日货为手段，实行对日经济绝交，先
后发起了"三二六"、"五七"及"六一"三个排日高潮，给日本经济以
沉重的打击。在运动的第三阶段，日本政府制造了"六一惨案"，此
惨案的发生，既加深了中国人民对日本侵略者的仇恨，又进一步地
推动了对日经济绝交运动的深入开展。在排日运动过程中，
年的国民外交展现了如下几个特征。
第一，分布于各界各阶层的民间"集团力量"纷纷崛起，其涉及
范围、觉悟程度和组织程度相对过去而言，都有新的提高。参加运
动的群众团体，既有分散在各地的又有全国统一的组织。各省市
北洋时期的中国外交
《国内专电》，《 申报》 年 月 日。
《曹锟拿捕爱国商人》，《 民国日报》 年 月 日。
《本社专电》，《 民国日报》 年 月 日。
大都建立了学生联合会，并在上海设有中华全国学生联合会。在
上海有大资产阶级的总商会，也有中小资产阶级的各马路商界联
合会，以及各省区的在沪同乡、同业团体。沪总商会还在此团体基
础上建立了统合各界、各阶级、阶层的民治委员会，以领导对日经
济绝交运动。其他各城市也都相似，在北京设有中华全国商会
联合会。各地普遍组织了名称不一的国民外交后援会或收回旅大
后援会。许多省市都有统一的外交后援会，基本上把各界各团体
联合起来，成为统一行动的机构。而全国外交后援会或全国收回
旅大促进总会，直至召集国民会议都曾有所酝酿。
第二，在政党力量比较活跃的地区如上海、长沙等地，已见有
政党力量的介入，并且有使这一运动成为其"革命斗争战略"的一
部分的尝试。尽管这种尝试是短暂性的、局部性的，但它毕竟开启
了近代中国政党利用国民外交这一群众运动资源作为革命斗争工
具的先河。以湖南外交后援会为例，在其被改组前，它基本上由中
共所控制，湘省的国民外交运动亦一度为中共所领导。但由于它
推行的激进主张及一系列的"违规"行动，导致了长沙社会秩序的
失衡，人心动荡不安，亦引起了湖南当局的不满，遂有其被勒令改
组之厄运。表面看来，湖南外交后援会的改组，及中共力量的被清
除，是由于湘省政府及湖南公团势力的联合打压，实则与当时湖南
的社会大环境有着密切的关联。湖南外交后援会起初是由郭亮、
夏明翰等中共党人所发起，中共发起组织该会的最初意图是以湖
南外交后援会为依托，以国民外交的名义，发动湘省民众，对抗湖
南当局。其成员亦以青年学生及工人为主，除此之外的广大民众
并没有真正地参与进来。而且，一般湖南民众对于新兴的政党运
动所知甚少，当时的湖南社会传统势力仍很强大，固有的封建意识
形态仍像幽灵一样盘旋在一般民众的脑海中，挥之不去。根据当
湖南外交后援会、湘案交涉与 年的国民外交运动
《沪总商会会董之议案》，《 申报》 年 月 日。
时的一份湖南社会调查报告，仅就湘人的思想文化状况而言，" 小
农民思想几无变动，他们政治的要求但求有清官有好皇帝。女子
尚有十分之三四是小脚，惟男子辫发即偏地亦没有了。教育上大
致已采用新学制，惟办学人物依旧，根本上并未有大变。最好的代
表是省议会议员，他们用资产阶级的新政治制度，而言论动作，充
分表现宗法社会之一切旧式样，丝毫没有变动"。在此背景下，
中共所领导的湖南外交后援会由于缺乏广大民众的支持，仅有一
些青年工人学生参与其中，犹如水中之浮萍，当湖南省当局真的要
拿其开刀时，也就轻而易举地将其改组了，至于改组后的湖南外交
后援会，其领导权则落入唯湘省当局命令是从的公团领袖手中。
尽管中共对这次国民外交运动的介入为时甚短，但它给此次国民
外交运动提供了一些组织上、宣传上、运作上的新鲜经验，使得其
领导下的湖南国民外交运动，在短时期内，就爆发出强大的政治能
量，给湘省当局以及日本政府以重大的震撼。
第三，就此次国民外交运动的本身而言，在拒日运动中，国民
对国民外交的运作方式、宣传方式及斗争策略已有了较为熟练的
掌握，不失为一次成熟的国民外交运动。就此次国民外交的运作
方式而言，从事此次国民外交活动的主体分为两种：一是团体的
国民外交，如湖南外交后援会、湖北商界外交后援会、上海对日国
民外交大会、民治委员会等民众团体；二是个人的国民外交，如中
国留日学生旅大收回后援会等团体派遣回国的请愿代表，在国内
所从事的国民外交宣传活动等。在国民外交的宣传上，国民已认
识到组织问题及宣传技术问题的重要性，并对此进行了切实的尝
试和改进。没有组织性、纪律性的群众运动犹如一盘散沙，国民外
交说到底也是一种群众运动，它乃是一国"国民公意"对其政府外
交政策意见的表达，如果没有一个健全的组织，没有一个代表民意
北洋时期的中国外交
石山：《省宪下之湖南》，《 前锋》创刊号， 年 月 日。
的机关，国民对于外交的意志也就不能正常地表露出来，因此，要
提高国民外交的战斗力，必须提高它的组织和宣传技能。在此次
国民外交运动中，国民已认识到组织宣传的重要性，在运动的中心
地区如上海、武汉、长沙等地，已有发起成立全国国民外交后援会
的呼声，并且进行了实际的尝试。此外，国民已注意到了国民外交
的宣传技术问题，并对此进行了改进和提高，如他们先确定对外民
众宣传的纲领，例如揭发日本侵略中国的阴谋及其兽行的事实，宣
扬中华民族抗敌的伟大精神和鼓动国际友好人士制裁侵略主义
等，并大量地运用所能掌握的传媒工具如电报、新闻纸、传单、小册
子、照片等媒体进行国民外交活动的宣传，有的国民外交团体甚至
还成立了自己的通讯社，专门进行国民外交的宣传活动，从而增大
了国民外交宣传的力度和广度，既弘扬了中华民族的爱国精神，又
在舆论上沉重地打击了日本的侵略行径。在国民外交的斗争策
略上，此次国民外交有着明确的斗争目标、手段以及斗争原则。
年全国人民收回旅大运动有三大口号：" 取消二十一条，收回
旅大，对日经济绝交。"前两者是具体奋斗目标，后者是实现奋斗目
标的重要手段。而国民外交在拒日运动中所表现出的基本原则
是：（一）保障中国领土主权之完整的原则，如坚决要求日本废除
二十一条，归还旅大的民众呼声即为此鲜明之表现；（二）划清敌
友关系的原则。国民外交的作用除了对内要求公开外交，防止政
府订立丧权辱国的条约外，就是对外进行国际宣传，取得国际的同
情与援助，同时使敌人陷于孤立无援的地位。在 年的国民外
交运动中，国民一方面认定日本政府是中国外交的对手，同时又将
日本政府与在华其他国家如英美德等国区别开来，把英美等国作
为中国的友好盟国，并力争获得英美等西方国家的支持，而抵制的
"劣货"亦仅限于日本商品，并不排斥英美等国货物在中国市场的
湖南外交后援会、湘案交涉与 年的国民外交运动
《武汉各界对旅大之激昂》，《 晨报》 年 月 日。
营销，此举不仅沉痛地打击了日本经济，又获得了对华有经济关系
的其他国家的同情和好感。
最后，此次国民外交运动由于日本国民外交的兴起及对中国
国民外交的抵制，不仅给中国国民外交造成巨大的压力，而且从反
面刺激了中国国民外交运动的开展，促进了中国国民对于国民外
交重要性的认识；同时，还改变了中国国民在外交舞台上的角色，
国民不再像以前那样，仅仅扮演着政府外交后援作用的"配角"角
色，还走向了外交舞台的前沿，直接与日本政府及其国民进行正面
的交锋。在湘案的交涉过程中，是中日双方的国民外交运动推动
了政府间交涉的进行，即使当政府交涉迟滞不前时，国民外交仍依
旧坚持不懈。中日两国国民皆作了两手的外交准备，他们一方面
直接就废除二十一条、归还旅大、抵制日货、湘案交涉等问题进行
谈判；一方面敦促各自的政府早日解决上述各项问题。尽管中日
双方都开展了不同程度的国民外交，但各自取得的成效却大不一
样。就日本国民外交而言，其政府外交与国民外交在交涉立场、态
度、策略等问题上，能始终保持一致，并形成很大的凝聚力，从而给
中国外交造成巨大压力。以湘案交涉为例，在该案发生后，日本官
方意识到此案是压制中国政府取消排日运动的绝好机会，就唆使
其在湘侨民故意向中国官民寻衅，伺机将湘案交涉扩大化，以造成
重大国际事件，好借此机会向北京政府施加压力，取缔抵日运动。
而在湘日人亦惟命是从，发起所谓的"国民外交"攻势。当中日政
府对于湘案交涉走投无路时，日本政府为了摆脱侨湘日本官民的
尴尬处境，又派遣水野梅晓以"民间大使"的名义来湘协调中日官
民对于湘案交涉的分歧，发起新一轮的国民外交攻势，并成功地迫
使湖南省政府将六一惨案交涉移交北京政府办理。反观中国国民
外交，在湘案交涉初期，中共所领导的湖南外交后援会固然动员了
广大民众，给日本政府很大的威慑，但其所采取的激进措施，如给
过往行人加盖"亡国奴印"、"随意撕破市民衣服"、"捣毁日货商店"
北洋时期的中国外交
等行为就引起了很多市民的不满，造成长沙社会秩序的混乱，使得
长沙市民一时人人自危。这反而给急于寻衅、苦无借口的日本人
以口实。至于改组后的湖南外交后援会虽然在湘案交涉上采取温
和的国民外交方针，处处谨防，避免给日本人造成扩大湘案交涉的
口实，但湖南省政府由于其自治省份的局限性，对于湘案交涉缺乏
一种全局性的眼光，仅就事论事，只希望日人早日撤舰，对长沙市
民有一个小小的交代，以确保其局部之平安。而日本政府却把此
案视为其压制中国政府取缔排日运动的一个绝好借口，最后软弱
的北京政府屈服了日本的要求，将方兴未艾的国民对日外交运动
取缔，而移交北京政府的湘案交涉却陷于无限期的延宕之中。由
此亦可看出，国民外交与政府外交乃是相辅相成的，两者只有很好
地结合起来，才能发挥其最大的外交优势，反之，则不利于外交工
作的进行。
马建标复旦大学历史系研究生
湖南外交后援会、湘案交涉与 年的国民外交运动
朝野纠葛：北京政府
时期的舆论与外交
以关税特别会议为个案的考察
杨洪林
年 月 日，在"五卅"反帝浪潮的促动下，北京政府向
各国驻华公使递交照会，正式宣布将全面对中外间有关的不平等
条约进行修订，从而发起了颇具声势的"修约"运动。
正如有些学者所感慨的， 世纪 年代的十年是中国历史
上剧烈变动的时代，所以有人将其准确地比喻为"挑战的十年"（邓
嗣禹语）。毫无疑问，在这十年当中，就中国历史的主题而言，最
重要的两大核心内容即为民族主义运动和国民革命。其中，民族
主义运动主要指绵延数年未绝的修废不平等条约运动，而这一运
动的操作者实际上包括了北京的军阀政府与南方的国民政府（广
州、武汉、南京）。由于北京政府时期内外政治间的关系极为错综
复杂，所以在具体考察这一时期的外交时，就必须同时关注其他领
域内的历史因素，而不能简单地作出结论。令人欣慰的是，近些年
来，在整个学术界，对北京政府外交活动的研究状况已发生了相当
大的变化，例如石源华所著《中华民国外交史》和王建朗所著《中国
废除不平等条约的历程》就较客观地对此展开了论述；而近年来
， ：
， ， ， ，
石源华：《中华民国外交史》，上海人民出版社， 年；王建朗：《中国废除不
平等条约的历程》，江西人民出版社， 年。
发表的相关重要论文数量也很可观。这些开创性的论著，为我们
描述了北京政府丰富多彩的外交活动，努力重现出一幅幅真实的
历史图景。同时，当我们考察北京政府在外交舞台上的一幕幕演
出之际，就会注意到在那台前幕后，除却政治家、外交家这些当然
的历史主角以外，还有许多角色不断涌入我们的视野，他们就像影
子一样无处不在，挥之不去。 年代中国外交场景中的这些影
子角色，正是本文将要探究的民众舆论及国民外交等因素。
在中国人民废除不平等条约的漫长过程中，整个 年代
绝对是最重要的时段之一。无论是北方的军阀政府还是南方的
国民党政权，都曾积极投身于该项事业。有趣的是，不管他们出
于何种目的，在具体的外交运作当中，居然曾有着惊人的相似之
处，那就是均深深地卷入过与民众舆论的纠葛，或有意借助民意
以达到外交上的目的，或不得不屈服于舆论的压力而进行外交
运作。本文的要旨，即在以关税特别会议为个案，力求深入地考
察北京政府在修约运动时期与舆论界的互动状况，并结合当时
中国特殊的内部政治格局，进一步分析北京政府在外交运作时
所遇到的历史困境。
值得一提的是，最近几年来，有关外交与舆论主题的研究成果
也日渐增多。在许多外交史的专著当中，对于民众舆论即有相
朝野纠葛：北京政府时期的舆论与外交
近两年来，学界对于舆论与近代中国社会的研究力度正迅速加大，经笔者粗略
统计，仅 年、 年，海内外所发表的相关论文就达 余篇，比较重要者如：钟
声：《论清末报刊舆论对近代中国工业化的探索》（《湖南师范大学社会科学报》 年
第 期），刘学照：《上海舆论与辛亥革命漫议》（《史林》 年第 期），熊玉文：《大众
传媒与五四运动"内除国贼"目标的确立》（《史学集刊》 年第 期），贾晓慧：《 〈大公
报〉与中国 世纪 年代的现代化运动》（《近代史研究》 年第 期）等。不过就目
前来说，研究者多将视野集中于舆论与内政诸领域，而对舆论与外交领域的关注则相对
薄弱。值得一提的是，虞和平《五四运动与商人外交》（《近代史研究》 年第 期）和
王逸舟《市民社会与中国外交》（《中国社会科学》 年第 期）两论文在很大程度上
启发了本文的思路。
当涉及。台湾学者李恩涵所著《北伐前后的"革命外交"（ ―
）》 （台湾"中研院"近代史研究所， 年），在考察 年代
民众舆论与南方国民党政权的互动方面，无疑是迄今为止最出色
的成果。有关北京政府的外交与舆论的考察，台湾政治大学应俊
豪已出版的硕士论文《公众舆论与北洋外交―――以巴黎和会山东
问题为中心的研究》（台湾政治大学历史学系， 年 月）当属
该领域最新最重要的研究成果。该论文以公众舆论与北京政府外
交的互动为切入点，以巴黎和会山东问题的外交场景为研究蓝本，
较深刻地揭示了 年左右北京政府外交运作的特色，以及当时
国内有关外交问题的舆论本身所存在的问题，毫无疑问，在研究北
京政府与舆论的研究领域，该论文当属较出色的成果。不过，不可
否认的是，进入 年代后，军阀统治下的中国政局，往往处于剧
烈的变动当中，而整个中国社会的各个领域同样迅猛地发生着变
化。所有这些情况，无不直接影响到政府外交的运作和社会舆论
的走向，而二者之间的关系也不断呈现出新的特色，如果我们对
年代中后期的修约运动作一番考察，就会得出新的结论。
一北京政府时期的舆论与外交
现代意义上的舆论在西方被称为公共意见或公众意见（
），它作为"再现社会集合意识并对社会某一事态有影响力
的多数人倾向性意见"，是现代社会中极为重要的构成因素。自
世纪之交以来，中国民众越来越体会到舆论在社会生活中的重
要性，言论界巨擘梁启超就曾说：" 舆论者，天地间最大之势力，未
北洋时期的中国外交
马干乐、程渭主编：《舆论学概论》，山西人民出版社， 年，第 页。
有能御者也。"舆论总是产生于相关群体，通过特定的形式借助
某种载体表达出来，从而以对社会发生作用。而自晚清以来，由于
"市民社会"的崛起，民间团体的活跃，报刊媒体事业的发展，遂使
社会舆论得以成为中国近代历史中的重要角色。
尤其是在北洋军阀统治时期，北京政府在内政外交方面的任
何举动都会牵动整个社会敏感的神经。这其中的原因可以说是多
方面的，北京政府对国家统治的虚弱当然是最致命的，而 世纪
之交中国社会所产生的权势转移（即社会阶层的流动）、公共空间
的扩大以及"反帝"思潮的高涨等因素，同样是有决定意义的，因为
正是这些因素汇聚成了一股"合力"，形成了中国近代史上盛极一
时的舆论力量，直接影响了国家的内政外交。
进入 世纪以来，由于新式教育的发展，使得新式知识阶层
的力量进一步壮大；由于资本主义经济的发展，迅速出现了中国近
代史上"资产阶级的黄金时代"；由于种种复杂的原因，城市化的
速度有所加快；由于各种新思潮的传播，相当程度上对民众起到了
启蒙作用；由于畸形的内政现状，使"市民社会"（ ）对
"公共领域"（ ）的介入越来越频繁。正是因为北京
政府缺乏对全国强有力的统治，恰为"市民社会"的活动提供了一
定空间，而组成这一社会的成员如知识分子、工商业者、学生、工人
等，都不约而同地对自身重新定位，力争在国家事务中有越来越多
的话语权。于是，各种民间社团如雨后春笋般涌现出来，形成各种
朝野纠葛：北京政府时期的舆论与外交
梁启超：《饮冰室合集》文集第 册，转引自胡太春：《中国近代新闻思想史》，
山西教育出版社， 年，第 页。
， ，
， ， ， ，
参见罗威廉：《晚清"市民社会"问题》，中国社会科学院近代史研究所《国外中
国近代史研究》编辑部编：《国外中国近代史研究》第 辑，中国社会科学出版社，
年。
在野势力，令当政者不敢小视。以商界为例， 年，全国共有华
商商会 个，而 年 月刊行的统计则表明全国华商商会实
存数已增至 个，其中总商会 个，故当时就有人曾感慨
道：" 民国以来，有两机关最忙：一曰电报局，一曰商会。遇有问题
发生，此两机关几无不效劳者，殆药中之甘草欤？"通过此种现实
即可窥见一斑。
更重要的是，" 市民社会"崛起以后，作为其意志反映的舆论
及其载体也同时发达起来。尽管北京政府时期的政治之黑暗、
社会之动乱、民生之凋敝诸种现象向为后人所诟病，但这一时期
舆论事业的繁荣及其对国家内政外交产生的影响力却是其他时
期难望项背的。到民国初期，越来越多的中国人认识到舆论的
力量，甚至乐观地发现：" 民国向例，凡悍然不顾舆论者，其始为
一部分之舆论所不容，其继为全国舆论所不容，其继为旅外华人
之舆论所不容，其继为各国之舆论所不容。于是'众口铄金，积
毁销骨'，无病而死，不战自败。乃知中华民国未尝无舆论，而舆
论之势未尝不强。此亦快心之谈也。"与此同时，作为舆论界人
士来说，也试图借此东风，通过舆论工具来实践自己的理念，如著
名报人邵飘萍就提出"新闻救国"的办报宗旨，立志"必使政府听命
于正当民意"。
曾专门研究过中国舆论史的林语堂认为，近代中国新闻舆论
北洋时期的中国外交
许纪霖、陈达凯主编：《中国现代化史》第一卷（ ― ），上海三联书店，
年，第 页。
杨荫杭：《老圃遗文辑》，长江文艺出版社， 年，转引自罗志田：《乱世潜
流：民族主义与民国政治》，上海古籍出版社， 年，第 页。
杨荫杭：《老圃遗文辑》，第 页，转引自罗志田：《乱世潜流：民族主义与民
国政治》，第 页。
邵飘萍：《报纸因何而出世乎》，《 京报》 年 月 日。转引自单波著：
《 世纪中国新闻学与传播学：应用新闻学卷》，复旦大学出版社， 年，第 页。
界有两个黄金时期，它们分别是 ― 年和 ―
年。的确，尤其是在 年代，无论就数量还是影响力而言，中
国的舆论都呈现出一派繁荣局面，这主要体现在其载体报刊的发
展方面，据《第二届世界报界大会纪事录》载， 年中国全国共
有报刊 种，其中日报 种，到 年发展到 种，到
年，全国通讯社达到 家。
当时作为中国经济中心和报刊中心的上海，无疑具有最典型
的意义。
上海作为当时中国的经济中心，民间力量是非常强大的。
上海乃全国工商业者最集中之地，上海总商会对全国各界乃至
各级政府都有着很大影响；上海还是当时中国的知识阶层最集
中的城市之一，所以才有各类报刊的涌现；同时由于上海特殊的
政治地缘优势，许多政治力量都将其作为活动基地，而他们手中
的言论工具对全国的舆论界又有着相当的影响。所有这些因素
使得上海成为全国的舆论中心，甚至有学者指出"自《时务报》以
后，上海就一直执掌全国舆论之牛耳，上海众多的报刊杂志左右
并影响着全国的舆论，谁要对全国产生影响，首先控制上海的舆
论……上海作为全国舆论和公共领域的中心，从此不可动摇，拥
有无可置疑的权威性。"在上海众多的报刊当中，最著名的当数
《申报》、《时报》、《新闻报》及《东方杂志》等。这些报刊历史悠久，
发行量大，影响自然也就广泛。特别是到 年代，它们基本上
都进入了辉煌时期，在 ― 年间，《 申报》、《新闻报》的发行
朝野纠葛：北京政府时期的舆论与外交
， ，
， ， ， ，
张静如、刘志强主编：《北洋军阀统治时期中国社会之变迁》，中国人民大学出
版社， 年，第 页。
许纪霖：《近代中国的公共领域：形态功能与自我理解―――以上海为例》，《 史
林》 年第 期。
量猛增，居然在短短的十年中增长了 倍， 年达到 万份，
以后几年又增加到 万份。同时，《 申报》不但以其商业化经营
而形成了空前规模的覆盖网络，其客观、公正的办报主旨还确保其
反映舆论时具有较大程度的真实性，由于该报与工商业阶层的联
系非常密切（如广告等因素的影响），所以很能体现该阶层的意志；
而《东方杂志》作为自由主义知识分子的发表园地，在全国舆论界
有着巨大的影响。
报刊的发展为舆论的伸张提供了必要的载体，民国以来兴起
的各种社会力量，基本上都借助这种载体，再加上另外的种种方式
如发电报、向公众演讲、组织社团、请愿游行示威等，共同汇集成影
响力很大的"民意"，这种"民意"是任何当政者都不敢漠视的力量。
正因为如此，舆论才能在北京政府时期的外交活动过程中扮演如
此重要的角色。
外交与舆论本属两个不同的领域。外交作为政治领域最特殊、
最复杂的活动空间，自古以来就是每个国家的重要"生命线"，因为
"众所周知，外交历来是一个神秘的领域，或者说是一个比较封闭的
领域，用很多研究者的话说，它属于一种特权，' 全部国际关系可以
描绘成显赫人物或者由他们构成的集团的决策过程'（
）"。然而在中国，进入 世纪以来，民众舆论却越来越深入
地介入到政府外交发生当中，从 年的抵制美货运动，经反对"二
十一条"，到 年五四运动，标志着这一进程发生了质的飞跃；而
到 年代初期，在北京政府所经历的两次重大外交交涉―――华
盛顿会议和中苏谈判的过程当中，舆论界的关注程度不但进一步加
北洋时期的中国外交
据秦绍德：《上海报刊史论》资料，复旦大学出版社， 年。
王逸舟：《市民社会与中国外交》，《 中国社会科学》 年第 期。
强，其基调日趋激进，影响力也越来越强大。
北京政府时期的舆论之所以能够对政府外交发生影响，其本身
的壮大固然是基础，而当时外交领域内的变迁同样是不容忽视的有
利因素。这一时期涌现出了以顾维钧等为代表的一大批职业外交
家，作为杰出的新型外交家和被贴上民族主义者标签的爱国者，他
们自然深谙舆论对于政府外交的意义，所以不论他们对于舆论究竟
怀何种情感，却始终未敢小觑。又由于种种特殊的历史现实，使得
北京政府往往在对外交涉时处于力不从心的境地，于是当政者屡屡
借助民气，冀其为后盾以求最佳结果，从而为舆论参与外交提供了
良机。另外，中外间商业、文化等领域交流的增多，还使得国内舆论
有机会影响国际舆论，获其同情，进而影响本国外交。
于是，自五四以来，各种国民外交团体纷纷建立起来，国民强
烈要求废除不平等条约。民众对于不平等条约的关注越来越强
烈，认识也越来越深刻，上海国民外交协会发布的宣言就欣喜地指
出"迄今全国民众，对于不平等条约，已有确切之认识，而废除不平
等条约之呼声运动，亦愈趋愈高，愈远愈遍"。舆论界的宣传者
们也做了种种努力，试图对广大民众起到指导的作用。正是由于
有此背景，北京政府的外交家们在对外交涉中，就常常感觉到更有
朝野纠葛：北京政府时期的舆论与外交
例如在中苏谈判的过程中，舆论界就曾对北京政府的外交施加了很大的压力，
详见《顾维钧回忆录》（中国社会科学院近代史研究所译）第 分册，中华书局， 年；
， ，，， ：
， ， ，
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， ， ：
， ， ，
如据顾维钧回忆，在华盛顿会议上对日交涉时，面对日本的威逼利诱，" 中国政
府已充分认识到，这一问题已在全国激起普遍注意，以及当时出现的南北方之间的政治局
面。不摸清民意，北京政府是不可能立即接受一个限期的"。见《顾维钧回忆录》第 分
册，第 页。
《申报》 年 月 日，第四张。
信心，当然也更能感受到压力和制约。
值得注意的是，北京政府虚弱的本质和统治权的获得途径决
定了它害怕疾风暴雨式的外交斗争方式，而主张通过谈判来进行
的"修约"外交，或者寄希望于国际会议的讨论，从而达到修订与各
国间不平等条约的目的。然而这种方式却与日益激进的舆论界的
要求之间存在着分歧，后者与北京政府的"修约"外交不同，不主张
枝枝节节地修改条约，而是要求彻底清除帝国主义在华势力。特
别是到 年五卅事件以后，他们逐渐认清了帝国主义的本来面
目，而对北京政府的努力往往嗤之以鼻，更多地是以质疑的目光审
视其外交举动。在对列强失去信任的同时，他们往往表露出对北
京政府的失望，甚而认为"我们欲达废除目的，全靠自己的继续努
力，若欲仰仗北京政府的外交胜利，那是靠不住的，若欲希望各国
诚意的平等待我，那是更不可能的"。不过，我们决不能就此认
为民众舆论总是在与北京政府唱反调，事实上，言辞的激烈是一方
面，在实际的外交交涉过程中，只要北京政府能够代表国家利益，
民众舆论基本上是与其站在同一战线上的。关于这一点，我们不
妨通过关税特别会议的始末来考察。
二兴奋与质疑中的关税特别会议
年 月召开的关税特别会议，在北京政府的修约外交
中所占的分量最重，在这次交涉中，北京政府投入的心血也最多。
而对于全国的民众来说，因为该问题直接涉及国计民生的方方面
面，牵扯到各种社会群体的切身利益，所以在一段时期内，整个国
家都表现出极大关注，关税特别会议也一度成为中国社会的舆论
焦点。
北洋时期的中国外交
程幼嘉：《废除不平等条约问题》，《 东方杂志》第二十三卷第二十四号。
自鸦片战争结束后不久丧失关税自主权以来，列强强加于中
国的关税协议制度就剥夺了中国的关税主权，在损害中国经济利
益的条件下，保护外商的在华权益，成为列强对华进行经济扩张的
重要保障。随着中国资本主义经济的发展，以及社会各界对国际
惯例的认识，民众对国家丧失关税自主权带来的恶果日益感到切
肤之痛。长期以来，因受不平等条约所束缚，中国的关税税率之低
在世界上都是极为罕见的，仅以烟酒为例，日本的烟税为货值的
，英国的烟叶税为 ，烟丝税为 ，白兰地酒税为
，中国各省通常向本国征收的烟酒税也有达到 的；而外
国烟酒进入中国时，只需交纳 的进口税和 的子口税，便
可畅行无阻于中国市场。这种明显不合理的状况对中国经济的发
展造成了巨大的危害，特别是对于还非常脆弱的资本主义经济来
说，在起跑线上就被外人领先了一大步，也正因如此，在历次关税
交涉中，工商界总是最活跃的阶层。
更重要的是，北京政府自身对关税自主的渴望并不亚于任何
阶层，因为这直接关系到其统治的维系和稳固。由于国内政局动
荡，各地军阀林立，中央控制力极度脆弱，其实际有效统治区域十
分狭窄；而国家经济又非常落后，可提供的财政来源微乎其微，所
以一直以来，北京政府总是处于经济窘境中。各地军阀往往将自
己所控制的区域看作是搜刮财富、扩充实力的保障，中央几乎无权
问津，以至于常常不得不靠借外债度日，在这种情况下，连维持正
常的权力运转都捉襟见肘，更遑论进行现代化建设了。有关研究
表明， 年底北京政府所欠的外债，已达二十二亿元，而据
年《中国年鉴》（ ）的报告，北京政府每月需要九百
二十万元，而收入只有二十三万一千元，可以说，没有外债，北京政
府的生存都很成问题。所以，巨大的财政危机使得北京政府将
朝野纠葛：北京政府时期的舆论与外交
陈志让：《军绅政权》，生活・读书・新知三联书店， 年，第 页。
目光从未离开过关税问题，迫切希望在该问题上取得进展以获得
新的可观财源，而这一出发点本身又决定了它的态度和原则，即既
期望获得完全的关税自主，但只要能够得到一定好处，又可以进行
变通或让步。
北京政府所要求召开的关税特别会议，其起源便是 年在
华盛顿会议上通过的《有关中国关税税则之条约》。在该次会议
上，中国外交当局就力图收回关税自主权，由于帝国主义的阻挠没
有获得成功，不过该条约总算规定，在各关系国批准该条约 个月
内，在中国召开一次特别会议，以讨论增加附加税、裁撤厘金和修
订中国关税税则等问题。华盛顿会议结束后不久，北京政府便成
立了关税会议特别筹备处。但因法国政府逼迫中国承认"金法郎
案"未遂，迟迟不批准《九国公约》等华盛顿会议条约，致使会议一
拖再拖。直到 年 月，段祺瑞政府忍痛承认了"金法郎案"，
从中捞到极大好处的法国便随之批准了《九国公约》等条约。五卅
事件发生后，中国激烈的"反帝"舆论使列强觉得必须做出响应，对
华政策应立即进行调整，于是华盛顿会议参加国于 年 月
日匆匆交换了华盛顿会议关于中国诸条约批准书，随即由美国驻
华公使照会北京政府提议从速召开关税会议。紧接着，北京政府
便在 月 日向有关各国发出参加关税会议的正式邀请。
在民间，各界舆论本就一直关心关税问题，盼望着解决这一问
题，此种心情在上海这座工商业者最集中的城市表现得就更为迫
切。还在五卅案交涉未竟之时，北京政府就已面临来自各方对关
税问题的压力。上海国货维持会在致段祺瑞电中就称"夫不平等
条约既倡自英，我国亟宜向英严重交涉，务达取消之目的，还我国
关税自由之独立主权，全国国民誓为后盾"。留日学会也来电力
争关税自主，表示"今欲与之议增关税，无异与虎谋皮。故关会可
北洋时期的中国外交
《申报》 年 月 日，第四张。
以不开，开必以关税自主为先决条件"。在上海影响最大的《申
报》上，也不断发表评论或刊文宣传关税自主之必要，同时对北
京政府的意图表示怀疑，深恐其开会的真正目的仅为征收附加
税。而一些政界要人、地方名流则开始鼓励舆论界行动起来，动
员民众以支持政府。王正廷就表示希望上海各界注意关税自主，
"观于各界鼓以论调，多以收回租界等相号召，于关税自由之原则，
自似不甚注意，为提倡舆论起见，应就此点多做工夫"。沪埠要
人唐少川也希望民众对关税问题有强有力之宣传，称"此种宣传，
非政府之宣传，乃系国民之宣传"。总之，由于涉及全体国民的
切身利益，面对着千载良机，随着会期的临近，多数人明确表示支
持政府召开关会，但前提是要求完全的关税自主。而一向处于北
京政府对立面的国民党舆论，也起而催促召开关会，质问"当法郎
案决定时，段祺瑞说得何等响亮：只要金法郎案一解决，关税会议
可立开，关税收入立可增加……现在怎样了？宛在目前的关税会
议，开在哪里？"尽管该党愤慨于中国关税自主竟要由外国开会
来决定，不过在舆论主流面前，也走上了与北京政府有限合作的道
路，警告其"如不采纳我们国民公意，我们就应该警告他们，斥责他
们以至反对他们！政府如果提出收复关税管理权，撤销领事裁判
权及废除其它一切不平等条约等要求！各国如仍拒不承认，我们
国民就该督促政府预备最后的力量，争回已失的主权！"甚至少
见地赞许"北京政府在明达者的警告之下，预备扩大会议的范围，
朝野纠葛：北京政府时期的舆论与外交
《申报》 年 月 日，第二张。
《力争关税自主权之必要》，《 申报》 年 月 日，第三张，常识。
《申报》 年 月 日，第二张。
《申报》 年 月 日，第二张。
《申报》 年 月 日，第四张。
《民国日报》 年 月 日，第七版。
《民国日报》 年 月 日，第三版。
将改约案同时提出，这也算是个比胡涂得忘记了中国地位进步的
主张"。
对于即将到来的关会，北京政府给予了相当的重视，作了很充
分的准备。月 日，政府公布了《关税委员会章程》，规定该委员
会由外交总长、财政总长、农商总长、交通总长、税务处督办、全国
烟酒事务署督办另加外交、财政资望卓著之大员 人组成，由外交
总长任主席；另聘任不超过 人的高等顾问和不超过 人的专
门委员会；委员会设秘书长 人，并设总务、会务、议案各处，组成
一个庞大的机构。会前，由财政委员会梁士诒拟订了《关税自主办
法大纲》，经北京政府批准作为参加会议的纲领。 月 日，北
京政府又颁布《关税定率条例》及《烟酒进口税条例》。
毋庸置疑，国内舆论的主流是明显的。但由于舆论成分的复
杂，其中自然会存在着种种差异。其中，上海工商界作为利益最关
联者，其立场应该说是最坚决、最冷静、最务实的。上海国货维持
会分别致电执政府、外交部、农商部、外交委员会表示"窃愿乘此千
载一时之机，提出收回关税主权，各项税则，由我国规定，要求各国
一律履行……而解除中华商民八十余年之束缚"；中华工商研究
会也希望政府"亟应乘兹会议，表示收回关税自主，无所用其瞻顾，
否则即加二五或加一二五，尊重主权与独立之谓何？有唯口惠而
已"；地位向来举足轻重的上海总商会不但力持关税自主之意
见，还发布启事向各界征求对于关会意见。除了对本国政府施
加压力外，上海各界还通过一些途径向列强传达中国舆论的信号，
北洋时期的中国外交
《民国日报》 年 月 日，第三版。
见石源华：《中华民国外交史》，第 页。
《申报》 年 月 日，第四张。
《申报》 年 月 日，第四张。
《申报》 年 月 日，第四张。
《申报》 年 月 日，第一张。
《申报》就发表时评希望列强言行一致，各路商界联合会还专门
向英国商会致函，敦促后者劝告其政府觉悟，而当美国关会代表
团抵沪时，上海总商会出面为其举行宴会，席间虞洽卿致辞，希望
他们支持中国的关税自主。
年 月 日，关税特别会议终于在北京居仁堂开幕
了，出席会议的有中国、英国、美国、日本、法国、意大利、比利时、葡
萄牙、西班牙、荷兰、挪威、瑞典和丹麦等 国的代表。会议的主
要议程有三项：（一）讨论关税自主问题，制定国定税则及裁厘；
（二）讨论过渡期间暂行办法，即关于征收临时附加税等问题；
（三）其他相关事项，包括订定证明洋货出产地办法及关款存放办
法。其中前两项是主要议题。但从会议开始后，北京政府就感觉
到步履维艰，因为列强并不会轻易放弃自己多年来的特权。关于
关税自主问题，中国代表王正廷提出了《中国关于关税自主的提
案》，各国代表虽然大体上都承认了中国关税自主原则，但是都提
出了各自的交换条件，而且在两点上保持一致：一是中国必须在
一定期限内裁厘，二是中国所增收关税的支配用途需经各国同意。
不久，北京政府就被迫提出《裁厘办法》，以期打破僵局。而关于过
渡期间征收附加税问题，中国代表提出的方案遭到各国代表反对，
尤以日本态度最为激烈，以至于连华盛顿会议拟订的二五附加税
都无法立即开征。正是在此种情形下，各界舆论开始起来抨击列
强，同时向北京政府施加压力，以督促其采取强硬立场。全国学生
总会、上海学生联合会、上海各界妇女联合会在《申报》发布启事
"敝会等为坚持关税自主反对关税会议及援助北京学生联合会大
流血事，发起各团体代表大会"，而《东方杂志》本来就怀疑各国
朝野纠葛：北京政府时期的舆论与外交
《关税自主之权》，《 申报》 年 月 日，第二张，时评。
《申报》 年 月 日，第四张。
《申报》 年 月 日，第三张。
《申报》 年 月 日，第一张。
对于关税会议的态度，会议开幕后更是以激进的态度发表看法，
其评论曰：" 关税特别会议于十月二十六日在居仁堂开幕了，当开
幕典礼举行时，会内有十二国代表的'惠然光临'，中外来宾及新闻
记者的列席参观，执政致辞，代表演说，可谓极一时之盛；但一看会
外，近之则北京群众因关税自主的示威运动而流血，远之则军人揭
橥反对召集关税会议而战争，通电四布，全国骚然。这样的国际盛
会的开幕，而所有的点缀乃是这个样子。我们纵欲勉强说几句好
听的话，也觉有所不能了。"
当北京政府与列强在达成原则协议后，舆论界并没有因此而
满足。《东方杂志》的评论认为关于裁厘及附加税的征收、处理等
问题，" 都是实际的重要问题，假使不能有圆满的解决，则结果'空
洞无物'自主原则纵然通过，而中国在过渡时期之中，依旧不能获
得实际的利益，盖可断言。便不能不希望责任重大的中国代表格
外的努力，与国民舆论的监督格外的严厉了"。陈独秀在"我们
对于关税问题的意见"一文中号召全国民众"凡是中国人，都应该
奋起力争关税自主，反对在现行关税制度下要求加税。全国的商
会、工会、农会、学生会等一切人民团体，都应该立即表示一致的态
度：对于只图加税不力争关税自主的中国政府，立即请他下
野……我们也要忠告全国的商会，你们须要坚持现在的态度，并须
联合全国各阶级的民众，力争关税自主到底"。特别是在会议召
开地北京，广大民众以极大的热情行动起来，形成了声势浩大的关
税自主运动。许多舆论界的代表人士更是面对面地向外交人员施
压，北京大学教授甚至警告中国关会代表，要求他们不达关税自主
北洋时期的中国外交
《东方杂志》第二十二卷第十七号，内外时评。
《东方杂志》第二十二卷第二十一号，内外时评。
《东方杂志》第二十二卷第二十三号，内外时评。
《向导》周报，第 期。
目的立即辞职，否则曹汝霖、章宗祥可为殷鉴。同时，北京政府
的外交家们也非常重视舆论界的声音，为此，王正廷还在 月
日宴请北京大学教授，但双方交换意见时，知识界的措辞则甚为尖
刻。北京国民外交代表团等重要的民间团体在"我们对于关税会
议的宣言"中称：" 关税会议的开幕，已逾多日，列国代表的提案，固
足令我们愤慨，中国代表之所要求，亦大足使我们失望……现在会
议已成事实，我们认为北京政府及其委员除了严格的服从一般民
众的主张外，再不能希冀国民的谅解。"面对这些舆论压力，身负
交涉重责的王正廷在一次演说时信誓旦旦地表示要"力争关税自
主……庶不负我们的祖先"。此外，令北京政府感到头疼的，还
有相当一部分舆论根本就反对关会召开，对该会议的结果持悲观
态度，而且这部分舆论力量也不可等闲视之。面对各界舆论的巨
大压力，北京政府如不再有所作为，其统治的合法性将会更成问题
了，所以在谈判过程中变得强硬起来。
月 日，中国代表针对已经通过的裁厘方案，又发表一项
声明，要求关税自主应得到明确规定；而裁厘则属于中国自动提
议，并非关税自主的交换条件；而且自主问题解决后方能讨论附加
税问题。北京政府的这种态度使列强甚感吃惊，并大为光火，致使
谈判一度僵化。直到 月 日，经过多方调停，列强在关于中国
关税自主的条文中，基本上都接受了中国的主张。其主要内容是：
各国承认中国享有关税自主权利，允许解除各国与中国之间各项
条约中对于关税上的束缚，并允许中国国定关税条例于 年
月 日生效；而中国则声明同时将厘金切实裁竣等。这显然是一
个妥协的结果，所以该决议一经通过后，马上又遭到激烈批评，舆
朝野纠葛：北京政府时期的舆论与外交
《晨报》 年 月 日，第二版。
张莉莉、杨从�选编：《关税自主运动宣传品三件》，《 北京档案史料》 年第
期。
《京报》 年 月 日，第七版。
论界一片失望之声。
面对着令人失望的结局，各界民众并未彻底放弃，尤其是工商
界人士，他们积极活动，为国家获得关税自主奔走呼号。 年
月，由全国商界组成的参观团应邀赴日，团长虞洽卿在东京日华实
业协会日华恳谈话会发表演说辞，呼吁日本同情中国的废除不平
等条约运动。在国内他们则主张扩大会议范围，反对中国代表
接受的条件。对于北京政府未能借助民气以求谈判胜利，上海各
界颇置微词，《 上海总商会月报》刊文说"兄弟当日见祖国民气顿
振，极抱乐观，曾有言论，力告国内当局利用民气，扩张关税会议范
围，讨论修正不平等的根本条约，收回关税主权"。由于关系到
自己的切身利益，商界普遍对加征二五附加税方案表示反对，上海
总商会特致电颜惠庆、顾维钧两氏，" 此次过渡时代所定附加税，其
目的非徒供少数当局之利用，原欲当固国家财政，改善社会经济，
若仅加二五，于国家财政，既无补益"，同时号召各入会团体"我
们应该起来帮助政府收回关税自主权"。其他重要团体如上海
全浙公会、中华国货维持会、中华实业维持会等也表示"关税主权，
为独立国家所应有，初无求人同意之必要。北京当局媚外成性，尤
无力争自主之资格。去年税议初开，舆论哗然，盖早虑其无良好之
结果矣。查自开会以来，初则虚争自主，涂饰耳目，继则以增征税
率，断断争持，阳托过渡之名，阴图估润之实……所望吾国民投袂
而起，努力奋斗。如不获达到真正自主之目的，即行打破此项会
议，以免日后无穷之弊害。语云'宁为玉碎，毋为瓦全'，此物此志，
愿为吾国人勉之"。他们不但致电颜惠庆诘问"国民何负于公，公
竟丧心病狂乃尔？"甚至致电军事实力派人物吴（佩孚）、张（作霖）、
北洋时期的中国外交
《上海总商会月报》第六卷第六号， 年。
王道根：《中国关税问题》，《 上海总商会月报》第六卷第九号， 年。
《申报》 年 月 日，第四张。
《申报》 年 月 日，第四张。
孙（传芳）、蒋（介石）等请求支持，以至于北京政府的关税特别会
议委员会赶紧回电称"本会对于关税会议，所定方针，现仍按照开
议时所定宗旨继续进行，报载各节，自可不成问题，希查照"，措
辞极尽委婉。
就在会议期间，北京政府在办理外交时最致命的弱点再次暴
露出来，那就是内部政局的极不稳定。先是 年 月底北京
爆发了"首都革命"，紧接着北方又发生了军阀混战，并直接影响到
政府内阁的生存，以至于在各国代表开会讨论有关中国问题时，中
国代表竟连合法的人数都凑不齐，使得会议不能正常进行下去。
而到了 年 月，连外交总长王正廷也不辞而别，段祺瑞又被
迫下野，中央政府竟呈无人主持的局面，这种情形下自然无暇顾及
外交了。到 月份，各国代表便以天气太热为由宣布休会，喧嚣一
时的关税会议到此就草草收场了。与此同时，南方的国民政府已
开始北伐，北京政府正面临着最严重的危机，虽然后来一些军阀政
要为了挽救局势，曾试图促成重开关会，却已是无力回天了。
如何评价北京政府召开的这次关税特别会议，常常让人们感
到为难，不过我们可以肯定的是，尽管在当时北京政府就不断遭到
抨击，但客观地说，如果完全否认其历史意义，则稍欠公允。总的
说来，这次会议从几个角度看还是不乏成功之处的：首先，会议向
列强显示了中国舆论界（包括各政治力量）的一致态度，即认为华
盛顿条约的条款不再适用了；其次，尽管会议并没有立即打破外来
的束缚，但会议期间所有代表们发表的重要宣言、声明，都赞成此
后中国应享有关税自主权，在很大程度上为以后关税自主权的实
施提供了保障。可以说，会议在各界舆论压力下通过的决议案，为
以后的南京政府取消协议关税制度提供了直接依据。
朝野纠葛：北京政府时期的舆论与外交
《申报》 年 月 日，第四张。
《申报》 年 月 日，第四张。
三结论透析北京政府
外交的历史困境
作为近代中国历史上的重要环节，整个 年代无疑属于大
觉醒的时期，对内有轰轰烈烈的大革命，对外则有民族主义浪潮促
生的"修约"（北京政府）与"废约"（南方国民政府）运动。在这一极
具特色的时代里，扮演着重要角色的民众运动与社会舆论，令历史
舞台上的任何主角都为之动容，不论是前期的北洋军阀还是后期
的国民党，都曾受到该种力量的推动或制约。
就舆论与外交的互动状况而论，修约运动时期与巴黎和会
乃至华盛顿会议时期都大为不同。尤其是第二次直奉战争之
前，北京政府在对外交涉时，尚能对国内舆论进行某种程度的控
制或利用，这主要只因为北京政府此时在国家内政中还处于较
强的地位，而舆论界内部也还缺乏相应的统一。因此，舆论虽然
也会对政府外交产生作用，但其背后的内争色彩太浓，从而削
弱了自身力量。到 年以后，由于北京政府及军阀力量急剧
衰落，他们开始对舆论失去了操纵能力，而这一时期舆论界则
迅速统一到"反帝"大旗下，声势日壮，所以对北京政府的外交产
生了不容忽视的影响，但同时，南方国民党势力的骤强，又淡化
了这一色彩。以关会为例，以工商阶层及知识分子为核心的舆
论，虽对北京政府施加了很大压力，也提供了一定支持，但由于
地方军阀及南方国民党等因素的干扰，最终又难以实现自己的
北洋时期的中国外交
关于此项研究，详见应俊豪：《公众舆论与北洋外交―――以巴黎和会山东问
题为中心的研究》（政治大学历史学系， 年 月）。其中对段祺瑞与研究系以及
南北之间的矛盾，进而围绕舆论展开的内争做了充分的论述。
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外交诉求。
从当时实际成效来看，国民对关会是极表失望的。在交涉不
了了之后，尽管对现状的改变无能为力，舆论界仍然以焦灼的目光
注视着各种事态的发展。当关会陷入瘫痪而竟致无人主持的局
面，上海商界忧虑地认为"国事抢攘，牵动外交，一发缠身，全局瓦
解。夫以内政不修，则外交未能有举力。假使外交就理，则内政或
日进于康宁，此实一定之理，而必至之符也。内政淆乱，日加纠纷，
而外交形势，日趋险恶。此间机栝，稍纵即逝。及今不图，国家将
亦堕于九渊"。令舆论界深感迷惘无奈的是，政府交涉之所以无
功而返，北京政府的外交之所以失败，很大程度上是缘于自身的内
耗。虽然就列强而言，他们已经开始对对华政策进行调整，准备局
部修改不平等条约体系，以维持现存北京政府的稳定。 年
月初，日本外相币原在接见英国驻日公使爱略（ ）时
就曾表示：" 时下一般中国青年都在高呼恢复关税自主，倘若这次
会议无法开拓关税自主的端绪，则段祺瑞政府可能在国内舆论的
反对下垮台，而陷入无政府状态……对于此次会议，与其从利害问
题上考虑，毋宁从中国政局安定这一大项来着想，俾便决定态
度。"然而列强却发现很多中国人并不领他们的"好意"，一些地
方军阀以及南方国民党的抗议书纷沓而至，使外国人陷入困惑之
中。对此，舆论界一部分深谙国情者倒表现得十分清醒。早在关
会尚未开幕之前，《 申报》就有时评曰"此次关议争加税争自主权，
而外人谓，使团不反对，自有疆吏反对，意盖谓疆吏必不愿裁厘
也"，一针见血地做出预言。社会名流王显华也发表意见认为
"故鄙意对此次关税会议，必须达到完全自主目的，方为正力，但以
朝野纠葛：北京政府时期的舆论与外交
梁秋水：《关会与时局》，《 上海总商会月报》第 卷第 号， 年。
日本外务省《日本外交年表并主要文书》下，第 页，转引自林明德：《近代中
日关系史》，台北：三民书局， 年，第 页。
默：《裁厘之预料》，《 申报》 年 月 日，第一张，时评。
今日政局变幻极多，设一旦收回自主，我国政府对于此事能否有统
一办法，尤为先决问题"，同样不失为先见之明。
的确，即使仅就整个北洋军阀系统而言，长期以来，北京的
中央政府一直面临着来自内部的权力挑战。北京政府之所以能
够得到承认并暂时安然存在，只是由于各军阀利益处于平衡状
态。一旦中央政府及其控制者从关会中获得切实的经济好处，
无疑将造成利益失衡，所以当就一些敏感问题对外交涉时，各派
之间的互相"拆台"就在情理之中了。特别是当交涉过程中会损
害地方利益时，军阀的反应更加激烈，这典型地反映在裁厘问题
上，因为"如果中国真能裁撤厘金，提高关税率，恢复关税自主
权，换言之如果关税会议成功，一方面会增加中央的税收，一方
面会严重地减少各地厘金的收入，对地方军人是一大打击"，而
在 年之交这种权力分裂的情况下举行关税会议，显然会引
起各地大小军阀派系的反对。中国外交史家波赖（
）在其不久之后的著作中也承认"一旦中央政府的岁入显
然会得到提高，军阀们就会为了该项收入的分配而发生争夺。
吴佩孚和孙传芳都极力反对在列强与北京的'非法'政府之间的
谈判"。于是，尽管无论是工商界还是政治家、外交官、学生、劳
工，甚至军阀，各阶层对于关税自主都有共同的愿望，但对关税
特别会议本身却意见分歧。
对于北京政府的外交精英来说，虽然他们的基本外交追求都
是无可置疑的，外交能力是无可挑剔的，对社会舆论作用的认识也
是清醒的，但是，由于他们所效力的政府统治国家的合理性日见失
去，舆论界与他们之间的隔阂也日益扩大，这就使得他们经常处于
北洋时期的中国外交
《申报》 年 月 日，第四张。
陈志让：《军绅政权―――近代中国的军阀时期》，第 页。
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内外的双重压力之下。结果，当看到南方国民政府外交领域呈现
出来的新气象，面临另一种有望实现民族解放的机遇之时，全国舆
论界的方向都在迅速转变。到南方国民政府北伐大获全胜之际，
由于对北京政府日益丧失信心，使得持论一向中庸的自由主义知
识分子们也开始哀叹"中国当局根本上即无意于在外交上取得胜
利，则外交的失败，我们更不必抱怨外人了"。正是在这样一种
背景之下，由于对北京政府的外交方针和交涉过程都已感到厌倦，
舆论界渴望呼吸到新鲜的空气，而不久发端于南方的"革命外交"
则不失时机地一度满足了他们的愿望。
另外，具体到外交运作时，由于政治、教育、文化等背景的差
异，还使得北京政府的外交家们与舆论界常常存在分歧。作为接
受过系统的西方专业教育的外交家，顾维钧等人一直在追求政治
上的相对超脱，而其毕生理想就是最大限度地恢复国家权益，使民
族获得解放，可以说他们都是坚定的民族主义者。同时他们通常
都深受西方国际主义理念的影响，试图通过和平谈判方式，在遵循
国际游戏规则的前提下，在外交战场上有所斩获。最具代表性的
人物顾维钧就"认同国联理念，憧憬在一个基于公理的国际新秩序
下，可以去除中国所受各种条约束缚"。既然各方在目标上是一
致的，那么主要的冲突就在于"技术"环节。诚然，国民外交的出现
应视为一种可喜的历史现象，在中国历史上"第一次形成了对政府
决策施加重要影响的社会舆论。普通民众涌进了外交这一过去似
乎很神秘的为少数高官所垄断的领域"，从关税会议的过程就可
以看出，舆论对北京政府始终起着支持和推动作用，扮演着民意基
朝野纠葛：北京政府时期的舆论与外交
《东方杂志》第二十三卷第九号，杂评。
唐启华：《北京政府与国际联盟（ ― ）》，东大图书公司， 年，第
页。
王建朗：《北京政府修约运动简论―――兼述顾维钧等新一代外交家的崛起》，
金光耀主编：《顾维钧与中国外交》，上海古籍出版社， 年，第 页。
础和监督的双重作用。在与舆论界的合作与冲突中，北京政府的
外交家们虽然对其予以相当重视，但总的来说，一旦舆论界试图直
接介入国家外交时，他们又往往对其后果心有余悸。顾维钧就认
为，这"会干扰外交机制的正常运作，因为民众往往为一时的情绪
支配而忽视外交操作的综合因素，甚至会与民族利益发生抵触，在
民国政治斗争极其复杂的情况下，这种可能性益加明显"。顾维
钧还有一段广为流传的名言，最能说明他对这一问题的体会，他
说：" 特别是在人民外交当中，由于离不开公众舆论和大众的支持，
一个人很容易做一些讨好公众的事，而不总是考虑民族利益。如
果是民族 利 益，那 就 是 永 恒 的，不 因 时 间、舆 论 或 党 派 而 改
变……在中国，自从五四运动以来，' 人民外交'的口号已成为非常
时髦的口号，群众组织起来大游行或组成代表团对中国的代表们
施加压力，常常造成灾难性的后果。"其对于舆论的复杂心情，跃
然可现。
最后我们发现，来自权力边缘的社会舆论的质疑，固然对北京
政府的外交造成了相当影响，但最令外交家们时刻感到危机的，莫
过于来自政治对手南方国民党日益强有力的挑战。北伐战争开始
以后，随着南方国民党"反帝"口号的提出及其在内部争斗中的节
节胜利，舆论界也开始逐渐"倒戈"，胡适在后来回忆时曾说"民十
五六年之间，全国大多数人心的倾向国民党，真是六七十年来所没
有的新气象"，而这里的多数人，正是形成当时人们所认知的"舆
论"的主要力量。 年代中期以来，以"反帝"的民族主义装备
国家外交日益成为最富"人气"的时代潮流，而南方国民党正是顺
北洋时期的中国外交
王建朗：《北京政府修约运动简论―――兼述顾维钧等新一代外交家的崛起》，
金光耀主编：《顾维钧与中国外交》，上海古籍出版社， 年，第 页。
《顾维钧回忆录》第 分册，第 页。
胡适：《惨痛的回忆与反省》，《 独立评论》第 号（ 年 月 日），转引自
罗志田：《乱世潜流：民族主义与民国政治》，第 页。
应了这一潮流，得以迅速争取到全国舆论的同情，从而在与北京政
府争斗中获得有利地位，因为"任何这段时期中外关系的研究都必
须考虑中国内部政治斗争的'革命性'发展对中外关系的直接影
响……政治的'革命性'发展也引发整个思想舆论界的'革命'倾
向"。在关税特别会议问题上，国民党基本上站到了与北京政府
完全对立的立场，从根本上反对会议讨论这种方式，实际上正是试
图阻止北京政府获得财政上的转机。更重要的是，由于获得了越
来越广泛的民众支持，国民政府开始有底气和力量采取一种前所
未有的外交方式―――"革命外交"。于是就有了国民政府在北伐期
间不顾列强的反对单方面宣布征收关税附加税，以及通过群众运
动将汉口、九江租界暴力收回等空前之壮举。而舆论界更因此进
一步与北京政府的外交疏远，所以我们也可由此了解北京政府外
交家们的处境―――他们已被时代远远地甩在后面了。
总而言之， 年代中期中国的外交与内政呈现出错综复杂
的纠葛局面。就舆论与外交而言，尽管在北京政府的修约过程中，
舆论对外交的参与和影响是相当明显的，从关税特别会议即可窥
见一斑，不过也应该看到，舆论只能从侧面对政府外交发挥作用，
而真正足以根本上促动北京政府外交的，应该是舆论背后的政治
力量。诚然，" 内政与外交的关系，对于任何分析人员都不是一个
轻松的分析命题"，一个国家的外交与内政是紧密联系的，但像
北京政府时期这样的状况，在历史上仍属少见。虽然备受舆论关
注和影响的北京政府的外交演出，也多少取得了一些成就，但是既
然它在内政中的地位日益虚弱，作为统治中心的合理性日益丧失，
在这样的前提下，如果期望身处其间的外交家们取得重大收获，毫
朝野纠葛：北京政府时期的舆论与外交
罗志田：《乱世潜流：民族主义与民国政治》，第 页。
王逸舟：《国内进步基础上的外交》，俞可平主编：《中国公民社会的兴起与治
理的变迁》，社会科学文献出版社， 年 月，第 页。
无疑问是不合乎历史现实的，因为在当时的"现场"之中，卷入朝野
外交纠葛的有关各方―――舆论界、外交家、国内各政治对手，无论
谁都无法解开这一历史的"死结"。
杨洪林中国国家博物馆
北洋时期的中国外交
庙街事件中的中日交涉
张 力
前 言
第一次世界大战期间，美国于 年 月 日对德国宣战，
此后大批物资、武器、兵员陆续自北美运抵欧洲战场，增强了协约
国阵营的作战力量。但在 年 月 日，诞生不久的苏俄却和
德国、奥匈帝国、保加利亚、土耳其，签订了布列斯特 立托夫斯克
（ ）和平条约，随即退出战争，此举造成其他协约国家
的疑虑和不安。英法两国担心，德国不仅可以在东线停火，撤回兵
力，且可能从俄国境内获得资源，用于西线的作战，将会带给协约
国极大的压力；两国因此向美国总统威尔逊（ ，
― ）施压，希望美国出兵西伯利亚，如果德俄两国有可能
结盟，那么在西伯利亚新辟的战场，将吸引住俄国新政府的注意
力，就无法在欧洲战场协助德国；而俄国境内主张继续对德作战的
反布尔什维克势力，也能因此提振士气。威尔逊初时颇为犹豫，尤
其担心协约国用兵西伯利亚之举，会给予日本军事图谋此一地区
的机会。不久威尔逊得知滞留在俄国境内的捷克兵团亟待援助，
"中研院"近史所黄自进教授、南京大学历史系陈谦平教授提供本文修正意见，曾
金兰小姐、林孝庭博士协助查寻史料，作者谨致谢忱。
且也了解即使其他国家不采取行动，日本也会单独出兵。于是
在 年夏季，共有美国、英国、法国、日本、意大利、中国派兵进
入西伯利亚。
美国原向日本提议，两国各派 兵力至海参崴，并约定任
务结束后撤出，但未获日本同意。后经协约国协调，各国派至西伯
利亚总兵力为 人，规定日军 人，日本始表示接受，并
在 年 月 日发表《西伯利亚出兵宣言》，随后在 月 日
派出两个师团 名士兵。不仅如此，日本以后不断增兵，最
高达到 人，且活动范围不限于原先约定的海参崴。至
年 月 日美国政府通告日本政府，决定自西伯利亚撤军，日本也
未依约同时撤出。不久之后，居住在庙街（ ）的日本
军民和俄国赤党（又称红党）发生冲突，演变成庙街事件，日本史上
则称之为ニコラエフスク事件，简称尼港事件。
庙街事件虽是日俄之间的冲突，然而该地原有中国侨民居住，
且正巧有四艘原本打算开往哈尔滨的中国军舰，因受俄人阻挠而
滞留庙街，竟然也就卷入其中。为了援救受困在庙街的军民，中国
外交部与日本政府展开数月的交涉，最后人舰终获释回。此一中
日之间的交涉，应是整个日俄庙街事件中的一个插曲。部分研究
日俄关系或民初海军史的论著中，曾略有提及，但对中日之间交涉
情况，着墨有限。本文拟从外交和军事档案之整理分析着手，探
北洋时期的中国外交
， ，
， ， ， ：
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王春良：《简论 ― 年日本与苏俄的关系》，《 山东师范大学学报》卷
期（ 年），页 ― 。
英日文著作的主要关怀在于日俄之间的冲突，对中国海军的介入，仅略有提
及。如呈现日方观点的 ， ， ，
： ， ， 。呈现俄方观点的
， 转下页
讨此一交涉之经过及其意义。
一庙街事件的爆发与中国军民的卷入
作为中国东北中俄界河的黑龙江，在伯力附近与另一条界河
乌苏里江汇流之后，以下直至流入鞑靼海峡，中国称此段河流为混
同江，因其汇纳松花、黑龙、乌苏里三江之水；对于俄国而言，黑龙
江和混同江均称之为阿姆（ ）河。庙街是位于阿姆河出海口
北岸的一座小城，该城在夏季为一重要渔港，但全年六个月因冰封
而无法活动。第一次世界大战初期，庙街人口约 人 。
日本在出兵西伯利亚的行动中，于 年 月占领庙街。其
海军因顾虑冰封受困，遂立即撤出，留有一支陆军驻守。该城除原
接上页 ， ： ， ， 。川
野�明：《第三节尼港事件》，奥村房夫监修：《近代日本战争史第二编：大正时代》，东
京：东京堂出版， 年 月，页 ― 。类似的中文论文也是如此处理，如王春
良：《简论 ― 年日本与苏俄的关系》，页 ― 。李凡：《日苏"北库页岛利
权"之争》，《 南开学报》（哲学社会科学版） 年第 期，页 。曲晓范：《试述 ―
年北洋政府在西伯利亚的护侨活动》，《 华侨华人历史研究》 年第 期，页
仅提及庙街撤侨之事。有关中国海军史的论著，偏重在东北海军前身吉黑江防舰队建
立的介绍，对此稍有提及。如包遵彭：《中国海军史》下册，台北：中华丛书编审委员会，
年 月，页 ― ；吴杰章、苏小东、程志发主编：《中国近代海军史》，北京：解
放军出版社， 年 月，页 ― ；海军司令部《近代中国海军》编辑部编著：《近
代中国海军》，北京：海潮出版社， 年 月，页 ― ；苏小东：《北洋政府组建吉
黑江防舰队述略》，《 军事历史》 年第 期，页 ― 。这三种著作内容相似，对事
件经过之叙述也比较详细，但都缺乏征引资料。高晓星、时平：《民国海军的兴衰》，南
京：中国文史出版社， 年 月，江苏文史资料第 辑，页 。该书称"中国舰队被
白俄军以'资助红党'为名扣押多时"，为史实之错误。
， ， ，
， ， ： ，
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， ，称当地人口有 人。
庙街事件中的中日交涉
有之俄人、中国侨民，又有日本军民的移入。冰封之后海运断绝，
但陆路交通也不方便，对外并无铁路连接，当地的日人可透过无线
电得知些许哈尔滨传来的讯息。
日军在庙街采取高压统治，其控制地区的俄国赤党党人在
领导下，纠集约 人，于 年
月开始向庙街白党发动攻击，不久当地日人受到威胁，所谓之庙街
事件于焉爆发。庙街事件是日、俄之间的军事冲突，且发生在日本
占领之俄国土地上，本与中国关联不大。但庙街原有甚多中国侨
民，且恰好有四艘舰艇因冰封之故，暂泊庙街，又因日军指控中国
军舰协助俄人攻击日军，致使滞留庙街的中国军民卷入日俄冲
突中。
中国军舰出现在俄国港口，原是为了在东北筹组舰队，保护航
行黑龙江上的中国船只，因而假道混同江，前往松花江防次。根据
年 月中俄签订的《瑷珲条约》，黑龙江北岸之地归俄国所
有，乌苏里江以东至海，为中俄共管之地，但黑龙、松花、乌苏里各
江，则为中俄船只共同航行。 年中俄签订之《北京条约》虽将
乌苏里江以东地区划给俄国，并未影响两国在前述三江共同行船
之权利。但 年俄国内战开始后，松花江和黑龙江之航权为俄
人所占据。北京政府海军部遂派视察王崇文前往调查，准备进行
交涉；又在海军部内设江防讨论会，专司其事。其后，东北成立戊
通航业公司，该公司所属船只在乌苏里江和黑龙江航行时，常遭俄
国军舰干涉，于是海军部在 年 月设立吉黑江防筹备处，派
王崇文为处长，归海军总司令部节制。
根据王崇文的建议，吉黑江防处在哈尔滨设立江防司令部。
海军总司令蓝建枢决定派靖安、江亨、利捷、利绥等舰，开赴哈尔滨
北洋时期的中国外交
， ， ，
包遵彭：《中国海军史》下册，页 ― 。
附近同江驻防，以靖安舰长甘联�为队长，统率四舰北上。因利
捷、利绥两舰为平底，吃水浅，不易承担较大风浪，遂经加上木壳，
由靖安舰拖带，再加派利川舰，五艘船于 年 月 日自上海
出航。月上旬抵达海参崴停留数日后，入鞑靼海峡。由于未能
寻得引导船舰入江的领港人，加以北地日渐寒冷，遂请靖安舰南开
返国，江亨等四舰冒险入江，终于安抵庙街。当地华侨告以再过十
天左右即将封江，四舰乃决定兼程赶往哈尔滨，然在伯力附近突然
遭遇俄军岸炮攻击，且闻知江面布有水雷。四舰被迫中止行程，因
伯力下游无避冻处所，乃决定折返庙街过冬，等次年春天开冻后再
做打算。
不及赶抵哈尔滨的江亨等四舰，正巧遇上了庙街事件。据
年 月 日外交部驻庙街副领事张文焕呈送外交部的报
告，过去两个月庙街均笼罩在战火之中，不少枪炮子弹落于领事
馆，馆内人员历经危险。赤党在 月 日议和进城，而"月
日，日军忽先开衅，复与彼战败北，日本领事队长已死，日本男女千
人，所存无几"。张文焕预测开冻之后，日军必派兵舰报复。由于
华人约有七八百人加入赤党，日军报复行动恐会殃及华侨。当地
陆路不通，无处可避，故而请外交部在哈尔滨、伯力雇本国轮船五
艘，最好命戊通公司备船，于 月 日前后开江之时，到达庙街接
运四千余位华侨返国避难。因海口开冻较迟十余日，日本兵舰到
达庙街时间应较中国江轮略晚，滞留庙街的中国兵舰可趁日本兵
舰尚未抵达前，开往伯力。月 日张文焕再度说明庙街情势险
恶，华侨有意归国者增多，五艘轮船恐不敷用，拟请戊通公司派来
庙街事件中的中日交涉
陈拨、方沅：《庙街事件忆》，杨志本主编：《中华民国海军史料》，北京：海洋出
版社， 年 月，页 ― 。《李［家鏊］高等委员收中国军办公处函送海军部来
电》，《 中俄关系史料：东北边防（二）中华民国六年至八年》，台北：" 中研院"近代史研究
所， 年 月，页 。
轮船 艘接运。此一请求经国务院会议议决，令交通部知照戊
通公司酌拨船只，于开江时开赴庙街援救；华侨之中经济能力佳者
自出船费，无能力者先由戊通公司记账，再送请财政部拨还。戊
通公司因此时松花江业已开江，有不少船只已安排承揽装运商货，
但事关侨民生命，仍勉力准备大快轮船两只、大拖船四只，以及米、
面、菜蔬等食物，预定黑龙江下游江开冰排流出后，立即兼程驶往
庙街。
由于庙街战事并未停止，沿途危险，戊通公司先请求政府电令
滞留庙街的军舰担任护送，并请西伯利亚高等委员会照会交战团
体，以免途中发生事故。海军部遂令吉黑江防筹备处筹办。
月 日戊通公司自哈尔滨派出"阳湖"等轮船两艘、拖船四艘，携带
白米、面粉、菜蔬等食品，拖船内则安装床位，以方便搭载乘客。
就在此时，驻海参崴总领事邵恒浚向外交部报称，距庙街不远处已
发现日本军舰，准备开冻后入江，而其政务长松平表示，若是日军
登陆，俄人窜逃，自可无事，否则日军将展开攻击。中国政府所派
之接运华侨船只，应尽快前往，驻海参崴总领事馆已知会日俄双
方，称海参崴侨商自雇轮船赴庙街接引亲友，请其沿途照顾。
北洋时期的中国外交
外交部档案（台北"中研院"近代史研究所藏，以下同） ： （）" 救济庙
街华侨案"（一），《 年 月 日张文焕电呈外交部》、《 年 月 日张文焕电
呈外交部》。
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（一），《 年 月 日国务院
公函外交部》。
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（一），《 年 月 日交通
部咨外交部》。
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（一），《 年 月 日海军
咨外交部》。
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（一），《 年 月 日海军
咨外交部》。
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（一），《 年 月 日邵恒
浚电外交部》。
中国政府原想趁日本援军到达庙街之前，撤回军舰侨民。
然而，" 阳湖"等船出松花江，正准备驶往黑龙江下游时，接到戊
通公司伯力分公司事务员王信斋自伯力逃回，所携回的两件俄
司令电，一件要求"阳湖"等船暂留，等总部复示，另一件则表示
赴伯力轮船一律不得放行。"阳湖"等船因急于接运华侨，仍继
续前驶，至徐尔古地方与俄军江岸守备队长巴克舍也夫交涉。
该队长表示伯力已被日军占领，故而禁止运送粮米，不过中国
船只前往伯力救济华侨，则可前往，但必须在徐尔古接受调查，
不得运粮及装载俄籍乘客。戊通公司伯力分公司的俄籍副理
马尔克斯在此遭到扣留，但俄籍船员则未受影响。其江岸守备
队原本要扣留船中所载食物，后经一再交涉，才同意经电请司
令部指示获得回复后，即予放行。戊通公司所派船队至此并无
军舰护送，因此对于能否安然航行到伯力和庙街并无把握。
其后邵恒浚收到日俄双方回音，日方同意协助，但表示此次航
行，不能涉及政治问题；俄方也同意协助，并发给路引。不过由
于俄人在黑龙江曾放置水雷，以防备日本，中国所派船队因之
更为担心航行安全，只得暂泊于伯力。邵恒浚也探得日本早在
月 日就已运送陆军 余人到库页岛登陆，月 日
又增派 余人。庙街的俄军已移驻森林内，不过日军登陆
庙街后，仍有可能殃及华侨。而更令人吃惊的是，月 日海
参崴日本报纸刊载：" 庙街之役，华人韩人均参战助俄，中国舰
队且供俄炮弹，故演此惨剧。"此消息一经披露，使得中国撤回
军舰、接运华侨之计划，衍生出更多的困扰。
庙街事件中的中日交涉
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（一），《 年 月 日
交通部咨外交部》。
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（一），《 年 月 日
邵恒浚电外交部》。
二华舰攻击日军事件的调查
派往庙街的日本援军系由多门次郎大佐率领，于 月 日自北
海道小樽港出发，在库页岛登陆后待命。月 日日军编成北部沿海
州派遣队，由津野一辅少将指挥，多门次郎所率之庙街派遣队也改称
为多门支队。月 日多门支队出发，渡过鞑靼海峡展开进攻，月
日进入庙街。但在 月 日，俄军决定放弃庙街，并自当日起屠杀所
监禁的日本人与反对赤党的俄人，并将城内建筑付之一炬。
在日军进入庙街之前，海参崴日本报纸《浦潮日报》登载了庙街
俄人惨虐日人情形，其中提及中国军舰供给俄国赤军武器。此时正
在海参崴的海容舰长林建章海军代将，随即表明并非事实，并商请
日本驻海参崴的海军第五战队司令官川原袈裟太郎，转由该报更
正。林建章亦闻得日本国内各报纸也有同样记载，故请外交部电令
驻日使馆庄景珂（ ― 年）代办查明更正。然而日本国内
对此事反应甚为强烈，日本在海参崴的联络员伊田告诉林建章，中
国军舰供给俄人武器，似有确实证据，虽可制止海参崴日本报纸记
载此事，但日本国内民情异常愤激。林建章则响应中国陆海军在日
俄冲突时严守中立，军舰必无此行为；报纸失实记载若引起误会，中
方断难负责。由于伊田声明派往庙街的派遣队，并非大井元成司令
官节制，故无法指挥其军事行动，林建章认为此声明关系到庙街四
舰的安危，因此对于能否安全撤出四舰，甚感忧心。
林建章虽然否认中国军舰有助俄武装情事，但日本国内刊载
北洋时期的中国外交
森松俊夫： ，东京：图书出版社， 年 月，页 ― 。
国军档案（台北国防部史政编译室藏，以下同） ／ "庙街中日纠纷案
（一）"，《 年 月 日外交部公函海军部》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（一）"，《 年 月 日林建章电海
军部》。
甚多，甚至指出其实职姓名，驻日海军武官林国赓（ ―？）向海
军部表示：" 顾事实莫由证明，以讹传讹，殊难申辩国家名誉。"他希
望能查清事实情形，以便驳正。月 日大阪的《每日新闻》刊载
日本陆海军发表，依据查得一名日军所遗留的日记中记载，中国军
舰曾炮击日军，而日军亦由水上还击，但受到 挺机关枪猛击，遂
不支败退。此时日本派外务省书记官花冈止郎对此事进行了解，
若中国军舰确实炮击日军，将开中日两国外交讼案。同时，日军还
将滞留在庙街之中国军舰和官兵扣留，等待裁判之结果。林建章
认为外交部应向驻北京日使质问，怎可凭莫须有之日记，扣押军舰
和官兵；但也同时建议海军部组织侦察队，前往庙街，探询各舰情
形，作为将来交涉之依据。
海参崴的日本《浦潮日报》于 月 日刊出前述所谓日记内
容。此本日记系多门支队于 月 日进入庙街后搜寻而得，为一
通信兵自 月中旬被捕起，记至 月 日。其内容包括 月中旬
日俄交战情形，以及庙街街市状况。日记中提到日军"所以蒙巨大
之损害者，实因某国炮舰对我守备队施以炮击所致。我守备队一
部分虽对之突击，然因受多数机关铳之猛烈抵御，终未成功"。
吉黑江防司令王崇文在 月 日呈送海军部长的电文中，对此内
容立予驳斥，认为日本对中国驻泊庙街舰队"实有种种阴毒手段，
希图淆乱听闻。窥其用意，实属大怀不测"。他怀疑日记内容，甚
至日记本身全系捏造，进而举出两项证据作为反驳：
庙街事件中的中日交涉
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（一）"，《 年 月 日林国庆电
海军部》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（一）"，《 年 月 日林建章电
海军部》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（一）"，《 年 月 日林建章电
海军部附件》。花冈书记官的报告与此类似，见
，《 日本外交文书 大正九年》第一册下卷，东京：外
务省，昭和四十七年 月，页 ― 。
查沿海州一带日本无线电消息异常灵通果使日俄两
军冲突之后我国军舰有从旁助击情事何以伊田对林代将
所面称仅云得该处探报中国军舰有供给俄人武器情事？无
论必无此事即便如其所言既云供给武器则出自俄人所攻
击可知 而日政府迩来所揭载军人之日记乃云华舰开机关
枪轰击日军胡其立言自相矛盾？此证诸彼国军官所言可
为确证者一也 当两军在庙街战事之后此间曾得江亨队长
陈世英两次来电报告日俄冲突情形以为日俄将来交涉证
据世英甚恐有碍东邻交谊业经婉却云云 夫当事起仓促
该舰长等确能深明大义顾全睦谊为证人尚不肯岂有供给
武器及开炮助击之理？虽至愚者知其不然以 此又证诸
我国舰队之报告为严守中立之确证者二也
王崇文将陈世英（ ― 年，后改名为陈季良）两封来电附
呈，并据此请海军部转咨外部，" 一面向日本严重交涉，一面将以上
所陈各节，通告驻京各国公使，以正是非，庶彼国有以息其奸谋而
刀俎不横肆鱼肉"。王崇文又在 月 日致电大总统、国务总
理、各部总长、参众两议院、边防处段督办、各地军政首长，甚至各
报馆商学会，重提前述两点证据，并说日本"散布种种诬蔑行为，为
北洋时期的中国外交
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（一）"，《 年 月 日王崇文电
海军部》。 年 月 日，江亨舰舰长兼江防舰队队长陈世英向王崇文报告日俄冲
突爆发情形，指出 月 日夜间 时，日兵因缴械问题，突向俄新党司令部发动攻击，
造成正司令受伤，副司令阵亡。双方激战数日后，日兵和侨民死伤惨重，约百余名日兵
退守司令部，经俄军包围攻击后，日兵于 日缴械投降。而此次冲突也造成利绥舰三
名水兵遭流弹击伤。数日之后陈世英又来电提及俄国新党司令尝请其为该冲突事件作
见证，作为将来日俄交涉之证据。陈世英顾虑此举有碍中日邦交，予以婉拒。但该舰队
避冻数月，花费甚巨，曾向侨商挪借，希望吉黑江防筹备处迅速拨款抵运。而各舰碳煤
也获新党司令部允借。见国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（一）"，《 年 月
日陈世英电王崇文》、《 年 月 日陈世英电王崇文》。
国际竞争之手段"。
此时海军部亦不信滞留庙街军舰有助俄攻日举动，但仍是电
令王崇文赴庙街实地调查，也要求驻日武官林国赓调查日本政府
是否有此文发表，及其文意如何。而王崇文对于日军扣押军舰
和船员，认为"兹事已成为国际上绝大之交涉，黄炎国体暨海军名
誉攸关，万难令人任意污蔑"。不过他也指出，日本政府如认定中
国军舰确有炮击日军行动，则应由双方派员调查。王崇文建议就
近派海容舰自海参崴由海道前往庙街调查真相，他本人则前往海
参崴；另请外交部派熟悉外交人员，海军部加派副官陈复（？―
年）会同前往，以便临时谈判。外交部由东京方面得知，日
本政府对此事已决定政策，不论此事是否属实，中日难免一番困难
交涉，乃请求海军部详查证据，以便将来辩论之用。海军部遂指
派副官陈复克日赴哈尔滨，会同王崇文前往海参崴与林建章商议
应用何船，并责成王崇文由海道亲往庙街调查真相。
王崇文在前往庙街之前，曾提出六项办法，以备交涉：（一）请
日本政府暂时代为接济庙街舰队粮食；（二）由外交部转请日本政
府双方派员调查；（三）如日本政府不允双方会同调查，则应同意
中国单独派员调查；（四）中国派遣军舰前往；（五）由上海携带饷
项两个月、煤炭 吨、粮食三个月前往；（六）请谘商外交部添派
庙街事件中的中日交涉
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（一）"，《 年 月 日王崇
文电》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（一）"，《 年 月 日海军部电
林国赓》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（一）"，《 年 月 日王崇文电
海军部》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（一）"，《 年 月 日海军部电
吉黑江防筹备处》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（一）"，《 年 月 日海军部训
令吉黑江防司令王崇文》。
熟悉外交人员会同前往。而在 月初，一位逃离庙街来到海参
崴的美籍人士，向邵恒浚总领事说明了日军进入庙街前后的情况。
他指出：月 日俄军首领特氏和副官等人向领事馆及利绥舰舰
长毛钟才求助，毛舰长声明对俄国赤白军及日军均守中立。特氏
表示中国既不相助，他将毁去全城，请华侨离开庙街。当时张文焕
总领事和毛舰长要求依照国际法，勿加害日人，特氏同意照俘虏办
法，不加残害。毛、张担心空言无据，再备函请特氏保证日俘生命，
要其签字。特氏却说甚忙，由电话答复应允。华舰与领事遂率华
侨前往距庙街 里之麻盖。 日夜，红军在庙街焚毁监狱，将
名被俘日兵杀害。 日毁全城，肆行杀戮，共害 日人，约
俄人，而红军死伤约 人，华侨因误中弹死亡者约 人，
英国亦死 人。中国军舰在此过程中始终严守中立。该名美籍人
士并留下签名文稿为证，且将登报说明。他也强调已撤至麻盖的
中国军民濒临绝境，曾向日军接洽返国，然日军百般推托，且派军
舰监视。他认为滞留麻盖的数千人应找寻机会自行脱困，中国如
能派两艘船往援，就更易成功，但因当地音讯断绝，如得不到国内
命令，亦不敢轻自启行。海容舰副长严寿华也自海参崴函告王
崇文，述及同样情事，且指出该美国人士名叫代尔，林建章曾邀其
夫妇晚餐。王崇文据以判断"查我舰确系严守中立，前据陈队长先
后函电，业经证明。兹复有美访员夫妇二人为证，日军方面亦已释
然，自不至有误会之交涉"。因此电请海军部转知外交部，" 从速要
求日使接济，暨许我通航，藉全人道"。
北洋时期的中国外交
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（一）"，《 年 月 日王崇文电海
军部》。
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（二），《 年 月 日邵恒
浚电外交部》。
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（三），《 年 月 日外交
部收海军部函》。
这位美籍人士所述，为五六月间日本援军进攻庙街之前后情
形；而日本所欲追究者，却是三月间日俄庙街冲突期间发生之事。
月 日，有一位名叫拉词那的俄籍妇人逃离庙街，于 月 日
在海参崴面见邵恒浚总领事和江防司令署委员杨占鳌，陈述了
年以来庙街情形，包括赤党与白党之争、日军进占，以及其后
的庙街事件。这名俄籍妇人却提到白党曾请中国领事派军舰相
助，中国领事表示严守中立，但由军舰借给炮两尊，炮弹 枚，其
后是否送还，她并不知道，但她也认为"华军舰援助激军，实
系子虚"。
此时日本已为会同调查积极准备。月 日，日本驻华使馆
节略提议：（一）由中日两国协同调查；（二）在调查竣事之前，中
国炮舰仍停原处，不得移动，至于中国方面拟接济粮食，派遣审查
员，或通信等事，日本政府当与以相当便利。此外，日本使馆列举
各项证据，说明中国军舰确有炮击日本军民，包括八名证人供词，
及日本兵之日记，另有四名证人提供证据，说明中国军舰曾提供俄
国赤党大炮。由于 月 日，有一批约 名华侨搭乘伯力华商
租用的俄船回到伯力，同行的驻庙街领事馆主事朱德馨称：" 张副
领事积劳成疾，海军兵士愤激异常，大有自由行动之势。若非就近
速派海军要员赴崴宣慰，恐生重大国际交涉。"海军部遂指示王
崇文与陈复，立即会同日本所派人员前往庙街调查，不必等候外交
部所派人员。又因是年冻期已近，滞留庙街四舰最好能同驶海参
崴，若不能，可将所有员兵移至一二舰驶出；若两者均不可得，则四
庙街事件中的中日交涉
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（三），《 年 月 日外交
部收哈尔滨交涉员呈》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（一）"，《 年 月 日外交部咨
海军部》。
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（四），《 年 月 日外交部
收驻伯力副领事电》。
舰托日人代为暂管，先将各舰员兵运至海参崴，听候调查。而在
此时，日本对庙街的中国军民展开救济，提供食米，也表示不会阻
挡中国所派之粮船来到庙街。
不过，王崇文与陈复并未到达庙街，两人于 月 日抵海参
崴，停留二十余日，在当地"采取各国舆论，观测日本对我态度"。
王崇文总结此行结果，有了如下的判断：" 当江海未经日本宣布通
航以前，日本军阀派授意各日报肆意诬蔑我舰炮击日军情状，势甚
汹汹，作为软困之张本。自经避难我舰之各国侨民先后离庙，种种
实在情形宣布于世，证据确凿，军阀派又敢换其手段，要求双方派
员调查，以掩饰其从前之错误，行其诡秘之计划。"他到海参崴后，
即有避难侨民前来道谢，并交出证据，以备交涉之用。他又向一位
美籍高等委员询问当时日本的远东政策，得知"日本现已渐渐变更
其宗旨，盖军阀派所有举动，无一不遭各国攻击，以致着之失败，徒
负恶名，近亦颇知悔恨，欲反前之作为，以资补救。"或许因此之故，
他的海参崴之行还颇受礼遇。他曾"与驻崴日本外交海陆军各界
刻意联络，疏通感情"，在拜会日本川原海军司令，谈及调查完毕中
国军舰打算上驶，川原表示并无问题，且愿意提供百吨煤炭，而在
临行时，当地之美日重要人士均来送行握别。王崇文感觉日人态
度趋缓，因此在中日会同调查即将展开之际，他强烈主张留驻庙街
之舰队于调查完毕后即行上驶，因为"吉黑两江航权成败所关，必
持有进无退之决心，而后可达扩张航权之目的"。
此次中日双方会同调查，日本方面在 月上旬派定人选如下：
北洋时期的中国外交
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（一）"，《 年 月 日海军部电
令林建章》。
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（四），《 年 月 日外交部
收日本使馆函》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日王崇文电海
军部》。
大使馆一等秘书花冈止郎为首席委员，萨哈连州派遣军参谋陆军
步兵大佐多门次郎、参谋本部陆军步兵少佐土肥原贤二（ ―
年）、第二舰队参谋长海军大佐内田虎四郎（ ― 年）、
第三水雷战队参谋海军大尉泽本赖雄（ ― 年）等人为委
员。此时日本已知中国海军部副官陈复为中方委员之一，希望知
道中国之首席委员和其他委员职官姓名，且日本已在海参崴派妥
驱逐舰，供中国委员搭乘前往庙街。中国方面，海军部先已派定
之副官陈复，于 月 日抵达海参崴；海军部认为这是国际交涉之
事，最好外交部也派一名委员。不过外交部最初认为，日本方面是
以侨民被击为理由，属于外交范围，故以驻华使馆书记官为首席委
员；而中国则要辩明海军有无炮击之事，关系在于海军方面，不在
外交范围，因此外交部并不需要派员，且命陈复立即会同日本所派
人员前往庙街，不必等候外交部派员。但鉴于日本公布之会同调
查委员名单，显得十分慎重，因此中方也不宜太过简略，乃建议海
军部酌派官职相当之海军人员主持其事。由于王崇文就是江防舰
队指挥官，对于本案具有专责，遂请海军部派定王崇文为中国方面
首席委员；俟其派定后，外交部再行加派该部人员。在海军部加
派江防处参谋沈鸿烈（ ― 年）为委员后，外交部也派定
参事上行走王鸿年（ ―？）和随习领事关裕恩为委员，定在
月 日出发，但仍请海军部委员中酌派一名为首席委员。海军
庙街事件中的中日交涉
《 年 月 日日本小幡公使致陈外交次长照会（译文）》，《 外交文牍》，页
。
《 年 月 日外交部致海军部函》，《 外交文牍》，页 ― 。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日王崇文电海
军部》。沈鸿烈之获选，系因其"留学日本，曾经参战派赴前敌，学识经验均堪胜任"。而
沈鸿烈自述获得任命，是因他当时在陆军大学担任海战教官时，" 就彼时国际形势及中
国应取步骤，发为演说，头头是道。事为某当局所闻，遂派我为庙街交涉委员"。见沈鸿
烈：《自我介绍》（卅年二月十二日上午八时在临朐吕连店干校大礼堂讲，手稿本）。
《 年 月 日颜外交总长致日小幡公使函》，《 外交文牍》，页 。
部乃派陈复为首席委员。
至此，海军部仍然未如外交部所期望，派王崇文为委员。而在
月中旬，海军部鉴于调查工作可能时间过久，海港转眼又要结冻，将
会造成滞留在庙街的舰只损坏，因此请外交部与日本方面婉商，先
让四舰驶至海参崴。然而王崇文又来电，表示希望日使承诺，即使
调查尚未结束，应让四舰上驶（驶往黑龙江上游地区）。海军部与王
崇文所提四舰驶离庙街，但目的地不同，令外交部颇感困惑，而王崇
文之建议，亦无海军部正式来文知照。此时，驻海参崴总领事邵恒
浚来电称：" 庙情至堪为虑，一为水兵思变已非一日，如政府再不援
救，或不派王司令来庙彻查，必当自由行动。"驻庙街副领事张文焕
也来电称：" 恳商海军部速派大员来庙，迟恐水兵暴动，大局更不堪
想。"月 日到达海参崴的王鸿年和关裕恩两人，也在呈送外交部
的报告中指出：" 交通邮电权操日本人，几同断绝。我方人证仅炮舰
人员，日本国方面人证势力范围之下，何求不得？鸿等三数委员孤
悬海外，此次会查，自问坚持，但恐难十分收效。下月冻冰，我舰如
再不开行，或更激生事变。"因此外交部仍请海军部饬令王崇文迅速
赴庙街布置宣慰，最好能带舰前往，以方便调查期间与国内通讯，并
载送调查委员返国。然据王鸿年在停留海参崴期间对王崇文的
观察，发现他"讳莫如深……且王司令闻于鸿等去后，即托辞晋京，
置身事外"，倒是感觉林建章对此事颇为热心，因此请海军部训令
林建章从旁协助。海军总长萨镇冰（ ― 年）也表示：
"既派陈复为首席委员，并宣慰士兵，现为时已晚。如改派王崇文，
北洋时期的中国外交
《 年 月 日外交部致海军部函》，《 外交文牍》，页 。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（一）"，《 年 月 日外交部咨海
军部》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日外交部咨海
军部》。
恐亦无及。"因此王崇文并未参与会同调查。
由于中方人员已注意到"我炮舰人员住庙年余，艰窘万状，闻
甚动摇。或进或退，若不早日决定，深恐惹出事端，牵动外交"。
船舰的损坏与军心的不稳，使得中方委员希望先确定滞留之舰艇
与人员能在结冻冰封以前先行离开庙街。陈复认为，调查与交涉
应该分开，调查在庙街，交涉当在北京；他估计调查之事将在委员
到庙街后两个星期可以了结，因此请政府和日使商讨，调查终了之
日，即将舰队放行，上驶防地，或在伯力等候交涉。如日本不同意，
就先回海参崴。因俄日之战一触即发，中方人舰不宜再留庙街，以
免受到战火波及。外交部与日使小幡酉吉（ ― 年）磋
商后，小幡得到日本政府的训示，称：" 本案会查大概终了后，各华
舰无妨自由开行。是以无论如何应使庙街港结冰期前得以竣事，
则军舰之开行不致迟延。"海军部认为"日政府对于此事既极维
护，中日邦交益臻亲厚"，于是训令中方委员赶速会查，于未结冰时
即予终了。
陈复等人于 月 日抵达庙街，同日，原先撤至马盖的江亨等四
舰，也驶返庙街，听候双方调查。调查工作自 月 日开始。调查期
间，王鸿年曾电呈外交部报告："连日会查，日本所提人证甚多，我方惟
庙街事件中的中日交涉
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日海军部请示
事件》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日外交部咨海
军部》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日陈复电外
交部》。
《 年 月 日日本小幡公使致颜外交总长照会》，《 外交文牍》，页 。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日海军部电
陈复》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日林建章电外交
部海军部》。
凭舰长等口述，前途恐难乐观。"沈鸿烈则在初次会议后，曾密访江亨
舰舰长，得知确有攻击日军之事。由于此事影响国家主权和海军前途
甚大，故而命利川舰主管人将军械日记簿设法更改，并议定全军官兵
否认。月 日调查工作结束，中方委员也只能争得日方不去追究
军舰借炮予白党事。王鸿年和沈鸿烈均感叹其中情由复杂，且在日人
势力范围下，查讯困难甚多，有此结果，已属万幸。中日双方得出之
共同判决，以及日本建议中国政府的处置条件，详如下表。
表 中日双方共同判决内容及日本提出的惩处条件
项 目 共同判决内容 日方所提惩处条件
第一项
驻庙街张副领事文焕为保护华侨起
见，与红军交涉，虽无可批评，但对于
认为行同马贼之红党，尚与之为个人
交际，颇为遗憾。
中国政府应向日本
表示歉意，此项公文须
并同时公布。
第二项
与红党接近，庙街情形切迫之时，江
亨舰长张世英与白党协议，凡侵入中
国军舰及运船周围一定界限者，可加
以射击，此事曾由白党公布于报纸。
陈舰长对其部下亦下同样命令。及红
党入市后，仍未将该命令改变。于三
月中旬，日本与红党战斗中，日本军之
一部于三月十二日未明接近中国炮舰
时，在炮舰内之监视兵即以机关枪向
之射击，及天明始知被击死者为日本
兵三名，急即凿冰成穴，投尸其中，以
期隐蔽此事，颇为遗憾。
中国政府应以公
文向日本政府陈谢。
中国炮舰江亨所
属之舰队司令官，应访
问庙街守备队所属之
日本军令官，为同样之
陈谢，并表歉意。
于射击有关系之
兵丁及其监督士官，应
严重处罚。该舰长应
从重处罚。
北洋时期的中国外交
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（二）"，《 年 月 日外交部咨海
军部》。
沈鸿烈：《东北边防与航权》 （未注出版地， 年），页。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日王崇文电呈海
军部》；"庙街中日纠纷案（二）"，《 年 月 日王鸿年电呈外交部》。
续 表
项 目 共同判决内容 日方所提惩处条件
第三项
江亨舰长陈世英借与白党炮三尊，
其中五响炮一尊为红党所夺，陈舰长
不即设法取回该炮，以致该炮最后有
为红党利用之形迹，颇为遗憾。
中国政府应向日
本表示歉意，此项公文
须并同时公布。
第四项
中国水兵于三月中旬日本与红党战
争时，或有因私事出外，为自卫起见，
携带军器行走街中，乃以误解故，对于
日本兵有射击形迹；又其中有一两名
行经红党炮兵阵地附近时，为红党胁
迫，致有教授炮操之形迹，颇为遗憾。
关于本项前段，
中国政府应以公文向
日本陈谢。
中国炮舰江亨所
属之舰队司令官，应访
问庙街守备队所属之
日本军令官，为同样之
陈谢，并表歉意。
关于本项后段，
中国政府应向日本表
示歉意，此项公文须并
同时公布。
资料来源：《 年 月 日王委员鸿年面交外交部判决副本》，《 外交文牍》，页
― 。《 年 月 日日本公使馆致外交部节略》，《 外交文牍》，页 。
除上述之道歉与惩处外，日方还要求"中国政府对于本案被害者之
遗族，应讲适当之吊慰方法"。
王鸿年和陈复分别在 月 日、日将共同判决送抵外交
部和海军部。外交部后于 月初收到日本公使送来处置意见的
节略，也向海军部征询意见。海军部表示，针对第二项与第四项中
庙街事件中的中日交涉
《 年 月 日日本公使馆致外交部节略》，《 外交文牍》，页 。
要求舰队司令官访问庙街表示歉意之事，由该部令王崇文照办，第
二项中有关处罚兵丁士官，该部将查明分别处罚；其余部分则由外
交部筹酌办理。
至 月 日，外交部对此共同判决作出响应，日本驻华
公使小幡也在 月 日立即回复。下表可看出双方争执
之点。
表 中日双方就共同判决争执点对照表
项 目 中国外交部意见 日使小幡酉吉回复
第一项
张文焕
副领事
与红党
个人交
际
该副领之行为，既系
职权外之个人交际，即系
个人私事，政府自不能完
全负责。
庙街华侨众多，该副
领为保全华侨计，自不能
不与红党虚与委蛇，此为
办理 交 涉 万 难 免 除 之 事
实，判决书第一条亦曾声
明在案。
如共同判决所载，该副领事
与已经认同马贼红军交际，纵系
个人之事，其为贵国官规上甚不
稳当之行为，毋庸赘述。而其结
果以致累及外国，极为不当，决不
能以个人私事论也。
此事虽为保护华侨所难免
之事，而共同判决所谓为个人的
交际之内，该副领事尚有以红军
兵士为其护卫之步哨，及将物品
供给红军等事实，此均为该副领
事所自认，亦为会议录所载明，不
得不谓为均系超越保护华侨范围
以外之行为。共同判决认此为遗
憾之事，亦不外此趣旨。
北洋时期的中国外交
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（二）"，《 年 月 日海军部咨
外交部》。
续 表
项 目 中国外交部意见 日使小幡酉吉回复
第二项
舰 兵
击 死 日
本兵
凿 冰
埋尸
舰长陈世英有保守军
舰之完全责任，是以与白
党协议，凡侵入中国军舰
及军舰一定界线者，可加
射击，判决书内亦曾承认
在案。且 当 庙 街 发 生 战
事，又在黑夜之际，突有兵
士近其军舰，当时既不辨
为日人俄人，为自卫起见，
自不能不以武力击退。
彼时华舰正在宣布中
立，贵国驻庙街领事馆又
适为红党包围，交通阻绝，
欲将 日 兵 尸 身 送 交 领 事
馆，纯 为 不 可 能 之 事 实。
而尸身亦未便任其久为暴
露，当时情节谅系如此，惟
事前 未 及 报 告 贵 国 领 事
馆，致生误会。
江亨舰之监视兵开放机关
枪一节，系基于与白党所订防卫
红党之协议；而然查该舰长前与
白军为此协议，且经白军公布，固
属事实，然其后红军占领庙街全
市，四围情形全然变化，而该舰长
对其部下全不讲求更改。基于上
述协议所发之命令之方法，对于
白党之公布并不加以何等处置。
即使谓开放机关枪之原因，果如
共同判决书所载，且系前与白军
有所协议公布之自卫处置，此不
得不谓为蔑视中国政府自行选派
共同调查委员负有责任之判定。
其投埋之目的，全在希冀隐
匿其事，此亦明白载诸共同判决。
两国委员均认为遗憾者，断不能
徒以"谅系"二字而动摇该判决所
载之事实，况当时贵国军舰虽曾
言中立，而其实则与事实相反。
第三项
陈 世 英
舰 长 借
炮 与 白
党
借 炮 本 意 原 系 援 助 白
党，迨至该炮为红党所夺，
彼时华舰方面正虑其追究
各炮之由来，致仇视华舰，
何能再向红党取回各炮？
至炮为红党利用，更非借
炮时所能预料，此理本甚
明了。
共同判决之要旨，以江亨舰长
全不讲求夺回该炮之方法手段，
此点重在该军舰舰长不能尽其职
责。至该炮被红军所利用，是否
为借与白军当时所能预料，非所
问也。
庙街事件中的中日交涉
续 表
项 目 中国外交部意见 日使小幡酉吉回复
第四项
中国
水兵对
日兵射
击
各兵
为红党
胁迫教
授炮操
水兵登岸射击日兵，
判决书内证明实属误解，
不无可谅之处。
该水兵即被胁迫，自
系处于无可抗拒地位，且
系个人行为，政府当然不
能直接负责。
其射击虽出于误解，然既为
中国军船水兵之行为，当然由中
国政府负其责任，征诸多数事例，
更不待言。
既为中国军舰水兵之行为，
无论其是否出于胁迫，中国政府
自应负其责任。与关于前段所述
相同。况当日军与红军战斗之
际，中国各兵任意脱离将校指挥，
与红军徘徊街市，其中如接近红
军炮兵阵地，均由于干部统率不
良之所致。
总结
各项
综观以上情形，或系个
人行为，或系由于误会，或
系出于自卫，或系被人胁
迫，或因善意而致嫌疑，均
非出于故意，并与政府无
关，政府自不能直接负责。
查本案共同判决书所载各项，
既均为挂有中国海军旗，而属于
中国政府海军之军舰或其舰员之
行为，其行为是否出于故意，不成
问题，当然由中国政府负责，业经
本使再三向贵总长面陈。且中国
政府既一方面声明将与本案有关
系之士官水兵加以处罚，对于被
害者遗族为相当之表示，而他一
方面又谓中央政府不负责任，何
其自相矛盾，此节本使断难承认。
资料来源：《 年 月 日外交部致日本小幡公使节略》，《 外交文牍》，页
。《 年 月 日日本小幡公使致颜外交总长节略（译文）》，《 外交文牍》，
页 ― 。
中日双方再就未能一致之观点，派员继续筹商解决办法，最后
拟定以下办法：
由驻东京中国公使以照会向日本政府道歉。
北洋时期的中国外交
十月二十六日日使节略第二款应允照办。（即由中国舰队
司令官向驻海参崴日军司令官"陈谢"）。
十月二十六日日使节略第三款应允照办。（即中国政府免
除陈舰长职，水兵则按其犯罪轻重，处以六个月以上、一年以下之
重禁锢处分。）
给予恤金三万元。
外交部于 月 日以此办法征询日使同意，次日日使即来照会
表示同意。庙街事件涉及中日两国问题之正式交涉，至此告一
段落。
三撤侨撤舰与善后
接运华侨的安排，早在调查展开以前就已进行。原在 月间
派往庙街之戊通公司阳湖等两艘轮船与四艘拖船，因在伯力受阻，
未继续执行任务。迨得知滞留庙街军民撤往麻盖，情势险恶，即有
伯力商界租用俄船运粮赴庙街救济，驻伯力副领事亦商请红十字
会派员搭乘一同前去，于 月 日抵达庙街。该船于 月 日
返回伯力时，载回侨民 余人及领事馆主事朱德馨，俾说明庙街
情况。此时日人并不反对中国运粮，且给予救济事项种种便利。
月初吉林红十字分会与戊通公司签订合同，租用宜兴轮于 月
日由哈尔滨赴庙街接运华侨。停泊在伯力的戊通公司南翔轮，也
奉公司之命于 月 日带文殊、妙音两艘拖船前往援救，船队且
庙街事件中的中日交涉
《 年 月 日颜外交总长部致驻日本胡公使函》、《 年 月 日
日本小幡公使致颜外交总长照会》，《 外交文牍》，页 ― 。
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（三），《 年 月 日外交
部发财政部咨》，《 年 月 日外交部收伯力权副领事电》。
有江防兵 名随行保护。
宜兴等船约在 月下旬至 月初抵达庙街，途中曾遭日军和
俄税关拦阻，经交涉后，日人释出善意不予阻挠，俄税关原本以中
国船只无权航行黑龙江下游，不允接关。后由伯力副领事与其交
涉，说明此行在于救济，且携带条约力争，亦获同意。各船停留
庙街期间，曾发生滞留该处年余之全体水兵，打算弃舰搭乘轮船返
国之事，故而日方强调调查工作须尽快进行。月 日调查工
作结束后，王鸿年和关裕恩搭乘宜兴轮，于 月 日离开庙街，
日到达伯力。沈鸿烈搭乘江亨舰，率利捷、利川、利绥舰，连同南翔
轮和两艘拖船，则于 月 日抵达伯力。因松花江水浅，均在同
江换船，分于 月 日和 日回到哈尔滨。
撤舰与撤侨均于会同调查结束后顺利完成，中日两国最后议
定之处理办法中之第一项，外交部先于 月下旬电驻日公使胡惟
德（ ― 年），令其备文送交日本外务部，表示遗憾之意；第
三项免陈世英舰长职，以及对于水兵之处分，均由海军部以口头通
知日本驻华使馆。然而王崇文亲赴海参崴向日本军司令官陈谢
道歉，与给予受害者恤金之事，却一再延宕，再度引发中日双方的
交涉。
北洋时期的中国外交
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（四），《 年 月 日外交
部收交通部电》。
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（四），《 年 月 日外交
部收伯力副领事呈》。
外交部档案 ： （）" 救济庙街华侨案"（五），《 年 月 日外交
部收驻伯力领馆呈》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（二）"，《 年 月 日外交部公
函海军部及附件》。江亨舰长陈世英于 年 月 日免职，江亨舰二等水兵张宝
兴、打旗兵张秉杰、二等水兵张连用、二等信号兵樊其�均处八个月徒刑，由 年
月 日起执行。见国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日
陈复收到海军部总务厅函》。
关于发放恤金，外交部在 年 月接到日本驻华使馆参赞
西田电话称，海军部已将庙街案的恤款三万元交给外交部转给日
使馆，因此请外交部尽速送来。然而外交部实际并未收到此笔款
项，因而询问海军部是否将恤款径送日使馆，或交由外交部转
给。到了 月，日本代理公使又称江防司令道歉和给予慰问金
二事，中方仍未办理，外交部遂又向海军部探询。海军部答复称
已令江防司令就道歉事查照办理，再请财政部拨付恤款。恤款
原由财政部向正金银行通融三万元拨付，但后又因库款支绌，并未
给付。海军部经外交部询问后，再向财政部催促。月 日财政
部仍是以库储支绌为由回复，不过表示该部将发给一年期无利国
库证券三万元，以结束此案。外交部料想日使未必同意，而此案
议结后久未实行，不宜因此区区之数另生枝节，乃请海军部迅向财
政部设法筹备现款，以便早日结案。然而海军部并未理会"筹备
现款"，仅是函请财政部迅将该款拨交外交部，于是财政部函请外
交部派人前来领取。果然，日使得知恤金现款变为一年期无利
国库证券后，表示"实难承认"，即由使馆人员与外交部人员交涉，
再由公使亲与外交总长面谈。然而日使馆仍在 月 日收到一年
庙街事件中的中日交涉
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日外交部公
函海军部》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（二）"，《 年 月 日外交部函
海军部》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（二）"，《 年 月 日海军部函外
交部》；国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日海军部训令
王崇文》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日海军部函财
政部》、《 年 月 日财政部函海军部》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（二）"，《 年 月 日外交部函
海军部》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日海军部函
财政部》，《 年 月 日财政部函海军部》。
期两千元无利国库证券 张，日使表示"此种办法万难承诺"，不
过体谅中国政府财政情形，再命使馆西田书记官与外交部熊秘书
协议，拟定三种办法，希外交部决定采何种办法，同时退回 张证
券。然而中方对此仍未决定。至 年 月西田书记至外交
部表示：" 此项恤金系海军悬案，逾期过久，本应计息，兹姑变通办
理，请转商财政部自本年一月起，按月由盐余项下拨付现洋一万
元，分作三个月还清。依此办法，可免给息。"至于财政部是否依
此方法办理，尚待查证；不过此后中日双方未有进一步的争执，日
本应是不久之后收到恤款。
王崇文赴海参崴陈谢与道歉，亦是一拖再拖。海军部于
年 月 日即命王崇文遵照办理，然至是年八九月，日使两度询
问外交部，不知王崇文为何仍未前往。 月 日王崇文始答复：
"本拟即行赴崴，适会海参崴新旧两党冲突，秩序纷淆。迨党争略
定，复发生防疫问题；既而又因铁路断绝，未克前往。加以数月以
来，财政窘竭，欠饷过巨，不得已来京守候。最近则对俄事件发生，
防务益亟军需军备，均须赶行筹措。"因此未能赴海参崴，他要等到
"前呈救急军需军备一案一经定议，崇文当即趁冻江期内驰赴崴埠
办理，藉资了结"。而海军部鉴于"日本公使屡催前来，未便再
延"，要求王崇文"迅即先行驰赴崴埠"。至 月，日使又去函外
北洋时期的中国外交
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（二）"，《 年 月 日外交部函
海军部》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日海军部函
财政部》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日海军部训令
王崇文》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日王崇文呈
外交总长》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日海军部训
令王崇文》。
交部，指出王崇文道歉一事仍未履行，海军部虽令其早日办理，却
未提实行日期，" 贵国政府真意之所在，苦难了解"。王崇文又有
如下之说词：" 本拟即赴崴埠办理，适缘欠饷过巨，久未领到，不得
不在京守候。现全队绝粮，众情遑惑，日来奔走，未得分文，倘非将
伙食及必需用款迅予接济，情急变生，不堪设想。即赴崴旅费一项
目下，亦苦无着。如蒙鉴察苦衷，先予设法两三万元暂纾眉急，遵
即赶行赴崴，一了前案。"王崇文最后应是在 年 月向海参
崴日本司令道歉，而结束此案。
结 语
年日本利用第一次世界大战协约国共同出兵西伯利亚的机
会，占领了阿姆河出海口的庙街。战争结束后，日本并未依约撤兵，而
俄国内战已延烧到西伯利亚东部。 年 月，日本驻防庙街的守备
队人员与居民不敌俄国赤党的攻击，已有相当死伤。月下旬日本援
军抵达前夕，赤党又屠杀了囚禁中的日人，才撤出庙街。由于日人伤
亡惨重，致使"尼港惨剧"在当时被传为"元寇以来之国辱"。
日本之出兵西伯利亚及其后为了复仇，夺回庙街，进而占领库
页岛，直至 年 月以后才开始撤兵，其在东北亚扩大影响力
的企图心至为明显。中国则是为了维护本身在东北亚河流航行的
权利，以江亨等四舰组成江防舰队，实力虽然不强，但也展现相当
庙街事件中的中日交涉
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（二）"，《 年 月 日外交部函
海军部附件》。
国军档案 ／ "庙街中日纠纷案（三）"，《 年 月 日王崇文呈
文到海军部》。
《海军大事记（ ― ）》，杨志本主编：《中华民国海军史料》，页 。
细谷千博：《ニコラエフスク 》，外务省外交史料馆日本外交史辞典编纂委员
会：《日本外交史辞典》，东京：山川出版社， 年 月，页 。
的决心。不过中国是时抗争的对象原是俄国，却无端卷入日俄庙
街冲突之中。中国军舰在滞留庙街期间，确曾借炮予白党，再为赤
党夺去，攻击日人。日人在了解情况后，直指中国未能严肃军纪，
以及外交人员处置失当，并非无的放矢。不过就双方交涉过程看
来，中日两国均无意扩大此一事端。中国海军官兵除了因滞留庙
街过久，而有情绪不稳现象外，当时并没有强烈的仇日抗日情绪；
后在同意道歉、赔偿恤款、惩处的要求后，也就顺利撤回了军舰、官
兵和侨民。
即使如此，吉黑江防司令王崇文断言日人具有扩张野心，才对
中国军舰构陷；迨其发现中国军舰可能真有炮击之事，却仍然强调
日人居心叵测，倒是明白指出日人的企图。王崇文本人未因此一事
件受到任何惩罚，且继续担任吉黑江防司令至 年 月，才以通
吴（佩孚）嫌疑与侵吞公款为名，遭张作霖去职。而江亨舰舰长陈
世英虽受免职处分，但王崇文肯定他在军心惶惶之时，" 竟能始终维
持，不至损威辱国。论功行赏，即使实有误会炮击行为，亦当在曲予
宽宥之例"。因此陈世英在免职后，改名陈季良，调入第一舰队任
楚观舰舰长，继而升任海容舰舰长；南京国民政府时期，历任海军部
常务次长、政务次长；抗战时期出任海军总司令部参谋长兼第一舰
队司令、国民政府军事委员会委员， 年去世时获追赠为海军上
将。如此看来，其在庙街事件中的处置与表现，对其在海军中的发
展并无不利的影响。至于脱险归来的江亨等四舰，则是组成了吉黑
江防舰队，其后逐渐演变成为民国海军中的东北势力。
张力 中研院近史所研究员台湾东华大学历史系合聘教授
北洋时期的中国外交
吴杰章等主编：《中国近代海军史》，页 。
《 年 月 日萨海军总长致颜外交总长咨》，《 外交文牍》，页 。
临城劫车案及其外交交涉
汪朝光
年 月 日凌晨，以孙美瑶为首的武装团伙，在纵贯
中国东部的铁路交通大动脉―――津浦铁路山东峄县段的沙沟
与临城两站间，拦截由浦口北上天津的特别快车，劫持数十名
中外人质，演成震惊中外的临城劫车案，并由此引发中外之间
的外交交涉。此次外交交涉的过程及结局，与当时的中外关
系、列强联盟及北京政治相纠葛，于时代背景下，大体反映出
年代前半期中国对外关系的某些基本特征。有关临城劫
车案及其外交交涉，除一般性叙述外，现有研究集中在英、美、
日对于此案的态度及其政策方面，而中国朝野对于此案的态度
和北京政府及其派系纠葛与此案交涉之关系，尚缺专门研究，
这也是本文的论述主题所在。
关于临城劫车案，一般性叙述可见张知寒、王学典：《临城劫车案述论》，《 齐鲁
学刊》 年第 期；其与当时盗匪活动之关系，可见吴蕙芳：《 "社会盗匪活动"的再商
榷―――以临城劫车案为中心之探讨》，《 近代史研究》 年第 期；有关英、美、日三国
与临案交涉的研究，可见 ，
（ ）
（ ）， ， ， ；
， ： ，中
研院《近代史研究所集刊》第 期；马场明：《临城事件と日本の对中国政策》，《 国学院
大学纪要》第 卷（ ）。
一临城劫车之案发
临城劫车案缘起于孙桂枝与孙美珠、孙美瑶叔侄的拉杆起事。
年春，孙氏叔侄在山东南部枣庄东北的抱犊崮拉起一彪人
马，自称"山东建国自治军"，收拢鲁、豫、苏、皖等地的贫苦农民以
及安武军、毅军等军阀部队的流散军人入伙，以孙桂枝为寨主，孙
美瑶为总司令，部众陆续发展到数千人。时年仅 岁的孙美瑶，
是抱犊崮武装团伙的核心人物，他曾在皖系张敬尧部服役，被认为
"衣服丽都，人亦文雅，固不类山寨中人"。他们起事后，除了与
当时各地所在多有、大小不等的武装团伙一样，干着劫富掠财之举
外，也提出过颇具鼓动性的主张：" 近年以来，国事混淆，是非颠倒，
一则曰加税，再则曰筹款、派捐、公债、印花、厘金种种苛派，纷至沓
来，使农不得耕，工不得造，商不得贩，兼以贪官污吏，干没剥削，劣
董恶绅，表里为奸……吾同仁奋然起义，纵横齐鲁，人强械广，智勇
双全，战无不胜，攻无不克，平等为主义，均户为目的，志在除尽贪
官污吏，杀绝劣董恶绅，将中国之腐败病民政策涤刷一新，熙熙�
�，打出一个清平世界，为父老兄弟造真幸福。"这表现出他们对
既存社会秩序的不满以及传统农民起事的平均主义要求，且带有
一定的政治色彩。以至劫车案发后有时论谓：" 吾人观察此次土匪
行为，显系初步政识之冲动。一般国民对于政治现状与其生活之
关系具不得已之要求，而出此不得已之手段，观于匪等迭次之告示
与函件可以证之。匪等此种政识，大都被世界社会主义之潮流所
鼓荡，而同时复为本国政治之现象所压迫，因而出以不中程序之奋
北洋时期的中国外交
《临城案将如何了结耶》，《 时报》 年 月 日。
枣庄市政协文史委员会编：《临城劫车案》， 年版，第 页。
斗，其历程乃在苏俄赤化与欧美民治之间，拟之庚子事项实属
不类。"
年 月第一次直奉战争爆发，驻扎峄县的直军北上增
援，孙美珠乘机率队下山，连占多处村庄，扣留豪绅地主数百人，引
起当地士绅之惊恐。直奉战后，为了抗衡直系独大之局面，北方
的奉系、皖系和南方的孙中山政府，都曾派人与孙部联络，企图利
用其力量，而直系亦不容孙部力量之扩展。山东督军田中玉在
月调兵往剿，俘杀孙美珠，其后续攻抱犊崮，但因该地"上丰下锐"，
易守难攻，田军"屡攻不得近山"，只能对之长围久困。 年春，
抱犊崮因天旱缺水，坚守甚难，孙美瑶遂率部出山活动，以减轻山
内压力。月间，曾任北京内阁总长的朱启钤等人，以中兴煤矿公
司董事的身份前往枣庄，视察新开矿井的生产情况。孙美瑶得知
后，即布置劫持之举，但因事机不密而未成。此次行动可谓临城
劫车之预演，其后孙美瑶孤注一掷，策划劫持铁路列车，绑架外国
旅客，以向政府讨价还价，使己部摆脱被围困境。
年 月 日深夜，孙美瑶率部埋伏在沙沟至临城的津浦铁
路沿线，并卸下其中一段铁轨，致 日凌晨 时 分行经此处的二
次特别快车出轨，孙部随后劫持了车上的外国旅客 余人（包括美
国、英国、法国、意大利、墨西哥籍旅客，其中美国人最多）、中国旅客
数十人，英国人洛斯门（ ）因拒捕而身亡，由此酿成中
外之间的重大外交交涉事件。据交通部事后的报告，此因"事前疏
于防范，临事毫无救援，以致危及外人，损毁国道……若不速行扑
灭，非惟引起重大外交，将国内路权，恐一隳而不可收拾"。
临城劫车案及其外交交涉
陈无我：《临城劫车案纪事》， 年版，序言第 页。
《山东之匪患》，《 时报》 年 月 日。
《中兴煤矿公司董事被匪包围之实况》，《 时报》 年 月 日。
《交通部致内务部咨》， 年 月 日，《 历史档案》 年第 期，第 页。
被劫外国旅客人数自 人至 人诸说不一，余人为多数说法所认可。
二相关列强之反响
在 年代北洋系军人当政时期，中央政府软弱无能，地方
军阀豪强横行，" 土匪掳人勒赎，在政治组织薄弱之中国是常有的
事，掳去洋人也不自今日始"。仅 年在外交部登记的涉及
外国人的绑架案就有 起，被绑架的外国人中有美国人 名、英
国人 名、日本人 名。但是，临城劫车案发生于中国东部最
为繁忙的南北交通大动脉―――津浦铁路，有数十位中外旅客被掳
为人质，就绑架人质数量和国籍之多，规模之大，策划之周密，影响
之广泛，实为前所未有。因此劫车消息传出后，引起国内外舆论大
哗，有关国家立即作出了强烈反应。
得知临城劫车的消息后，美国公使舒尔曼在 月 日夜即到
达济南，现场处理此案。驻北京外国公使团领袖、葡萄牙驻华公使
符礼德正在天津，得知此案后即赶回北京，于 日晚和次日连续召
集各国驻华使节会议，向中国政府发出抗议照会，要求：（ ）限期
将被掳外人安全救出；（ ）死亡之外人应从优抚恤；（ ）惩戒肇事
地方文武官吏；（ ）切实保障外人生命财产安全。日下午，符礼
德向国务总理张绍曾及交通总长吴毓麟、外交次长沈瑞麟面交抗
议照会并严辞责问。张绍曾等除深致歉意外，还保证"以保全外人
生命为第一目的"，" 克日援救被掳各国人士出险，再派兵痛剿"。
日，外交次长沈瑞麟会晤各国公使，说明对劫车案的处理方针，
表示此案"实属意外事变，本国政府抱歉达于极点"，" 已决定采用
和平方法，务期先将外人营救安全出险，然后进剿，以免被掳人遭
北洋时期的中国外交
独秀：《临城掳案中之中国现象》，《 向导》 年 月号。
〔美〕菲尔・比林斯利著，王贤知等译：《民国时期的土匪》，中国青年出版社北
京 年版，第 页。
《临城案之重大交涉》，《 时报》 年 月 日。
遇不测"。英使麻克类告以"此事至为重大，尚不知贵国政府已否
觉察其中利害，应请贵代理总长转总理暨全体阁员，自从庚子以
来，贵国外交事件之重要，诚未有过于此次者，敢请贵国政府急筹
相当办法是幸"。
在华外侨因其切身利益所在，对劫车案的反应更为激烈，" 本
案发生后，外侨愤激亦情之常，然同时乃至发为共管铁路及联军代
剿之论，并认为为与庚子事变相类之事件"。上海美国商会及美
侨协会率先提出：（ ）停止华盛顿会议所给予中国的利益；（ ）解
散中国军队，将过剩军队退伍归农；（ ）中国政府的财政须受外国
监督；（ ）水陆交通机关均驻扎外国军队；（ ）以外国警卫队占领
中国的军事重地；（ ）停止退还庚子赔款；（ ）规定改革中国现状
的方法。北京和汉口的美国商会也有同样的要求。英国中国协会
上海分会提出由外人管理中国铁路及办理护路警察等主张。前英
国驻华公使朱尔典也提出：" 中国遍地皆匪，实为政府失败之结果，
解决的第一步，即系组织国际委员团，加以全盘考虑。"
临城劫车案发后，在事件解决的过程中，驻京外国公使团以其
直接关系并依靠其所代表国家之强势，居于十分关键的地位。公
使团在 个月中连续召开了不下 次联席会议，发出多份外交照
会，向中国方面不断提出各种要求，如放人的期限、索赔的数额、建
立铁路护路队、派团考察护路问题等。对于劫车案之迟迟不得解
决，公使团甚为不满，认为中国政府对临案未尽责任，并一再提出
严重抗议。意大利公使的态度最为激烈，甚至提出：" 中国如无
临城劫车案及其外交交涉
"中华民国史事纪要"编辑委员会编：《中华民国史事纪要》（民国十二年
〔 〕一至六月份），台北， 年，第 页。
《临城劫车案纪事》，序言第 页。
坚瓠：《国际共管》，《 东方杂志》第 卷第 号，第 页。
参《临案调查录》、《枣庄十日记》，《 临城劫车案纪事》。
能力办理此事，则我等可以无政府之国待之，将直接与匪人谈
判。" 日，公使团提出以 日午夜为最后解决之期限，否则将依
时提出加倍赔偿。 日，公使团会议认为，中国政府的权威在下
降，外交团透过中国政府的影响力也因而削弱，如果情况继续恶
化，应考虑向各国政府建议，在塘沽进行联合海军示威，以向中国
政府施加压力。但是，各国政府对实行此举的成效有不同意见，
尤其是美国和日本持保留态度。 日，美国驻华公使舒尔曼致电
美国国务院，认为目前以海军示威并不必要，因为那将使劫匪认为
其行动之重要并提出更多的条件，反而将延迟人质的释放；应由中
国政府向劫匪施加压力，以尽快解救人质。月 日，美国国务
院致电舒尔曼，告以美国总统哈定同意他的看法，认为对中国的军
事压力可能是无用的，而且此项任务与其可能之付出并不相称，还
将引起中国的反对，有损于外国在华利益。美国认为，只有在混乱
和无序威胁到整个外国在华利权体制和外国人的生命财产安全
时，才可以考虑武力干涉的可能，但美国并不排除以小规模的军事
力量运用于有限目标的可能性。在美国意见的主导下，相关各
国协调立场，暂未实行大规模的海军示威之举。但在公使团的强
硬要求下，月 日，由美国少将康纳尔率领的外国武官团抵达临
城巡视。他们态度骄横，在会见中方官吏时，" 近似训话，太觉难
堪"。正在临城督剿的第五师师长郑士琦感叹：" 国权之弱，虽末节
亦受影响，为之长叹。"外交交涉员温世珍有云：" 国未亡，各国对
北洋时期的中国外交
《君山绥抚录》，第 页，《 临城劫车案纪事》。
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（ ）， ， ，
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《君山绥抚录》，第 页，《 临城劫车案纪事》。
我蔑视如此，真令人伤心，问北京及各省大吏，其稍有心肝者，能不
抱头一哭耶！"
除了各国政府和驻华使节对临城劫车案的直接反应外，各国
舆论及国联也对临案表示出极大的关注。"外国报纸异口同声，主
张关系本案之列国，须力谋适当手段，彻底究问中国政府之责任，
以免将来再发生如斯之事变"。据中国驻瑞士公使陆征祥电称，
国际联盟秘书处要求其将每日所得消息通知秘书处；英国、法国、
墨西哥均通知国联，要求保证人质安全，从速营救出险，并赔偿损
失；意大利"对此案愤激异常，现与各国磋商，拟开国联会议解决中
国一切问题，监督中国铁路。美国各报对华态度，甚为激烈"。驻
美公使施肇基亦电称：近日欧美及日本舆论，多借口临案，认为中
国已失统治能力，盛倡国际共管中国铁路、监督中国财政之议。
由此观之，临城劫车案之突发，使中国政府承受了相当压力，并成
为其于仓促之中不得不面对的重大外交交涉。
三中国政府之对策
临城劫车案本为突发事件，中国政府事前并无若何准备，也就
谈不上解决之预案。可是临案反响之大，牵连之广，于当时中国的
对外关系大有影响，从而震动了中国政府，使其不能不有"应变"之
举。同时，临案发生正值北京政局大变化之前夜，黎元洪的总统府
与张绍曾的国务院之间的府院之争颇为剧烈；而直系首领曹锟为
过其总统瘾，正在谋划废弃黎元洪，进行新任总统大选；北京政局
之剧烈动荡，使本已软弱无能的中央政府更成了毫无决断力的跛
临城劫车案及其外交交涉
薛城史志办：《轰动中外的临城劫车案》，《 临城劫车案》，第 页。
《津浦劫案与曹吴之责任》，《 顺天时报》 年 月 日。
蒋永敬：《临城劫案和文献》，《 传记文学》第 卷第 期，第 页。
脚鸭。
临城劫车案发生后，事发地的负责官员对如何解决此案看法
不一。山东方面的官员，如山东督军田中玉、第五师师长郑士琦
等，因事发于其管辖地，负有直接责任，因此多主剿，以尽快解决此
案。案发当天，田中玉即要求兖州镇守使何锋钰"亲往查看，并飞
派军队追剿"；次日又电告北京国务院：" 此案关系重大，闻报后立
经飞电各路军队分途追剿，一面设法营救外人，以免发生重大交
涉。"与事发地相邻的江苏方面的官员，如徐海镇守使陈调元和
外交交涉员温世珍等，则因事发不在本地，没有直接责任，更多主
抚，以首先保证人质的安全。北京总统府与国务院方面，因为政坛
纠纷所牵制及实际权力之有限，一时对此案并无决断。月 日，
国务总理张绍曾召集国务会议，首先议决将山东督军田中玉、省长
熊炳琦分别交陆军、内务两部议处，所有肇事地点文武官员均行撤
任，听候查办；同时议决电令山东、江苏两省军民长官，一面设法与
孙部交涉，解救人质，一面派人送衣食上山，供人质之用。出席
此次内阁会议的部长，除了自兼陆军总长的张绍曾之外，只有交通
总长吴毓麟和农商总长李根源，其余全部缺席（包括直接负责外交
交涉的署理外交总长顾维钧），而由次长代表，显见其决策力之有
限。会后张绍曾致电田中玉称：" 匪势浩大，非跟踪追剿不能追还
被掳之人，而操之过急，又恐于旅客生命发生危险。此事关系外交
至为重大，现公使团已当面提出严重抗议，究应如何办理，方为妥
善之处，希公同筹划，俾策完全。"张绍曾此电于剿、抚两策之态
度模棱两可，未有明确的指示，而且这也是他在劫车案期间以总理
署名发给田中玉的唯一指示，可见中央政府对解决此案决策之无
北洋时期的中国外交
《临案调查录》，第 页，《 临城劫车案纪事》。
《临城案之重大交涉》，《 时报》 年 月 日。
《临案调查录》，第 页，《 临城劫车案纪事》。
能无力。相反，劫车案却加剧了北京政坛的派系纷争，因国会方面
正在掀起倒阁风潮，临案遂成倒阁重磅炮弹。参议员范振绪对国
务院提出质问书，众议员张琴对交通总长吴毓麟提出弹劾案，要求
追究政府的责任；吴则在答辩中将责任诿之于"全在军警而不在路
局"。难怪有时论谓：" 政府既不死不生，外长复无人负责，而本
案之对外方法乃心惊气慑，不复能作一语，良可叹也。"
真正对解决临城劫车案具有影响力且有权力作出决策的是坐
镇保定的直系首领、直鲁豫巡阅使曹锟。第一次直奉战后，直系的
权势大大扩张，实际控制着北京政治，任何重大决策未得其认可均
很难实行。如时论所谓，此案之解决"决难望诸今日毫无能力之中
央政府，只有望诸保境安民之直接责任者"，要求曹锟"务宜抛弃从
来之侵略主义，以保境安民为天职。关于管辖内之匪祸，务宜根本
剿灭，以保护内外人士此后之生命财产，免至再激起国际问题"。
所谓"国际问题"正是曹锟内心焦虑之所在。他正在谋划出任大总
统，深知以中央政府内外地位之虚弱和财政支绌之实情，如无列强
的支持，即便上台也很难维持，而临城被劫外国人质的生死及事件
能否顺利解决将直接影响到列强对华态度和对其本人的态度。换
句话说，他本人和北京中央政府未来的政治前途，在很大程度上系
于列强的态度。因此临城案发后，曹锟不能置身事外，而是积极干
预，" 急欲于举行大总统选举之前将本案告一段落，以全对外之体
面"。列强亦深谙北京政治之底蕴，劫车案发后，在与中国政府
交涉的同时，还不断与曹锟直接打交道。月 日，美国公使舒尔
曼致电曹锟，要求他采取有效措施，立即解救人质。曹锟于次日回
临城劫车案及其外交交涉
《临城案之重大交涉》，《 时报》 年 月 日。
《临案调查录》，第 页，《 临城劫车案纪事》。
《津浦劫案与曹吴之责任》，《 顺天时报》 年 月 日。
《君山绥抚录》，第 页，《 临城劫车案纪事》。
电表示极大的关切，并称已指示地方官员立即派出军队，解救人
质。同时，法国公使受各国公使的委托，星夜赶赴保定面见曹
锟，要其负责营救被扣外国人质，确保他们的生命安全。由于列
强"希望军队对于匪徒暂缓进剿，以免被掳之人，发生不测情
事"。且公使团特别要求曹锟，" 凡军事行动，负有与外人生命及
安全有关之责任，应请迅为设法撤退官军，以免各国人民之危
险"。在内外压力之下，曹锟对临城劫车案作出了以抚为主的决
策，企图通过谈判，在一定程度上满足孙美瑶的要求，解救人质出
险。他对外国使节表示，" 赞成先用和平权变办法"，并派"干员驰
赴济南，帮同田、熊军民两长，商议急救办法"。
负责直接处理临城劫车案的山东督军田中玉为直系干将，在
案发后一直主剿，并派兵围困抱犊崮，准备随时动手。但由于曹锟
决策谈判解决，日交通部决定先派遣部员前往出事地点调查，并
要他们在路过济南时面晤田中玉，请田不要急于"进剿"，而应尽快
与对方谈判，赎出被扣外侨，并表示如营救费用不足，交通部可以
代筹。交通部还致电田中玉称，" 匪众此举因被兵追逃无路，故意
惹起外交，以为要挟招安地步"，" 务请积极设法，早将中外搭客营
救出险"。日，国务院和外交部又致电田中玉：" 希即暂停追剿，
迅筹和平方法，将外人刻日全数赎回。"曹锟随后电田，令其对该电
"务望查照，迅筹赎回办法，俾外人安全出险"，" 务祈先以和平手段
救出被掳旅客，再行进剿"。此后"中央迭次来电，兢兢业业不敢说
北洋时期的中国外交
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《临城案之重大交涉》，《 时报》 年 月 日。
《中华民国史事纪要》（民国十二年〔 〕一至六月份），第 页。
《外交部致曹锟急电》， 年 月 日，中国第二历史档案馆编：《中华民国
史档案资料汇编》第 辑外交分册，江苏古籍出版社， 年，第 页。
《中华民国史事纪要》（民国十二年〔 〕一至六月份），第 页。
同上书，第 页。
一剿字"。在此情况下，田中玉只能服从，令何锋钰"驰赴临城"，与
外领"详细研究，如确于事实有利，不妨于最短期间暂缓进攻，俾外
人得以安全出险"。临城劫车案的解决进入官府与孙美瑶部讨
价还价的谈判阶段。
四解决劫车案之谈判
北京中央政府以和平谈判解决临城劫车案的方针既定，中外
有关人士随后云集山东，交通总长吴毓麟、山东督军田中玉、第五
师师长郑士琦、兖州镇守使何锋钰、徐海镇守使陈调元、外交交涉
员温世珍、直隶警务处处长杨以德、前总统府顾问美国人安特生以
及各国驻济南、天津、上海等地的领事等纷至临城，通过各种途径
与孙美瑶部接触，磋商谈判条件。
干下劫车"豪举"后仍被困于抱犊崮的孙美瑶部，眼见己部以
劫持人质而就编"脱困"的想法得以实现，也同意与官府谈判。他
们在对外通告中提出：" 是役也，非为抢掠财物也，非欲惹出国际交
涉也。盖以中国若许政府若许军人，无诚意无统绪，诚不及外人之
保其信耳，今已至此，别无可言。若无水落石出之办法，给予正式
之条件，许我所要相当之驻点，决不放回西人。" 日，被扣人质
杨毓洵（杨琪山，袁世凯女婿）被放下山，带出孙部的开价是：
（）不派军队剿攻，围剿官军退归原防；（ ）其部编为正规军 个
旅，并由地方士绅担保，准其自由往来；（ ）暂以被扣西人为质，剿
则撕票。为了表示谈判的诚意，孙部陆续释放了被劫中外人质
多人。其后，孙美瑶又派多人为代表下山谈判，当局亦派地方士绅
临城劫车案及其外交交涉
《临案调查录》，第 页，《 临城劫车案纪事》。
《临城劫车案》，第 页。
《临城土匪大掠津浦车》，《 东方杂志》第 卷 号，第 页。
李麟阁、外交交涉员温世珍、美国人安特生、曹锟代表丁宏荃以及
与孙部有关系的行伍人士等上山磋商。但因对立双方在孙部改编
为二旅还是一旅和官府撤兵与孙部放人孰先孰后的问题上僵持不
下，谈判一时未有结果。月 日，孙美瑶部属一部由山外冲入
抱犊崮，与围剿官军发生冲突，谈判暂告破裂。
自临案发后，田中玉一直主剿，" 积极筹备进剿计划，略已齐
全，四面包围防线，亦经布置周密。只以各方人士救票之热心，苟
该匪等有一线悔悟之机，多主张委曲求全。玉亦不能独违众
议"。在谈判暂告破裂后，田中玉和吴毓麟回京与政府共商对
策。一向主抚的吴毓麟此时感觉"实已处于两难之间，本人实不敢
更言和平解决"。田中玉则认为：" 倘能及时进剿，攻其负固，抚其
归诚，当可作速解决。惟旅客尚困匪巢，不无忌器之虞，非得政府
主持，使团谅解，亦不敢鲁莽从事。"由于孙美瑶不愿轻易就范，驻
京公使团不再坚决反对在一定程度上使用武力的可能性。曹锟在
得悉公使团的态度后，也不再坚持以抚为主的解决方针，改以指示
可以剿办。因此，在 月 日的内阁会议上，田中玉提出：" 先向
匪索要最后之条件，俟得其条件后，即由大总统以命令保障此条件
之实行。令下，匪如能尽释人票，即可彼此相安，倘仍不允，即用重
兵以剿之。"阁议决策为"相机办理"，虽仍未对剿抚问题作出明确
决策，但在曹锟示意下，国务总理张绍曾告田，" 相机办理四字范围
包含剿抚兼施及其它便宜行事意义在内，尽可放手做去，并允饬派
飞机三架，电令直苏两省各派混成一团前往协剿，以壮声威而策万
全"。吴毓麟在领会曹锟之意后亦告知田中玉：" 现在各防官军万
不可再行撤退，以致不可收拾。鄙意为今之计，应先剿办附近土
匪，断其外援，借以示威，一面觇其态度何如，再定最后应付之法。"
北洋时期的中国外交
《田中玉致外交部等电》， 年 月 日，《 中华民国史档案资料汇编》第 辑
外交分册，第 页。
日田中玉特意去保定面见曹锟，请求指示，曹告其"熟权利害，
兼顾并筹"，令其与张绍曾"商同办理"。
在官军的压力下，孙美瑶的立场有所后退。月 日，孙部
释放了上海《密勒氏评论报》记者、美国人鲍威尔，由其居间联络，
与官府重开谈判。经鲍威尔、安特生等从中斡旋，官府与孙部均有
让步。 日，双方同意有枪者改编的原则，并由官府派人入山核
点孙部人数。几次反复，最后决定收编 人，番号定为"山东
新编旅"，由第五师节制，以孙美瑶任旅长，另由官府给款 万元
作为孙部经费。月 日下午，安特生和孙桂芝在枣庄附近的十
里河签订协议，约定官军实时撤防，孙部释放尚被扣压的全部外国
人质，中国人质则迟至 日方全部释放。至此，轰动一时、震惊中
外的临城劫车案以人质平安获释、孙美瑶部被收编为官军而告
解决。
五关于铁路护路问题的善后交涉
临城劫车案本身虽以被劫中外人质获释而告结束，但有关
劫车案的外交交涉却未因此而结束。相反，在人质获释后，不
再有保护人质安全压力的列强，因不甘于此案中之"受辱"，向
中国提出了一系列苛刻严酷的善后要求，令北京中央政府及其
后台老板―――直系面对着列强强大的外交压力，一时处于应对
两难之境。
临城劫车案发生后，鉴于其负面影响之大，迫于内外压力，中
临城劫车案及其外交交涉
《君山绥抚录》，第 页，《 临城劫车案纪事》。
孙美瑶部被收编后，旧部离心，上峰怀恨。 年 月 日，郑士琦指使苏
皖鲁豫剿匪副司令张培荣以"本系著名悍匪，杀人越货，罪恶贯盈"，" 抗不遵令，自由行
动，显露反谋"为由，将孙美瑶诱杀于枣庄。（《郑士琦致国务院等密电》， 年 月
日，《 历史档案》 年第 期，第 、页）
国政府已经作出了一系列姿态。案件解决前，政府下令将田中玉
和熊炳琦交部议处，肇事地官员撤任听候查办。案件解决后，月
日又下令将临案负有直接责任的兖州镇守使兼山东第六混成
旅旅长何锋钰免职，听候查办；津浦路警务处长张文通及被劫车巡
警队长赵德朝等立予撤职；任用瑞典籍保安队教官曼德中将视察
铁路，调查路政，加强护路工作；月 日发表《铁路警备规则》，
日发布"诰诫令"，令"各省长官于境内外人切实保护，倘有疏
虞，决不轻贷"。但是，列强并不以此为满足，他们还企图通过临
案攫取更大的利益，在善后交涉中，他们提出了一系列后续要求，
尤其是纠缠在损失赔偿、铁路安全保障和惩办责任者三个问题上
毫不放松，逼迫中国作出更大的让步。对于"赔偿"和"惩办"，列强
的态度基本一致，但在如何"保障"方面，列强的态度有明显的差
别。为此，列强在对中国提出正式的善后解决要求之前，进行了反
复的讨论（本节只论铁路善后交涉，其他交涉详见下节）。
衡诸列强在临城劫车案发生后的态度，英国的反应最为强烈，
因为临案发生之津浦铁路被认为主要是英国的势力范围，也是英
国在华投资和经济利益的主要集聚区。临案发生后，无论是英国
舆论，还是英国在华侨民，都主张对中国采取强硬态度，以保护英
国的切身利益。英国政府因此而在临案解决前后，在列强中领头
提出对中国进一步的勒索要求，主要是建立铁路护路警察，并通过
财政和人事安排，由列强控制之，以确保列强在中国铁路沿线的利
益不受中国国内局势变化的影响。为此，英国主张于必要时由列
强展示武力威胁，准备舰队示威。还在临案解决前，英国已经提出
这样的主张，但因各国意见不一而未实现。临案解决后，英国再度
提出如此主张，并将其主要功夫用于说服美国，认为如果英美一致
北洋时期的中国外交
《外交部复外交使团照会》， 年 月 日，《 中华民国史档案资料汇编》第
辑外交分册，第 页。
行动，则其他国家也必将加入其中。月 日和 日，英国两
次致函美国国务院，认为中国的局势要求列强采取坚定的行动，以
保护在华外国人的生命财产安全，否则如临案之类的事件还会发
生，列强所付的代价将更大；如果列强尤其是英美采取联合政策，
中国将会让步；英国准备进行海军示威，并增加在华北的军事力
量；同时如果可能，列强应通知中国政府，除非他们建立在外国官
员控制下的护路警察，否则列强将考虑自己建立这种力量的可能
性，而且将从中国的财政收入中提取其经费。英国强调，考虑到国
内舆论之沸沸扬扬，英国政府很难消极无为，但是希望知道美国是
否准备在必要时与英国采取一致行动。
对于英国以武力威胁并企图控制中国铁路警察权的主张，美
国持有异议，其驻华外交官及其政府自始至终并不主张采取过于
激烈的行动。美国驻华公使舒尔曼认为，英国的提议势将在中国
激起反对外国人的浪潮，因此保护中国铁路安全最有效的方法，不
是由外国人监督其事，而是鼓励中国人自己行动。月 日，美
国答复英国称，尽管美国同意英国的诸多要求，但仍怀疑海军示威
的有效性，因为此种行动是有限的；如果可能，美国建议通过撤销
对中国现政府的承认以及停付关税和盐税，向中国政府施加压
力。美国与英国在这个问题上的不同态度，并不反映两国对维
护其在华特殊利益方面有根本区别，而主要是行事方式的差别。
临城劫车案及其外交交涉
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与老牌殖民帝国并惯用炮舰政策等"硬"手段的英国相比，新起之
强权美国更多的是采用"软"手段，以既达到其目的，又可得到被屈
服国之人心，从而更有利于其长远利益。正是由于美国在临案中
的态度与英国有差别，使不少国人曾对美国寄予期望。美国哥伦
比亚大学中国学生会会长乔万选还专门致函美国国务卿休斯，认
为"最近北京外交团向中国政府所提出的广泛要求，已经大大的超
过这件案情所应有的权利"，希望"基于我们所怀有的深刻信念，在
你的政府对我们的政府传统的友谊和善意的态度上，你的努力与
影响，在上述的态度下，将使这件不愉快的争端在最后的会商中，
获得温和与和好的结果。这样，你将会受到不仅是我们这少数学
生，还有太平洋彼岸千百万人的感念"。然而美国国务院远东司司
长马慕瑞在代表休斯复函时，却表示美国"尤愿她能够有机会使中
国政府获得在外国协助下的合作，为了明显的必需目的，增强中国
政府对中国国内与外商的大动脉免于被劫掠的护卫能力，并使中
国更能保护合法的外国利益，以实现她的国际义务，与华盛顿会议
各国充分承认的国家主权相呼应"。可见美国并不因其与英国
态度之差别而"忽视"中国的"国际义务"及其需要获得的"外国
协助"。
值得注意的是日本的态度。自日本作为强国在远东兴起后，
一向视中国为其势力范围，在侵略中国、获取自身特殊利益方面，
常常扮演着列强中之急先锋角色；而且作为英日同盟之一方，日本
似乎也应该更多地站在支持英国的立场上。但在临案善后交涉方
面，日本却一反常态，不赞成英国的立场，而更多地支持美国的立
场。月 日，日本驻美大使专门造访美国国务院远东司，讨论英
国的善后解决条件，表示日本不主张派海军示威，认为那可能导致
北洋时期的中国外交
刘师舜：《关于临城劫案国民外交之一页》，《 传记文学》第 卷第 期，第
页。
最终出兵的结果并将使局势更为复杂化；日本同意组织护路警察
的主张，并建议建立如同盐务稽核那样的体制安排，但不赞成由外
国组织控制护路警察，因为那似乎干涉了中国内政，并与华盛顿九
国公约"尊重中国领土主权和国家独立"的原则不一致。日本采
取如此态度可能有多重原因：一则日本过去在中国的扩张之速，
影响到英美利益，因此而有华盛顿会议对日本一定程度的约束，时
隔未久，日本暂时还不想过于出头，引起列强之间新的矛盾；二则
津浦路等主要为英国利益之所在，日本没有必要为英国火中取栗，
成为中国民族主义浪潮反对之所向，而赞成美国的主张并不妨碍
日本的实际利益；三则日本已经在东北铁路有稳固的势力范围，不
希望因护路警察问题而影响其自身在东北铁路的利益。无论如
何，日本对临案善后交涉之态度充分表现了日本外交以国家利益
为上之老到、圆滑与成熟。
月 日，驻京外国公使团在致中国外交部的照会中，正式
提出改组铁路护路警察，予以特别编制，由外国武官监督的要求，
声称：" 倘中国政府继续姑容或放任此种扰害，并不主剿除此项损
害在华外人权利与利益之匪患，外交团不得不采用何种方法，以保
护外人在华之生命财产权利与利益。" 日公使团开会讨论护路
问题，英国提出，在中国交通部内设护路行政局（铁路警察局），指
挥 人的护路常备队，以保护铁路及其旅客的安全，维持车站
秩序，援助铁路行政当局克服无秩序和违规行为，与各省当局合作
镇压土匪；该局设立华洋局长各一人，两者有同等权力，由中国政
府商请使团同意后任命，同时还将雇用不超过 名有经验的外国
雇员，作为铁路检查员和巡视员；该局经费由外国总稽查核准，作
临城劫车案及其外交交涉
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《外交使团致外交部照会》， 年 月 日，《 中华民国史档案资料汇编》第
辑外交分册，第 页。
为铁路日常运营开支的一部分，每年共计 万美元，同时为筹集
护路经费，各路会计长及路务总管由外国人担任；非经官方批准，
所有铁路不得运兵。英国还提出，在 个月内拟出详细计划，交外
交团批准后实行，以 年为有效期。意大利、比利时和荷兰赞成
英国的提议，美国、日本和法国则反对英国的提议，" 盖恐因此惹起
中国人之排外，及中国之内乱，则于外侨之安全无补，反使之陷于
危险"。当天下午，日本驻美大使再度造访美国国务院远东司，
说明已收到本国政府的紧急指示，对于英国的提议表示极大的疑
虑，因为其与华盛顿会议的政策不符，并将造成中国人民的恶感。
日本提议对英国方案作如下修改：（ ）避免由列强分享中国政府
的权力，公使团只须了解护路计划的细节，而非批准该计划；
（）护路警察以中国人为长官，受中国政府管辖，外国官员只作为
中国官员之顾问；（ ）财务和车务官员的任务只限于为护路警察
筹集必要的经费，并保护铁路债券持有人的利益；（ ）该项计划不
必涵盖所有铁路，而只应包括那些目前主要为外国人所利用的铁
路。美国国务卿休斯基本同意日本的意见，认为英国方案走得太
远，而且由外国人担任铁路车务长并在经济上控制各铁路似乎暂
无其必要性。休斯建议驻华公使团应有一致意见，以免提出不同
的护路计划。 日，驻京公使团再次讨论护路问题，将英国方案
修改为：（ ）外国人任护路警察长官之副手，但中国官员应在重大
事项上征求其意见；（ ）护路计划提交使团后不必得到批准，但使
团仍然保留通过外交手段修改之权利；（ ）护路计划首先开始于
北洋时期的中国外交
南雁：《铁路共管与护路警备》，《 东方杂志》第 卷 号，第 页；
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， 南雁：《铁路共管与护路警备》，《 东方杂志》第 卷 号，第
页。
津浦和京汉铁路，其他铁路稍后实行。对于铁路稽查和车务长问
题则未得结论。
列强的铁路护路计划遭到中国政府、地方当局和各界舆论的
一致谴责和强烈反对，认为此事"辱我国体，丧失主权，且此端一
开，祸患将不可底止"。国会议员赵正印等 人发表通电：" 今英
人乘我国内纠纷，以临城事变，应合各国，肆行要挟，破我国权，置
国际正义人道于不问……我全国上下，应同力同心，拒绝交涉。"
由于舆论的强烈反应，直系首领也表态反对列强护路计划。曹锟
表示，" 中外行旅，既可完全保护，则外人实无再干涉铁路根本之理
由"，因此"决然反对"列强之干涉铁路。吴佩孚多次表示，" 共管中
国铁路，即为共管中国之先声，如有一国敢提斯议，吾自有对付良
策"。他还致电北京国务院，表示"护路办法，关系我国主权，即使
外交团循英意通过，亦万难承认……请外交总长速向外国声明此
意，对于护路一节极端拒绝"。月 日，中国外交部答复公使
团关于护路之要求谓：" 护路一事为中国目前内政要举，应负之责
未尝放弃"，中国将"自动改良护路之计划，决意极力进行"，于各路
险要地点驻扎军队，改良特别路警，并于必要时聘用外国专门人
才；但"对于外交团所拟提议之计划，义难承受"。
虽然中国政府拒绝了列强的护路提议，但对列强加强铁路安
全保卫的要求则不敢大意。 月 日，交通部召开铁路警务会
议，提出：" 现在护路一事，已为我国上下共认为交通方面惟一之要
临城劫车案及其外交交涉
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《中华民国史事纪要》（民国十二年〔 〕七至十二月份），第 页。
同上书，第 、 、 页；南雁：《铁路共管与护路警备》，《 东方杂志》第
卷 号，第 页。
《外交部复外交使团照会》， 年 月 日，《 中华民国史档案资料汇编》第
辑外交分册，第 页。
图，即世界各国对于我国此举，亦均极为注意，故此事办理之成绩
如何，所关至重且大，必须内外一致，各竭其力，庶可收美满之结
果。"会议决定成立铁路警备事务处及教练所，由交通部次长孙
多钰任处长，王赓、梁上栋任副处长，聘曼德为总教练，并规定得用
外人为视察及教练。 月 日，外交部复文公使团，表示对于他
们的要求"虽难承受"，但"对外交团之关怀路警问题及其襄助之盛
意深为纫感"，并表示"本国政府深信所采严厉之剿匪计划与夫新
订之护路办法，定能使外人在中国内地旅行及居住之安全益臻巩
固"。 月 日，已经通过贿选当上了大总统的曹锟，任命唐在
礼为铁路警备事务督办，扩大铁路警务处的事权。 月 日，唐
在礼向公使团说明中国的护路计划。 日，曹锟令将铁路警务处
直属于国务院，派出正规军 个旅担任护路任务，紧急时可由唐在
礼调遣指挥。当日公使团开会讨论护路问题，由于中国政府就护
路问题作出了若干决定，再经外交总长顾维钧的疏通，公使团表示
大体满意，将护路问题暂行搁置。
六劫车案善后交涉之结束
在有关临城劫车案善后交涉的"赔偿"与"惩罚"方面，列强的
态度一致，而中国政府虽基本认可"赔偿"，但对赔偿方式和数额则
有不同意见，至于"惩罚"，中国不同意以此名目进行，但表示可以
自行处理负有责任之官员。双方就此进行了一波三折之交涉。
月 日，外国驻华领袖公使将经过讨论而达成一致的十六
国照会送至中国外交部。在"赔偿"方面，要求赔偿被劫者之行李
北洋时期的中国外交
《中华民国史事纪要》（民国十二年〔 〕七至十二月份），第 页。
《外交部复外交使团照会》， 年 月 日，《 中华民国史档案资料汇编》
第 辑外交分册，第 页。
对象损失及医药费，并按天数累进计算赔偿数目，对于死者家属应
予厚重赔偿。此外，接济被劫者之一切费用均须赔偿；其他视各人
情形有索取额外赔偿之权。在"惩罚"方面，照会援引"辛丑条约"
之规定，要求派员前往若干省份实地考察，倘发觉地方官吏不能尽
其职务，除处以相当之处罚外，要求适用"辛丑条约"规定之惩罚
（即"一概革职，永不叙用，不准投效他省希图开复，亦不得别给奖
叙"），要求以"通匪嫌疑"、"事前疏忽"、"弹压不力"、"事后办理不
善"等名义，将山东督军田中玉、兖州镇守使兼山东第六混成旅旅
长何锋钰、津浦路警务处长张文通、随车巡警队长赵德朝即予免
职，嗣后不得再任官职，并保留饬令在通商口岸租界内不得予以保
护之权。
中国政府收到列强的照会后，决定由外交、内务、财政、陆军、
交通五部组织联合办事处，负责处理此案。时任外交总长的顾维
钧认为，" 外交团采取的立场似乎是很严重的，因为这是整个外交
团第一次联名照会"。但他同时认为，此事实为"偶然事件"，" 并不
是由中国国内哪一个排外运动引起的"，与义和团事件也根本不
同，因此"要求所依据的原则是站不住脚的"，" 外交团所提的要求
是很不公正的"。他在处理此案时强调：" 我们做事绝不应有损中
国的独立和主权，也不应违反或超越关于在中国领土上保护外国
人的国际法准则。"顾维钧的看法实际也反映了国内舆论对列强
干涉的反对之声。月 日，全国商联会发表声明，要求政府对
列强各项条件，除赔偿外概行拒绝，并应公开中外往来文书，以使
国民为政府交涉后盾，" 对于外力干涉，应全国一致反抗"。上海国
民大会发表宣言：" 此事件应有该地方责任者负责，其有增加国民
临城劫车案及其外交交涉
《外交使团致外交部照会》， 年 月 日，《 中华民国史档案资料汇编》第
辑外交分册，第 页。
《顾维钧回忆录》第 分册，中国社会科学院近代史研究所译，中华书局，
年，第 页。
负担、侵害主权者无论为直接或间接，俱非我国民所承认。"总之，
国内舆论咸认"以外交干涉内政，万难承认"。社会舆论在中国
对外关系中所起之作用，无论为正面或负面，自五四以后日渐增
强，并已成为执政者可利用之"武器"，临案亦如此。
因为"惩罚"问题直接牵连直系大将田中玉，故直系亦借国内
舆论的反对而自重，表示反对列强干涉中国内政。吴佩孚提出，惩
处事故负责官吏是中国政府的权限，与外国并无关系，" 倒田是为
一事，外交又是一事，万不可存幸灾乐祸之心，藉此为倒田运动。
纵使田督军即应去职，亦不能于此事此时"。山东督军田中玉因
解职关系其个人利益所在，对列强照会的反应尤为激昂，声称"若
必以外交方式为漫无等差之惩处，恶风一启，不逞之徒或以私仇或
以政争随时随地皆可劫持戕害侨民，假乎外交推翻疆吏，势必使中
国益增纠纷"，" 不特侵夺国权，抑且有损睦谊"。在田的鼓动下，山
东各界有致北京国务院电和内务部请愿书，反对列强"用外交方式
勒令如何如何，不复稍留余地，地方特任长官，侮辱至此，国家用人
行政，主权侵夺殆尽。此种恶例一开，何以立国"，" 我政府之处置
已极允当，何得再谬引庚子条约，妄干处分大吏之权。且今日中国
为内忧外患交迫时期，就国权言，绝对不能以督军田中玉之进退属
个人关系，稍事让步"。
本来，外交部已于 月 日草就对公使团照会的复文，但由
于舆论反对和直系反弹，遂不得不将复文初稿暂行搁置，在反复征
求意见后，再加修改。 日，阁议讨论通过修改稿，随后派专人到
北洋时期的中国外交
《中华民国史事纪要》（民国十二年〔 〕七至十二月份），第 页；《 临城劫
车案》，第 页。
同上书，第 页。
《田中玉致外交部电》， 年 月 日，《 山东省各界代表张思伟等请拒驳
临城劫车案通牒以重主权致内务部总长高凌�请愿书》， 年 月，《 中华民国史档
案资料汇编》第 辑外交分册，第 、 页。
洛阳征求吴佩孚的意见。由于中国的答复迟迟没有送出，月
日，美国公使舒尔曼就此向顾维钧提出警告，但顾维钧告以他必须
考虑中国的公众舆论，就像公使团在作决定时也考虑了外国的舆
论一样。 日，外交部正式将复文送致驻京外国公使团，首先辩
明临城劫车案"并非排外运动，亦无特别仇视外人之表征。究其原
由，实出于土匪之不法行为，意在抢掠财物，掳劫旅客，藉以要挟官
军之撤退，而解抱犊崮之围"。复文接着针对列强提出的要求进行
答复：（ ）关于赔偿，因此事"实不能谓本国政府负有赔偿损失之
责任，但鉴于外人被掳之情形暨所尝之艰苦，本国政府自愿本优厚
之精神，给予公平之偿恤"，数字可以使团照会所提办法为根据另
议，但个人之"附带赔偿""在性质上言似属间接损失，或与本案无
切近关系，或仅系影响所及者，本国政府碍难一并列为核计外人应
得恤偿之根据"；（ ）关于"保障"，" 本国政府碍难同意，深望外交
团重加考量"，" 引用《辛丑条约》实非正当或必要之保障。倘若坚
持非特有牵动中国人民良感之虑，而于外人生命财产之安全亦无
所增益也"；（ ）关于"惩罚"，有关官员"业经按照本国法律分别惩
治及交部议处"，但"本国政府所不能允从外交团之要求者，实因按
照条约，凡惩处中国官吏、人民，皆须由中国政府依照中国法律办
理"。复文最后声明：" 本国政府对于外国侨民在中国内地之安宁，
素极注重。此次临城案发生之情形，实预料所未及"，" 深信在华外
人生命财产权利利益之安全，必能益受保障也"。
公使团收到中方复文后很不满意，认为"中国政府似未领会本
外交团关于此项紧要之点"，尤其英国认为"覆文骨子太硬，不能满
意"。月 日，美国公使邀英、法、日公使会晤，决定对中国复文
临城劫车案及其外交交涉
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《外交部复外交使团照会》， 年 月 日，《 中华民国史档案资料汇编》第
辑外交分册，第 页。
的答复。他们认为，目前应考虑不承认中国新政府的行动，以压迫
中国作出让步。 月 日，公使团再次提出照会，声明"维持八月
十日联衔照会所注意之各点及办法，全部相应照请贵国政府仍按
照上述照会所指定各项办法施行为荷"。
公使团的态度使负责处理此案的顾维钧左右为难。他既要顾
及中国舆论和社会各界的反应，也要顾及不与公使团形成僵局，还
要顾及正紧锣密鼓筹办以贿选出任大总统的曹锟上任后之对外关
系，可谓瞻前顾后，势难三全。 月 日，中国驻美公使施肇基告
知美国国务卿休斯，顾维钧的处境很困难，尤其是对所谓非直接赔
偿问题，因为与义和团的赔偿相似，很难同意。休斯却告施，如果
中国要求领土主权的完整，就应该遵守国际义务，他不认为列强的
要求不合理，因为这些损失实际是直接的损失，在任何法庭都会判
决给付。施又告休斯，中国政府不会挑动排外情绪，但公众舆论也
是重要的因素，基于义和团协议的赔偿，顾维钧不可能接受。但休
斯却坚持认为，此案应基于条约范畴加以解决，他的看法是经过深
思熟虑的，中国不应该考虑任何改变条件的可能性。休斯的态
度充分说明了美国不以不赞成武装干涉而放弃自己国家与国民利
益的坚定立场。可是，尚未得知休斯态度的顾维钧还在 日电告
施肇基，请求休斯的援助。他提出，中国外交部已经在困难的环境
里尽力了，例如他曾动用外交部而不是财政部的经费给予在中国
遇害的美国商人科特曼以赔偿。可以想见，顾维钧的请求不会
得到他所期待的反馈。
北洋时期的中国外交
《外交使团致外交部照会》， 年 月 日，《 中华民国史档案资料汇编》第
辑外交分册，第 页。
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， 。科特曼是美国商人， 年 月 日下午在张家口被中国士
兵打死。
月 日，直系首领曹锟通过贿选"当选"大总统。他在到北京
上任前，已经考虑到驻京外国公使团是否在他就职时前来觐贺的问
题，因为公使团觐贺与否，关系到列强对他的态度，如果列强不承认
其政府，他的总统职位也坐不稳。所以曹锟还在未就任时，即派人
到公使团接洽，而此举恰为公使团要挟中国接受关于临案之条件提
供了最好的机会。所以美国公使舒尔曼自信，只要外国以中国政府
在这次事件中的表现而论事，中国政府势将与列强合作。公使团
在会商后放出风声，称"北方之现状及其发生之种种事件，悉皆由于
官场漠视对外条约及义务而来。……而曹锟为此漠视对外条约义
务辈之首领，故中国种种罪恶之由来，其首先应负责者，即为曹氏。
渠虽被选来京，但其在外交上之身价，并不能因此抬高"。据此，领
袖公使符礼德告知曹锟所派之接洽人，以各公使"未奉有本政府训
令为词，不予觐见"。果不其然，月 日曹锟就职当天，外国公
使均未露面，以他们的集体缺席给了曹锟严重的警告，即要曹锟从
"漠视对外条约之义务"变为"重视对外条约之义务"，即"重视"列强
在华利权，而在当时也就是解决临城劫车案的善后问题。
列强的态度不能不引起曹锟的重视，为了获得列强的承认与支
持，曹锟只有牺牲他口口声声所要"保护"的国家及其派系利益。他
首先在"赔偿"问题上松口，同意考虑列强的"间接赔偿"要求。而在
最让他头疼的"惩罚"问题上，虽然田中玉是曹锟的拜把兄弟，而且
为了曹锟贿选"报效"了数十万经费，但此时曹锟也不得不将其牺
牲。 月 日，曹锟将田召到北京，劝其顾全大局，自动辞职，以应
付公使团的压迫。田中玉不能当面违抗，却在事后去天津向曹锟之
弟曹锐抱怨，并追索贿选"报效"之款，表示对曹锟的不满。为了敷
临城劫车案及其外交交涉
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《使团态度变化之经过》，《 民国日报》（上海） 年 月 日。
《曹锟当前之难关》，《 民国日报》（上海） 年 月 日。
衍田的感受和面子，曹锐向其兄建议"奖惩两销"之法，即在免去田
职的同时，升其为上将军，以为安抚。其实如果真要论临案责任，作
为直鲁豫巡阅使的曹锟也免不了受牵连，如参议员张光炜等通电中
所谓，" 山东系直鲁豫巡阅使曹锟及巡阅副使吴佩孚属境，既拜兼辖
之职，即负共同之责律，以首重从轻之意，断未有部曲获罪，反置长
官于不问者也"。如今曹锟成了大总统，却要田中玉当替罪羊，也
难怪田心有不服，如果因此而将其逼反，对曹锟以后控制部下亦非
益事。因此，曹锟接受了曹锐的建议，以上将军的虚衔授予田中
玉，同时免去田的督军职务，以对内对外都有交代。
负责办理外交的顾维钧一直在为外国公使觐贺事伤脑筋，" 内
迫于要人的敦嘱，外迫于使团的催问"。经过反复交涉疏通，公使
团表示，只要中国政府承认临案照会的要求，他们准于 月 日
前往觐贺，同时声明"非全部承认，不必答复"。待田中玉同意辞职
后，列强的要求得以实现，顾维钧即草拟了二次复文，并将所拟稿
本先行送交公使团征求同意，直到他们满意为止，以免再节外生
枝。此举如时论所谓：" 以外交上非常的屈辱交换元首怀仁堂的一
握手。可怜轰轰烈烈的青年外交家，为维持中国国际地位而就职
的外交总长，竟办成如此屈辱的外交！" 日，中国复文送达公使
团，声明"为看重贵外交团意愿起见"，对"赔偿"问题，原则赞同个
人"附带赔偿"，性质及数目留待以后讨论，并告知已于 日将田
中玉免职。至此，公使团目的已达，驻京各国公使遂于 日上
北洋时期的中国外交
《中华民国史事纪要》（民国十二年〔 〕一至六月份），第 页。
南雁：《临城劫车案的对外屈服》，《 东方杂志》第 卷第 号，第 页。
《外交部复外交使团照会》， 年 月 日，《 中华民国史档案资料汇编》
第 辑外交分册，第 页。 年 月 日，驻京外国公使团照会中国外交部，
提出临案赔偿共计 万元。外交部认为这与中国的赔偿抚恤方案相差太大，日复
照公使团，要求共组委员会调查损失。月 日公使团复函拒绝调查。其后，此案赔偿
不了了之。
午 时前往总统府怀仁堂，正式觐贺曹锟"当选"总统。当日下午
曹锟发布命令：山东督军田中玉迭电辞职，准免本职，特派郑士琦
督理山东军务善后事宜；特任田中玉等为上将军。
曹锟以中国的屈辱而换得外人的"觐贺"，但公使团却以中国
政府令称田中玉因表示辞职而被免职，同时又升其为上将军，不是
惩办而是鼓励，实为故意玩弄公使团，毫无诚意，故由领袖公使符
礼德于 日下午提出质问，并要求在 小时内撤销提升田中玉
为上将军的命令；如无满意办法，当另定对华态度。外交总长顾维
钧因国家信用尽失，自己又首当其冲，处境尴尬，故提出辞呈，宣布
自次日起不再到部办公。
对于公使团明目张胆之要挟，曹锟纵有不满，亦不敢稍有表
示。为了挽回局面，他一面派外交次长蔡廷干与公使团斡旋，解释
上将军是有名无实的虚衔，田是明升暗降；一面又召集部下磋商补
救办法。大家冥思苦想，咸认即便同意列强的要求，但如果明令取
消授予田的上将军令，实在是太不像话。正在进退两难之际，国务
总理高凌�提出补救之方，即向洋人解释，田中玉授为上将军，系
属大选完成后照例之酬庸；他之免职，则为临案交部议处后之结
果，一予一夺，为截然两事；而依原定发表之程序，升将令本在免职
令前，由于经办人员未加检点，同时也为手续上方便起见，竟将前
后两令同日发表，至引起误会。为了敷衍洋人，他们索性假戏真
做，由国务院以正式公文送至印铸局并抄送外交部，谓查阅本月十
五日政府公报及令单，误将田中玉叙升及免职两令列在一日，与原
定发表次序不符，应即更正。此举演出了临案善后交涉中最为滑
稽可笑之一幕。谁知公使团仍然不理这套把戏，非要撤销田中玉
的升职令不可。曹锟最后走投无路，只得求告田中玉说：" 老弟委
临城劫车案及其外交交涉
南雁：《临城劫车案的对外屈服》，《 东方杂志》第 卷第 号，第 页。
《曹锟辱国如此》，《 民国日报》（上海） 年 月 日。
屈点，看我的面子。"请其自动辞去上将军，总算了结了此案。
七余 论
临城劫车案虽然最后得以解决，但对中国对外关系与国际地
位仍有显明之影响。时任国务总理的张绍曾认为，" 此案决不能影
响及于中国之国际地位"，" 盖外人在中国者，今虽遇此不幸之事，
而中国侨民之在外国者，亦何尝未遇此类不幸之事。……然中国
初不因此而蔑视友邦自主之精神，故可知友邦亦必不因此而不尊
重中国之自主精神也"，" 临城案与撤废治外法权乃完全不相关涉
之问题，故其解决亦裁判为两事，分别解决，不能混为一谈。尤有
进者，中国国民今决不甘居外人之下，务必求得比较的平等待遇而
后已，纵万一有一二国不欲以比较的平等待遇予中国人民，而设法
使此撤废治外法权一事为无期之延期，全中国人民亦必以全力以
争之，因此事乃至不平等之事也"。此话不过是政客对舆论批评
之虚应故事，临城劫车案影响于中国国际地位及对外形象实非浅
鲜。就列强而言，由于临案而认为中国不能承担所谓"国际义务"，
因此提出若干干涉中国内政之要求（如由外人控制护路及路政），
并放缓了华盛顿会议后同意在一定程度上"改善"中国国际地位
（如关税自主和取消治外法权）之步伐。就中国而言，临案反映出
年代前半期中国对外关系的某些基本特征，即每遇有对外交
涉，可以进行一定程度的抗争，这主要是由于社会各界和舆论的压
力以及职业外交家群体的努力所致，但最后的结果仍多让步，反映
出当时中国外交之虚弱地位。由临城劫车案自发生至解决的全过
程观之，可以认为，由于近代以来中国的长期弱势地位以及外交、
北洋时期的中国外交
陶菊隐：《北洋军阀统治时期史话》下册，三联书店， 年，第 页。
《张绍曾答美国记者问》，《 临城劫车案》，第 页。
内政、军事、经济、文化等多重因素，牵连到其弱势国际地位的回
升、复员乃至重新迈向强势的过程必然是十分缓慢、有限而艰难
的；同时，由于军阀割据造成中国政治和政府的分裂，一方面虽然
使当时的职业外交家群体有相当程度的活动空间，并可根据国际
外交准则和惯例进行一定程度的外交努力，但另一方面，中国政治
与政府的分裂，也使对外交涉不易形成一致看法与统一声音，并给
予对外交涉以有力的支持，从而使职业外交家的作用打了不少折
扣，加以中国自身的实力所限，使他们在挽回中国国家利权方面的
贡献只能是有限的。毕竟，弱国外交有其施展的空间和限度，无法
太过超出其自身实力而作为。因此，对于 年五四运动之后中
国国际地位的缓慢回升以及职业外交家在其中所起之作用似不宜
估计过高。
汪朝光中国社会科学院近代史研究所研究员
临城劫车案及其外交交涉
死了一个美国商人之后：
年中美克门案研究
应俊豪
一前 言
自五四运动以后，受民族主义情绪影响，重大外交事件往往成
为中国公众关注的焦点。重大外交事件，因关系国家主权、利益与
尊严的得失，理所当然地受到公众高度关注，地方军政领袖、意见
领袖、同乡会、学生团体、报纸机构等也都迫不及待地想表达自己
的看法。公众关心外交事件，表达看法，代表民国以来国民外交意
此事件在美国外交档案中称为 ，北京政府外交档案中则称为"满察
理案"，当时中国报纸则称"克 门 案"或"科 门 案"。详 见"
（ ） ，" ， （
）， ， ，
： ， （ ，
）， ， ；《 美馆会晤问答》， 年 月 日，北京政府《外交档案》
／ ；《 克门案酿成交涉》，北京《晨报》 年 月 日，" 外陆两部派员赴张
口，调查科门案"；《 北京电》、《克门案将成严重交涉》，上海《申报》 年 月 日，
第一张、第三张。中文名称有异，主要是翻译上的问题，或译其姓（克门或科门），或姓名
兼译（满查理）。
本文在撰写、修改过程中，承蒙唐启华、石源华、张力、金光耀、汪朝光、陈谦平等
诸位老师惠赐宝贵意见，在此特致谢忱。
识的觉醒，是中国现代外交史上一股非常重要的舆论力量，某种
程度上扮演着监督政府外交施政的角色。然而，富含民族意识的
中国公众，在关心外交事件发展的过程中，难免投射过多的民族主
义情绪在事件上，以至于模糊外交事件原先的焦点，不易看清外交
事件与交涉的本质所在。因此，要深入探究民国时期中外交涉隐
含的历史意义，重大外交事件固是不可或缺，但小外交事件也有其
观察的时代价值。小外交事件因牵涉范围不广、影响的权利得失
有限，大部分公众不会多加注意。不过，也因为关注的人少，外交
事务以外的不确定影响因子比较低，相对的，外交官在处理外交事
务上的自主性较高。换言之，民族热情低的场景下，另一种属性的
外交理性思维浮出台面，或许可以从这些小外交事件中，看出重大
外交事件所看不到的外交面向。
基于上述动机，本文选择以发生在 年底的美国商人
（ ― 年）被杀事件，剖析当时中美关系
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
年底，梁启超在上海"国际税法平等会"上演说道，" 现在世界之新潮流，
曰国民外交……国民外交之新时代，凡事之行，固在政府，而所以监督政府者，则在国民
审查内外形势，造成健全之舆论，以为政府后盾"。梁启超：《梁任公在国际税法会平等
会之演说词》，《 东方杂志》第 卷第 号。
本文主要参考文献，以台北"中研院"近代研究所典藏之北京政府《外交档案》
与美国国外关系档案（ ，
）为主要史料来源。北京政府《外交档案》《各馆会晤问答》中的《美馆会晤问答》
（ ／ 、 ／ 、 ／ ）提供中国方面关于此案中外交涉的
实际问答过程，《 币制金融》中的《十一年币制杂项》则有察哈尔都统针对此案的调查报
告。《商务》（ ）也有部分珍贵的史料，解释中美张家口商务行车纠纷的始末。美
国 ， 中则有专档收录此案的交涉过程、驻华美馆的报告以及华盛顿对
此案的训令等。此外《北洋军阀史料・黎元洪卷》第十四册，收录当时由北京政府外交
部条约司辑录翻译，外文通讯社或报纸对于 事件的几则报道与评论，从其中可
以略窥外国公众对于此事件的看法。中文报纸方面，北京《晨报》、上海《申报》、天津《大
公报》等均对此事件有所关注，透过其报道与分析，可以探究事件背后牵涉的一些利益
纠缠。相关资料见"中研院"近代研究所典藏之北京政府《外交档案》， 《各馆会晤
问答》、 《商务》、 《币制金融》； ， ；《路透电：德门案转下页
的几个面向。 年底， 一行违反察哈尔地方政府行政
命令，在乘坐汽车从张家口前往库伦途中，私自运出现银，与检查
哨的中国军队发生冲突，争执过程中 不幸被士兵枪伤后
不治。在冲突过程中，美国驻张家口领事亦在现场，美国政府认
为，中国军队不顾美国领事的抗议，当着领事面前枪杀美国公民，
既违反国际法，同时也污辱美国政府，因而引发中美间的不快。
事件引发的问题，可以从几个角度来思考：第一，
就时代背景而言，事件发生在 年 月，距离美国召开华盛顿
会议（ 年 月）不过一年左右。当初在美国支持下，九国公
约宣布尊重中国主权独立与领土完整，这对中美关系来说，起着极
度正面的作用，一方面体现美国对中国一贯友好支持的态度，另一
方面也意味着在外交事务上，中国总试图依靠美国抵制日本的侵
接上页之难解决、待施肇基公使到美再行交涉》，北京 年 月 日电：《路
透电：克门案尚未完全解决》，北京 年 月 日电：《路透电：克门案有解决之
望》，北京 年 月 日电：《路透电：驻京美使对于克门案允许了结》，华盛顿
年 月 日电：《中国之国际关系》， 年 月 日，《 京津泰晤士报》，均收录在天
津市历史博物馆（藏），张黎辉等（编）：《北洋军阀史料・黎元洪卷》第十四册，天津：天
津古籍出版社， 年，页 ― 、 ― 、 ― 、 ― 、 ― 。
" （ ） ，"
， ， ，
， ， ， ， ，
有关" 事件"的研究，根据笔者目前了解，并无任何专文探讨。
仅有王聿均先生所著《舒尔曼在华外交活动初探》一文中，曾依据中、美外交档案，对
" 事件"，有初步研究。但此文写作模式是以 年至 年美国驻
华公使舒尔曼（ ）在华外交活动为中心，针对其任内发生之大事，
依时间先后，透过严密史料考释方式罗列排比。虽偶有论述，但重点放在以叙事重建历
史过程，加以研究范畴含括舒尔曼任内所有大事，所以在诸多议题探究上，仅能点到为
止，叙其概要。" 事件"为该文中叙述的事件之一，不过受限于篇幅与
撰写模式，只能叙其大概而已。然而王聿均先生此文，提供笔者对于事件史实的基本了
解，便于按图索骥，探讨问题本身与隐含的历史意义。见王聿均：《舒尔曼在华外交活
动初探（ ― ）》，" 中研院"《近代史研究所集刊》第一期，页 ― 。
北洋时期的中国外交
略。但 事件，却对中美关系造成阴影。尤其是"领事在
场"，使整个冲突更形激化，不仅是中国官方与美国公民间的冲
突，而是中国官方与美国官方之间的问题。中、美双方如何看
待此事，关系到处于华会体系下的中外交涉，在本质上是否有
所更易。第二，就事件本身而言，双方谁先开枪？中国军队指
责是 美 方 先 开 枪，士 兵 基 于 正 当 防 卫，才 开 枪 还 击，误 伤
。但美方则认为，中国军队无视美国领事在场，率先对
美国车队开枪，造成 伤重不治。双方各执一词，莫衷
一是。但开枪问题影响到冲突的责任归属问题，必须进一步讨
论。第三，就事件体现的历史意义而言，中国地方政府片面宣
布禁运现银命令，在未知会美国政府下，其法律效力是否含括
美国公民在内？这牵涉到条约权利（ ）与管辖权
（ ）之争，中美间条约规定，赋予美国治外法权，中国
政府无权对美国公民进行管辖权，但是否意味美国公民可以
完全无视中国政府的管辖权？
小外交事件牵涉的问题较为简单，影响层面也不大，理应
没有多大的历史价值，也就不值得历史学家动笔探讨。但是，
事件本身虽小，却仍然与时代脉络紧紧相扣。透过对小外交事
件的分析探讨，可以看到中国近代民族主义式外交思维模式
下，另一种外交面向。本文试图从叙述史实出发，进而剖析一
件看似微不足道的外交事件反映着何种现象，与当时的国际场
景又有什么关系。
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
" （ ） "，
， ， ， ，
《中国之国际关系》，英文京津泰晤士报， 年 月 日，北京政府外交
部条约司（译），收录在天津市历史博物馆（藏），张黎辉等（编）：《北洋军阀史料・
黎元洪卷》第 册，页 ― 。
二 其人其事与
张库路线汽车行驶问题
，美国商人，生于 年，为张家口美商元和洋行
（ ）经理。其父 （ ―
年）为清末知名美国传教士，久居中国，出身长老会传教医师， 年
来华在济南传教行医，之后曾任北京同文馆生理教席、京师大学堂教
习；拳匪乱后担任美孚煤油公司天津代理人，后又任北京美孚煤油公
司经理。受 的影响， 对于中国民
情有一定程度的了解，并非一个毫无渊源、初来乍到中国的美国人。
早在发生枪击事件以前， 的大名即已驰名于察
哈尔省及北京外交部。 年―月间， 即曾因屡次于张
家口与库伦（简称张库路线）间驾驶汽车违约包揽客货，又不服劝
阻，而遭当地警察厅扣留车辆。据察哈尔都统署调查，元和洋行
与 以一车 元的价格，包揽张、库间往来货运，其做法
乃先用骡车将承运货物由张家口运送至张北县，再由汽车转运载
往库伦，以规避察省官方禁止外商经营汽车货运的检查措施。
北洋时期的中国外交
中国社会科学院近代史研究所翻译室编：《近代来华外国人名辞典》，北京：中国
社会科学出版社， 年，页 。
《收察哈尔都统电》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／
。
当时察哈尔都统为田中玉（ ― 年）。田中玉，字蕴山，直隶临榆（河北抚
宁）人，清末袁世凯于小站练兵时，田中玉为段祺瑞直属部下。辛亥革命时任山东兖州镇
总兵，民国时期曾任陆军次长、察哈尔都统、热河都统与山东督军。见张公制：《曾经统治
山东的几个军阀（下）》，中国人民政治协商会议山东省委员会文史资料研究委员会编：
《文史资料选辑》第 辑，济南：山东人民出版社， 年，页 。
《收察哈尔都统电》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／
。
察哈尔都统署以为张库路线已有华商汽车公司营运，如放任美商
违约包揽货物，势必影响华商生计，故坚持严格取缔。理论上主
管全国交通事宜的交通部亦采同一立场，认为美商在华驾驶汽
车仅限自用，包揽货运即属违约，故要求外交部对美公使展开
交涉禁止此类行为。至于察哈尔都统署实际上级单位，也是
张家口外商行车规定制订者的参谋部、陆军部，也商请外交部，
就"如何取缔（外商行车）以杜流弊"酌以办理。上述察哈尔
都统、交通部所称 违反的汽车路约，即是 年由陆
军、参谋两部会订的《外商在口内外及边防等地自用汽车规则》
（全文详见附录）。其中第二条规定"凡外商在口内外及边防
等地所有自用汽车只供个人游历之用，不得有擅售行商客票或
代商装运货物等事"；第五条规定"凡外商自用汽车无论在中国
界内何处，与中国各汽车共守同一法令"。 等擅自包
揽乘客，又不服取缔，显属违规。
但美国的看法与中国方面则完全不同。美国驻华使馆以为在
中国内地自由往来通商，为中美条约赋予美国人民的权利，张家口
既于 年开埠，美商依法享有通商往来之权，察哈尔都统无权干
涉；至于当地警察擅自扣留美国人车，并将车货充公的作为，更是违
背中美条约，因为按照条约，在中国"美国人之身躯及其所有财产"
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
《收察哈尔都统电》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／
。
《收交通部函》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／
。
《收参陆办公处函》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／
。
《外商内外及边防等地自用汽车规则》， 年陆军、参谋两部会订，收录
在北京政府《外交档案》 ／ 。
乃由美国政府享有管辖权（即领事裁判权），察哈尔都统无权处理。
美国公使馆并引用相关中外条约为依据，认为美商在张库线往来通
商为条约规定之合法权利。这些条约即 年中英（天津）条约第
款―――"英（外）国人民准听持照前往内地各处游历通商"， 年
中美（天津）条约第 款―――"外人装载货物准于已开各埠，任便互
相往来"， 年中俄（北京）条约第 款―――"外国商人可由恰克图
照旧到京经过库伦、张家口地方，如有零星货物，亦准行销"。
美国公使馆除宣称美商依照条约享有合法权利不受地方政府
阻碍之外，也替元和洋行及 澄清该行所载客货均为该行
相关者，并未代客运货。至于中国方面宣称的《外商在口内外及
边防等地自用汽车规则》，美国公使馆则以为此事牵涉外商在华利
益，不宜由中国政府片面公布，理应将该规则送交北京外交团，由
相关国家公使与中国共同议定。而在中外认同的行车规则正式公
布前，应订立暂行办法，保护外商应有之条约权利。此项规则对于
各国商人照约应有利益皆有关系，需先与外交团议定，始克有效，
在外交团未承认该规则以前，应订立暂时办法，俾元和洋行得以享
受照约应有之商务利益。
对于美国公使馆伸张条约权利的强硬立场，外交部则以为中国
并未否认美商享有张库线往来通商之权，中外条约虽明订外商往来
通商权利，但却未授予美商有"以汽车揽载客人客货"之权；换言之，
外商自由往来通商为一回事，若以汽车私自包揽客货则是另外一回
事，两者不应混为一谈。正当中美双方就美商汽车行驶张库线与
北洋时期的中国外交
《收美国使馆函》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／
。
《收美芮使函》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／ 。
同上。
《收美芮使函》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／ 。
《发美芮使函》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／ 。
包揽货运问题僵持不下之际， 在张家口又惹祸了。
根据察哈尔都统报称， 年 月 日 等一行三人乘坐汽
车一辆，由张家口外入境时，拒绝岗警盘查，径行开车，以致岗警黄
锡荣腿部遭到汽车碰伤，嗣后"派巡长据理诘询，该美商一味蛮横，
竟驾驶汽车飞奔而去"。外交部为此照会美国公使馆，认为
在中美双方交涉未了之际，又驾车肇事，先不服盘查，继又
撞伤岗警，肇事后又蛮横驾车逸去，希望美国公使馆严饬该商。然
而美国公使馆的回复，却称此事乃子虚乌有。美使馆转述
的说法，认为当日"并无不受岗警盘查及碰伤之事"，此事"（察哈尔）
都统不无误听之处"。也就是说，美国方面完全否认此事。
年美商行驶张库线争议，终究未获得圆满解决。美方一
方面否认《外商在口内外及边防等地自用汽车规则》的有效性，表
明美商并无服从该规则之义务，另一方面又同意以暂行办法方式，
由美商向交通部商请核发行车护照。察哈尔都统署则称美国公
使馆既然不承认上述规则的效力，对于美商屡屡违反规则，或包揽
客货不受检查，或私自携带枪械不报明官府，也就无如之何。因
此行车问题事实上并未解决，中美双方仅是暂时性的妥协：美方
依例申请行车执照，但又否认规则的有效性；察哈尔不满美商行
径，但又无可奈何。至于 撞伤岗警一事，则演变成一场罗
生门，中美各说各话，毫无交集。在美国公使馆否定一切的情形
下，中国方面也无实力要求彻查真相，只能以"元和洋行强行，汽车
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
《收察哈尔都统电》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／
。
《发美马署使函》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／ 。
美国公使馆径函交通部要求缮发美商元和洋行 名下 辆汽
车行驶张库路线行车执照，声称仅该行营业所用，" 并不搭载客人货物"。见《收交通部
函》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／ 。
《收察哈尔都统咨》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／
。
如有损伤，政府不负责任"为词作为了结。
简单来说，由于中美双方对于条约规定认知差距过大，美商行车
问题未获真正解决。 本人又似行车肇事撞伤岗警逃逸，引起
察哈尔都统极度不满，但因美国外交护持而未获解决。在此种背景
下，中美之间产生各种矛盾与冲突也是在所难免。元和洋行
等人自以为在条约特权与美国公使馆的外交保护下，可以自由行车通
行无阻，无视地方当局盘查。察哈尔地方当局则因此更痛恨美商的嚣
张与气势凌人。双方更严重的冲突发生在数年之后， 年底由于美
商行车携带现洋问题，美国驻张家口领事、美商元和洋行与察哈尔当
局又生嫌隙。此次在美国领事的带领下，美商车队无视察省当局禁止
现洋出口禁令，执意强行闯关通过，与中国岗警爆发冲突，岗警开枪射
击。与 年不同的，此次主角 闯关失败，命丧张家口。
三事件经过两个故事版本
关于事件发生经过，中美双方又几乎各说各话，各提出一套看
似言之成理的事情经过。在探究事件真相前，必须先了解并比较
这两套说法的异同。
一中国版本察哈尔都统张锡元 ？所发
出的通电
年 月 日下午一时，三名美国人、十一名中国人共
乘美商元和洋行、美利洋行所属的四辆自用汽车，从张家口出发，
预计前往库伦。在途经西沙河汽车盘查所时，被中国士兵所阻，要
北洋时期的中国外交
张锡元，字段民，直隶密云人，历任河南第二十九混成旅旅长、河南陆军第一师
师长、将军府参军、近畿陆军步兵第二旅旅长。 年参加第一次直奉战争，任察哈尔
都统、被授予将军府锡威将军， 年第二次直奉战争失败去职。张锡元经历，详见田
子渝、刘德军主编：《中国近代军阀史辞典》，张锡元条，页 。
求检查车辆所带行李是否有违禁品。同行美国人之一的苏克宾
（ ，美国驻张家口领事）当即向中国士兵表达美国
人不受检查之意，并谓车中除现款数万外，并无违禁品。中国士兵
则表示现洋出口，亦属违禁，不能放行，于是以电话报告副官处。
副官处王副官（名不详）遂到盘查所，与美国人理论。争执间，美国
人除坚持不受检查之外，竟拳击中国士兵蒋占魁。之后，在王副官
劝导下，苏克宾与其前往交涉署交涉，但并未获得同意放行。苏克
宾回到盘查所，勒令司机强行开车闯关，中国士兵因未奉有放行命
令，阻挠车辆前进。此时美国人苏克宾、满查理（ ）
拔出手枪，向中国士兵连开六枪。中国士兵一时情急，出于自卫，
不得不开枪还击，击中美国人满查理左臂。混乱之际，四辆车中有
一辆强行冲出盘查所，三辆被扣。隔日，冲出盘查所的车辆，亦重
回盘查所，同样被扣。
二美国版本美国公使给华府的报告
年 月 日上午，美国商人 与
通知美国驻张家口领事苏克宾（ ），他
们预计在下午乘坐四辆汽车从张家口前往库伦。虽然已取得离开
张家口的许可，但因其车辆并未挂有车牌，两位美国商人希望美国
领事能护送其顺利通过两个军事检查站。行前， 向美国
领事表示将携带一万元现洋赴库伦作为商务之用。在苏克宾护送
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
《察哈尔都统通电：美商满查理托庇驻张美领假赴多为名自用汽车包庇华商
私运大宗现款不受检查开枪示威酿成事变除各项证据存备证明外并电外交部严重抗争
由》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／ 。为了澄清真相，张锡
元除电告北京各院部外，复电各报馆详述冲突原由与过程。此则电文见《张锡元报告克
门案真相》，上海《申报》 年 月 日，第三张。同样电文亦可见 年 月
日，北京《晨报》第二版；《 张锡元报告克门案经过电》，天津《大公报》 年 月
日，第二张第二页；《 察哈尔张锡元之电告克门案真相》，沈阳《盛京时报》 年 月
日，第二版。
下，他们顺利通过第一个检查哨，但被挡在第二个检查哨。一位
中国军官坚持要搜车，美国领事表示，不反对中国士兵搜查同
行的中国旅客及其行李，但反对搜查美国人及车辆。之后该军
官又询问车上是否带有现洋，苏克宾答以美国公民携有一万元
现洋。该军官随即出示由察哈尔都统署发出，规定每人不得携
出超过现洋一百元的禁令。苏克宾于是向该军官表明自己的
领事身份，并表达希望能会见高层当局的意愿。对于苏克宾是
否为美国领事，该军官宣称并不在乎，但表明现洋不能通过，同
时下令中国士兵将枪支上膛。美国领事苏克宾于是前往拜会
当地的外交部特派交涉员，表示未被通知有关禁运之事，也不
认为禁运适用于美国人身上，因此拒绝承认禁运的有效性，坚
持车辆可以通过。该交涉员坦称并未通知外国领事或公司有
关禁运命令，并对此表示遗憾，但坚持现洋仍不应输出。在交
涉不得要领后，美国领事苏克宾返回检查现场，并坐进
车中，此时该军官已经离开，但中国士兵仍在场警戒。在与苏
克宾商议后，美国人决定激活车辆。车辆激活后不久，中国士
兵在未出言警告或采取行动制止前，便对车辆开枪。美国商人
的车子顺利通过，但 则在听到枪声后停车，却
不幸被子弹击中。受伤后， 被以特快车送回北京医
治， 则亦于次日返回。
三几个问题
上述两个版本，中国版本是察哈尔都统张锡元以通电方式提
出。在电文中，张锡元提及他的版本是依据察哈尔都统署副官长
北洋时期的中国外交
" （ ） ，"
， ， ， ，
周鼎铭转据西沙河盘查员车传心的报告而作成的。换言之，版
本来源是西沙河盘查员车传心的报告。当初事件冲突的地点发生
在西沙河盘查所，盘查员在事后所作成的报告，应有一定的可信
度。另外，根据外交部在事后派员前往张家口实际调查所作的报
告，对于事件发生原委，亦与张锡元电文中所述大致雷同。外
交部调查报告与张锡元电文稍有不同的，是增述一段美国领事苏
克宾当日赴张家口交涉署交涉不得要领后的反应：苏克宾在交涉
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
《察哈尔都统通电：美商满查理托庇驻张美领假赴多为名自用汽车包庇华商
私运大宗现款不受检查开枪示威酿成事变除各项证据存备证明外并电外交部严重抗争
由》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／ ；《 张锡元报告克门案
真相》，上海《申报》 年 月 日，第三张；北京《晨报》 年 月 日，第二
版。
事件发生后，外交部会商陆军部共同派员赴张家口调查，外交部派秘书胡国
英、江华本、黄宗法，陆军部派军务司科员科春荣、军法司法官孙以骧。见《克门案着手
调查》， 年 月 日，北京《晨报》第三版；《 外陆两部会查克门案》，上海《申报》
年 月 日，第二张。调查经过为：" 政府方面所派调查员（笔者按：即外交部三
员、陆军部两员）……于 日由京抵张后，即赴都统署，当经张都统招待，并由孟参谋
长、王政务长、周副官长等，将克门案前后情形详细报告，并将所搜罗证据，交与胡秘书
等，以为将来交涉之证明。 日晨，吴氏等（笔者按：疑为胡氏）等又赴西沙河实地调
查，胡氏并化装至左右附近一带，询问当地民商，日（笔者按：应为 日）正午左右曾
否闻得枪声，当有某车商店商人某言，' 是时曾闻小枪声，复又闻大枪声，其它情形则不
之知，吾侪小百姓，欲此等事，万不敢出而看视云云'。胡等复向西沙河左右局所人员，
询问当日情形，并将该处地势，测量画图一纸、照成相片，至午后一时始毕事，于 日上
午由张口返回，将所得一切情形，报告外部。"见《克门案正在调查期中》，上海《申报》
年 月 日，第二张。惟据北京政府外交部档案，此次调查外交部派部员两名
而非三名，会同陆军部人员两名赴张家口调查。见《美馆会晤问答》， 年 月
日，北京政府《外交档案》 ／ 。如果上述报道属实，即现场目击者先闻小枪
声，复闻大枪声，则意味着 先开枪的可能性极高。因中国士兵配备为步枪，
则携带手枪。
黄宗法口头报告调查情形，见《美馆会晤问答》， 年 月 日，北京政府
《外交档案》 ／ 。
署放话，不论中国同意与否，他们至多再等三分钟后，便要出发。
换言之，美国领事当时的确表明，准备不顾禁令强行闯关的企图。
此外，外交部调查报告虽也肯定是美国方面先开枪，中国士兵是自
卫还击，但已修正为只有 一人开枪，并未提及美国领事有
开枪行为。美国版本则是美国驻华公使以电报方式送给国务卿
的报告，资料来源是当初在现场折冲的美国驻张家口领事苏克
宾。 被枪伤时，苏克宾与其同车而坐，目睹整个事件经
过，其证词是第一手资料，理所当然也有非常重要的参考价值。
然而，两个版本虽有着大致相同的脉络，但在关键点上，则南
辕北辙。两个版本都肯定冲突的根源在于现洋携出问题，但对于
问题产生后，谁先造成冲突，则完全不同。中国版本中表明美国人
不但殴打中国士兵，在交涉不得要领后，则强行开车闯关，同时率
先开枪射击，以致中国士兵为了自卫而反击造成意外伤亡。美国
版本则意味着，美国领事在充分表明自己身为领事的身份，以及不
接受中国禁运的理由后，决意自行通关，但遭到中国士兵无预警的
开枪射击，造成伤亡。
受资料限制，事件本身的部分过程无法重建，但此事件引发的
诸多问题可以作进一步的探究。其中关于此次事件的责任归属问
题，根据察哈尔都统署的调查，美国方面违反中国规定的不当行
为，有下列诸端：（一）依规定，外人在华使用汽车，仅限于自用，不
得从事商业用途。但 违反禁止商业用途的汽车使用限
北洋时期的中国外交
苏克宾在交涉署宣称：" 只能再等三分钟，但今日放行也要走，不放行也要走"，
见《美馆会晤问答》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／ 。
黄宗法口头报告调查情形，见《美馆会晤问答》， 年 月 日，北京政府
《外交档案》 ／ 。
" （ ） ，"
， ， ， ，
制，擅自招揽中国人乘坐、包揽客运，违规营业。（二）中国士兵
从被扣车辆中起出现洋数万，同时亦发现 为中国商人托
运现洋的洋文保险单。察哈尔张家口因发生金融恐慌，都统署早
已发布限制现洋出口的禁令，同时由于外蒙赤塔势力有侵犯边疆
的企图，必须执行严格金融控制，以防现洋流入外蒙资敌。美商
公然违反禁令，替中国商人托运现洋赴外蒙。（三）依例，美
国领事如要离开张家口出关，须先行知会地方官派员保护，以免发
生意外。但美国驻张家口领事苏克宾此次随行美商出关，并未事先
知会地方官员，以致盘查所士兵在不知苏克宾身份下开枪。所以察
哈尔都统署认为，此次事件咎在美国方面，其中美国商人的不当之
处为：
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
《察哈尔都统通电：美商满查理托庇驻张美领假赴多为名自用汽车包庇华商
私运大宗现款不受检查开枪示威酿成事变除各项证据存备证明外并电外交部严重抗争
由》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／ ；《 张锡元报告克门案
真相》，上海《申报》 年 月 日，第三张；北京《晨报》 年 月 日，第
二版。
自 年 月赤塔红军占领库伦后，外蒙形同陷于苏俄之手。察哈尔以比邻
外蒙，所受商务损失甚大，察哈尔都统署为避免察省现洋流入外蒙资敌，故推行禁止现
洋出口命令。为外蒙问题，山东督军田中玉、察哈尔都统张锡元均曾通电希望政府采取
措施尽早规复蒙疆。见沈云龙主编，李振华辑：《近代中国国内外大事纪：民国九年―
十二年》，台北：文海出版社（未注明出版年），页 ；《 张锡元报告克门案真相》，上海
《申报》 年 月 日，第三张；北京《晨报》 年 月 日，第二版；《 田中玉、
张锡元之通电：规复蒙疆之表示》，天津《大公报》 年 月 日，第二张第二页。天
津《大公报》一则时评，亦以我国对于贪俄应采取封锁政策为题，发表看法，抨击苏俄久
占库伦不还，主张对俄采行封锁政策、断其接济。见《时评：我国对于贪俄应采取封锁
政策》，天津《大公报》 年 月 日，第二张第三页。至于张锡元推行禁止现洋出
口，除了消解金融危机、避免资敌等正当理由外，是否另有其他私人动机，则必须另外探
究。根据上海《申报》转引《字林西报》的一篇报道，便指责张锡元在察哈尔滥发纸票，以
套取察省市面上流通之现洋，造成劣质纸币充斥、现洋严重短缺情形，为避免因此引发
金融危机，张氏乃下令禁止现洋出口，但却未知会外国商人与领事。见《外报纪华兵枪
杀美商事件》，上海《申报》 年 月 日，第二张。所以执行限制现洋出口命令是
真，但为何而禁，则另当别论。
美商满查理 托庇驻张美领假赴
多为名包庇华商私运大宗现款赴库不服检查不听婉
劝强硬开车迨至驻卡岗兵拦阻竟首先鸣枪岗兵因正
常防卫不得不还枪抵御致误伤该洋行经理
美国驻张家口领事的不当之处为：
美领随同该洋行汽车赴库事前并未通知对于地方
上临时宣布保卫秩序一切则例不但未劝谕侨商一律遵
守反率同该经理等首先开枪示威志在夺卡而出以致
酿成此次事变
暂且撇开争议较大的谁先开枪问题，先就确切掌握的证据，如
车上搜出的现洋以及 与中国商人间签订代为托运现洋的
洋文保证书，可知 私运现洋出关的企图是相当明显。
所属的美商元和洋行其英文原名为
，可知专做中国与外蒙间的贸易生意。 年代初期，该洋行
在中国的景况似不甚理想。 年 月初，该洋行曾因中国方面
商欠之事，由美国驻华使馆出面代向中国政府索取欠款。据当时
美国驻华公使馆声称：" 该商资本甚微，现在已将不支，贵国政府若
不立即设法，该商势必歇业。"时隔不久， 年 月 日，该洋
行三辆汽车在从张家口出发驶抵蒙古库轮附近时，又遭遇匪徒洗
北洋时期的中国外交
以上资料及引文均见《察哈尔都统通电：美商满查理托庇驻张美领假赴多为
名自用汽车包庇华商私运大宗现款不受检查开枪示威酿成事变除各项证据存备证明外
并电外交部严重抗争由》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／ ；
《张锡元报告克门案真相》，上海《申报》 年 月 日，第三张；北京《晨报》 年
月 日，第二版。
《美馆会晤问答》，美字 号， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／
。
劫，被抢去汽车二辆，两名员工（美国人、瑞士人各一）亦遭掳去。
元和洋行的境况或许与 走私现洋、承揽客运有所关联，在
资本低微的情形下，透过非法途经，投机赚取高额利润。不过，也
有可能是 自己利用商务之便趁机包揽生意，赚取利润。
无论如何， 的确是有计划利用此行走私现洋出口，并请来
可能不知情的美国领事当护身符。美国领事在事后亦坦称，
在事先未告知领事的情形下，私自替中国的银行携带现
洋三万五千元出口。美国国务卿给美国驻华公使的训令中，亦
提及有鉴于 为中国的银行运输资金的事实，美国公使馆
应该命令各地领事官员，在未来应避免可能的滥用美国特权。
居于旁观者的英国公使馆，在 年年度报告中，也认为有理由
相信 "在美国领事的支持下，以稍微蛮横与不太聪明地方
式，违反现银出口禁令，替中国人将现洋从张家口运送到蒙古"。
总之， 虽是事件中的死者与受害者，但其行为却
有相当可议之处。美国与英国方面的档案均清楚承认这点。
至于开枪问题，中国方面无论是张锡元电文还是外交部调查
报告，均一口咬定是美国人先开六枪，中国士兵为自卫还击。但
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
《美馆会晤问答》，美字 号， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／
。
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《察哈尔都统通电：美商满查理托庇驻张美领假赴多为名自用汽车包庇华商
私运大宗现款不受检查开枪示威酿成事变除各项证据存备证明外并电外交部严重抗争
由》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／ ；《 张锡元报转下页
是美国公使则以驻张家口美国领事苏克宾证词以及由事件现场
所遗留的手枪状态（似乎意指手枪并未有击发痕迹）来
看，中国的指控是毫无根据。双方各言之成理，就目前掌握的资
料，无从辨别孰真孰伪。其实，如果从另一个方向思考这个问题，
或许可以提供某些值得玩味的情形。以现在角度来看，
究竟有无开枪，在当时甚易厘清，从现场有无手枪弹壳（
携带的为手枪，与中国士兵的步枪并不相同）遗留便知真伪。其
实，中美双方私底下也未尝不清楚个中原委。可是，外交交涉触及
的，绝非仅是事实真相而已，重要的是争取最大的利益。苏克宾本
人当然清楚 有无开枪，他的证词是没有开枪。美国驻
华公使给国务卿的报告中，也以苏克宾证词与手枪状态为由，认定
没有开枪。可是问题在于，当美国公使与中国外交总长多次针
对此事件进行辩难时，美国公使在谁先开枪问题上说词薄弱，无法
驳斥中国宣称 先开六枪的指控，只是痛责中国不应于
接上页告克门案真相》，上海《申报》 年 月 日，第三张；北京《晨报》
年 月 日，第二版。黄宗法口头报告外交部调查情形，见《美馆会晤问答》，
年 月 日，北京政府《外交档案》 ／ 。
" （ ） ，"
， ， ， ，
美方所提的证据有二：一是苏克宾本人的证词，二是美国使馆武官在事后曾
检验 的枪支，证明并未击发。不过美国使馆武官检验枪支，并非案发当时，而
是事隔多日之后，美国使馆武官从北京远赴张家口，至 服务的洋行，由其洋行
同事开启 铁柜取出。换言之，不知是何原因，在案发之后， 枪支并未
被查扣以待勘验，而是由其服务的洋行取回枪支保存两星期之久。这两星期中，洋行人
员均可接触该枪支，该枪支是否保持其原先情况，大有疑问。枪支未在案发时封存，却
由洋行自行取回保存，故该证物已无法证明任何事情。所以当中国外交总长王正廷质
疑美国武官检验枪支的时间，已在案发两星期之后，无法确切证明案发当初枪支状态
时，美国公使无法答辩只能另左右而言它，扯开话题。中美双方对于开枪问题转下页
北洋时期的中国外交
美国领事在场情形下开枪，以及强调无论何种调查结果，都无法改
变两个事实：一是一个美国公民被杀害，二是威胁到美国领事的
安全。 年 月 日，美国驻华公使舒尔曼（ ）甚至
对王正廷表示，即使中国方面所言的细节问题（如指责美国人
先开枪等）属实，也不影响一个美国人被杀以及对美国政
府的侮辱这两个事实。换言之，由种种反应显示，舒尔曼对于
开枪问题显得无可厚非。换言之，似乎对美国公使来
说， 有无开枪不是重点，重点是中国人竟当着美国领事面
接上页的争辩，请见《美馆会晤问答》， 年 月 日，北京政府《外交档案》
／ 。另外还有一点可疑之处，美国公使舒尔曼在报告国务卿有关开枪问题
时，只轻描淡写地说，由枪支状态可以证明 并无开枪，却未将枪支并未封存而
是由私人保管，以及武官勘验时机已在两星期之后等关键细节，向国务卿报告。"
（ ） "， ， ，
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多次在中美交涉中提及此两议题。"
（ ） "， ， ， ， ，
；" （ ） "，
， ， ， ， ；《 美馆会晤问答》， 年 月 日，北
京政府《外交档案》 ／ 。《美馆会晤问答》， 年 月 日，北京政府《外
交档案》 ／ 。
" （ ） "，
， ， ， ，
此处不是说美国方面默认中国指责美国人先开枪的说法。事实上，美国
公使馆在开枪问题上，对外一直以美国驻张家口领事 并未携枪，而
虽携枪但并未击发的说法驳斥中国版的说法，宣称中国军队先开枪。美国方面的
说辞可见《美使馆对张锡元报告之声辩》，上海《申报》 年 月 日，第二张；
《美孚经理因伤致命》，天津《大公报》 年 月 日，第二张第二页；《 克门案
之续闻》，天津《大公报》 年 月 日，第二张第二页。但是在与北京政府外
交部的实际外交交涉上，美国公使面对中国方面的辩白与指责，却反常地淡化处
理，并未深究谁先开枪的问题。
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
前开枪，杀害一个美国公民，同时可能危及该领事的安全。美国
公使刻意不讨论事件发生的真实原因，而把焦点放在事件的结果，
要求中国负责，不太合乎常理，显然另有隐情。
外交讲求实力。北洋时期的中美关系，无庸置疑是处在一个不
平衡的状态下。美国强大国力与既存的不平等条约，以及中国事事
有求于美国的现实考量，使得中美关系并非平等的外交关系，而是
弱势与强势的关系。此种明显优劣互异的外交大脉络下，如果美
国人在事件中并无挑衅行为，却受到中国士兵无预警地攻击，处于
优势外交地位的美国公使，何不理直气壮、义正辞严地指明中国士
兵的诬赖，反而对事件原因轻轻放过、不愿多所争辩，淡化处理开枪
先后问题，只关注结果所造成的影响，以及中国应负的责任？
北洋时期的中国外交
就法理上言。领事虽然不像外交官一样，享有绝对的不可侵犯权，但毫无疑义
具有"代表性"，享有国家所赋予的特权与免责权。与国际法保护下的种种权利。
年时美国驻委内瑞拉的一位领事（ ）曾遭到当地平民一连串的侮辱与威胁，
为此美国国务卿（ ）透过美国驻委内瑞拉公使告知委国：" 威胁一位代表着友善
国家的领事生命，不可能被漠视或轻易撇开。美国政府坚持委内瑞拉对于任何可能伤
害或污辱 的行为负有严格的责任。"关于领事享有的特权及其限制，见
， （ ：
， ， ）， 。 年 月也曾发生美国领事
在波斯首府德黑兰被民众杀死之事，引起轩然大波，美国也要求波斯当局道歉与赔偿。
关于美国领事于波斯被杀事件，北京报纸曾大幅报道，见下列北京《晨报》的报道：《美
国驻波领事遇害》， 年 月 日，第 版；《 美领事波斯遇害详记》， 年 月
日，第 版；《 美领被害后之美国态度》， 年 月 日，第 版。
华盛顿会议中，中国事事仰赖美国鼻息、以美国马首是瞻的情形便是例证。罗
家伦更指与会的美国国务卿 是中国的"太上代表"，中国事事得看其脸色。见罗
家伦：《我对中国在华盛顿会议之观察》，收录在晨报社（编）：《华盛顿会议》，北京：晨报
社， 年，页 。
罗家伦曾说过，弱国并非无外交，" 弱国靠外交复兴"，" 强国有实力，倒不靠多少
外交"。见罗家伦：《我对中国在华盛顿会议之观察》，收录在晨报社（编）：《华盛顿会议》，
页 。从上述弱国与强权外交的角度进一步思考，有实力的强国，不需过分仰赖外交，
在实力背景下，可以为所当为。反之，弱国无实力背景，更须仰赖运用灵转下页
相形之下，中国当时处于既有的外交劣势处境，既无国力
又无强大盟国为后盾，此时面对的外交对手，又是素来对华亲
善的美国。中国如欲以伪造的说辞（捏造美国人先开枪的说
辞）攻击美国不是，同时为自己开脱，可能性不大。加以此外交
事件牵连不广、影响不大，中国没有必要以造谣脱罪的方式得
罪美国。毕竟，诬赖美国以卸责，在现实考量上，并非合理可行
的外交策略。所以合理的情况，同时也是中国能力所及的，是根
据事实，针对自己有利的部分据理力争，希望透过事件原因的澄
清，稍微缓和事件本身所造成的影响。在形势比人强的现况下，
中国理直犹不能气壮，遑论要捏造事实、指控美国。上述中国版
本提出美国人先开枪，中国士兵只是自卫反击的说法，从中美既有
外交地位，以及事件后采取的外交策略来看，捏造的可能性
极低。
总结来说， 事件之所以演变成一场罗生门，中国、
美国 各 执 一 词、互 相 指 责，关 键 在于两国事后调查方式。
事件牵涉中美两国，照理应由两国共组调查委员会，
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
接上页活外交策略，以伸国权。不只 年代的中美关系，整个近代中外关
系上，敌强我弱的态势是非常明显的。在此种态势上，中美间发生纠纷冲突，美国如果
得理的话，可以得理不饶人，中国倘若得理的话，则只能尽量用此理以助声威。
事件上，从美国事后反应看来，不似得理不饶人，反而是不得理，另寻他理，不过同样也
不饶人。
天津《大公报》一篇时评便说， 事件"曲不在我"，但列强环伺、内乱沸
腾的现实下，却会形成"我理虽直，我气未壮"。形势比人强的现况，就算外交官有折冲
之力与三�不烂之舌也不济于事。见《时评：内忧外患之危言》，天津《大公报》 年
月 日，第二张第三页。
必须强调本文此处论证，是针对个案情况，仅适用于说明 事件。换言
之，并非所有中外争执，都是中国人说真话、外国人说假话，孰真孰伪需要就个别情况作
查证与探讨。
同赴当地调查，俾作成一个两国都能信服的调查报告。可是
此案却是两国各自派员进行调查，中国派出外交部、陆军部官
员调查，美国则派公使馆秘书会同事件当事者苏克宾共赴张家
口调查。这种情形，难免造成各说各话的情形。也因为如此，
留存下来的资料同样是两套说法并行，莫衷一是。不过，虽然单凭
现有史料无法还原事件情境，但透过分析处于外交场景下双方所
采取的措施，以及外交策略的运用，或许有助于辨别其中合理与不
合理之处。
北洋时期的中国外交
天津《大公报》便引述某外国人士（李佳白）的说法，认为此案"调查方法，
当由中美双方设公共委员会，赴张实地调查。如取分别调查方法，则将来交涉，不
免各执一词，结果不能圆满，徒伤中美国交"。见《克门案之续闻：美领否认先开
枪、李佳白发表公论》，天津《大公报》 年 月 日，第二张第二页。此说法
果有先见之明。中美双方后来即因为分别调查，对于事实认定不一，产生纠纷。
按：李佳白（ ， ― 年）为美国人， 年受长老教会派遣来华传
教， 年任广学会督办， 年曾参与维新变法运动， 年任上海孔教会高
等顾问， 年多次上书袁世凯，为帝制大造舆论， 年三次谒见大总统黎元
洪，反对中国对德宣战，被北京政府驱逐出境， 年再次来华， 年创办《国际
公报》， 年病逝于上海。见石源华主编：《中华民国外交史辞典》，上海：上海
古籍出版社， 年，李佳白条，页 ― 。
另一方面，中国版本（即张锡元电文）在一些次要细节上，也有其不合理性存
在。张锡元电文中，曾指美国领事苏克宾未表明身份，以致士兵在不知情的状况下，对
其开枪射击。其实这段叙述有一个盲点，即苏克宾此行既是为了替 等人护航
而来，凭借的即是领事身份。一旦在盘查所受阻，理所当然即会表明身份要求放行。其
实也因其领事身份，当双方争执不下之际，盘查所的中国军官才会邀其赴当地交涉署相
谈。外交部驻当地交涉员的对口单位，正是各国领事。所以虽然美国领事苏克宾可能
在行前并未知会中国官署（因这并非义务），但在事件现场则应如美国版本所说的，立刻
表明身份，并反对中国士兵搜车。是以，外交部事后的调查报告（秘书黄宗法的口头报
告），改以苏克宾虽曾对王副官与外交部特派交涉员表明领事身份，但负责现场警戒的
中国士兵并不知情，是以当美国车队强行闯关，并先开枪的情况下，对美国车队开火。
见《美馆会晤问答》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／ 。
四善后问题交涉
依据中、美双方外交档案及相关资料，按时间先后，两国间为
事件进行的交涉大要如下表。
表 中美 事件交涉进程
时 间 美国代表 中国代表 案 由 备 注
事件发生
驻华公使
舒尔曼
外 交 总
长（兼 代
国 务 总
理）王
正廷
正式晤谈。美使为美国
公民被杀、美国领事遭受
枪击两事，向中国政府提
出抗议。王正廷认为真相
如何尚待调查
察哈尔都统张锡元对于
事件真相，电告北京各部
院与报纸，以美国人率先
开枪与违禁走私现洋作为
事件冲突主因
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
此表乃参酌王聿均先生所作之舒尔曼大事考释（见王聿均：《舒尔曼在华外交
活动初探（ ― ）》，" 中研院"《近代史研究所集刊》第一期，页 ― ），补以中
美外交档案、报纸等相关资料而成。
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北京政府《外交档案》 ／ 。
《张锡元报告克门案真相》，上海《申报》 年 月 日，第三张；北京《晨
报》 年 月 日，第二版。
续 表
时 间 美国代表 中国代表 案 由 备 注
驻华公使
舒尔曼
外 交 总
长（兼 代
国 务 总
理）王
正廷
正式晤谈。美使提出此
案备忘录，共六项要求包
括：中国政府道歉、察哈尔
都统向美国驻张家口领事
道歉、惩 处 失 职 官 员、给
家属的赔偿金、取
消现洋出口限制、保留有
关商务后续赔偿要求。王
正廷希望美方撤回遭拒。
外交部秘书黄宗法口头报
告赴张家口调查结果，提
出美人 先开枪之
经过。美使以此案影响中
美友谊希望中国速了
此案
当 晚 王
正 廷 致 函
美使，对此
案 美 人 伤
亡 表 示 哀
悼之意，并
代 表 中 国
政 府 向 美
国 政 府 致
歉，并希望
对 此 事 进
行 更 深 入
之调查
驻华公使
舒尔曼
准外交总
长施肇基
私人晤谈。双方就美方
备忘 录 所 提 条 件 进 行 磋
商，施肇基以赔偿、惩办两
项最难达成
北洋时期的中国外交
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京政府《外交档案》 ／ 。
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续 表
时 间 美国代表 中国代表 案 由 备 注
驻华公使
舒尔曼
国务总理
张绍曾
正式晤谈。张绍曾以此
案由中国法庭审理不宜干
涉。美使则以美方享有条
约权利赋予之领事裁判权
应答，意谓美方有权介入
此案
驻华公使
舒尔曼
国务总理
张绍曾
正式晤谈。美使为先前
外交总长黄郛对美方备忘
录的答复，向张绍曾表示
极度不满
黄 郛 的
答 复 于
年
月 日送
至美使馆，
其 重 点 如
下：道歉事
宜（察哈尔
都 统 可 书
面 向 美 公
使道歉，但
不 能 亲 向
美 驻 张 家
口 领 事 道
歉）、惩 办
官 员 事 宜
（依律加以
彻 查 警
告）、赔 偿
事宜（改为
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
" （ ） "，
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续 表
时 间 美国代表 中国代表 案 由 备 注
抚 恤）、
现 洋 限 制
出 口 事 宜
（如为美商
自用，即放
行）、商 务
赔 偿 事 宜
（不 能 承
诺）
驻华公使
舒尔曼
署 理 外
交 总 长
黄郛
正式晤谈。双方针对道
歉、赔 偿、惩 处 三 事 进 行
讨论
驻华公使
舒尔曼
署 理 外
交 总 长
顾维钧
私人晤谈。美使以此案
悬而未决有碍两国关系。
顾维钧答以将和黎元洪总
统商谈此案
北洋时期的中国外交
" （ ） "，
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《外交档案》 ／ 。
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续 表
时 间 美国代表 中国代表 案 由 备 注
驻华公使
舒尔曼
署 理 外
交 总 长
顾维钧
正式晤谈。双方就惩处
失职官员与道歉问题，进
行讨论，但并未有结果
驻华公使
舒尔曼
直 鲁 豫
巡 阅 使
曹锟
私人晤谈。就察哈尔都
统的道歉方式与曹锟
详谈
察哈尔都统张锡元赴北
京美国公使馆为此案向美
国公使致歉，由美国公使
代表美国政府接受
外交部照会美国公使馆
表示，察哈尔都统署参谋
长以总统命令撤职，副官
长、王副官以陆军部命令
撤职，同时中国政府接受
美 国 提 出 关 于 赔 偿
家属 银元
之事
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
" （ ） "， ，
， ， ，
" （ ） "， ，
， ， ，
" （ ） "， ，
， ， ，
续 表
时 间 美国代表 中国代表 案 由 备 注
外交总长顾维钧从外交
部经费中拨款 银元
作为 赔偿金
中美双方关于 事件善后交涉事宜，焦点集中在美国
公使所拟备忘录六项要求：
一、道歉。中国政府为侮辱美国政府与侵犯其公民权益
致歉。
二、道歉。察哈尔都统向美国领事（驻张家口领事苏克宾）致
歉。察哈尔都统须率全体官员亲至领事馆致歉。
三、撤职。三官员撤职且永不录用：察哈尔都统署参谋
长、检查哨副官长与检查哨第三高阶军官（即当天在现场之
军官）。
四、赔偿。美国政府决定对 家属的赔偿金额。
五、取消。因条约（所赋予的权利），取消对限制美国商人运
输现洋的禁令。
六、商务损失赔偿。同意美国政府有权提出因此案而造成的
商务损失赔偿。
第一项中国政府应向美国政府道歉的要求，在 年 月
北洋时期的中国外交
" （ ）"，
， ， ， ， ；" （ ）
"， ， ， ， ，
这六项要求的英文原文，请见" （ ）
"， ， ， ， ，
日已由外交总长王正廷正式代表政府致歉。剩余五项要求中，
现洋限制问题与商务赔偿赔偿问题等均顺利解决：现洋出口限制
问题，外交部允诺凡商业自由者概不阻挠，等于确认美人在华自由
通商之权；商务赔偿问题，外交部认为要中国政府赔偿因此案
而造成之一切商务损失，表示不愿接受，美国方面也不强求。
关键在于 赔偿、察哈尔都统道歉与惩处失职官员三个
议题上。
家属赔偿问题上，北京外交部愿意付钱解决问题，但
对于付款形式，希望以抚恤（ ）代替赔偿
（ ）字眼。这项争议在于中国政府的面子问题。因为两
者间，一为国家、一为个人，中国以政府身份向个人进行赔偿，究竟
有失颜面，故想以抚恤方式，代表中国政府对死者的慰问之意。不
过，美国对此问题非常坚持，毫无妥协余地，必须以赔偿行之。
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
王正廷以中华民国名义向美国致歉的原始文句为：" 中国政府为其士兵行为向
美利坚合众国政府致上诚挚的歉意（
）"，见"
（ ） "， ， ，
， ， 。
参见署理外交总长黄郛于 年 月 的答复。"
（ ） "， ， ， ， ，
。
在美国公使给外交总长黄郛的照会中，美使表示目前对此商务赔偿问题
将不再进一步提出。见" （ ）
（ ）"， ， ， ， ，
。
参见署理外交总长黄郛于 年 月 的答复。"
（ ） "， ， ， ， ，
。
" （ ）
（ ）"， ， ， ， ，
至于赔偿金额部分，美国国务院决定以 美元为恰当。
年 月 日，北京政府外交部照会美国公使馆，同意以
美元作为赔偿 家属费用。此笔赔偿费用虽经美
国驻华公使馆屡次催讨，但实际上北京政府借口内阁更迭、财政总
长甫上任缘故，迟迟未履行诺言支付款项。一直要到临城劫车
案善后交涉时，时任北京政府外交总长顾维钧在美方压力下，为缓
和中美情势，于 年 月动用外交部自身经费，以赔偿形式支
付这笔款项。
察哈尔都统道歉问题，同样也是关系到面子问题。美国要求
察哈尔都统张锡元，必须亲自至张家口美国领事馆向美国领事苏
克宾致歉。北京政府则以此方式有失中国颜面，不表赞同。代
理外交总长黄郛希望改以书面方式，由察哈尔都统张锡元向美国
公使致歉，故在 年在 月 日，外交部特别转交察哈尔都
北洋时期的中国外交
" （ ）"， ，
， ， ，
" （ ）"，
， ， ， ， ；《 美馆会务问答》，美字 号， 年 月
日，北京政府《外交档案》，《 各馆会务问答》 ／ 。
《美馆会务问答》，美字 号， 年 月 日、美字 号， 年 月 日，
北京政府《外交档案》，《 各馆会务问答》 ／ ；《 美馆会务问答》，美字 号，
年 月 日，美字 号， 年 月 日，北京政府《外交档案》，《 各馆会务问
答》 ／ 。
" （ ）"，
， ， ， ，
" （ ） "，
， ， ， ， ；《 美馆会晤问答》， 年 月 日，北京
政府《外交档案》 ／ 。
" （ ） "，
， ， ， ，
统张锡元一封盖有外交部关防的正式道歉信给美国公使。
国务总理张绍曾以都统与领事双方阶级有差，由都统亲向领事
致歉有失尊严，故希望美国顾及中国的尊严。陆军检阅使冯
玉祥也曾建议美国公使，由察哈尔都统张锡元向美国国旗行礼
以示致歉，而非亲自负荆谢过。但这些理由与替代方案，均
未获美国公使同意，他认为中国士兵公然向美国领事开枪，是
对美国领事的公开污辱，所以察哈尔都统的道歉，必须有公开
的仪式；但为顾及察哈尔都统的阶级，美国公使同意改为察哈
尔都统亲至张家口领事馆，向代表美国公使的参议（ ）
致歉。此项道歉形式问题后来一直无法解决，美国公使遂避
开北京政府国务院，直接向北京政府幕后实力派直鲁豫巡阅使
曹锟施压： 年 月 日在与曹锟私人会晤中，曹锟允诺
将要求察哈尔都统以适当方式亲至美国公使馆致歉。在曹
锟出面下，此事迎刃而解， 年 月 日察哈尔都统张锡元
不顾署理外交总长顾维钧的反对，亲至美国公使馆为枪击美国
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
此封道歉信收在署理外交总长黄郛给美国公使的照会中。"
（ ）
（ ）"， ， ， ， ， 。
关于美国公使与国务总理张绍曾的会谈，请参见"
（ ） "， ， ， ， ，
。
据冯玉祥日记，冯玉祥于 年 月 日至美国公使住宅，办理张锡元
与美国人交涉事宜，席间提出此项建议。中国第二历史档案馆（编）：《冯玉祥日
记》第一册，南京：江苏古籍出版社（出版年未注明），页 。
" （ ）
（ ）"， ， ， ， ，
" （ ） "， ，
， ， ，
领事与美国公民事件，向美国致歉。
最后是地方军政长官的连带责任惩处问题。美国政府要求撤
职，同时永不录用的地方军政官员名单有三个：察哈尔都统署参
谋长、检查哨副官长与检查哨第三高阶军官（即当天在现场之军
官）。这种要求地方军政大员撤职并永不叙用的法源依据，来
自 年辛丑和约本文第十款，规定中国官员负有保境安民
之责，如复有"伤害诸国人民之事或再有违约之行，必须立时弹
压惩办，否则该管之员即行革职永不叙用，亦不得开脱别给奖
叙"。辛丑和约附件第十六，更规定中国各省文武大吏"遇有
各国官民入境，务须切实照料保护，倘有不惩之徒凌虐戕害各
国人民，立即驰往弹压获犯惩办，不得稍涉玩延，如或慢无觉
察，甚至有意纵容，酿成巨案，或另有违约之行，不及立时弹
压……各该管都抚文武大吏及地方有司各官一概革职永不叙
用、不准投效他省希图开复，亦不得别给奖叙"。简言之，中
国地方文武官员如未善尽保护外人之责，不但严惩革职，此后
亦不得再担任何公职。 年在岳州曾发生张敬尧所部士兵
杀害美籍教士事件，北京外交团与当地美国领事即有要求惩办
负责长官之例。显然，惩办地方军事长官，以为所属士兵杀害洋
人事件负责，不但有条约依据，同时也有先例。所以北京政府外交
北洋时期的中国外交
" （ ） "， ，
， ， ， 此事中国报纸称张锡元亲至美使馆道歉，
"克门案忍辱解决"。见《克门案忍辱解决：张锡元赴美使馆道歉》，《 民国日报》（上
海） 年 月 日，第 版。
" （ ） "，
， ， ， ，
辛丑和约共十二款条文，见黄月陂等编：《中外条约汇编》，上海：商务印
书馆， 年，页 ― 。
辛丑和约附件十六，上谕，见黄月陂等编：《中外条约汇编》，页 。
《外报纪华兵枪杀美商事件》，上海《申报》 年 月 日，第二张。
部虽曾多次以人事惩办须依中国法律办理，不愿许诺，但在条
约、先例还有美国强大压力下， 年 月 日，外交部正式照
会美国公使馆，察省参谋长、副官长与现场负责军官分别以总统
令、陆军部令撤职。至于美国公使馆所提免职军官必须"永不叙
用"的要求，北京政府代理外交总长沈瑞麟则以中国候补军官名单
甚长，一旦免职，将来起复的机会微乎其微为由，获得美国驻华公
使的谅解，以回避撤职令中必须强调永不录用的字眼。不过，北
京方面的撤职行动似乎旨在做样子，目的在满足美国人颜面、缓和
外交压力。风声一过，半年后 年 间，张锡元随即起复遭到
免职的军官。美国公使虽然提出抗议，认为中国方面违反当初"君
子"之间的口头约定，但也无如之何。
五管辖权与条约权利
事件引发重大争议，其中值得深入探究的，为管辖权
与条约权利问题。事件发生后，美国驻华公使舒尔曼曾拜会国务
总理张绍曾，席间要求张绍曾细读中美天津条约第十一款以及中
英天津条约第九款，以申明美国在此事件上享有的条约权利。
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
国务总理张绍曾、署理外交总长黄郛、顾维钧等均曾对美国公使做此表示。见
" （ ） "， ，
， ， ， ；" （ ）
"， ， ， ， ， ；"
（ ） "， ， ，
， ， 。
" （ ） "， ，
， ， ，
《美馆会晤问答》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／ 。
同上。
" （ ） "，
， ， ， ，
兹将此舒尔曼所强调两项条款部分条文摘引如下。
中美天津条约第十一款：
合众国民人在中华安分贸易办事者 地方官必时
加保护务使身家安全不使受欺辱骚 华民与大合众
国人有争斗词讼等案 大合众国人无论在岸上海面与
华民骚扰毁伤对象殴伤损害一切非礼不合情事应归领
事官等按本国例惩办 至捉拿人犯以备质询或由本地方
官或由大合众国官均无不可
中英天津条约第九款：
英国民人准其持照前往内地各处游历通商执照由
领事官发给由地方官盖印 经过地方如饬交出执照
应可随时呈验无讹放行 雇人装运行李货物不得拦阻
如其无照其中或有讹误以及有不法情事就近送交领
事官惩办沿途可拘禁不可凌虐
美国因在中国享有最惠国待遇，故中英条约规定美国一体适用。
由上述两款规定，来思考 事件，的确有一些问题产生，即
侵犯到美国在华所享有的领事裁判权。美国人在中国违法犯
禁，依例，中国官方虽有拘禁权，但无惩处权，须交由美国领事惩
北洋时期的中国外交
中美天津条约共三十款条文，见黄月陂等编：《中外条约汇编》，页 ―
中英天津条约共五十六款条文，见黄月陂等编：《中外条约汇编》，页― 。
鸦片战争后， 年中英五口通商章程中，授予英国领事裁判权，华洋纠纷由
英国领事会同中国官员各依本国法律办理定罪（中英五口通商章程第 款）。 年
的中美通商章程，进一步规定，华洋纠纷，中国人由中国官员捉拿审问、美国人由美国理
事捉拿审问，各依本国法律审判；而且美国人与其他国籍人纠纷时，依两造双方条约规
定办理，中国官员不得过问（中美五口通商章程第 款、款）。换言之，中国官员完
全丧失捉拿审问外国人，与不同外国在华纠纷的权利。同年的中法五口通商章程，依有
相同规定，在华不同国籍的外人间彼此争讼，中国官员不必过问（中法五口通转下页
处。换言之，美国领事在场使得这场中美纠纷复杂化：美国领事
在场，拘捕权与惩办权均由领事承担，则美国人有无违法犯禁，则
应该都是美国领事的权限范围。换言之， 一行人即使违
反规定私带现洋，也须由美国领事惩处。更何况美国领事就在现
场，中国士兵实无越俎代庖之权。但是有一个例外问题，如果美国
人不只是违法犯禁，而是率先开枪行凶，即使美国领事在场，中国
士兵为了自身安全，有无自卫反击的权力？这个例外在上述两个
条约中，并未明显规定，属于模糊地带，无法判定。常理来说，在不
得已的情况下自卫杀人是有豁免性的。所以假设本文第二节论
证合理的话，即 开枪在先，中国士兵自卫还击在后，则其中
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
接上页商章程第 款）。第一次英法联军后， 年 月的《中英天津条约》
中，规定凡英属人民相涉案件皆归英人处理（中英天津条约第 款）。换言之，将领事
裁判权范围，从其本国人，扩大至其属国人民，如印度人在华犯罪，亦由英国理事依其法
律办理。因马嘉理事件，而于 年签订的中英烟台条约规定，凡与英国人"命盗案
件"相关者，虽被告为中国人，由中国官员依中国法律审理，但英国官员有权赴审判处观
审，如认为中国官员办理不妥，英国官员得"逐细辩论、庶保确无向隅"（中英烟台条约第
端第 款）。所以，英国官员拥有与英国相涉案件的观审权，似乎已不仅拥有领事裁
判权，还侵害到中国的司法审判，可以参与中国人审判经过。 年的《中美续补条
约》，则将上述观审权进一步扩大，中美纠纷，由被告方官员负责审理，但原告方官员有
权观审，同时有权"传讯"、"查讯"、"驳讯"相关人等（《中美续补条约》第 款）。此款确
立被告主义，凡华洋纠纷，由被告方官员负责审理，原告方享有观审与传讯权。至此为
止，总结以上各约，在中国境内，中国除了丧失所有外国人（含其属国人民）的司法审判
权外，同时应由中国官员审理的案件（被告为中国人），外国官员还享有观审权与传讯
权。见刘彦：《被侵害之中国》，台北：文海出版社，重印 年版，页― 。
外文报纸《京津泰晤士报》一篇论著，便以为张家口克门事件"华官无管辖美国
人民之权，不论有何法律条例，凡华官所欲适用于美国人民者，只能经由美国领事之转
行，而适用之"。见《中国之国际关系》， 年 月 日，《 京津泰晤士报》，北京政府
外交部条约司（译），收录在天津市历史博物馆（藏），张黎辉等（编）：《北洋军阀史料・
黎元洪卷》第十四册，页 。
依据中国驻比利时公使馆所藏之欧美各国刑律（清末翻译出版），自卫杀人大
致来说是免其刑责的。《美国刑法》第 条"凡因自卫或卫其应保护，出于不得已而犯
法，且非犯法则必受其害，而所犯法之情节，较不犯法所得之害为更轻者，又出转下页
牵涉的问题，就不是领事裁判权的条文可以解决的。其实，这也是
舒尔曼在与中国交涉时，避谈开枪问题的原因。一旦开枪问题成为
争议，罪责问题则不易厘清，所谓侵犯条约权利问题也不那么明确
了。可是如果撇开开枪先后问题，情形就简单了。中国士兵无顾美
国领事在场的情况，开枪射伤美国公民，甚至可能危及美国领事安
全，这不但明显侵犯到美国的领事裁判权，而且对领事开枪，也意味
着对美国国家威严的藐视。美国公使多次只强调两项事实（美国公
民被杀、美国领事受到威胁），而不愿多谈开枪先后问题，反映了这
个现象。美国国务卿给舒尔曼的训令中，也清楚提示开枪问题
可能引发的争议（即如果苏克宾误解先开枪是 而非中国
士兵的可能性），但强调任何议题将不影响上述两个事实，美国也
将以这两个事实要求中国负起责任。所以美国做法是以事件的
结果检讨责任，而非从事件的原因来检讨责任。
另外一个问题，即中国地方政府的命令其有效性是否含括美
国人在内。此次事件冲突，究因于盘查所士兵依据察哈尔都统署
北洋时期的中国外交
接上页险后不再犯者，是属可恕"、第 条"凡应目前之急，关于自救或救他
人身命或肢体将受残毁者，只需本无恶意，且当时非此不解者，此即属有理之故，罪在可
免"；《 法兰西刑法》第 条"凡于防卫自身及防卫他人之身时，有万不得以之理由，致
犯杀人及创伤殴击等罪者，皆不以罪论"；《 荷兰刑法》第 条"凡对急迫不正之攻击，为
防卫自己或他人之生命名誉财产之必要，不得已行之，某所为之事，不罚"；《 德意志刑
法》第 条"因正当防御而有应罚之行为者，不论其罪"；《 瑞士刑法》第 条"（危急防
卫）自己或他人，偶有现在或直接之违法攻击，在事情上应当为适当之防卫者，即行使防
卫权；防卫者逾越危急防卫之限界，判事得依自由之心证而减轻其刑，若系出于可以宽
宥之激发或惊愕而然者，不科刑"。上述欧美各国形律，见《使比馆：各国刑律》，北京政
府《外交档案》 ／ 、 、 、 、 。
" （ ） "，
， ， ， ， ；" （ ）
"， ， ， ， ，
" （ ）"，
， ， ， ，
发出的行政命令，检查所有出入人士，是否有挟带超过一百现洋出
关。这种地方命令，在未经北京政府外交部转知外国公使馆，也
未经当地交涉署转知当地外国领事馆的情形下，在华享有条约特
权的外国商人究竟有无义务遵守？此问题在主权完整的国家当然
不存在任何疑义，外商理应遵守当地的行政命令。可是中国受到
不平等条约的约束，主权受到部分剥夺的情形下，问题就不单纯
了。因为即使是不平等条约，一旦签订了，便有其有效性，除非
经过双方同意正式废约，否则无法取消其效力。这便是国际法上
"条约神圣性（ ）"与"条约必须遵守（
）"的重要原则。上述天津条约第九款既然赋予外国人
自由游历通商之权，外国人自然可以在取得合法执照后自由通商。
依据美国档案， 等人有取得合法执照，可以离开张家口，
前往库伦，所以在通行上也应不受阻挠。关键在于察哈尔都统
署发出的限制现洋出口的命令上。若依条约规定，美国人可以自
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
《张锡元报告克门案真相》，上海《申报》 年 月 日，第三张；北京《晨
报》 年 月 日，第二版。
除受国际法与条约规定外，国家可以行使充分而完整的主权。见陈治世：《国
际法》，台北：台湾商务印书馆， 年，页 。换言之，条约规定者，主权则受到
约束。
在巴黎和会上，中国全权代表顾维钧曾和美国总统威尔逊（ ）
就"条约神圣"问题，进行讨论。顾维钧以为各国在第一次世界大战间所签订的战时密
约，多数有碍世界和平，建议废止这些条约，但是遭到威尔逊等人的指责，认为条约一旦
签订便有其神圣性不可取代。见" '
"， ， ， ， ，
， ： ， ， ， ；应
俊豪：《公众舆论与北洋外交》，台北：政治大学历史系， 年，页 ― 。
国家间遵守条约规定，不是来自于更上级主权的要求，而是源自于"条约必须
遵守"的原则。见陈治世：《国际法》，页 ― 。
" （ ） "，
， ， ， ，
由通商、所携行李货运也不得阻拦，照理来讲，应可自行携带现洋
进行买卖，否则如何自由通商。所以纯就条约上来说，中国无权干
涉美国商人的携带现洋问题。美国公使此后即曾令美国驻张家口
领事，向察省交涉员提出交涉，以为"美商按照条约"运行现洋作为
营业之用，地方政府之"戒严令不能消灭约定美商权利"。如果
中国地方官员希望将行政命令适用在外国人身上，依照正规外交
程序，必须透过外交部或各地交涉署行文告知各外交使领馆，转知
各国在华商民遵守。但是察哈尔都统署在禁止现洋出口上，并
未通过外交系统将命令转知各国，便片面地对外国人士执行命令，
对在华享有特殊权利的外国而言，无疑是侵犯其条约赋予的自由
通商之权。在华外文报纸便痛责中国"破坏条约"，呼吁中国"应恪
遵其条约之义务"。正因如此，现洋出口问题在事后中美双方交
涉上，并未出现重大争执，北京政府外交部给美国的答复中，也肯
定美国商人如果是为商业自用，中国不应阻挠现洋出口。换言
之，美国商人将不用受到现洋出口限制。因此就此结果而言，在某
种意义上，具有宣示意涵，即北京政府外交部认可美国的条约权利
北洋时期的中国外交
《察哈尔都统代电》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／
。
在华外文报纸引用美国领事之话，以"携现洋出张家口系其（ ）固有权
利以内之动作"，故中国地方官员如果不认同，应将此事呈请外交部核办，与美国公使馆
交涉。见《中国之国际关系》， 年 月 日，《 京津泰晤士报》，北京政府外交部条
约司（译），收录在天津市历史博物馆（藏），张黎辉等（编）：《北洋军阀史料・黎元洪卷》
第十四册，页 。
见《中国之国际关系》， 年 月 日，《 京津泰晤士报》，北京政府外交部
条约司（译），收录在天津市历史博物馆（藏），张黎辉等（编）：《北洋军阀史料・黎元洪
卷》第十四册，页 ― 。
在 年 月 日外交总长黄郛给美国公使的答复中，便承诺如果经过调
查美国商人携带现洋出关是为了商业自用，将不受到限制。而且，未来也将如此。黄郛
此则答复收录在" （ ） "，
， ， ， ， 。
凌驾于地方政府命令上。
关于地方行政命令与中美条约权利间的关系，还有两个类似
案例，即地方当局戒严令的效用性，是否含括在华享有治外法权的
外国人。 事件发生前半年， 年 月为了山东当局
的军事戒严令是否适用于享有治外法权的美国公民等问题，美国
驻华公使曾向国务院请示认定标准，而国务院的答复为：
国务院认为中国当局的戒严令不能够剥夺中美条
约赋予在华美国人所享有权力或特权 然而美国在中国
的领事官在适当案件中可以提供中国当局适当协助以
维持和平与秩序防制或制止美国公民参与任何不当或
违法的行为
年下半年，山东济南与广东又先后发生相同问题：地方
当局发布戒严令，虽然经由正式外交途径，由当地外交部特派
交涉员行文当地美国领事馆，希望美人依律遵守，但美国领事
却以侵犯其条约权利拒绝履行。总而言之，关于此类纠纷，美
国政府的态度是一贯的，即原则上没有任何中国地方当局的命令，
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
关于地方戒严令与条约权利的适用性问题，可见 ， 收录
的专档"
"， ， ， ， ；"
"， ， ， ， 。
" （ ） "， ， ，
， ， ，
" （ ）"， ，
， ， ， ，
美国驻华公使舒尔曼呈给国务卿的一件报告（发文日期为 年 月
日），及该报告所附中国广东外交部特派交涉员（发文日期为 年 月 日）与美国
广东总领事（发文日期 年 月 日）彼此往来电文。"
（ ） "， ， ，转下页
可以凌驾中美签订条约赋予美国人的权利，但是在必要时，为了
防制美国公民不适当或非法的行为，美国领事馆应提供中国地方
当局适当的协助。
美国以为条约权利理应凌驾中国地方政府命令，但中国地方
政府的态度又如何？察哈尔都统署的看法则完全相反，认为美国
的条约权利虽然应该尊重，但是也应顾及地方的利害关系。在
年 月 日察哈尔都统致外交部的电文中，即对美国公使
宣称察省禁止现洋出口有违美国条约权利之事，表示坚决反对：
限制办法系属救济金融一时权宜之计不能与通商
条约相提并论 盖商约为固定永久性质而限制运现则
系单行临时办法 即如外人游历国内各地本为约章所
许但在匪氛不靖或交战及戒严区域得暂行停发游历护
照固不得以暂停游历即谓违背约章也 事虽不同其理
则一 金融为地方命脉 倘不审时度势 任现金
外输精华枯竭为患何堪设想
北洋时期的中国外交
接上页 ， ， ；"
（ ） （ ）"， ，
， ， ， ；" （ ）
（ ）"， ，
， ， ， 。
美国国务卿休格（ ）对于此问题给予美国公使的两封训令（发文日期分
别是 年 月 日与 年 月 日）。"
（ ）"， ， ， ， ， ；"
（ ）"， ，
， ， ， 。
" （ ）"，
， ， ， ，
《察哈尔都统代电》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／
。
察哈尔都统署认为限制现洋关系地方民生至钜，所以禁止现洋出口
为权宜之计，不算是违背条约规定，因此要求外交部据以向美国公
使提出严重抗议。察哈尔都统此则电文，清楚表明地方政府的立
场，是地方利益的考量应高于条约权利，为地方权宜之计，可暂缓履
行条约规定，而非违反条约规定。这种观点从地方着眼，以弹性角
度来解释条约的适用性。
综合 事件与上述戒严令案例，可知美国政府立场十
分清楚，即中国地方政府命令不得与中美条约赋予美国的特权抵
触，而北京政府外交部在条约束缚下，只能承认现状。因为不论依
照法理，还是敌强我弱的国力考量，中国都必须遵守条约。地方政
府虽试图从地方利益出发，希望弹性解释条约适用性，但似乎只是
空谈，并无实际作用。然而必须强调，在五四运动之后，民族主义
舆情日渐高涨的大环境下，国民外交兴起，外交上任何丧权辱国行
为均备受挞伐，北京政府当然无法坐视此种情况一再发生，势必有
所动作。对于此种条约权利与管辖权冲突的解决之道，在于根本
铲除不平等条约，北京政府在五四运动后积极推动的"修约外
交"，以及后来国民党北伐期间推动的"革命外交"，均是针对这
种需求而来的。
六人 命 价 值
中国士兵正当执行公务，因遭受枪击、被迫自卫还击，而误杀美
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
关于北京政府"修约外交"演变及其成果，可参见唐启华：《北京政府时期修约
观念的演变与修约成果―――北洋修约外交刍议》，收录在《国民政府废除不平等条约六
十周年纪念―国际学术讨论会》（未出版，于 年 月 日至 日于台北县金山
乡天籁会馆召开），页― 。
"革命外交"系指以群众运动、暴力手段来更动条约现况，可参见李恩涵：《北
伐前后的"革命外交"（ ― ）》，台北：" 中研院"近代史研究所， 年。
国公民；中国政府为此需向死者家属支付赔偿美金 元。人命
固然是高贵无价的，但现实上如需补偿死者家属，总须订出一个适
当的价格。若将本案与其他角色互换的个案相比，当场景转换成美
国军人戕害中国人，而美国政府必须为此付出补偿金之时，或许可
以看出中国人命与美国人命的差别。以下选择发生于 年的两
个案件，来与 事件补偿金额作一对比。
一 案 年 月 日
为了收一笔欠款， 年 月 日一名中国鞋匠登上美军驻
长江巡逻舰队 号，但却遭到三等伙房兵
在没有任何理由的状况下，丢到长江之中。该名鞋
匠的尸身并未寻获，遗留下寡妇及 名幼儿等待抚养。美国在中
国法庭后来判处 有期徒刑两年以及罚金美元 元。此案
经中国政府交涉，希望美方支付月津贴给死者遗孀，直至其小孩成
年为止。美国海军部则建议一次支付美元 元给该遗孀，以
示抚恤之意。
二 案 年 月
美军经理部队二等兵 ，于 年 月受命
支持美国陆军运输舰 号期间，闯入秦皇岛一家中国酒店
（吉胜兴洋酒铺），同样在未被挑衅的情况下，因酒醉闹事朝店家连
开 枪，造成该店伙计李士棋中枪伤重不治，店主则幸免逃过一
劫。 犯案后，经美国驻天津军事法庭初审，并由美国菲
律宾总监署覆审定谳，判处 不荣誉免职（革职）、无期徒
刑与没收所有收入。除刑事惩罚外，此案偿恤问题部分，中国政府
北洋时期的中国外交
" "， ， ，
， ， ，
多次向美方要求赔偿死者家属抚恤金美元 元、医药殡殓
费 元，但美国驻华使领馆以"凶手本人毫无财产，该恤金需请
求美政府发给，惟必当经由议院通过始能实行拨款。故手续甚繁，
需时亦久"为词。迟至 年 月，美国政府始决定给予其抚恤
金美元 元，并于 年经国会认可，支付抚恤金。
三比较
由上述两个个案可以知道，美国军人无理杀人的情况下，美国
政府只愿意付出美元 元作为抚恤、慰问之用。尤有甚者，在
美国国务院呈给美国总统的报告书中，并提及依据现行国际法，美
国政府对于这些暴行，并无法律上的责任：
美国陆军海军人员在中国所犯违法行为依据普遍
接受的国际法原则美国政府并无法律责任要处理这些
索偿要求 然而我们军事成员在中国领土上犯下暴
行此一事实使我美国政府有一定程度的责任 当中
国人伤害美国人的类似案件中美国政府曾迫使中国政
府给予美国公民令人满意的处理国务院认为当情况互
换我国政府应该乐意展现互惠行动 赔偿死者
家属每人 美元
换言之，对于美军无理杀害中国人之事，基于国际法规定，美国政
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
中国方面要求抚恤金的标准为：李士棋枪击身亡时现年 岁，每月收入约
元，如以常例算至 岁，" 营业进款逐年增加公平核计，应赔偿恤金 元"。见《直
隶特派交涉员》呈， 年（月日不详），收录在《外交公报》，政务，页。
" "， ， ，
， ， ， ；《 致美舒使函》， 年 月 日，《 美使馆函件》， 年
月 日， 年（月日不详），收录在《外交公报》，政务，页― 。
" "， ， ，
， ， ，
府并无法律责任，似乎只有道义上的责任，同时基于中美互惠原
则，美国政府愿意对于死难者家属提供抚恤金。
经由探究、比较 年代上半期中美军人杀人事件，应可
发掘出当时中美特殊外交权力关系下不为常人所知的面向。将
事件与上述两案对比，中国士兵自卫杀人，中国
政府除了道歉外、惩凶外，还必须付出高达 美元的赔偿；
但美国士兵无理杀人，美国政府却犹能理直气壮地声称只是基
于互惠原则与道义责任，愿意付出 美元的抚恤。如以价值
论定，一条美国人命可以抵过 条中国人命！中美两国人民人
命价值的高低、两国政府权力间的不平衡，由此或许可以略窥一
二了。
七外交官政治与外交
一外交官与政治
由 事件引发的诸多议题中，还有几个问题值得进一
步深入讨论。北洋政府里外交官的地位非常尴尬。历史脉络上，
自清末洋务运动以来，负责与外国交涉折冲重任的官员，地位一直
摇摆不定，一方面因与列强打交道、负责新政事宜，手中掌握的资
源多，不论是外国人脉与新政操办上，显得不可一世，但另一方
面又受到传统观念制约，办洋务常被贴上与外国勾结的有色卷标，
北洋时期的中国外交
不只中美之间人命有差，中日之间人命亦有所差异。 年因日本震灾而被
杀害的侨民约 人，但仅要求偿恤 万元，一条人命不及 元。但南京案中，日
人死，赔 万，庙街案死，赔 万，" 中日人性命价值悬殊至此"。见《中日人性命
价值之比较》，《 民国日报》（上海） 年 月 日，第 版：育南：《外力宰制下之华
人生命》，《 向导周报》（ 年 月 日），页 。
如李鸿章虽以剿平太平天国之乱、捻乱发迹，但以办洋务而掌握国家权柄。
备受质疑。民国以后，北洋政府时代的外交官，一样从事与外人
打交道的工作，负责重要条约的签订，掌握国家利权，有时显得"有
利可图"，但却面对另一种难题：国家分裂与军人当政的现状，这
使得外交官在处理外交交涉时，显得力不从心。受到军阀乱政的
影响，各地军阀拥兵自重，北京政府令不出北京，不难想见北京政
府外交官员们会有多大的权力。早在 年中美间张库路线
美商行驶运货权争议初起时，美国公使馆即已反映外交部权力不
及于地方的情况：
察哈尔都统所属之兵丁拦阻美商车辆声称系奉
该都统之命令不准商人过去 美商当将外交部所发之
护照给阅 兵丁亦不肯认又称按照该都统吩示需有
伊都统之护照方可等语
换言之，察哈尔岗哨士兵只认都统护照，却不认外交部核发的护
照，外交部令不出京师的窘状昭然若揭、无庸讳言。在本案
事件善后交涉中，外交官员的无力感更是清晰可见。美
方要求惩处名单中，检查哨副官长与检查哨第三高阶军官的撤职
与永不叙用处分，因其官阶不高不难达成，但察哈尔都统署参谋长
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
郭嵩焘是个很好的例子，辞驻外公使职务后，返回湖南长沙定居，却遭故乡人
士诋毁其"出乎其类、拔乎其萃，不容于尧舜之世；未能事人，焉能事鬼，何必去父母之
邦"，湘人更"耻与之为伍"甚至要拆除郭氏宅邸，将郭嵩焘视为里通外人的罪人。见汪
荣祖：《走向世界的挫折―――郭嵩焘与道咸同光时代》，台北：东大图书公司， 年，
页 ― 。
如 年顾维钧担任外交总长时，面对美、日争取在北京设立无线电台一事，
美国公司竟企图以行贿方式争取顾氏的支持，在此点上外交官显得有利可图。关于美
国行贿经过，见顾维钧：《顾维钧回忆录》第一分册，北京：中华书局， 年，页
― 。
金光耀：《顾维钧传》，石家庄：河北人民出版社， 年，页 ― 。
《收美国使馆函》， 年 月 日，北京政府《外交档案》 ／
。
的撤职问题，则较为严重。由于北京政府权力不及地方，外交部无
权干涉地方当局人事。先不论美国此项要求是否侵犯中国人事处
分自主权，基本上要牵动省级军政大员的职务，都不是外交部或是
北京政府国务院能够决定的。另外，在察哈尔都统的道歉形式争
议上，外交部能够决定的权限也十分有限。美国公使也深知这种
情况，所以直接与张锡元的顶头上司，同时也是直系军阀首领曹锟
交涉，曹锟的当面允诺，一切难题迎刃而解，张锡元也不再坚持，亲
到美国公使馆致歉。外交总长顾维钧虽曾力阻此事，俱归无效。
换言之，外交部当初既无权决定张锡元应否亲自道歉，此时也无权
决定张锡元什么时候道歉，曹锟一句话比得上外交部的千言万语。
北京政府外交部在牵涉地方层次事务时的无力，在此表露无遗。
此外，负责此案交涉的外交总长（包括署理、未获国会同意任
命者）先后竟有四位之多：王正廷、施肇基、黄郛、顾维钧。短短
约半年（ 年 月― 年 月）的交涉过程，中国外交总长
一职竟更迭数次，显见当时政局极度不稳。除顾维钧外，其余
均任职不满两个月，甚至有因国会未通过任命案而未就职者。美
国公使因此案而必须与多人洽商，从王正廷，到施肇基，施肇基未
北洋时期的中国外交
王正廷（ 年 月 日― 年 月 日）、施肇基（ 年 月 日―
月 日）、黄郛（ 年 月 日―月 日）、顾维钧（ 年 月 日― 年 月
日）。见《北洋政府各部总长更迭表》，收录在彭明主编：《中国现代史资料选辑》第一
册，北京：中国人民大学出版社， 年，页 。不过其中施肇基任命案，因未获国会
同意，故实际并未就职。见沈云龙主编，李振华辑：《近代中国国内外大事纪：民国九
年―十二年》，页 。不过因施肇基仍有参与 事件交涉，与美国公使进行私
人晤谈，故此处仍将施肇基列入。
对于北京政府外交总长频繁更迭之事，隶属国民党的《民国日报》，即讥道"我
国对外交涉，因无人负责，事务概行停顿，外交团极感不便，谓中国此一年来，外交总长
之更迭将近十人。不特中国不能有敏活之外交。即友邦亦感束手无策之困苦"。见《怪
哉无外交之北庭》，《 民国日报》 年 月 日，第三版。
当时正值直系军阀策动倒黎（元洪）拥曹（锟），以及倒黎先倒张（绍曾）之际，政
潮不断。见郭廷以：《近代中国史纲》，香港：中文大学出版社， 年，页 。
获国会通过后，则直接找上国务总理张绍曾，再与黄郛、顾维钧等
交涉。一件看似简单的外交事件，美国公使的中国对手却一换再
换，甚至产生找不到人交涉的窘况，形同外交儿戏，贻笑外邦。
外交总长自身职位难保，如何能够专心负责交涉。无怪乎美国公
使最后避开政府外交系统，直接找军事实力派交涉。担任中外交
涉重任的外交总长更迭如此频繁，外交官的无权，由此可见一斑。
外交是内政的延伸。不论如何，外交官无法摆脱以军阀政治
为本质的北京政局。因此外交事务必须兼顾军阀政治。外交官也
不可能超越军阀政治，仅从外交专业角度来处理外交事件。所以
外交事件的圆满落幕，与其说是外交手段的解决，倒不如说是外交
与内政妥协下的结果。
二外交官与外交
由此次多位外交官处理事件的态度上，外交官个人情感因素
与民族国家利益间的冲突，也可在此事件中略窥一二。为了应付
美国压力，起初负责此案交涉的外交总长王正廷，于美国首次提出
六项备忘录后当晚，便在真相未明、是非未分之际，以外交总长兼
代国务总理的身份，代表中华民国向美国政府致歉（ ）。
以外交角度而言，此种道歉无疑是承认中国理亏，未战先输。可是
为何王正廷要这样做？他为何�于外交专业素养，任意牺牲国权？
巴黎和会上，王正廷是中国代表团五全权代表中，坚持拒签和约的
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
施肇基外交总长任命案未获国会通过后，美国公使舒尔曼只好直接找上国务
总理张绍曾谈此案，张绍曾曾以外交总长悬缺，须俟另外正式任命外交总长后，再与相
商 事件。美国公使表示反对，除强调 事件重要性与急迫性外，亦认为
此案比外交总长的任命更为重要。见" （ ）
"， ， ， ， ， 。
" （ ） "，
， ， ， ，
一员，理由即是签字有丧国权。如今王正廷却在美国面前低头
认错，道理何在？
王正廷不惜有损国权，刻意礼让美国，与美国在中国对外事务
上的重要性相关。事实上，民国以后，美国与中国外交事务密不可
分，一方面与美国国力日渐增强，逐渐参与亚洲事务的讨论，另
方面与美国对华无领土野心，同情中国处境，素持对华亲善的态
度，使得中国人普遍对于美国有一种理想憧憬，认为美国是中
国最重要的支持者。此外，美国在中国的重要性，还随着留美学
生逐渐归国参与中国外交事务，美国在中国外交事务上扮演的角
北洋时期的中国外交
据顾维钧回忆，在巴黎和会上，因为山东问题，中国代表团五全权中，王正廷、
施肇基、顾维钧均主张拒签和约。见顾维钧：《顾维钧回忆录》第一分册，页 。
近代以来美国对亚洲与中国事务的关注日益增加，并从美国经济利益着眼，在
亚洲事务上主张稳定、在对华态度上主张门户开放政策，维持中国的完整。关于美国门
户开放政策，见 ， ， ：
， ， ， 。虽然门户开放政策在当时并不见好
于中国，但实际上这种主张对于身陷列强划分势力范围、瓜分危机的中国而言，不啻是
一种和缓机制。透过美国的力量，缓和列强对中国进行实质性的瓜分或侵占。
由于美国坚持门户开放政策，对华没有领土野心，并不乐见到中国分崩离析。
见 ， ， 。所以美国并不认同日本几次
侵略中国的行为（如二十一条要求），日本对华侵略造成美国怀疑日本、同情中国的心
理，换言之，除了考量军事、商业利益外，美国并从道德角度看待中、美、日关系。见
（入江昭）， ：
， ： ， ， ， ， 。
这种憧憬不见得都是中国人一厢情愿，美国在第一次大战期间透过美国驻华
公使馆与公共新闻委员会在中国刻意宣传美国的理想形象，也造就中国亲美的重要原
因之一。见山腰宽敏，" ： ，
，
"（"五四运动与美国对于中国宣传活动再论"），收录在国立政治大学文学院（编）：
《五四运动八十周年学术研讨会论文集》，台北：政治大学文学院， 年，页 ― 。
在中国人心中，美国是中国唯一的友邦，可能去制衡日本的对华侵略。见
（入江昭）， ：
， 。
色，也就日趋重要。所以王正廷在 事件上的作为，不只
反映国际环境现实考量，还代表其个人情感，即拥有留学美国经历
的外交官对美国的特殊依赖。从王正廷的学术与外交背景来思
考，王正廷本人留学美国的经历与素来亲美的态度，使其在中国外
交策略上，倾向联美制日，故在对美交涉事务上，不愿因小事伤害
中美邦谊。是以在美国公使递交备忘录，并以罕见恫吓口吻表示
此案是中美关系的一项信心考验，希望中国在一二日内给予满意
答复后，当晚王正廷便赶紧以政府名义向美方表示哀悼，并正式道
歉。与王正廷同样留学美国的顾维钧，在对外态度上，也是主张
联美制日，因此表现出相当亲美的色彩，外交上倾向依持美国的
帮助。姑且不论这些具有留美背景的外交官，其亲美主义在实际
作为上是否允当，但不可否认的，他们的存在，使北洋外交带着
浓厚的亲美倾向。"亲美"态度，成为北洋外交上至关重要、不容轻
忽的一个面向。
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
金光耀：《顾维钧传》，页 。
美国公使在 年 月 日下午 点拜访王正廷递交备忘录，点 分离
开，晚上 点便收到王正廷的道歉信。见" （ ）
"， ， ， ， ， 。
从中日二十一条交涉起，到巴黎和会，顾维钧采取的便是联美制日措施，援引
美国势力来抵制日本侵略。二十一条交涉中的联美作法，见应俊豪：《从〈顾维钧回忆
录〉看袁世凯政府的对外交涉―――以中日山东问题为例》，国立政治大学文学院（编）：
《陈百年先生学术论文奖论文集（二）》，台北：国立政治大学文学院， 年，页 ―
。巴黎和会中的联美策略，见应俊豪：《公众舆论与北洋外交》，页 ― 。
顾维钧等此种亲美主义，凡事以美国之意为依归的做法，在华盛顿会议时，备
受争议。罗家伦便称出席华盛顿会议的中国代表"几乎不是来为中国办外交，是来为美
国办外交"，呼吁国人"以后不要再讲亲任何国了"。见罗家伦：《我对中国在华盛顿会
议之观察》，收录在晨报社（编）：《华盛顿会议》，页 ― 。当时以代表团随员身份
与会的留日学生龚德柏便对顾维钧十分不满，斥为"官僚"，甚至想要暗杀顾维钧泄愤。
见龚德柏：《龚德柏回忆录―――铁笔论证书生色》上册，台北：龙文出版社， 年，页
― 。
八小 结
一个美国人之死，有何历史意义、时代意义？以下试从三个角
度进一步探讨，以为本文小结。
首先是中美外交面子之争。美国公使就此案提出严重外交交
涉，其背后动机固然牵涉到美国在华经济利益，关系着美商在察哈
尔与外蒙间通商往来、现金流通的正当条约权利。如果美国政府
不表示强烈抗议，即是默认中国官方对美商在察省、外蒙通商上的
管制权力，相当程度上有损美国在华商业利益。上述美国六项要
求中，关于现洋自由流通的要求，便是为了经济上的考量。然而，
经济利益重要，但象征意义上的作用，更不能忽视。外交虽然讲求
现实利益，但面子问题同样重要。因为中国士兵所杀害的，不仅是
一个美国人的生命，同时也伤害了美国政府的威严。外交领事官
员对外代表政府，其生命受到威胁，如同该政府威严受到藐视。此
事件上，美国政府愤恨不平、觉得无法容忍之处，即在于中国士兵
竟当着美国领事面前杀害美国公民。美国公使之所以坚决要求张
锡元必须以公开方式向美国政府道歉，于实质利益无关，而是属于
象征意义上的作用，目的无非在维护美国政府不容他人藐视的
威严。
从上述外交交涉过程里可以清楚发现，中美争执焦点并非全
然在经济问题，更重要的是国家体面问题。张锡元如何道歉，才
能兼顾中、美的国家体面，即是双方关注所在。中国希望以低调不
伤颜面方式道歉，美国要求以公开方式道歉，究其实际，均是为了
北洋时期的中国外交
王聿均即以为此案交涉重点在于经济利益而非命案本身。见王聿均：《舒尔
曼在华外交活动初探（ ― ）》，" 中研院"《近代史研究所集刊》第一期，页 。
此说值得进一步商榷，因为从交涉过程中来看，美国领事在场的杀人事件及其善后道歉
方式，才是中美争执焦点所在。
国家体面。冯玉祥当时称美方要求张锡元公开赴美馆道歉，是"负
荆谢过"之举，似乎便透露着这种道歉方式，在中国人眼中的确
有伤颜面。至于当初到底谁先开枪等关键性问题，则不再是重点。
事件交涉过程演变至后来，既非利益问题，也无
关公理 正 义，而是外交面子问 题。是 故，美 国 商 人
的生与死在历史洪流中虽微不足道，但其死亡点与"美国
领事在场"结合的情况，却引发出重大的外交意涵。
其次，近代以来，中国在外交上一直有着浓厚的亲美倾向。
亲美倾向的产生有其历史因素，其本身并无争议，尤其民国以
降，日本侵略压力日趋高昂之际，依赖较为友善的强国，抵制另一
强国，本是弱国外交应行之事。问题在于，当这种亲美倾向与民族
利益产生矛盾时，外交官甚至是一般中国人，该如何自处？上述王
正廷的做法是委曲求全。黄郛态度较为强硬，但也只在道歉方式
斟酌一二。顾维钧也是如此。北京政府外交官们，均不愿因此案
影响素来友好的中美关系。其实不只外交官，中国公众也很有默
契地对于美国强横要求以及北京政府的软弱道歉，未有激烈反弹
声浪。民族立场素来较为激进的北京《晨报》，对此议题仅限报道
外交交涉过程，也未多加渲染、着墨，以鼓动民族舆情。同样场景，
主角如果换成日本人，面对一样的外交要求时，情况也许会改观，
唯一肯定的是中国公众舆论势必不会如此噤声，显见在外交议题
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
冯玉祥：《冯玉祥日记》第一册，页 。
亲美主义不仅在北洋时期、国民政府时期，甚至至今在台湾仍有着非常大的影
响。外交格局上，台湾显然继承了这种从清末到民国一贯的亲美倾向。
中国近代史上亲美主义的产生有以下因素：一、美国素持门户开放主义，主张
商业机会均等，不愿攫取优先特权；二、美国不喜武力侵略，对华并无领土野心；三、
美国率先退还庚款；四、美国退还庚款作为中国学生留美之用，而这群学生归国后，当
然为美宣传；五、美国人对华态度和蔼亲善；六、美国在华传教及教育事业隐然形成
重要对华宣传机构。见潘公展：《从世界眼光观察二十年来之中国》，《 东方杂志》第
卷纪念号，页 。
上，中国公众的民族舆情诉求是有选择性的。从袁世凯政府面对
日本"二十一条交涉"以降，" 联美制日"做法似乎便成为北洋外
交上非常显著的特色之一。在此大脉络下，中、美间的小嫌隙当
然必须被忽视，以成全大局。
再则，从 事件与北京政局的互动，可以观察
到与北洋外交密切纠葛的一个重要因子：军阀政治。军阀政治与
北洋外交的关系与定位一直十分暧昧。历经北京政府、南京政
府两朝外交事务的顾维钧，即曾以亲身经验，比较北京政府与南京
政府对待专业外交官的不同态度：北洋军阀政治背景下的外交
官，较常被征询对重大国务的意见，因为北京政府主政者自认为不
懂外交，所以干脆将外交事务放手让外交官去办；反之国民党南京
政府主政者则自以为懂外交，所以不尊重外交官，常在未征询外交
官意见前，便以一纸命令要求执行。言下之意，北京政府体制下
的外交官似乎较有自主挥洒的空间，能够充分发挥专业能力。然
北洋时期的中国外交
袁世凯政府在处理二十一条交涉时密联英、美的策略，可以见顾维钧：《顾维
钧回忆录》第一分册，页 ― 。
其中例外的是段祺瑞主政时期的北京政府，在对外立场上，一面倒地倾向日
本。不过这种转变不只是段祺瑞政权的一厢情愿，与日本当时改变对华方针有很大的
关系。 年寺内政毅组阁后，修正原先对华武力侵略政策，改以经济手段改善中日
关系，维持日本华优势地位。这也是寺内内阁大藏大臣胜田主计所谓的"菊之分根"，欲
取先予。关于一战期间中日外交可见米庆余：《一战期间日本对华外交》，收录在米庆
余（主编）：《日本百年外交论》，北京：中国社会科学出版社， 年，页 ― 。
顾维钧、王正廷、施肇基等所谓"外交系"官员与直系军阀之间的关系相当暧
昧，乃一种互相依靠的共生关系，直系军阀依赖外交系处理外交事务，外交系仰赖直系
军阀以立足政坛，只不过此一共生关系并非对等的。就某种角度来说，外交系虽然在北
京政府军阀混战与纷争间扮演一种相对稳定的力量，但毕竟军阀掌握着政府实权，外交
系难以维持其所标榜的独立性。见金光耀：《外交系初探》、陈雁：《卷入与互动：内政、
外争与 年代的北洋外交》，均收录在上海复旦大学历史系、中国社科院近代史研究
所中外关系史研究室、《近代史研究》编辑部编：《 "北洋时期的中国外交"国际学术研讨
会论文集》（ 年 月 ― 日于上海复旦大学召开），页 、 。
顾维钧：《顾维钧回忆录》第一分册，页 ― 。
而顾氏所言是否为真，值得进一步商榷。究其实际，所谓北京政府
外交官的自主性，并非来自正常合理的决策机制授权，乃由北京政
府内部权力分散的现实所造成。派系斗争与政潮不断的情况下，
当权者忙于政治权力与地盘的争夺，无暇过问外交事务，于是放手
让外交官们自行掌管外交事务。可是必须注意，外交官只是"办
理"外交交涉，而非"决定"外交事务，任何重大外交事务，如无政府
幕后当权者的同意与支持，外交官所作所为也仅止于样版文章做
戏而已。从本案例子察哈尔都统张锡元道歉一事来看，外交官的
发言权与自主权实无足轻重，曹锟的意向才是最终仲裁。所以军
阀政治体制下的外交官，美其名主管中央政府外交事务，实则令不
出北京。这种现象，可以从各国驻华使节在处理重大外交事务时，
往往不以外交部为单一交涉对象，反而出入军事实力派之门得知。
毕竟大家都清楚，北京政府时期真正当家做主的，是这些身着戎装
的巡阅使、督军，而非文人政府。
最后， 事件虽是一个小案子，但与时代背景环
环相扣，其交涉过程中，隐含许多有趣的历史意涵。长时段大方向
的历史研究，固然可以看清时代的大脉络，但是透过事件史的细致
耙梳，也能够略窥时代场景重要面向。一则以广，一则以细，适足
以互补。
附录 外商在口内外及边防等地自用汽车规则 年陆
军参谋两部会订
一、凡外商在口内外及边防等地所有自用汽车，应将车辆数目据实报名
（明）该管地方长官认可，编列号数，发给执照以便稽核。
二、凡外商在口内外及边防等地所有自用汽车只供个人游历之用，不得
死了一个美国商人之后： 年中美克门案研究
《外商内外及边防等地自用汽车规则》， 年陆军、参谋两部会订，收录在北
京政府《外交档案》 ／ 。
有擅售行商客票或代商装运货物等事。
三、凡外商乘自用汽车游历口内外及边防等地时，应将起止地点及沿途
经过某处，就近详细报明该管地方长官认可，发给护照，方可开始行驶。
四、凡外商自用汽车上，不得私装武器及配置枪械等事，如因游历携带
猎枪或自卫手枪时，应就近报明该管地方长官认可发给护照。
五、凡外商自用汽车无论在中国界内何处，与中国各汽车共守同一
法令。
六、凡外商乘坐自用汽车游历中国口内外及边防等地，应听该管长官转
报参、陆两部，或分期汇报。
七、本规则未尽事宜，由各该地方长官随时报明参、陆两部酌改更定。
报告外人乘坐自用车辆游历表（表格原件为直式）
姓名 国籍 职业
乘第
几号
汽车
起迄
地点
经过
地点
游历
事由
是否
携带
枪械
来回
日期
备考
一、有无护照，是否自置汽车抑或另雇汽车？
二、有无中外人附乘，并共乘几人？
三、游历各处是否发现异状？
应俊豪台湾政治大学历史系博士生
北洋时期的中国外交
民初中美合办无线电
合同之交涉
企业政府与外交关系的考察
吴翎君
一前 言
铁路和电报的开展是工业革命以后欧美国家现代化设施的重
要标杆，不仅提供生活和交通的便捷，更是战时重要的运输工具和
通讯设备。近代以来伴随着西方帝国主义国家以工业化优势在远
东拓展势力，电报水线也在中国架设起来。电报在中国的使用，曾
被誉为同苏伊士运河（ ）通航具有同等重要意义的大事，
它缩短中国市场和世界贸易的通讯联结，对中国市场的活动方式
产生巨大的变革。
美国对中国市场的投资，远较英国为迟，直至第一次世界大战
结束后才大有进展。大战结束后，美国在远东事务的影响力愈为
增加，而横贯太平洋之海线，则仅有太平洋商务电报公司之一线，
比起大西洋海底共有十七条海线差之远甚，因而有必要加强太平
洋电线的设施。适时欧美电报科技的发明也由有线电进入无线
电，马可尼（ ）试用跨海无线电系统的成功，以
罗罗：《美人增设太平洋海底电线之计划》，《 东方杂志》第 卷 号， 年
月，页 ― 。
及 年德律风根（ ）新火花式发报机的研发，带动欧
美国家电报事业的研发，正处于积极开拓对华市场的美国企业家
对此一新兴商品在中国市场的推展也寄以新期待。
然而，自清末以来，外人在中国的有线电报市场主要由英国大
东公司、丹麦大北公司所瓜分；民国以后无线电业兴起，又有欧美
国家和日本持续争夺中国电信市场。在中美无线电合同签字前，
北洋政府曾和日、英等国家签订无线电合同，其中海军部亦一度和
丹麦德律风根公司签有合约，后因故取消。因而当 年中美
合办无线电之讯息曝光，乃成为各国瞩目之焦点。
年 月，美 国 合 众 电 信 公 司（
）和中国政府订定"中美无线电合同"，此一无线电案涉及
美国企业对中国市场的投资与中美双方政府之关系，从美国而言，
它关系美国门户开放政策在此一投资案中的落实。从中国而言，
此一时期正值北洋时代政治动荡、派系林立，秘密外交时有所闻；
加以政府财源筹措困难，此一无线电讯设施的高投资成本非中方
所能负担，因而必须借助美方资金。如此便使得此一中美合作案
带有相当高的政治和经济之风险。因而，美国政府对此一合作案
北洋时期的中国外交
年，意大利人马可尼在英国成立了无线电报及信号公司（即后来的马可
尼无线电公司）。 年，马可尼成功发射从加拿大的纽芬兰（ ）与英国
昆沃尔（ ）之间、横跨大西洋 英里的越洋无线电通讯，欧美电讯事业的发
展因而跃升到新的里程碑。由于马可尼在无线电通信方面所做出的贡献，使他获得
年的诺贝尔物理学奖。德律风根式发报机为德国西门子（ ）
和 公司所研发。马可尼公司和德律风根领导 世纪初无线电讯的研发， 年
代在欧洲的进展结果，德律风根的重要性已超越马 可 尼 公 司。详 见：
， ， ： ， ， 。
民国六年（ 年），北洋政府海军部曾向丹麦政府订购德律风根式无线电机
器，消息曝光后，引发英、日国家反对，主要是德律风根式无线电为德人产业，宣战后改
为丹麦公司德律风根。由于涉及战时情报之密码截收，引起英日等同盟国家之反对，最
后取消该合同。见：《无线电合同事由》，《 民国孤本外交档案》第 册，北京：全国图书
馆文献缩微复制中心， 年，页 ― 。
的期盼和交涉经过，不仅涉及美国在华投资之成败，亦与美国对华
政治外交政策息息相关。
欧战时期，美国合众电信公司之电讯器材为海军部征用，其与
美国政府可谓关系紧密，对亟于开拓远东市场的美国企业而言，无
线电报则为美国企业家在开矿与铁路投资之外的新橱窗商品。然
此一中美合作之电讯工程，却因中国内政外交因素的互为�格，列
强对中国电信市场的竞争，遂告无疾而终。本文分析 ―
年间，中美无线电合同交涉案的发展经过，藉以了解欧战之后美国
政府对中国市场的看法，以及无线电信所带动列强在中国市场的
投资竞争，以阐述企业、政府与外交关系的环扣相连。
过去对于中国电报的发展研究，较偏重清末列强在中国建造
有线电（含海底电线、水线、陆线）以及清末自办电线及电报学堂
之兴设；对于战后有关列强在华之无线电讯研究则较少，且多未爬
梳源文件，或辗转抄录无从证实。欧战结束后，正当全球性无线
电讯投资热潮之肇始，资本家竞相争逐远东和中南美洲市场，而中
国广大市场所带动的商机亦早为投资者所注意，其重要性自不待
言；本文主要运用相关中英文第一手材料，阐明北洋政府时期中美
无线电合同之交涉过程中内外因素之交错复杂。
二中国市场的新橱窗
无线电信事业
清末以来外国在中国电信市场的投资主要掌控在三家电报公
民初中美合办无线电合同之交涉
可参 见： ， ，
： ， ； ， ，
， ， ： ， 。邮电
史编辑室编：《中国近代邮电史》（人民邮电出版社， 年）也述及民国外人在华无线
电投资，但资料出处之引用多处不详。
司：（一）英国大东电报公司（
，简称 ）于 年由创办人潘
德（ ）合并三家电报公司而来（
， ），其主
要业务在东南亚，并且以香港为根据地向中国沿海各港口推进；
（二）丹 麦 大 北 电 报 公 司（
）于 年由北欧一些水线公司合并改
组而成，总公司设于丹麦首都哥本哈根（ ），但该公司
主要为英国资本；（三）太平洋商务电报公司（
）为美国公司，股份四分之三为其他国家海底电
报业所掌有。大北和大东因有不少英国资本，常互相合作和扶植，
在远东电信市场堪称无可匹敌。 年太平洋商务电报公司敷
设太平洋线路，自旧金山经火奴鲁鲁和中途岛至关岛、关岛至小笠
原群岛（日本）、关岛至马尼拉及马尼拉至上海各敷设海底电线一
条，成为北太平洋交通的唯一海底电线系统。这条海底电线对
于日益重要的太平洋交通显然是不足的，因此美国国会中颇多倡
导增设太平洋线路的必要。第一次世界大战期间，美国新闻界、金
融界、外交家、法律家、资本家等组织一私人团体，定名"外交协会"
北洋时期的中国外交
：／／ ／ ／ ／ ；
， ，
据邮电史编辑室编：《中国近代邮电史》，页 ― 。大北电报公司除多数的
英资本外，也有部分帝俄资本。帝俄政府与大北电报公司于 年 月 日订立合
同，许给海线专营权利三十年。大北、大东和太平洋三家公司于清末在中国国际电报通
信市场竞争激烈，此一部分可参阅该书，页 ― 。
， ， ：
， 。本文引用王绍坊译：《外人在华特权和利益》，北京：三
联书店， 年，页 ― 。据该书页 ，由于 年清政府曾和大北公司签订合
同，许以专利权，因此 年大北公司与太平洋公司签订合同，许以北太平洋水线之
设置。
（ ），该会曾联合请求美国政府，谓增设
太平洋海线于商业上有莫大利益，其事较诸添造商船多艘，尤为
重要。
年以前，美国对华贸易在其外贸中的比重微少，据统计
― 年为 ， ― 年为 ，以后逐年下降，
年代到 年以前均未超过 。此后仍维持
之间。欧战期间美货主要供应欧洲市场，对华贸易比重降至
，不如对日本的 。一战后对华贸易逐渐提升， ―
年对华贸易比重为 ，到了 ― 年上升到 ，
对日为 。
欧战爆发，使得欧美国家深刻体验到无线电讯在战场上的重
要性，电报的应用，不仅在于谋商业上的便利，更能超越地理限制，
掌握瞬息万变的军情战况。 世纪初美国无线电信的发展已有
突破性进展，对于已获得菲律宾群岛为远东据点的美国而言，如能
建立可与美国直接通讯之无线电讯塔台，一方面能满足美国各界
对发展太平洋电讯的需要，且能从技术层次升级赶上其他国家之
电信公司对中国市场之宰制；另一方面对美国在华商业与军事外
交之扩张均有莫大助益。
美国合众电信公司（ ），为美国第
一批设立的主要无线电讯公司之一。它系由旧金山"亚历桑那浦
耳生无线电报公司"（ ）
于 年 改 组 成 立 的。创 办 人 系 以 发 明 电 磁 留 声 机
民初中美合办无线电合同之交涉
罗罗：《美人增设太平洋海底电线之计划》，《 东方杂志》第 卷 号， 年
月，页 ― 。
，"
， "， ， ，
，
， ， ： ， ，
（ ）闻名的丹麦工程师浦耳生（ ，
― 年）。 年，合众电信公司在靠近南旧金山的
建造当时世界最高的天线塔台。同年美国阿灵顿
（ ）海军基地 购置浦耳生弧光式发报机，第一次世界
大战时许多战壕随处可见浦耳生发报机。当美国军舰华盛顿号
（ ）载着威尔逊（ ）总统越洋抵达
巴黎和会时，浦耳生发报机发回一次六百字的电讯，令美国人惊奇
不已。 年浦耳生的专利权和发报机全部还给合众电信公司，
使得合众电 信 在 ― 年 之 间 分 别 在 旧 金 山、波 特 兰
（ ）、洛杉矶（ ）设立新发射台。由此可见合
众电信公司自欧战以来堪称颇具规模的美国新兴企业，且与美国
政府关系密切。虽然战前美国最大的无线电信公司为美国马可尼
公司（ ），但因该公司有不少英国股份，
无法赢得美国政府的充分信任。
大战初期，美国尚未参战， 年 月间美国国务卿蓝辛
（ ）已要求驻华公使芮恩施（ ）探询
与中国建立无线电报网络的可能，芮恩施随即紧密拜访邮传司司
长周万鹏、交通部长梁士诒。芮使表示目前中美电报费用过高，
北洋时期的中国外交
浦耳生于 年发明一种电磁留声机（ ），为日后录音机、录像
机、计算机硬盘、磁卡的技术发明奠定基础。浦耳生原以发展商业用途的无线电事业为
主，直到背后推手艾尔威尔（ ， ― ）―――一名斯坦佛大学
（ ）高 材 生 的 加 入，提 升 弧 光 式 无 线 发 报 机（
）的技术方法，才改变了合众电信公司的历史。 年代后期所有的"合
众―浦耳生电台"（ ）卖给麦金无线电公司（ ），
但该公司仍生产发报装置，并提供美国电话电报公司（ ）在加州（ ）迪克
逊（ ）短波台的设施装备直到 年为止。网页资料： ：／／
／ ／
， ， ，
（ ） ，
， ，（以下简称 ） ／
严重妨碍中美贸易及商务关系，对各种情报的掌握亦造成不便，希
望取得美国无线电公司在中国的登陆权，以改善此一窒碍情形。
梁士诒答以中国政府受限于 年和日本所订长崎―上海线的
协议，该协议中中国政府允诺中国海岸的任何地点如有任何电信
设施的建立必须征得日本的同意。由于美国急于开拓太平洋线
路，芮使提出另一补救办法是向葡萄牙政府商借澳门作为无线电
台基地，再经由中国政府转发。不久，芮使获知英国马可尼无线
电公司（ ）与中国陆军部签订购置无线
电器材，且涉及一笔六十万英镑借款疑云。他表示由于中国政府
财政之需求，以秘密外交换取特殊利益之情事时而可见，将此一情
报提供给美国无线电公司参考。
美国急于开拓中国无线电讯市场，却苦无着落。 年
月，马可尼公司与北洋政府陆军部经数年交涉，先美国一步订立无
线电合同，第一、二款言明：
一 中国政府现需购置行军无线电话机器公司
愿为政府筹备所需款项英金六十万镑借与政府政府即
以此项英金六十万磅之一部分照下开价目向公司订购
马可尼最新式行军无线电话机两百架
二该无线电话机器并配带零件暨运费保险订明
每架定价英金一千五百镑上海交货共计货价三十
万镑
依合同所言，电话机器仅需三十万镑之造价，而剩余之三十万
镑则未交代用途，不免启人疑窦。无线电合同曝光后，美、日等国
民初中美合办无线电合同之交涉
， ， ， ／
， ， ， ／
收陆军部函：《补送与马可尼公司订购电机合同请存案由》，民国七年（
年）月 日，《 民国孤本外交档案》第 册，页 。
家表示应有一体均沾之权利。由于该合同中有以下文字，使得美
国政府对合同中排他性条款非常不满意：
中国政府承认公司马可尼公司若办理有效必
须双方互相扶助是以允许若中国公司投标售卖物料物
美价廉若与他家公司相仿须购买该公司之物料若中
政府将来需用无线电报及无线电话所需器具物料均须
专向该公司购买若中政府在下列之不致受亏即行单独
嘱托该公司修理中国所有之无线电报及无线电话之器
具并投标日用所需之各种物品
美国驻华公使丁使援引 年中美望厦条约第 款"合众
民人贩货进口出口均准其自与中国商民任便交易不加限制，以杜
包揽把持之弊"等语，以及 年中法所订条约第 款内载，将来
中国不可另有别人联情结行、包揽贸易等语，以及 年中法天
津条约第 款类似之规定，认为马可尼合同有限制贸易自由之
意，有违条约体系的认知，表示美国政府"不能承认此项理论中政
府给予他项公司包揽贸易之特权，惟须保存条约所得之利权，美国
人民可与他国商人完全平等竞争贸易"。
就在马可尼合同批准之前，北洋政府海军部稍早于
年 月 日，与日商三井洋行订立无线电台合约。其主要内
容如下：" 承办人经中国政府许可，建设一大无线电台，其发报
电力及收报机械，可直接与日本欧美通报。资本金
镑"，" 资本金即系建筑该电台之用。匀作三十年分还，即全数
之资本，分为三十分，每年还一分，其未还之款，按每年八厘利
息，于每年还款时加入"，" 承办人担保以上资本及按年利息，系
北洋时期的中国外交
收美丁使函：《询问中政府与英商所订飞机及无线电合同是否含有包揽贸易之
性质由》，民国八年（ 年）月 日，《 民国孤本外交档案》第 册，页 ― 。
由电台收入项下开支各项之后所余款内偿还，故承办人独自负
有偿还一切开支之责任，如收入不敷开支，其应偿还资本及利
息，亦由承办人负责，惟中国政府于三十年内，须付承办人以管
理之全权"，" （中国）政府于三十年期内，无论何时，可将电台
收回国有，届时所有未还之款及其结至交款日之八厘利息，均
由政府偿还"。细查三井合同初约中并未指明设置电台地点，亦
未有专利独占之意，但该年三月二日订定之附件则承认"三井行以
外之人，无论为贵国政府自己及其它何人，在海军部无线电运用开
始三十年内，不得在贵国建造无线电台与外国交通"。此一附件
等于承认日本可垄断中国无线电通信三十年。
英国公使朱尔典（ ）在得知三井合约附件
许以垄断后，甚感不满，向中国海军部抗议。海军部表示马可尼
公司之合同未能履行于 月 日六十万英镑交款到期，且无分文
之款交到，当然不能得最后之核准。海军部的说法等于间接否认
陆军部与马可尼公司的合同，因此引来陆军部的关注。陆军部的
看法是：" 现在中国与马可尼公司所议无线电信之计划，仅为本国
国内通信之用，而海军部与三井洋行所订之合同，则切实指明限定
对外跨海通信而言，彼此两不相涉，并无抵触。"陆军部并条列出三
井合同的内容，证明所言不虚。日本接着抗议马可尼合同之失
民初中美合办无线电合同之交涉
《外交部公表各项密约》，《 东方杂志》第 卷 号， 年 月，页 。收有
中日无线电密约全文。
交通部交通史编纂委员会编：《交通史电政编》第 册涉外事项， 年，页
― 。《中国近代邮电史》，页 。韦罗贝（ ）原著，王绍坊译：《外人在
华特权和利益》，页 。
收英朱使照会：《海军部与日商所订无线电合同与马克尼合同相背由》，民国
八年（ 年）月 日，《 民国孤本外交档案》第 册，页 ― 。
收陆军部函：《关于政府与英国马可尼公司合办大无线电台事抄送海军部与
三井洋行所订合同希查照办理由》，民国九年（ 年） 月 日。曹仲渊：《吾国无
线电界情形》，《 东方杂志》第 卷第 号， 年 月，页 ― 。
效，经中国政府驳称，马氏契约为国内之用，三井契约为国外联络
之用，双方利益，各不相犯。就在日本三井合同尚未修竣开放
时，北京政府交通部又和美国合众电信公司建立中美无线电报合
同。于是出现海军部、陆军部、交通部分别和日、英、美订立无线电
借款合同的现象，可见北洋政府时代政府部会步调不一、事权混乱
之情形。
美国期待透过中美合办无线电合同的交涉，以为捍卫门户开
放政策的试金石，其意态至为明显。美国政府一方面持续向中国
政府抗议马可尼合同中的专利条款不合理，另一方面则要合众电
信公司为筹措资金做准备。 年 月 日，美国政府再度致
函外交部就无线电合同一事，声明反对马可尼合同之垄断，且美国
可与其他公司均沾利益的理由。
年 月合众电信公司任命商务代表莫尔思（
）和中国电报局展开磋商。莫尔思对签约一事相当乐观，因
他研判中国政府并不急于履行马可尼合同。但驻华公使柯兰
（ ）在进一步了解马可尼公司、三井公司和其他公
司在中国相关电信条约后，向国务院说明"即便美国有强力的理由
要求缔结无线电合同，但若无美国政府充分支持，并反对英国和日
本，此一合同将无法发挥效力"。美国国务院维护门户开放政策
的立场至为鲜明，所关注的焦点在于中美无线电借款合同中的债
券问题，不致侵犯美国国际银行团在中国的运作，只要没有垄断或
北洋时期的中国外交
发日本小幡使照复：《政府与英国马可尼公司合办无线电信事准陆军部函复
各节照复查照由》，民国十年（ 年）月 日，《 民国孤本外交档案》第 册，页 。
收美丁署使函：《关于无线电合同事声明美公司可与他公司均沾利益由》，民
国九年（ 年）月 日，《 民国孤本外交档案》第 册，页 ― 。
（ ） ， ，
， ， ，
（ ） ， ，
， ， ，
剥夺机会平等原则，则予以支持。国务院的立场在于保障签订合
同的权利，至于条文内容则由合众电信代表与交通部商议，国务院
并未有过多的介入。
年 月 日，美国合众电信公司与中国交通部签订中美
合办无线电合约十九条。主要内容如下：
（一）合众电信公司承办在上海建设高电力（ ）电台
一座（上海总台），能和世界各无线电台直接收发电报，并与国内所
建设之各地无线电台彼此通报一律畅达无阻。且在下列各处安装
弧光式无线机器：哈尔滨（ ），北京、广州、上海副台，各设中
型电台（ ）无线电台一座。
（二）各电台机器价目，包括运费钢塔建筑费用并全部装设一
切费用在内，计美金 元（不含另十二项支出）。由交通部
与合众公司各半出资，中国政府方面约定即由交通部发行债券交
与合众电信公司，共计一半资本为美金 。由政府发给半
数之债券暂定为美金四十万元如或不足仍由政府补给，倘有余存
由公司将余存之债券缴还政府。上项债券定为年息八厘，半年付
息一次，其起息日期另行规定之。
（三）上海总电台应于本合同发生效日起，六个月内建筑总电
台，所有机器配件以至附属设置各物品均应于兴工后十八个月内
一律完竣通报。
（四）合众公司管理期间，该公司每年应付给中国政府相当于
其总收入百分之十的使用费。管理期间，中国政府随时有权利在
偿还全部的借垫资本后，将各电台的控制和管理权完全接收。
民初中美合办无线电合同之交涉
（ ）， ，
， ， ； （ ）
， ， ， ，
《民国时期北京电信事业档案资料汇编》，南京：全国明清档案资料目录中心
编， 年，页 ，称利息七厘，资金 万。
（五）合众公司有完全管理之权十年，在此期间，中国政府有
自行出资监督电台的经营、审查账目，并派人学习无线电报等权
利。如在十年期满后，中国政府不能偿还各无线电台的费用以便
接管，或未完全偿清本利，中国政府应发行债券偿付未清还的本
息，并将承办人（合众公司）所建造的电台置于中美共管之下。
中美无线电合同中牵涉一笔四百六十余万美元的借款，由于
有这笔高额的借款，美国国务院建议合众电信公司委托"美国中国
国际银行团"（ ）处理。接
着二三月之间，合众电信公司和"美国中国国际银行团"展开紧密
联系，但很快便遭到"美国中国国际银行团"代表摩根公司（
）的拒绝。银行团虽未表明原因，但由合众电信公
司再度和摩根索的接触应可研判，主要由于中国政局不稳定，银行
团不愿意承担庞大的借款风险。然而国务院对促成中美无线电
合同的兴趣，远高于银行团，次国务卿戴维斯（ ）最后
向合众电信公司保证，" 如果银行团在合理的时间内未接受这项国
务院视为当然的借款，那么合众电信公司可任意放手向其它单位
借款，国务院亦将全力支持 月 日中美合同"。合众电信公司
在给摩根公司的信函中，表达英、日各国抗议此项合同，而美国银
行团竟屈从于这些国家的质疑，拒绝提供此项财政借款的计划，不
啻于伤害合众电信公司站在中国政府的立场以及严重影响中美间
北洋时期的中国外交
收交通部函：《抄送本部与美国合众电信公司订立合办无线电（台）公司华英
文合同请密存备案由》，民国十年（ 年）月 日，《 民国孤本外交档案》第 册，页
― 。
（ ， ）
（ ）， ， ， ／
（ ） ，
（ ）， ， ， ／
（ ， ）
（ ）， ， ， ／
正直的感情，更进一步言，此一举动将造成不幸的效应，甚或导致
美国放弃所有在华事业的投资。月，国务院另位次国务卿弗莱
契（ ）致电合众电信公司表示，已获知该公司所
提的中美无线公司资金借款遭到"美国中国国际银行团"拒绝，美
国政府将承诺从外交上全力支持此一合同的履行。
如上所言，美国政府鉴于无线电讯的日益重要，加以列强自民
国以来对于无线业登陆权的激烈争执，更显现无线电讯对中国市
场、军事情报与国际关系所带来的重大利益，不容小觑。美国政府
在无线电交涉案中，首先抨击马可尼公司之垄断，另一方面则争取
合众电信公司与中国政府的合作。就在中美合作无线合同的交涉
曝光后，由于设施规模均超前，各国焦点乃转移至美国方面。
三中美电信纷争的国际化
中美无线电合同案签订后，引起英、日的强烈反弹，主要缘于
在此之 前，北 洋 政 府 另 与 英、日 两 国 订 定 无 线 电 合 约 如 下：
（一） 年 月 日海军部与日本三井洋行签订无线电合约，
（二） 年 月 日陆军部与英国马可尼无线电公司签订无线
电合约。
于是，合众电信公司案乃成中、英、日三方面的问题，另外丹麦
亦代表大北电报公司反对。英国对中美合同的反应甚为激烈，甚
至以"脱离关系"威胁。英驻华公使艾斯顿（ ）面询交
通部叶恭绰中美订立合同之事，但叶语多支吾，" 叶君乃如此与本
使谈话直同儿戏。英政府以为此案情形重要，而马可尼公司亦以
民初中美合办无线电合同之交涉
（ ） ，
（ ）， ， ， ／
（ ， ）
（ ）， ， ， ／
贵国为不忠信之伙伴，现拟脱离关系"。英国与中国主要争议
有二：
（一）马可尼合同第六款载政府允许对于现在及将来无线电
报话、电机件与材料及供应品，如中华无线电公司（即马可尼合同
所载中英合资公司）出品，其货价款不在他厂以上，均可中华公司
购买云云，于是英使以为交通部应先行设法访明中华无线电公司
能否供给其所需各项材料，而不应先和美国订约。但交通部认为
中美无线电合同系属合资办理性质，所需电机及建筑一切费用均
由合资公司垫付，指定以该电台收入分年偿还，该电机之由美公司
供给，与普通购买物品情形不同。
（二）马可尼公司合同十二条载政府允许中华无线电公司得
用马可尼公司专利特权之时间内，在中国境内防禁他人私行仿造。
中国政府认为所称专利特权系专指马可尼式而言，自不应包括美
国公司所能制造之电机在内，且交通部与美公司此次所订之电机
收发力极大，除美合众公司外无能制造该电机者，故不得不由美国
供给之也。
交通部认为将来中英合资之中华无线电公司可照旧经营中国
内地电信事业，中美之组织则专办与国外各大电台联络之事业，况
马可尼所供之电机力量较小，不能与世界各大电台通电，因此中华
与中美两组织彼此不相侵犯。但英使不仅不尊重中方电信主权，
且语多不逊，时时隐含断绝中英经贸往来或脱离政府关系作为威
胁。"英国政府认为中国未询问中华公司，焉知中华公司不能制造
所需大力电机，且中华公司屡向交通部呈请在上海建筑大力无线
电台一处并在中国别处建设较小之小电台，叶总长只准该公司建
设小电台，但累次拒绝建筑上海大力电台之请，中华公司上海新厂
甫经告成，此第一批大生意竟给予他人承办。马克尼公司以与贵
国合伙之故，遂将该公司之特权与贵国制用。现在贵国竟不顾同
伙之利益，而照顾一不问是非之美国公司，此实法外之举，英政府
北洋时期的中国外交
断难承认若无圆满了结，本国政府必致儆戒所有重要公司勿再与
中国政府交易"（底线为作者所加，以下同）。
美国得知英国的强烈反应后，非常震惊且感到不可思议。国
务卿立即发函给驻英大使戴维斯（ ）宣示美方强硬
且明白的立场：（一）按照条约，中国不能以垄断或优先利益给予
任何国以致屏除其他国人民同享该项利益；（二）英国马可尼合同
实系违背中国门户开放主义，美国政府对于任何偏惠外人在中国
境内指定地点中之商业和工业之发展有特殊权利之协议，或任何
垄断阻止他国人民经营正当工商业之协议，抱有不承认之决心。
美国为表示门户开放政策之贯彻，不惟要求其他各国，即如美国本
国企业亦不例外，特别举出西电公司（ ）
的案例说明美国的基本立场。 年美国政府曾反对西电公司
于该年 月 日与中国订定中国电气公司合同中类似马可尼之
合同，即西电公司享有供给中国交通部所需机械器具及其他电话
电报应用材料之优先权。美国政府在得知此一消息后，曾申明美
国政府绝不能承认和支持此类优先权。美方强硬表示：" 假使英政
府仍坚持马可尼公司所要求之优先权，则美政府将出于万不得已
而考量 年合同中西电气公司所享之优先权，应否予以国际上
之承认，且应否因此而认其确立供给电话电报设备之优先权。"美
国也再度阐明过去条约体系中所赋予各国利益一体均沾之权
利。英国外务部收此电报后，亦不甘示弱回电美国，所谓西电公
民初中美合办无线电合同之交涉
收英馆会晤问答：《抗议中美无线电公司合同事由》，民国十年（ 年）月
日，《 民国孤本外交档案》第 册，页 ― 。
《收美商代使面交黄秘书文电七件》，民国十年 月 日。内收有 年 月
日美国务卿致驻英大使的英文信函全译文。《民国孤本外交档案》第 册，页
― 。英文信见：
（ ）， ， ， ， ， 。
（ ）， ，
， ， ，
司的合约经长达两年的交涉，直到 年 月，美国政府才向西
电公司表明不愿承认和支持协议中的特惠权利；像这样开诚布公
的事应在马可尼合同交涉之初就提出，而非中英合同交涉已逾一
年多才提出。美国对英国此一暗示用语亦表达不满，双方有一
番唇枪舌剑战。
丹麦公使于 月初，根据 年和 年大北、大东电报公
司与中国所订定的一项海线特许权利直到 年的合同，认其政
府有"天然专利"（ ）之说，向美国政府抗议。美
国国务卿在致伦敦大使的信中已表达不承认丹麦政府在中国的垄
断权利之外，亦不认为有容纳丹麦或他国海线公司，要求将专利权
推及于无线电信之必要。月 日，北京外交部答复丹麦驻华公
使之质询，" 世界上断无因有线电停止无线电之建设，故中美无线
电合同不受何方拘束"。
日本的抗议声始终不断，且发动各种宣传攻击中美无线合同
案。日本认为门户开放政策和三井合同中的特许权利两不相侔，
不能相提并论；并以过去日本即使设置长崎、上海水线，亦必先商
于大北公司，中美合同既侵犯日本国权利，理应取消，要求美国应
先自我反省：
所谓门户开放机会均等者反对各国于中国领土设
定之势力圈而言若能自由竞争之经济行为亦受其波及
则紊乱中国国家不能豫想将来而计划其事与业 美
北洋时期的中国外交
（ ）
（ ）， ， ， ，
（ ）， ，
， ， ，
（ ）， ，
， ， ，
《民国时期北京电信事业档案资料汇编》，页 。
国对三国于中国之特权非可彼此同语也且日本曾于长
崎上海之间欲布设一线先求大北电报公司之谅解再多
付多额之特许费美国政府当知之甚详若依美国主张对
于一种事业要求特占权则为违反门户开放机会均等之
主义岂非中国不能认为有特许权之国乎吾国应求列国
相率促进美国之反省也
中国政府表明三井原合同附件内所载三十年内不论中国及任何外
国有建筑无线电台之事业，系指自三井电台开始运用时而言，现在
该电台工程尚未完竣，中美电台当然不受其束缚。月初日本在
天津发行的《公闻报》（ ）刊出一些未经求证的消
息，例如，" 不合法的中美无线合同即将取消，但据闻美国公司正设
法给叶恭绰一些佣金，寻求回复协议的可能"。
北京政府在英、日两国的威迫压力下左右为难，美国驻华使馆
代办 向美国国务院汇报中国政府在此事给他强烈的"懦
弱无能"印象，外长颜惠庆一方面想算计合众电信案和门户开放政
策的关系，期盼英美两国共同在华盛顿会议中倡导门户开放政策，
并促进中国主权的完整；然而另一方面合众电信合同问题却导致
英日两国对中国政府的敌意，令中国政府陷于两难。中国驻美
公使施肇基的想法则环绕门户开放政策作为保全中国之计，且认
为美国可藉此案中澄清对于蓝辛―石井案协议之立场：
我亦惟有仗美之广开门户主义谋其发扬阐明俾各
民初中美合办无线电合同之交涉
收驻日本使馆函：《对于中国无线电报之问题先促美国之反省》，民国十年
年 月 ，《 民国外交孤本》第 册，页 ― 。
， ，
（ ） ， ，， ， ／
（ ） ， ， ，
， ， ， 。该电报也提到颜惠庆试探美国对于蓝辛石井协议中所言
的"特殊利益"作何解释。
国有机会均等之权以相拒 适英日大使又均以续盟事
向美不正式谈论美外部遂一方面将美国人民对于续盟
之不满意情形向英使明告当此英属地伦敦会议之际得
有美政府重言申明广开门户主义或英日续盟可因以
打消并藉此次表示可将前兰辛石井换文中所言日本特
利一语日本有意诬为特权明白解释矣
蓝辛―石井协议于 年 月 日签订，约文明定：" 美国政府
承认日本在中国，特别在中国之与日本属地接壤的部分，有特殊利
益"；" 两国政府永远遵守'门户开放'或在华工商业机会均等的原
则"。约文签订后，日本常援引为美国政府对日本在中国至高
（ ）利益的默许，然美国政府始终认为日本对于特殊利益
有太过之解释，甚至觉得误中日本圈套。因此驻美公使施肇基认
为美国可藉无线电案澄清美方对蓝辛―石井协议的立场。
月初，美驻华使馆致函外交总长，以无线电台可以获利为由
积极游说：
一可获甚巨之生理按 原文如此 因无线电之
费比较有线电发电之费所减颇多 二 因现在太平洋
海底电线供不应求暨此项电线因有损坏须加修理时常
停止营业 三将来中美两国间之新闻需用此报可期
发展达到极端现在此项营业额颇有阻碍因用费太巨之
故 四 堪以发达报告市价之通信现尚未有此事
五无线电机关所需日费比较海底电线减少且海底电
线建造所用之经费其数较之尤多将来仍须备有船只暨
需用多数人役所费不赀 大西洋海底电线比较太平
北洋时期的中国外交
关于蓝辛石井协议，照会原文见 ， ， 。译文见：《中美关系资
料汇编》（下），世界知识出版社， 年，页 ― 。
洋海底电线数为多因上海无线电台将来可乘全球最巨
之电台深信其可揽国际上各处发电之生理缘以上所提
之理由并汇集之成案该公司之技士深盼中国所建之电
台不过数年所获之余利即可偿还所借之款该公司之预
算根据营业上之视线原文如此 在经济上一方面可得
充足之信用
在确保无线电合同的履行不致有严重的后果后，月 日中美无
线电台之合约附件签字（系规定债券之号码数目与抵押品发行手
续等项目），附件规定中国政府以 年、厘，由中国无线电报局
备还成本，债券发行总额（即中国政府之美金借款）提高为美金
万元，分为债票 张，每张美金 元。附件合约与最初
合约不同的是借期原为 年延长为 年，债券发行额原为美金
元亦大幅提高，而债券年息仍维持 厘，每半年付息一
次， 电台改为 合众弧光无线电机。此一优惠条件
亦是附约能顺利签订的原因。
舒尔曼相信其实党派政治是影响债券附约进展缓慢的主因，
若非靠着美国政府的坚定支持和门户开放政策给中方带来企盼，
或许中国政府就会在英日的抗议声中，放弃中美无线电合同。他
认为中美无线电债券附约的签订从政治、军事和商业上都是令人
满意的。
民初中美合办无线电合同之交涉
收美馆函：《合众电信公司之无线电台可以获利胪举原因函请查照由》，民国
十年（ 年）月 日，《 民国外交孤本》第 册，页 ― 。
附件合同，中文见发美公使照会：《中美无线电台之债券附件业经会同签订照
请查照由》，民国十年 月 日，《 民国外交孤本》第 册，页 。但未收录附件案之
内容。附件案内容仅见于美国务院档案： （ ）
， ， ， ， ／ 。
（ ） ， ， ，
， ／ 。另见 ， ， ， 。
在中国舆论方面，由于合同内容未宣布，外间不明真相，以致
议论纷纭。其中《申报》要闻对于中美合约尚称肯定。例如，《 申
报》消息称：" 中美接洽上海设一千迈尔大无线电站，关系四百万美
金，期限十年，管理人用华人，并无附带约束。"全国商人联合会
会长张维镛则向国务院和交通部陈情，表达对日本自廿一条要求
提出以来之愤慨，" ……狼欲未满，更欲于三十年内垄断全国电信
机关，敦请政府赶办（中美）上海无线电台，以杜日人觊觎"。但
也有对美、日合同均表不满者，例如众议员王迪成向国务院提出八
项质询，主要抨击政府先后和日、英、美签订三项合约之种种疏失，
导致国际纠纷、国家威信丧失，他并质询中美无线电台资本额提高
之巨，究竟有何用途。由于借款总额提高颇巨，签订债券附约的
张志谭被指控收受贿赂，众议员廖劲伯要求查办张志谭，" 藉借债
以卖国，藉卖国以自肥之鬼蜮情形，尤不难概见！"此外，顾维钧
回忆其任外交总长任内合众公司的一位代表（未指名）企图以一万
五千美元行贿他，令他感到震惊。虽然他个人以为无线电信案为
现代化通讯设施，非专供军用，应归交通部管理，因而较支持合众
电信与交通部的合约，对于日本与海军商定的合约则持保留态度，
北洋时期的中国外交
《申报》 年 月 日，第二张。此外 月 日，第二张，有《美国之太平洋
海电谈》亦转录美国方面对于日本攻击合同的看法，较倾向美方立场。 月，债券附约
签订后，《 申报》标题《上海将筑最大无线电台》，内文：" 上海将有电报六座，高各一千零
六�，机力极为有力，将与世界各电台通电，十八个月筑成，各种消息均可收发……其便
利商业亦可概见。"《申报》 年 月 日，第四张。
《全国总商会联合会会长张维镛呈交通部文》，交通部交通史编纂委员会编：
《交通史电政编》第 册，页 ― 。
交通部交通史编纂委员会编：《交通史电政编》第 册，页 ― 。该文有
言：" 一旦同时建筑多数无线电台，电台还本付息以及费用电用人管理等等消耗，预计十
年之内国家损失恐须三千四五百万左右，政府何故倒行逆施，一至于是此。"
交通部交通史编纂委员会编：《交通史电政编》第 册，页 。
但合众电信的此一举措令他在当时不能作出抉择。这些事例或
可说明债券附约之签订过程颇不单纯。
中美无线电债券附件签约后，英、日使馆再度表达抗议，英国
责怪中国政府"故意坚违，乃更未俟美外部与本国驻美大使馆之商
议得见结果，即将 公司（合众电信公司）之合同加
以补成，以致对于本国政府殊深失信；更由交通部将马克尼公司
（马可尼公司）自出费用，在英教练之贵国学生于中国政府与该公
司定筑之无线电台工程上急需任用者，派往 公司
工场，诚似中国政府有意将其放弃对于本国利益一切所有责任之
玩视态度益加色彩，兹应遵奉本国政府之训令，对于中国政府办理
此事之失信正式声明抗议"。
日本公使对于中美双方无视于日本的抗议，仍执意签订债券
附约亦表达强烈抗议：
此事若果为事实是不独藐视帝国政府之迭次严重
抗议且有违贵国政府自与三井洋行所订立之合同而侵
害日商之适法既得权使一切权利及利益失其保障不可
不谓为一国政府之大不信之行为
外交部曾就内容、法理、科学、商业比较，论中日、中美、中英三合同
民初中美合办无线电合同之交涉
《顾维钧回忆录》第 册，北京：中华书局， 年，页 。文中亦提到舒使
得知合众电信之代表意图行贿后，同感震惊，而向顾维钧承诺将尽力设法让这位代表离
开，改派他人前来。顾维钧于北洋政府时期数度出任外长， 年 月首次出任外长。
回忆录未交代此事系发生于何位内阁的外长任内。
收英馆照会：《中政府与美公司签订无线电台合同奉本国政府训令以此事有
失信用应正式声明抗议请查照备案由》，民国十年 月 日。《中美合办无线电台案》，
《民国外交孤本》第 册，页 。
发交通部函，《 日使抗议中美签订无线电合同续约事请查核见复由》，民国十年
（ 年）月 日。《中美合办无线电台案》，《 民国外交孤本》第 册，页 ―
。
之不同点，其中提到中英合同的部分，显然与其他二合同有抵触，
但中国政府仍可从中英合约找到有利于中方的立场，以为补救：
统观三合同内容中日中美两种尚无抵触如关于
无线电台之建设经营及电台发电力须足与远方通报各条
件大致相同惟中日合同并未将设立电台地点定明中美
合同内则称总台应设在上海或上海附近其他如专利之
利益中日中美两合同均无特别条文故中政府得建设
其他无线电台
就法理论之日美两合同间并无抵触之点惟海陆两
部各不相谋曾与外国公司订立合同组织一种中外合办
事业其性质类于经商彼此有互相竞争之嫌斯为可
亦耳
就科学论之二无线电台同时同地发出强大电力不
知在事实上是否为可能更不知是否不致发生别种障碍
就商业而论因中美合同关系致营业上发生竞争若
中国按照中日附则合同不计公司受损与否将甫行建成电
台之营业收回在日本公司似不能释然置之也至美国方
面与中国订立合同时若不知已先有一种中日合同则对
于中政府更振振有词矣 马可尼合同即中英合同 关
于购办机器一节中英合同与其他二合同显有抵触惟中
英合同第六款有中政府应向合组公司采购一语现可将
政府二字牢牢扣定而主张中政府应仅先向该合办公司接
洽者仅以政府自购之机器及政府自设之电台为限至经
政府让与一种利益之其他各公司其所设之电台当然不
受此款规定之限制
北洋时期的中国外交
收狄顾问说帖：《无线电合同事》，民国十年（ 年）月 日。《中美合办
无线电台案》，《 民国外交孤本》第 册，页 ― 。
中美无线电合同附件在抗议声中签约，接下来便是执行合
约的效度和进度。首先便是美国合众电信公司在美国国际银
行团拒绝提供贷款后，便向芝加哥银行借款；但芝加哥银行到
了该年 月仍观望中国政情和评估信用而不愿履约。而合
众电信公司上市的中美无线电公司之债券到了 年 月仍
乏人 问 津。 月，美国合众电信公司总裁史淮临（
）致电国务院谈到中国政府的政治信用破产，导致银
行家不愿投入资金，加以芝加哥银行又不愿履行合约，也加深
了投资人的疑惧。他同时向国务院请命如果资金问题仍无法
解决，最后只有透过政府的协助。
虽然美国银行拒绝提供合众电信贷款，但美国一些电信公司
对中国市场的开发却是极大的兴趣。其中之一便是 年成立
的 公 司（ ）―――由
（ ）购买英国在美国马可尼公司的股权后
改组而成，其股东还包括美国电话电报公司（ ）、西电公司
（ ）等大公司。 年 月，出现新契机，合众无
线电信公司和 经过数月的交涉，终达成协议共同出资和承造
中美无线电合同之五座电台，建造计划将由改组后成立的新公
司―――德 拉 瓦 合 众 电 信 公 司（
）承办，它隶属于加州合众电信公司和 ，两家将共同
民初中美合办无线电合同之交涉
（ ）， ，
， ， ，
（ ） ，
， ， ／
（
） （ ， ）， ，
， ， ，
控管。由于事涉 年 月 日合同的移转，合众电信总裁史
淮临决定亲赴中国，希望取得中国政府的同意，美国政府也允诺将
给予外交上最大的协助。
年 月 日，史淮临抵达北京拜会，时值第一次直奉
战争结束，直系掌权。情况却不如预期乐观，主要是由于日本的
抗议声浪更胜从前，而英国之抗议稍弭。英国态度转为缓和，或因
太平洋会议后中国各项事务繁杂，无线电问题仅为其一，更有赖英
美长期在远东事务之友好关系之维系。再则，马可尼合同自签约
后，中国政府积欠库�利息及复利五万七千余英镑，财政部已核准
以次年之盐余为担保，按月拨付。
直到 年 月，北京政府交通部仍拒绝 加入中美无
线电合同，理由有二：（一）担心国会指控交通部又签订新约，
（二）日本的抗议及要求赔偿。中美无线电合同案进展虽不顺，
但舒尔曼个人对直奉战后的北京政局颇具信心，仍不放弃交涉。
月中，驻华公使舒尔曼给代理外交部长黄郛一封长电报，说明美国
政府对中美无线电合同的高度兴趣，此一合同指出中国商业发展
北洋时期的中国外交
（ ）
， ， ， ， ， 。就资料所见， 与合众电信公
司从 年 月已开始谈判合作事宜，并征询美国海军部的意见。
（ ）， ， ， ／ ／ 最
后加州合众电信在合并后的德拉瓦合众电信持股分 ， 则有 的股份。
（ ）， ，
， ， ，
（ ） ， ， ，
， ， ，
发英艾使照会：《马可尼无线电公司库券利息垫款已经核准由》，民国十年
（ 年）月 日，《 民国孤本外交档案》第 册，页 。
（ ） ， ， ，
， ， ，
的重要性，以及合众电信公司在世界各地的承揽工程的丰富经
验等。
年 月，舒尔曼评估中国情势的演变，下任内阁应较能
不受日本的影响，情势对合众电信公司有利。 内部亦研判
修订合约应可在 月 日以前水到渠成。果然，经长达八个多
月的交涉，月 日，交通部长吴毓麟（ ）正式批准了
合同的移转。美国政府并正式致电德拉瓦合众电信公司表示国
务院将全力支持此项合同的执行。
但日本方面为阻挠中美无线电合同之履行， 年年底发动
一波波的文宣攻击，且积极游说北京内阁中的亲日派反对此项合
同。 月，东京《朝日新闻》（ ）刊出社评，并以一张
政治漫画描绘一个中国女人逢迎于美、日两个男人之间，右边的美
国山姆大叔地上摆着多金包裹亲热地挽起女子的小手，嘲讽中美
两国在无线电合同的暧昧关系（见图）。
民初中美合办无线电合同之交涉
（ ） ， ， ，
， ， ，
（ ） ， ， ，
， ， ， 。此次改组后国务总理为高凌�取代张绍曾，外长为顾维
钧取代施肇基，交通部长为吴毓麟续任。
（ ）
， ， ， ， ， ，
（ ） ， ， ，
， ， ，
（ ）， ， ， ， ， ，
（ ）， ， ，
， ， ，
（ ） ，
， ， ， ／ ， ， ／ 。附录为《朝日新闻》 年
月 日之剪报。
图 年 月 日朝日新闻的讽刺画
年秋，第二次直奉战争爆发，内阁再度改组，中美无线电
合同又告搁置。 月临时执政段祺瑞上台，日本鼓动段祺瑞取消
中美无线电合同的动作愈来愈大，外界纷纷传言此一合同即将取
消。为打开此一 谈 判 僵 局， 公 司 派 出 另 名 助 理 戴 维 斯
（ ）赴中国协助合众电信代表莫尔思谈判，但前景仍
一筹莫展。 年 月关税会议召开前夕，临时执政段祺瑞为
争取美国在关税会议上支持中国，一度有履行无线电合同之意，
不久段政权垮台，此事又不了了之。
由于中国政局的动荡不安，短命内阁一再出现，加以日本政府
穷追猛打，北洋政府进退维谷，竟使此案一再搁延。一方是美国政
府频频催促，另一方是日本坚持三十年专利协议，两不相让，竟缠
北洋时期的中国外交
， ，
， ， ，
（ ） ， ， ，
， ， ，
（ ） ， ， ，
， ， ，
斗至北洋政府垮台，中美无线电合同案始终未获解决。
四结 论
欧战爆发初期，美国便已开始探寻中国市场的无线电投资，美
国政府对于此事尤其积极，从合众电信之交涉案，可看出美国国务
院与驻华使馆对美国在华利益的重视，对于争取合约之履行给予
充分的支持，并与合众电信公司有密切的电报往返。美国银行团
则对中国政治不具信心，明白拒绝借款，美国银行团拒绝参与中美
无线电投资案的情况，一如美孚公司于 年与袁世凯政府签订
中美合资开采中国石油计划案受挫的情况，一方面虽因探勘队在
陕北没有采出石油，但主要因素仍在于投资成本过高，银行团不愿
担保此一政治和经济的双重风险。然而，无线电讯等工矿投资
者却甚为看重中国市场，才有像合众电信的投资案中，后来有
公司的积极加入，而合众电信公司总裁史淮临亦亲赴中国谈
判修约之事宜。
北洋政府时期，一方面是第一次世界大战后欧美国家对现代
化投资的兴趣；另一方面却遇到中国政治乱象，内阁更迭频仍，加
以财政亏空，无法取得国际银行团之信任，以致欧美工业资本家与
银行团在对华投资上态度迥异，上述中美无线电合同之交涉，即是
其中一例。再者，北京政府在外交上又频频受制于列强威胁，一旦
民初中美合办无线电合同之交涉
内部对于中国政府迟迟未能履约觉得受骗，亦有责怪美国政府未能确实
评估 中 国 政 局，大股东扬言退出，内 部 沸 沸 汤 汤。
（ ） ， ， ，
， ， ， 。至于中日三井合约则于 年 月择地于双桥
开工，声明一年竣事，拖至 年始完工，但由于质量与合同规定不符，海军部拒不接
收。见《民国时期北京电信事业档案资料汇编》，页 ― 。
吴翎君：《美孚石油公司在中国》，台北：稻乡出版社， 年，第三章"与中国
政府的合作：油矿开采"，页 ― 。
涉及列强之间在中国利益的冲突，只能虚与委蛇，但求自保，而未
能就真正有利于中国现代化的设施深谋远虑，而思因应之道。电
信借款的目的，在于筹措政府财源，而非重视无线电讯。曾任交通
部长的叶恭绰坦言：" 以办理交通事业名义订借债款而实则供给他
项用途，十余年中逐递层积……名为本部污借，实际即不啻为国库
垫支，岁糜息款不下数十万。"在中美无线电信交涉案中更令人
遗憾的是，北京政府对于设置无线电讯相当被动，更遑言利用欧美
企业家重视中国的无线电讯市场，争取中国现代化的契机。无线
电讯发展有赖资金投入，而中国无线电讯发展正是经费无着，不得
已须借重外资，然外资又多半入于军阀之手。无怪乎曹文感慨：
"（无线电）欲办而不能办，将办而未即办者，皆经费无着之故。近
来国家财库尽入军阀之手，今并教育交通两项亦剥夺之矣，而国犹
无宁岁。呜呼！军阀诚民国之大罪人也已。"
从民初中美无线电合同之交涉，亦可看出军阀派系的确影响
交涉案之进展，中美无线电合同之债券附约和德拉瓦合众电信公
司之修约，均签订于直系主政阶段，美国驻华公使对直系主政时北
京政府执行合同之行动，的确也较充满信心，而皖系和奉系执政
时，受到日本方面的压力较大。
年代也是中国民族主义思潮风起云涌的时代，由于对军
阀政治的不信任，凡经手电信借款者，往往被质疑出卖"国家交通
主权"，以至于有识之士即使理解无线电讯的重要性，但亦忧惧被
贴上卖国卷标，而不敢有所决断。细查中美无线电合约的各项条
文内容，不仅就中美合作之各项条件―――贷款金额之优惠、尊重中
国之主权、电台之设施、技术人员之训练等条件，比起中日、中英合
北洋时期的中国外交
叶恭绰：《整理交通外债计划书》，《遐庵汇稿》，上海：上海书店， 年，
页 。
曹仲渊：《吾国无线电界情形》，页 。
同对中国确实有利，并无约束或垄断之条款，然因内外因素之交错
复杂，致此一中美合作之机会擦肩而过。当时《东方杂志》有一专
文评析日、美无线电谈判，是少数文章中有宏观见解者：" 以我国现
时内政之纷扰，财库之空虚，国民科学知识之浅薄，无线电政人材
之缺乏，制造力量之不备，而图发展新事业，步武欧美，假手外人未
始非计，惟合同条约须审慎周详，处处当留自管自营之机会"，重点
在于合同之条文是否能保障中方利益，以及政府应公布合约内容，
以昭信天下。
近代以来西方列强在中国各据势力范围或享有特许权利，而
美国在中国境内并无势力范围或租界（除了公共租界），此亦所以
年、 年美国二度提出门户开放政策，以期打破其他各国
在中国的独占权利， 年华盛顿会议中美国又重申"门户开放"
政策。然此一时期中外合同交涉中，列强一再挟其特殊利益，蓄意
垄断中国市场；第一次大战结束后美国资本家对中国实业建设和
公共工程的投资，例如中国公路建设、港口扩建、运河改善工程等
均怀有高度兴趣，但往往涉及列强在中国的特许权利以致横生纠
葛。合众电信案的交涉适于华会签订前后，它代表美国政府对太
平洋通讯的重视，以及开发中国市场的兴趣；另一方面也在宣示美
国坚持其门户开放政策，并以为交涉的依据，西电公司的个案即可
佐证美国政府对门户开放政策所持的基本立场。
中美无线讯之交涉，最后演变为日、美双方在外交上的角力。
美国颇期待透过九国公约来规范三井合约的垄断性条款，日本则
民初中美合办无线电合同之交涉
倪尚达：《对日美无线电交涉我国政府应行注意之点》，《 东方杂志》第 卷
号， 年 月，页 ― 。
关于一战后美国对门户开放政策的立场，以 年代出任美国国务院远东司
司长的项贝克（ ）为主导所形成的基本决策及其影响相当具代表
性，可参阅 ， ， ，
， ， ； ： ， 。
回敬以三井合约订于九国公约之前，且九国公约亦有保障国家间
的特殊经贸往来关系，并反击中美无线电附约的二十年期之规定，
亦是一种垄断。由于日、美两国彼此信任不足，使得透过美、日合
作或国际合作来寻求解决都不可能。例如，日本曾建议由英、法、
美、日组成国际银行团承担借款，并由美国合众电信公司、英国马
可尼 公 司、法 国 通 用 无 线 电 公 司（
）、三井公司共同投资，另一资方则为中国政
府，而将电台之管理权归中国政府。驻华公使舒尔曼则怀疑日
本此一提议是耍弄手段先让美国政府撤销无线电投资案，即使日
本所提国际银行团的条件令人满意，但日本也势必将南满铁道区
域或租界的独占利益排除在此一条件之外。在华盛顿会议中的
远东限武会议，美国也曾希望透过此一会议来处理无线电讯在中
国的合作事宜，此即未经中国同意即在中国经营无线电的争议，以
及中国无线电交通施行国际化的可能。但合众公司和三井公司对
彼此在中国的无线电权利争执不下，最后并没有在会议中提出
讨论。
北洋时期的中国外交
， ， ，
， ， ， ，
（ ） ， ， ，
， ， ， 。日本提议组成国际银行团承办中国无线电事宜磋商甚
久，直到 年初美国政府和 公司对日本仍存有疑虑，更担心同意日本的提议等
于自违美国在合众电信案中所坚持的立场；英国方面为维护本身利益则甚表赞同。
（ ） ， ， ， ，
， ， ； ，
， ， ， ， ， 。
年出席远东限武会议的英、法、日、美的工程专家亦提出类似的看法，并
在会议中有所讨论。"
"， ， ， ， 。
年 月 日，北洋政府交通部加入"万国电报公约"。上述有关国际合作或中国参
与无线电讯之世界组织的问题，须另辟专文讨论。
从全球视野而言，第一次大战后无线电讯的发展日新月异，更
有赖于国际合作的信任与交流，始能提供最快捷、准确的信息。当
时世界主要无线电公司在南美洲已有这样合作的经验，并取得快
速的成就；鉴于列强在中国因无线电问题的争执，工业资本家和技
术专家也提议通过国际合作或可能弭平争端。但由于中国政治
局势的混乱、列强在中国之既得利益与新兴势力之间的纠葛，以及
国际间彼此信任不足，使得国际合作的契机在当时有如昙花之一
现。如当时列强在中国市场的竞争更为开放自由，且能有一保全
中国主权之无线电讯国际化的外部条件，而中国政府又能利用各
国相互竞争之优势，争取有利条件，则中国之无线电业发展当可提
前。在电报、电话、海底电报、无线电报合同的交涉过程中，可以看
到中外电信合作事业，一方面必要借助外国技术和外资的扶植，但
另一方面也受到外国势力的左右或各国竞争势力的拉扯。北洋政
府时期的涉外经济，无不存在这两个互为抵消的力量，中国近代化
契机即因此而延宕不前。
吴翎君台湾花莲师范学院社会教育系教授
民初中美合办无线电合同之交涉
董事会主席杨格（ ）在 年、 年之交，曾向美国国
务院建言在远东限武会议（ ）中讨论列强在中国的无线电
合作问题，并提到世界主要无线电公司在南美洲的合作经验。
（ ）
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法国退还庚款案中的
无利债券问题
葛夫平
中法庚款案是民国时期的一个重要外交问题。在以往的研究
中，学术界的关注点在金法郎案上，对于无利债券问题，则甚少注
意。其实，无利债券问题是中法庚款案的核心所在，它不仅直接
牵涉到对法国退款用途与数额的评估，而且也关系到法国退款用
于教育事业的数量。另外，透过此案的交涉，我们可以看到北京政
府与南京国民政府在处理对外事务上的差异。有鉴于此，本文拟
利用有关中法文档案资料，对中法庚款案中的无利债券问题作一
初步探索。
一无利债券与法国庚款退还之关系
无利债券原系中法实业银行倒闭后为清偿债务而发给其普
虽然台湾学者王树槐先生在其所撰《庚子赔款》一书中已注意到无利债券问
题，但他并未展开系统的讨论。至于大陆学者，似没有注意到无利债券与法国退款之关
系，相关研究论著甚至没有提及无利债券，请参见著名经济史学家宓汝成先生的《庚子
赔款的债务化及其清偿、"退还"和总清算》（《近代史研究》 年第 期）和《庚款"退
款"及其管理和利用》（《近代史研究》 年第 期）。
中法实业银行系一家中法合资的金融机构，是法国私人与中国官方的合资银
行，成立于 年 月 日，总行设于巴黎，在北京、上海、天津、汉口、广州、昆明、沈
阳、济南、福州、汕头等地设有分行。在该行股份中，法方占三分之二，中方占三分之一。
这家银行在中国享有许多特权：储蓄、放款、代理支付公债、承揽经营农、矿、转下页
通债权人的一种分期债票，起初与法国退款并无关系。这种分期
债票因以百还百，不给利息，故又叫无利债券。 年 月中法
实业银行宣布倒闭时，共负债 亿法郎，其中远东部分占总额三分
之二，为 亿法郎。根据中法实业银行与各债权者所订立的
《中法实业银行和解办法》的规定，每张无利债券票面为 法郎，
不记名，可以在市面交易，并以互相授受方式转移之。无利债券的
偿还期限自和解办法批准之日起二十五年以内还清。在此期间，
无利债券持有人有权参与中法实业银行除已供担保及抵押各物外
之全部财产的分配，具体如下：（一）管理公司以代理人资格经营
中法实业银行财产所得之款；（二）中法实业银行自行经营之财产
所得之款，对此财产管理公司未受有代理权；（三）管理公司红利
百分之九十五属于中法实业银行者；（四）中法实业银行交与管理
公司流转资金五千万法郎所得之利息；（五）属于中法实业银行各
种让有权之收入；（六）中法实业银行得管理公司之同意，直接营
业所得之利益。因无利债券可以参与上述收入分配，因此它又
被称做红股。
年底，在中法两国初步商定将法国退款用于恢复中法实
业银行后，无利债券便与法国退款发生密切关系。根据 年
月 日法国公使向北京政府提交的有关恢复中法实业银行的节
略，换回中法实业银行远东债权人的无利债券成了法国退款的主
法国退还庚款案中的无利债券问题
接上页工程、制造等实业之租让权，甚至有权发行钞票。该行在一战期间经营
投机生意，囤积丝、米，获利颇丰。战后因银价涨落不定，加上其他各种因素，货物销路
忽然停滞，该行乃遭巨大损失。 年初，已有动摇之势，但尚能勉强维持。 年
月 日正式宣布停业。
王铁崖编：《中外旧约章汇编》第 册，生活・读书・新知三联书店， 年，
第 页。
《收法傅使面交节略》（ 年 月 日），外交部编印：《中法实业银行复业
暨各公使要求庚子赔款用金付给全案》（密件）第 册，出版时间不详，第 页。
要用途。该节略提出，为使中法实业银行复业，将法国退还的庚款
余额用于发行五厘美金债票，按照票面换回远东债权人所持之无
利债券，其余部分作为办理中法间教育事业及拨付中国政府应缴
中法实业银行股本之用。
然而，在如何处理换回远东债权人所持无利债券问题上，中法
双方当时有不同意见。法方最初打算将换回之无利债券如同寻常
债票一样焚毁。而北京政府鉴于法国退还庚款有 ／ 用于整
顿银行，仅／ 用于教育，教育经费太少，担心国内教育界反对，
希望将此无利债券交中国政府保管，用作教育基金。据当时实
际主持此事的中国银行总裁兼中法实业银行中方经理王克敏的估
计，此项无利债券每年约可付 万纸法郎，合中币 万元，
当可使教育界满意。因此，外交部在是年 月 日致法使馆节
略中明确提出此项要求，指出：" 庚子赔款法国部分，除去用付上项
四厘债票及中国政府应缴中法银行股本二项，所余之数无多，用
以办理中、法间教育事业恐未能达到两国所希望之目的。是以中
国政府拟请法国政府将所发给远东存户金币债票换回之证券交与
中国政府收受，作为办理中、法间教育事业及其它最有利事项之
北洋时期的中国外交
《收法傅使面交节略》（ 年 月 日），外交部编印：《中法实业银行复业
暨各公使要求庚子赔款用金付给全案》第 册，第 页。
《总长会晤甘君 问答》（ 年 月 日），外交部编印：《中法实业银行
复业暨各公使要求庚子赔款用金付给全案》第 册，第 页。
《总长会晤甘君 问答》（ 年 月 日）、 《靳志会晤王叔鲁总裁记录》
（ 年 月 日），外交部编印：《中法实业银行复业暨各公使要求庚子赔款用金付
给全案》第 册，第 、页。
《靳志会晤王叔鲁总裁记录》（ 年 月 日），外交部编印：《中法实业银
行复业暨各公使要求庚子赔款用金付给全案》第 册，第 页。
按：当时中国政府希望将美金债票的利息由五厘改为四厘，故此处称四厘债
票，后因法国反对，债票利息仍为五厘。
用。"为确保该无利债券能定期偿还，北京政府在照会中还要求
中法实业银行管理公司对换回之无利债券拨还办法制订确实计
划，" 自发行之日起，按年拨还数目，应由管理公司向中国政府确切
声明，以便上言教育事业及其它有益事项得以预先筹画"。法国
方面为换取中国同意将退款用于中法实业银行复业，便在这个问
题上做了一定让步，同意将此项证券交中国政府作为中、法间教育
事业及慈善事业之用，但其数目、性质、预算及管理，将来须由中、
法两国政府协议。上述协议内容，亦被 年 月 日巴黎塞
纳商事裁判所判决的《中法实业银行和解办法》所确认。
年 月 日，中法就退还庚款问题以互换照会的形式
对 年 月 日协议加以修正，订立新的协议，名为《法国退还
庚子赔款及借款维持中法实业银行协议》。由于新协议在金法郎
问题上满足了法国政府的要求，作为交换，新协议在无利债券问题
上则作了更有利于中国的规定：将无利债券改为中国政府借与中
法实业银行的法国退款的担保品，应全数一次交与中国政府；明确
偿还办法，且每半年须偿还一次；中国政府作为该项债券持有人与
其他债权人享有同等利益；如将来法郎价格恢复原状时，偿还借款
之外若有盈余，亦一并交与中国政府。这使中国政府由原来的
无利债券保管者变为无利债券的所有者，不仅更明确了中国政府
法国退还庚款案中的无利债券问题
《发法傅使节略》（ 年 月 日），外交部编印：《中法实业银行复业暨各公
使要求庚子赔款用金付给全案》第 册，第 页。
《发法傅使节略》（ 年 月 日），外交部编印：《中法实业银行复业暨各公
使要求庚子赔款用金付给全案》第 册，第 页。
《法使馆致外交部照会》（ 年 月 日），《中外旧约章汇编》第 册，第
页。
参见《中法实业银行和解办法》第八条，《 中外旧约章汇编》第 册，第
页。
《外交总长致法国公使照会》（ 年 月 日），财政讨论会编印：《中法
案》，出版时间不详。
对中法实业银行的债权地位，并为无利债券的归还，从而也为法国
庚款的切实退还提供了法律保障。
二中法关于交出无利债券之交涉
尽管 年 月 日中法协议对有关无利债券问题作了明
确的规定，但在协议签订之后，法国方面却无意履行协议义务，将
无利债券按规定交与中国政府。为此，北京政府继续与法方进行
严正交涉，迫使法方承诺履行协议义务。
年 月 日，北京政府财政部鉴于美金公债发行已逾
两年，所有远东债权人应换之债券，中法实业银行方面当已全数办
理完毕，遂致函已改名为中法工商银行的中法实业银行管理公
司，要求该行遵照协议，迅速将换回之远东债券全数一次送交财政
部。月 日，财政部又函请外交部出面，照会法国驻京公使，敦
促中法工商银行切实履行协议义务。但是事隔数月，中法工商银
行方面仍未遵约交出无利债券。财政部只好于 月 日再次函
达外交部，希望外交部再行照会驻京法使，要求法方就此问题做出
答复。
在中国方面的一再催促下，法国公使虽然于 年 月
日照复外交部，但公然违背 年 月中法两国签订的《法国退
还庚子赔款及借款维持中法实业银行协议》中有关无利债券问题
的规定，拒绝交出无利债券。其理由是：（一）无利债券并非为远
东债权人而设，远东债权人已于换券手续实行后，直接领取美金债
北洋时期的中国外交
按：改名一事由中方在 年 月 日协议附件三中首先提出，因为原来的
名称"中法实业银行法国管理公司"不能体现中法合办的性质。
《财政部关于远东债权人应得债券问题致外交部公函》（ 年 月 日），
财政科学研究所和中国第二历史档案馆编：《民国外债档案史料》第 卷，档案出版
社， 年，第 页。
券；（二）将总券一张，或总执券一张，或凭信一件，交与中国政府，
代替美金债券所换回之无利债券总数，以便节省制作和印刷证券
费用，并免纳法国重大税项；（三）该总证券或凭信不能转移，因此
于中国政府实际上并无利益，只有中法教育有益事业才有资格收
取此种凭证应得之款项。
对于法方这种不遵守条约的行为和言论，财政部致函外交部，
逐条进行驳斥，指出：其一，中法协议与经过法国政府批准之和解
办法，明确规定此项无利债券为中法实业银行远东债权人应得之
债券，而法使却称无利债券并非为远东债权人而设，" 试问此项债
券，如非为远东债权人而设，果为何人而设？"其二，远东债权人在
未换领美金债票之前，应由中法实业银行先行发给无利债券，对此
中法协议及和解办法规定极为明了，而法使则称以节省造刷证券
等费，并免纳法国重大税项之故，竟越过第一次发行无利债券及换
领手续，而直接交付远东债权人以美金债券，不但违背国际协议，
且与法国政府自行颁布之法令不合。况所称各种费用，协议并无
规定应由我方担任，即使确有此等费用，中国政府也不必过问。其
三，法使所称总券、总执券、凭信等件，并非中法协议规定应交之
件，中国政府自然不能随便接受。其四，中国政府既有收受无利债
券之权，则该债券应得之款项，当然亦应归中国政府所有，至于如
何用之于中法教育事业，则是另一回事，与此次中国政府索交无利
债券一事无关。而法使却称惟有中法教育事业能收此种凭证应得
款项之资格，未免主客倒置。财政部声明"中法协议既经规定以远
东债权人应得之债券，全数一次交与中国政府，作为中法实业银行
借用退还庚子赔款余额之担保，而此项交还债券，又为订立协议时
之一种最重要交换条件，则中国政府惟知一切均须依照协议履行。
法国退还庚款案中的无利债券问题
参见《财政部关于远东债权人无利证券事致外交部咨》（ 年 月 日），
《民国外债档案史料》第 卷，第 页。
若照法使所称各节，无异使该协议根本归于无效，本部万难承
认"。因此，财政部提请外交部据此与法方进行严正交涉，并请
其饬令中法工商银行，迅速将无利债券一次如数送交财政部收执。
由于当时北京政府在无利债券问题上所持意见义正词严，法
国政府一方面不得不承诺将遵约交出无利债券，在 月 日的复
照中表示：所提意见"既不得中国政府之考虑，法国政府对于交付
总债券手续之施行，亦不再坚持反对"，辩称 年 月 日致
中方节略的意见"实为中国政府本身之利益着想"；但同时仍然篡
改 年中法协议中的规定，提出一些有损中国利益的附加条
件，诸如：无利债券将以总债券一张交还；总债券上面必须印有中
法文字样，说明"此券交与中国政府，以为中法教育事业之用，一切
按照中法实业银行和解办法第八条，以及一九二二年七月九日及
二十七日中法外交协议第三号附件之第八条，一九二五年四月十
二日中法协议第二段办理"；此项总债券交还，附带缴纳印花税
（千分之二）和过户税（千分之五），这两种税合计每年应纳法币
万法郎左右，均须由中国政府承担；此项总债券不能转售或抵
押；无利债券所得之款项，只有中法教育事业才有享受资格等。
对于法方所提无理要求，北京政府财政部持强硬立场，复文一
一予以驳斥，指出法方所提这些要求与原协议及和解办法不符，中
国政府碍难接受，声明"国际协议重在双方履行，任何一方均不得
北洋时期的中国外交
《财政部关于远东债权人无利证券事致外交部咨》（ 年 月 日），《民国
外债档案史料》第 卷，第 页。
按：对于这段文字，法方稍后又加修改，更为明确地规定"此项证券所得之款
项，应用于上述各协议所指明之中法教育及慈善事业，且只能交与中法教育及慈善事业
委员会，方能有效。此委员会即按照上述各协议，及一九二五年四月二十六日中华民国
政府公报所载同年四月二十五日之指令而成立者"。见《法国使馆关于修改总债券说明
文字致外交部节略》（ 年 月 日），《民国外债档案史料》第 卷，第 页。
《法国使馆同意交出无利证券总债券节略》（ 年 月 日），《民国外债档
案史料》第 卷，第 页。
有违背协议之行为，如果法国政府对于缴还无利债券一事，始终无
视协议，为任便之措置，中国政府万不能予以迁就通融，即使交涉
不得要领，应由法国方面负破坏协议之全责"。月 日，外交
部根据财政部咨文的精神，照复法使，就交还无利债券一事对法方
的无理要求予以驳斥，并向法使严重声明：" 中、法两国间关于此事
订立之协议，实有切实履行之必要，倘法国方面，仍前不顾信用，任
意延缓，则破坏协议之全责，即有所归。相应复达贵公使查照，即
请转陈贵国政府，转饬中法工商银行迅将前项无利债券全数一次
送交财政部收执。"
北京政府的这一强硬照会，无疑向法国发出最后通牒。考虑
到若不遵守协议，北京政府有可能采取拒付法国部分庚子赔款余
额的措施，最后法国方面只好放弃其无理要求。 年 月
日，法国驻华使馆奉法国政府训令，就无利债券交与中国政府一事
致函外交部，声明：（ ）法国政府承认有必要交给中国政府多张单
券，而不是一张总券；（ ）中国政府无论如何都不承担印花税和转
让税；（ ）交给中国政府的每张债券都必须附注中法文条文，其内
容为"根据 年 月 日协议第二段交与中国政府的无利证
券，拨充 年 月 日和 日协议第八条所规定的用途。本
条文是为执行中法实业银行和解办法第八条规定而加注的"。中
国政府在关键问题得到满足后对于附注条文一事也就不再坚持，
于 月 日照复法使，对上述提议表示同意。
法国退还庚款案中的无利债券问题
《财政部为法方对无利证券问题所提无理要求应予驳复致外交部咨文》（
年 月 日），《民国外债档案史料》第 卷，第 页。
《外交部就无利证券驳法方无理要求节略》（ 年 月 日），《民国外债档
案史料》第 卷，第 页。
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从上所述，在 年代中法庚款案的交涉中，北京政府为争取
法国早日退还庚款余额，虽然在金法郎问题上做出让步，满足了法
方的要求，但在如何处理无利债券问题上则最大限度地维护了中
国的利益，确保中国政府成为无利债券的所有者和中法实业银行
的债权人。即使在 年南京国民政府成立之后，北京政府也没
有因政局的变化改变维护国家利益的立场，从而使南京国民政府
在以后的中法庚款案交涉中继承了一份较为有利的外交遗产。
三无利债券的偿还
年 月随着南北的统一，南京国民政府继承北京政府，
具体落实无利债券的偿还。但遗憾的是南京国民政府在交涉中并
没有很好地继承北京政府的外交遗产，切实收回中法实业银行所
欠债务。
年 月间，中法工商银行总经理嘉雷（ ）亲自来
华，就无利债券印制格式问题与南京国民政府进行谈判。嘉雷以
节省印刷费用和中国不必承担任何税金为由，要求将每张无利债
券票面由 法郎改为 万法郎，债票由不记名改为记名形式。
他并建议法国驻京公使玛德（ ）将该债券以"中国政府中法
教育基金"命名；债券本身则先交给法国使馆，再由其判断交给谁；
债券收入则直接划到中法教育基金委员会在中法工商银行所开设
的户头上，其手续与中法实业银行每年付给中法教育基金委员会
万美金的手续相同。嘉雷的建议与 年 月 日协议的
规定显然不符，并将极大地削弱中国对无利债券的控制。嘉雷本
北洋时期的中国外交
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人私下也承认，根据 年 月 日协议的规定，无利债券无疑
应该用"中国政府"来命名，这些债券也应该交与中国政府，债券项
下所得收入同样应归中国政府所有。
然而，对于嘉雷所提关于改变债票格式的两点建议，南京政府
却没有像北京政府那样予以拒绝，竟然同意中法教育基金委员
会为无利债券的所有者和管理者，由教育部与中法教育基金委员
会负责处理无利债券的偿还问题。 年 月 日，中法教育
基金委员会与中法实业银行代表嘉雷在北平换文，订立无利债券
归还办法八条，就 亿法郎无利债券中的 亿法郎的偿还
达成协议，规定中法实业银行将以下列方式先偿还中法教育基金
委员会该笔款项：（一）在 年的 年间，中法实业银
行每年应付中法教育基金委员会的美金年款由 万增至 万；
（二）中法实业银行将法国退款在发行五厘美金公债票后之余
数―――美金 ，加上历年利息，计 万美元，立即交
付中法教育基金委员会，由后者借与财政部，财政部付给年息六
厘；（三）中法实业银行将年息八厘的民国十七年短期公债，票
面国币一百万元，交予中法教育基金委员会，该公债的到期日
为 年，本息共计 万；（四）中法实业银行交中法教育
基金委员会五厘美金公债票 张，每张面额为 美金，计
万美金；（五）在 ― 年的 年间，中法实业银行
每年 月 日交付中法教育基金委员会的法郎年款如下：
法国退还庚款案中的无利债券问题
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同上。按：当时南京国民政府之所以同意将无利债券的所有者由"中国政府"
改为"中法教育基金委员会"，除了中国不必承担税金和债券印制的费用因素（按和解办
法规定，债票的发行费及一切税金如印花税、转让税等均由中法实业银行负担）之外，可
能与中法教育基金委员会中方负责人李石曾等在国民党内的地位也有一定关系。
年至 年，每年 万法郎； 年至 年，每年
万法郎； 年至 年，每年 万法郎； 年至
年，每年 万法郎，共计 万法郎。除此之外，中
法实业银行答应将该行可以支配资产全部之直接权，以正式抵押
之形式让与中法教育基金委员会。
在此需要指出的是，中法教育基金委员会与中法实业银行代
表嘉雷所订立的有关归还无利债券的协议，实际上是一个有利于
中法实业银行的方案。首先，该协议将中法实业银行支付给中法
教育基金会的 万美元年金列入偿付无利债券，这与 年的中
法协议是不相符合的。根据该协议，将年金从 万美元增至
北洋时期的中国外交
按：该年款的交付后来多有变动， 年中法教育基金委员会与中法实业银
行就无利债券的支付方式问题进行协商，改为 年为 万法郎， ― 年为
每年 万法郎。 年 月中法教育基金委员会与中法实业银行就法郎年款的支
付问题再次换文，约定 ― 年的年款由 万法郎增加到 万法郎。 年
初，中法实业银行与中法教育基金委员会就偿付剩余 法郎的年款达成协议，
由中法实业银行向中法教育基金委员会支付四年等额的年款，于 年、 年、
年、 年的 月 日各支付 万法郎。详见 ，
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万美元系中法实业银行所承担的义务，与偿还无利债券并无关系。
再者，该协议所列偿还无利债券的款项，即使包括增加的 万美元
的年金，也远不足 亿法郎；若将偿还无利债券的各项款项相
加，再以 年时的汇率（美元 法郎，国币 美元）
进行换算，约为 法郎。对于中法实业银行来说，以
法郎的款项抵消 亿法郎的无利债券，无疑是一桩
十分划算的交易。而对中法教育基金委员会来说，以 法
郎换所持 亿法郎无利债券的债权，虽然不是一个合算的买
卖，但为急需经费的中法教育基金委员会解决了近水之渴，因此这
一交换条件亦为南京国民政府教育部所认可。同年 月 日，教
育部函达嘉雷，声明中法教育基金委员会与中法实业银行 月
日换文所订立的八条办法业予核准备案。
同年 月 日，教育部为彻底解决无利债券问题，再次出面干
预，由教育部长蒋梦麟致函中法实业银行代表嘉雷，要求中法实业
银行方面根据 年 月 日中法协议第一条、第二条第二项
及和解办法第八条有关规定，将 月 日协议没有解决的"余剩
之二万七千五百余万法郎之无利债券，亦应另行设法早日归
还……以资应用而符协议"。月 日，根据教育部的指示，中
法教育基金委员会与嘉雷再次换文，对 月 日协议作了补充和
修改，就如何处理剩余的 亿法郎无利债券达成原则协议，规
定中法实业银行承认从此以后中法教育基金委员会成为上项未经
法国退还庚款案中的无利债券问题
， ；《历年上海国外汇兑市价表》，银行学会编
印：《民国经济史》， 年，第 页。
教育部长蒋梦麟致中法实业银行代表嘉雷函（ 年 月 日），
， ， ， ，
。
教育部长蒋梦麟致中法实业银行代表嘉雷函（ 年 月 日），
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。
解决价值约 亿法郎的无利债券的唯一债权人，并可继续
享受中法实业银行和解办法第三条所规定的参与该行六项收入之
分配的权利。另外，此次换文载明，对于已经解决的 亿法
郎的无利债券不再印制，中法实业银行正式承认该换文即构成中
法教育基金委员会的债权凭证。此外，中法实业银行还通过对其
流转资金以外的全部资产的抵押方式，赋予中法教育基金委员会
对其财产的直接处置权，但该直接处理权不能妨碍和解办法承认
的给予中法实业银行的权力。
根据中法实业银行和解办法规定，中法实业银行最迟应在
年 月 日以前清偿其全部债务，否则，中法教育基金委
员会就有权处置该行全部财产。因此， 年 月 日和 月
日，中法有关各方又在法国外交部就如何解决剩余的 亿
法郎的无利债券问题举行会谈。在谈判中，银行方面借口资产很
难估计，设法推迟和解办法的执行日期。与会的中方代表虽然婉
转地表达了不满，提出"推迟和解办法的执行，法律上是否不便？"
北洋时期的中国外交
后来根据中法教育基金委员会与中法实业银行达成的协议，这 剩 余 的
法郎无利债券，由银行制成 张记名证券，以中法教育基金委员会名义，
存在中法实业银行管理公司中法工商银行，由该行代为保管。
具体请见《中法实业银行和解办法》，《 中外旧约章汇编》第 册，第 页。
／／ ，
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中法实业银行和解办法于 年 月 日经塞纳商事裁判所判决（参见财
政讨论会编印：《研究各国变更庚款办法意见书》，第 页），同年 月 日为巴黎上诉
法院批准（参见 ， ， ， ），根据和解办法第一条规
定，其清算日子应"自本案批准之日起二十五年以内"，故最后的清算日子应为 年
月 日。
抱怨"退款本来是为了促进中法教育事业，这笔款项交给了中法实
业银行，由中法工商银行管理，现在这笔款子变成了什么？"但他
们并没有据约力争。法国政府则支持银行提出的推迟执行和解办
法日期的主张。在法国外交部亚洲司副司长布瓦西松（ ）
要求下，和解办法监察员贝努瓦（ ）致函塞纳商事裁判所所
长马儒烈（ ），请求推迟执行中法实业银行和解办法的结
算日子，指出中法教育基金委员会所持有的 亿法郎的无利债
券属于中法实业银行的普通债权人，现在不可能用一笔数额与之
相同的现金来支付这笔无利债券，中法实业银行所拥有的资产远
远不够这笔数额，同时这也与中法教育基金委员会的实际需求不
符，此时它只要一笔少量的补助就足以保证它的良好运行；中法两
国当局应为中法教育事业制定一个妥协办法，为此，延长和解办法
的执行是必不可少的。 月 日，法国外交部又直接给塞纳商
事裁判所所长发了一封快件，表示希望尽快看到做出关于延长和
解办法执行期限的决定，强调延长对于确保在最有利的条件下缔
结一个有关中法教育事业的协议是非常必要的，法国政府对之十
分关心。两天后，即 月 日，塞纳商事裁判所所长即正式做
出推迟一年执行和解办法的裁决。
然而，一年后，中法实业银行并没有如约清偿其债务，并借口
法国退还庚款案中的无利债券问题
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， ，
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， ， ，
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， ， ， ，
中国政局变动，拒绝中法教育基金委员会接管该行全部资产，向法
国政府表示它不能与中法教育基金委员会达成协议，必须另想办
法。直至 年，中法教育基金委员会才收到应收款项中的约
四分之一，计 法郎，其中半数归法国代表团，半数归中
国代表团，作为中法教育事业之用。归中国代表团的款项于
年汇至台湾银行，由在台重新组织的中法教育基金委员会支配
使用。
四结 语
综观无利债券交涉始末，我们可以从中得出以下三点结论。
第一，关于法国退款用途问题。由于对中法庚款案中的无利
债券问题缺乏了解，时人及后来的研究者都集矢于法国退款用于
中法实业银行复业。此处暂且不谈法国退款用于恢复中法实业银
行是否如人们所云一无是处，纯然为"图利他人"的事情，就本文
来说，透过无利债券问题，我们可清楚地看到，法国的退款其实也
非人们所说的那样单纯地用于恢复实业银行，实际上是将退款先
借于银行换回无利债券复业，再以无利债券收入投资教育事业。
这与英国退款先投资铁路后用于文化教育并无本质区别。当然，
由于法方后来未能完全履行协议义务，其效果不如美、英彰显，这
又是另一个问题。倘若 亿法郎的无利债券能按协议切实偿
北洋时期的中国外交
，
， ，
， ， ，
王树槐：《庚子赔款》，台北，" 中研院"近代史研究所， 年，第 页。
按：对于如何看待和评价法国退款用于恢复中法实业银行，本人在《法国退还
庚子赔款用途问题的再考察》（拟在中国社会科学院近代史所《青年学术论坛》 年
卷上发表）一文中作过专门探讨，兹不赘述。
还的话，那么，法国退款用于文化教育的基金，仅此一项便达
万美金（按 年中法协议签订时的汇率 美金 法郎计
算），若再加上庚款项下用于教育的 余万美金，共计 余
万美金，这也是一笔不小的数额。另外还须指出的是，在 年
月中国停付庚款、各国退款亦告停止后，中法实业银行拨给中法
教育基金委员会的美金年款虽然也随各国一道停付，但无利债券
的偿还并没有因为庚款停付而停止，甚至在 年中法不平等条
约废除后，无利债券仍未止付，这样便使得主要以此款项赖以生存
的一些中法合作事业如里昂中法大学、巴黎中国学院等在 年
后仍得以维持。这也是我们在研究法国退款用途问题时应特别
加以注意的。
第二，法国退款实际用于教育事业的数额需重新估算。以前
有些学者仅注意到 ― 年中法实业银行拨给中法教育基
金委员会的美金年款，而完全忽视无利债券部分的收入，因而认为
法国退款用于文化教育事业的款项只有 余万美元，即 ―
年间的每年 万美金和 ― 年间的每年 万美
金。其实，这是不准确的。法国退款用于教育事业者，除 余
万美金年款之外，还应算入无利债券部分。无利债券虽非庚款本
身，但它是因庚款的退还而得，并被明确指定用于中法教育事业，
因此这笔收入自应计入法国退款用于教育事业的总量中。根据笔
者初步研究，无利债券项下实际用于教育事业的金额如下：美金
法国退还庚款案中的无利债券问题
有关里昂中法大学和巴黎中国学院受无利债券款项资助情况，可参见拙文《关
于里昂中法大学的几个问题》（《近代史研究》 年第 期）、 《巴黎中国学院述略》（中
国社会科学院近代史所《青年学术论坛》 年卷，社科文献出版社， 年）。
按：有些学者在研究中由于忽视了法国退款中的无利债券问题，便误以为法
国的退款也与其他国家一样，到 年 月即告停止（见宓汝成先生的《庚款"退款"
及其管理和利用》，《 近代史研究》 年第 期），这是需要加以纠正的。
参见宓汝成先生的《庚款"退款"及其管理和利用》，《 近代史研究》 年第
期。
现款约 万；民国十七年短期公债票面国币 万元，年息八
厘，年计 万，共 万国币；五厘美金公债票 张（
― 年），每张票面 美金，计本金 万，年半利息 ，
共 万美金； 年解决的分期付款法郎债务 万；
年时由 亿法郎无利债券余额项下收回 法郎；以
上各项合计，美金约 万，法郎约 ，国币 万，若以
美金 法郎 国币平均汇率估算的话，约合 多万美金。
庚款年金和无利债券两项合计，共 多万美金，此即法国退款用
于教育事业之总数。倘若加上法国退款用于拨还中国政府在中法
实业银行及其管理公司的股本和欠款 多万美金，那么法国
的退款额大约为 多万美金。
第三，在无利债券的交涉中，北京政府在维护国家利益方面要
胜于南京国民政府。南京国民政府没有坚持 年中法协议规
定中国应享之权益，也没有坚守北京政府在与法方进行交出无利
债券谈判中所取得的有利地位，而是轻率地同意"中法教育基金委
员会"代替"中国政府"成为无利债券的所有者和中法实业银行的
债权人，这是一个严重的失策。因为中法教育基金委员会并不是
一个由中国独立管理的机构，它由中法双方共同组织，在表决时双
方各有一权，经费各支配一半，而实权则操纵在退款国―――法国驻
华公使（后为驻华大使）之手。因此，以无利债券受益者中法教育
基金委员会取代无利债券所有者中国政府，成为中法实业银行的
北洋时期的中国外交
按：法国退款用于偿还中国政府所欠中法实业银行股本余额和所欠中法实业
银行之款项分别为：前者计五厘美金债券 张，共 美金；后者计五厘美
金债券 张，共 美金。对于这两笔款项，以往的研究，包括王树槐先生
在内，都未将它们计入法国退款的总量之中。笔者以为这是不妥的，因为根据有关协议
或者合同，中国政府在中法实业银行及其管理公司的股本和在该行的欠款，负有偿付的
法律义务，如果不用退款抵划，中国政府也必须拿其他的款项来支付。因此，这部分款
项似应算在法国的退款总额之内。
债权人，这就使中国方面失去了对该债权的控制权和管理权。不
但如此，它还导致了无利债券最后不能切实收回。由于受法方的
控制，中法教育基金会对向中法实业银行追讨无利债券一直十分
软弱，在 年 月与中法实业银行代表嘉雷就如何处理剩余的
亿法郎无利债券达成原则协议后，一直没有向中法实业银
行索要这笔巨额余债，即使在 年庚款停付，美金收入来源断
绝后，基金会财源遇到困难的岁月里，该会也没有提出此项合理要
求。在 年 月间有关这一问题的谈判中，如前所述，也是
完全由中法实业银行和法国政府决定，中法教育基金会的中方代
表根本不起作用。南京国民政府在无利债券问题上的失策，教训
是极为沉痛的。
葛夫平中国社会科学院近代史研究所副研究员
法国退还庚款案中的无利债券问题
按： 年 月 日在上海召开的中法教育基金委员会保管基金委员会谈
话会上，中法教育基金委员会中国代表团曾提议利用这笔款项作为基金会的储备基金，
但法国政府知道此事后，即训令法国代表以后不能参加类似的活动，此后因法使的反
对，保管基金一事也就不了了之。
一战期间英国在华海关利益
蒋 耘
年第一次世界大战爆发，各交战国政府命令各自的籍民
回国服兵役。英籍在华海关职员也纷纷请缨回国参战。 年
月 日，海关总税务司安格联（ ）却奉英国政府之
命，发布第 号半官性通令，要求英籍在华海关人员坚守岗位，
无需回国参战。通令是这样写的：
诸位
我被授权通知那些打算辞职回国参战的英籍职员
英国政府已告知驻华公使说不需要更多的来自中国的
自愿者而且将来也不会付给他们旅费 英国驻华领事
馆奉命不再提供委任推荐 我附加重申在目前这一严
峻的时刻从关务效益来看非常需要所有年轻的海关职
员都能坚守自己的岗位
总税务司 安格联
当时，英国国内的征兵形势并不乐观。英国向来实行募兵制，
年 月 日，英国公使朱尔典（ ）吩咐英国公使馆罗纳德・
麦克乐威（ ）致函安格联，" 英国外交部已经电报指示，在中国不需要更
多的自愿者，而且将来也不会付给他们旅费"。英国公使馆已经发通令给所有的领事，
指示他们不得再签发委任推荐。原件英文，二馆藏海关总税务司署档案［六七九（）
］。
原件英文，海关总署半官性通令第一卷，第 页，中国第二历史档案馆藏（以
下简称为二馆藏）海关总税务司署档案［六七九（） ］。
大战初期从军者踊跃，前线死伤人数虽然多，但兵源补充起来尚无
困难。然而自 年以来，应募的人数渐少，兵源渐感困难。
年 月起实行自动投军办法：所有 岁到 岁的男性独身
者、无子女者、有妻儿者，都应自动去登记，以便按需要依次入伍。
但去登记的多是已婚的人，独身者极少。这个办法收效甚微，到年
底就宣告失败。 年 月，开始实行半强迫性的征兵方案。
年 月，又通过了普遍兵役法：凡 岁到 岁（后扩展到
岁）的男子，都必须应征入伍。英国妇女也从战争之始，就自愿地
尽可能多地担负起男子所承担的工作，以便让男子参军和直接服
务于战争。
何以英国政府会一反国内政策，让安格联以半官性通令的形
式劝阻英籍海关职员回国参战呢？要回答好这个问题，就有必要
探讨英国在第一次世界大战中的在华海关利益。笔者以为一战期
间英国在华海关利益是：一方面利用中国海关截击德奥补给线；
另一方面，力图稳固英国在华海关利益，既要利用战争排挤德国势
力出中国海关，又要防止日本填补德国势力退出后的空缺进而损
害英国的利益，同时还要防止中国乘机收回海关主权。
一利用中国海关截击德奥补给线
年，第一次世界大战爆发，北洋政府宣布"严守中立"，并
公布《局外中立条规》，明言交战国不得在中国领土、领海内有交战
行为，一切按照《海牙陆战、海战中立条约》办理。北洋政府外交部
要求税务处根据规定，训令总税务司转饬各关税务司会同交涉员
或地方长官严饬查验，如有交战国商船安置炮位、装载军火或船上
涂有战时油色及一切准备战争实在形迹，" 即行阻止出口，或将船
一战期间英国在华海关利益
参见蒋孟引主编：《英国史》，中国社会科学出版社， 年，第 页。
内炮位及军用有关对象卸下，使不能再改战舰，方得出口，以维中
立义务"。这样，海关被赋予了战时任务。
北洋政府虽然宣布"严守中立"，但交战国双方都想利用中国
的人力和物力，以充实各自的战争实力，所以争相拉拢中国参战。
协约国的英、俄、法、意极力怂恿中国对德奥作战，并答应种种条
件。结果，北洋政府于 年 月 日宣布对德绝交。从此英
国可以堂而皇之地利用它控制下的中国海关，来执行其打击德奥
补给线的任务。
年 月 日，总税务司发布通令第 号，通饬各税务
司严格执行陆军部制定的《临时检查办法及德国国有公有财产有
关军用者处理办法》。其中涉及海关业务的有第五、第六两条。第
五条规定，临时检查中发现爆炸物及制造爆炸物的材料，记载中国
军事的非卖品之书籍、地图或簿记，得没收之；第六条规定，施行临
时检查，如发现个人所有的猎枪、手枪及其弹药，可供军用之刀剑，
枪炮及其弹药，军用物品如鞍具、背囊、水壶及工作用具等，飞行机
及其配件，得提交该管地方官厅妥为保存，等和平回复后照数发
还，但中国政府可以征用飞行机及其配件。
年 月 日，总税务司通令第 号，禁止德籍船只在
内河航行，吊销德籍引水员的执照。所有悬挂和应该悬挂德国旗
帜的船只的内河航行证都要收回。除非履行了所有必要的手续
外，这些船只不得仅仅变更旗帜就能进行内地贸易。
年 月 日，鉴于英国对德宣战，总税务司要求各关报
北洋时期的中国外交
总税务司通令第 号附件，" 照录外交部来文"，二馆藏海关总税务司署档
案［六七九（） ］。
总税务司通令第 号，原件英文，二馆藏海关总税务司署档案［六七九（）
］。
总税务司通令第 号，原件英文，二馆藏海关总税务司署档案［六七九（）
］。
告德国船只载运货物和携带军火的情况。
年 月 日北洋政府对德奥宣战，宣布"所有以前我国
与德奥订立之条约合同协议及其它国际条款国际协议属于中德中
奥间之关系者，悉依据国际公法及惯例一律废止"。随后，北洋
政府便公布了《中国政府对于交战国武装商船酌定办法》，由海关
执行。《办法》内容如下：（一）凡交战国商船设备武装专为自卫之
用者，可照普通商船准其出入向来该商船航海所必须经过之中国
海港；（二）凡交战国武装商船，须于进港时，该船主或经理人向海
关报明所带武装专备自卫之用；（三）凡交战国武装商船进港报明
海关后，即由海关查验所带武装，证明非为攻敌之用；（四）凡交战
国武装商船，仍须于出港之先，由该国领事备文担保所带武装专为
自卫之用；（五）凡商船所带武装，若何系备自卫，若何系备攻敌，
中国政府有自行决定之权。
年 月 日，总税务司通令第 号规定，敌国雇员合
同当然失效，凡在本国境内之敌国大小商船无论从前已否监视及
尚在营业与否，宣战后一律由政府押收。
年 月 日，总税务司通令第 号就"限制德商请领
三联单办法"阐述道，外商得在内地采买土货是缘于条约所规定，
对德奥宣战后，条约当然废止，何况宣战前就已经国务院密饬各关
从严限制三联单办法，宣战后自应一律停止。
上述通令发布后，各关税务司忠实地执行着总税务司的命令。
一战期间英国在华海关利益
二馆藏海关总税务司署档案［六七九（） ］。
总税务司通令第 号附件，二馆藏海关总税务司署档案［六七九（）
］。
《总税务司通令》第 辑（ ― ），第 页。
总税务司通令第 号，原件英文，二馆藏海关总税务司署档案［六七九（）
］。
总税务司通令第 号，原件英文，二馆藏海关总税务司署档案［六七九（）
］。
例如， 年 月间，厦门关遵令报送德国商轮携带军火情况，汕
头关扣留了德国商轮自备武器，天津关扣押了德国商轮"北京"号
等。但是，在执行过程中，也遇到了一些问题。
年 月 日，镇江关的海关监督致函税务司梅尔士（
），请求发给"江通"轮临时执照。"江通"轮为德国商轮，
由德国商人单锡克（ ）租给中国的和济公司使用，
但仍悬挂德国国旗，所以属于华商租赁德国商轮行驶内河性质。
月 日，税务司通知监督，指出按照总税务司第 号通令，所
有悬挂和应该悬挂德国旗帜的船只的内河航行证都要收回。"江
通"轮为德商单锡克所有，所有不便准予放行。但是 月 日，监
督又写信给税务司，要求发放临时执照，理由是和济公司已经承租
了这艘船，月租金 大洋，完全为华股，已经损失了钱。月
日，税务司再次复函，" 查中德绝交以后，曾奉政府通饬凡属德国商
轮及挂德旗之轮船概不准发给船牌准卑行驶内地等因在案。现在
江通小轮虽属华商租用，究系德国轮船，与德商并未脱离关系，本
关未便违令给卑放行"。月 日，税务司收到监督的另一封信
说，" 国务会议已经决定同意在上海的五艘小轮暂行照常营业"，建
议和济公司的"江通"轮可以照此办理。税务司不知该如何采取进
一步措施，于是 月 日致函总税务司：" 我不得不联系其它案子
指出，政府的各个部门偶尔持自相矛盾的目的，致使一个税务司很
难―――即使不是不可能―――按照他的同事，监督或其它官员的意
图行事。这是非常不幸的。"
年 月 日中国对德奥宣战后，中国政府扣留了德奥
商轮公司停泊在上海港的船只，而且将德奥商轮公司的浮锚地点
即停泊地点予以没收。日本邮船会社上海分公司（
北洋时期的中国外交
原件英文，二馆藏海关总税务司署档案［六七九（） ］。
同上。
， ）乘机要求承继上述地点浮锚的
专营权（ ）。 年 月 日，江海关理船厅主任
（ ）卡尔森（ ）以中国中央政府规定这
些地点浮锚的专营权的转让都应暂时中止为由，拒绝了日本邮船
会社上海分公司的请求。接着， 月，江海关税务司威厚澜（
）变通地将其中的三副浮锚分别租给了美国纽约美孚
洋行（ ）、大英轮船公司
（ ）及日本邮船
会社使用。
上面列举的两个事例说明，在执行打击德奥军事力量和后备
力量，防止德奥以中国为补给线的过程中，曾经遇到了一些棘手的
问题，例如执行政策的标准不一，日本乘机填补德国势力退出后形
成的真空地带，这意味着利益的再分配和势力的再划分等。尽管
如此，通过控制中国海关，英国确实取得了一些成效。
德国企图利用中国港口打击英国舰只和从中国补给的幻想破
灭。例如，中国宣布中立后，德国想利用中立港口炸英国的船只，
被海关发现，得以遏止。中国对德绝交后，天津的一个叫
的团体向德国提供物资，被天津海关发现，货物被扣押。 年
德国企图从西伯利亚向中国进口药材、钢材，以换取粮食，被海关
及时发现制止。
二力图稳固英国在华海关利益
英国在中国海关建立外籍税务司制度的初衷就是把中国海关
一战期间英国在华海关利益
原件英文，二馆藏海关总税务司署档案［六七九（） ］。
原件英文，二馆藏海关总税务司署档案［六七九（） ］。
原件英文，二馆藏海关总税务司署档案［六七九（） ］。
同上。
作为英国对华关系的基石。英国第一任驻华公使卜鲁斯早就提出
扶植、加强清朝的中央政府，使其担负起维护英国在全中国利益的
直接责任，以保障英国在华利益"有限进展和调和政策的执行"。
第一任海关总税务司李泰国（ ）是英国人，第二
任海关总税务司赫德（ ）也是英国人，在他近半个世纪
的擘划经营下，海关不但经办税务，还经办航务、港务、同文馆、全
国邮政以至于外交事务等。总税务司俨然成为清政府的"太上顾
问"。中国海关确实成为英国对华关系的基石。而且通过赫德的
纵横捭阖，各列强在中国海关中已经按照实力大小和利益均沾的
原则，达到了力量的均衡，中国海关已经不折不扣地成为英国控制
下的国际官厅。
晚清时期，随着民族意识的高涨，中国朝野越来越不满于总税
务司权力的空前膨胀， 年，税务处设立，部分海关权力被收
回，外籍税务司制度受到冲击。赫德对此感到非常沮丧， 年
月请病假回英国，从此一再续假，直至 年 月 日逝世。
赫德走后，清政府以安格联为署理总税务司。赫德死后， 年
月 日安格联升补总税务司。这时正当武昌起义后 天，清
朝统治已面临总崩溃。安格联乘着政局混乱之际，夺取全国海关
税款保管权，濒临危机的外籍税务司制度，不但获得保留，而且更
加强烈地扩展起来。
北洋时期的中国外交
陈诗启：《中国近代海关史（民国部分）》，人民出版社， 年，导言第页。
年 月 日，清政府外务部突然颁给总税务司一个札文，内称：" 奉上
谕：户部尚书铁良着派充税务大臣，外务部右侍郎唐绍仪派充会办税务大臣。所有
海关华洋人员统归节制。钦此……"月 日，铁良和唐绍仪向总税务司发出一个
札文，宣布税务处成立，并称"遵旨""专司其（海关）事，即自六月初二日开办之日为
始。嗣后各关事务，凡有关税务各项事宜，统应径申本处核办"。这就切断了总税务
司和外交部门―――外务部的联系，这意味着清政府不再让总税务司干预外交事务了。
在此前后，海关权力被逐步收回。新成立的商部，接管了商标注册权和国际博览会的
展出权，邮传部接管了海关最大的业务―――邮政，海关的权势大大削弱了。
安格联接替总税务司职务是在 世纪，是在经历了清末新政
改革对英籍税务司制度的冲击之后，他深深地体会到了保持外籍
税务司制度尤其是英籍税务司制度的不易，当然不希望一战对英
国在华的海关利益造成任何影响。
北洋政府宣布中立后，在海关供职的交战国洋员，尚能在中立
的幌子下共处，维持海关表面上的"国际性"。当交战国的政府命
令各自的籍民回国服兵役时， 年 月 日总税务司安格联宣
布：" 中国［海关］不能保留他们的雇佣，或给予请假"，" 鉴于欧洲
的重大危机，我表示一种愿望，即所有我们这个国际性机构的人
员，都要记住我们的老传统，而且尊重这个机构的国际性。"
年 月 日，总税务司进一步补充宣布：" 对于那些自愿回国服
兵役的关员"，" 将被视为辞职"。
可是到了中国参战后，德奥关员变成敌人，总税务司便摘下
"国际性"的面纱，宣布"撤退所有德奥关员成为必要的了"。于
是，德奥关员都被清除出去。这样一来，这个一向标榜为"国际性"
的机构便成为协约国所独揽的机构了。由于不少协约国的关员归
国服役，而德奥关员又受到排斥，海关洋员的人数趋于减少。如何
填补德奥籍关员离去后遗留下来的空缺，是总税务司英国人安格
一战期间英国在华海关利益
年 月 日总税务司通令第 号，原件英文，二馆藏海关总税务司署
档案［六七九（） ］。
年 月 日总税务司通令第 号，原件英文，二馆藏海关总税务司署
档案［六七九（） ］。
年 月 日总税务司半官性通令第 号，原件英文，二馆藏海关总税
务司署档案［六七九（） ］。
〔英〕魏尔特编：《中国近代海关历史文件汇编》第 卷，总税务司署统计科，
年，第 页。
联必须考虑的问题。
一战期间英国在华海关利益受到了来自日本的威胁。日本的
步步进逼，让英国觉得岌岌可危。
一战爆发前，英国在海关中稳居第一位，德国占第二位，美国
占第三位，日本占第四位。而且德国拥有第一个租借地海关―――
胶海关。
年，第一次世界大战爆发，欧洲列强相继卷入战争漩涡，
交战阵营双方的外交当局为寻求同盟者费尽了心机。只有日本对
形势迅速作出了判断，认为欧洲列强都卷入了战争，这是日本在远
东进行扩张的绝好机会，于是它未经多少劝说就主动对德国采取
了军事行动。月 日，日本的元老、内阁会议决定对德宣战，同
时决定了实施独占中国的方针。同日，日本军舰即不顾中国已宣
布了中立条规 条，限定各交战国在中国领土、领海不得有占据
及交战行为，出现在青岛海面上。接着日本又以威吓手段迫使北
洋政府中止与德国进行交还胶澳的谈判，因为德国主动与中国举
行谈判，正是为了消弭日本的参战借口。月 日，日本匆忙向
德国提出了最后通牒，声称：" 为除去远东和局扰乱之根，保卫英日
同盟之公共利益"，要求德国军舰及一切武装船只，立即撤出中日
两国之领海，并于 月 日以前，将胶澳租借地全境移交日本，
"以便以后交还中国"。月 日，日本正式对德宣战，在英国海
军的协同作战下，在山东龙口和崂山湾登陆，并无视北洋政府的一
再抗议，相继占领了胶济铁路和青岛，以及铁路沿线的车站、矿山，
夺取了德国在山东的侵略权益。 月 日，德军援绝，宣布投降。
北洋时期的中国外交
早在 年 月 日，安格联和巡工司泰勒（ ）之间就已经讨论过
名德籍灯塔值事人（ ）被解职后，技术问题如何面对的问题，他们得出的
结论是：没有大碍，中国人已经完全可以替代他们。原件英文，见二馆藏海关总税务司
署档案［六七九（） ］。
《帝国主义与胶海关》，档案出版社， 年，第 页。
日本接管胶澳德国租借地之后，于 月 日向北洋政府要求自
派人员接管胶海关。北洋政府不同意，认为一旦同意，海关组织会
因此纷乱，而且德国人管理时，青岛海关人员还是由中国自派的。
可是没等磋商完毕，日本神尾总司令就已奉命将青岛海关的文件
财产遽行押收。 年 月 日到 年 月 日胶海关
完全沦为日本殖民地海关，海关的完整性遭到挑战。
年 月 日，日本驻华公使日置益在怀仁堂晋见袁世
凯，当面递交了"二十一条"。"二十一条"的内容分为五号。第一
号共 条，目的是将德国的势力范围山东变为日本的势力范围。
第 条，强迫中国承认日本继承德国在山东的一切权益；第 条，
山东省内及其沿海一带土地及各岛屿不得让与或租与他国；第
条，允许日本建造由烟台或龙口接连胶济路的铁路；第 条，为外
国人居住、贸易起见，中国政府应允诺从速自开山东省内各主要城
市作为商埠，其应开地方，另行规定。第二号共 条，规定日本在
南满洲及东部内蒙国享有优越地位。第三号共 条，旨在保证日
本资本在汉冶萍公司享有特权。第四号只 条，在保全中国领土
完整的言语中包藏着日本为了本国利益而限制中国主权的祸心：
"中国政府允准，所有中国沿岸港湾及岛屿概不让与或租与他国。"
第五号共 条，所列条件最为苛刻，要求中国中央政府须聘用有权
威的日本人充当政治、财政、军事等顾问，日中合办警政、兵工厂，
给予所有日本在中国内地设立的医院、寺院、学校等的土地所有
权，长江流域的铁路特许权等。中国如接受这些要求，就等于直接
承认接受日本的保护，成了日本的附庸国。"二十一条"的提出，
标志着日本大陆政策跨进了一个新的阶段，如果说在这之前，日本
一战期间英国在华海关利益
陈诗启：《中国近代海关史》，人民出版社， 年 月，第 页。
参见中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第三辑外交卷，江
苏古籍出版社， 年，第 页。
还是与西方列强共同瓜分中国，建立日本在华势力范围，那么在这
之后，日本所追求的目标就是建立日本在中国的优势，独霸中国，
变中国为其独占殖民地。这不仅严重侵犯了中国的主权，而且也
威胁到包括英国在内的其他帝国主义在中国的侵略权益。
起初，大战刚爆发时，英国驻华公使朱尔典（ ）还
致函安格联让他动员英籍关员回国参战。英国在华北还设有训练
团，专门训练那些来自各行各界的即将回国服役的人。但是面
对日本的步步进逼，安格联看到形势的严峻，在此问题上并不热
心，而且不断建议英国修正政策。 年 月 日安格联指示
伦敦办事处处长庆丕（ ），要求参战英籍关员申请复职
可以不受通令第 号的约束。 年 月 日，安格联给
庆丕写信，认为英国当局吸收很多海关职员服兵役殊为不智，因为
日本人正在阴谋乘虚而入。 年 月 日，安格联不无忧
虑地告诉庆丕，" 中国人民正在开展收回主权运动，使英法难于应
付，交通部企图收回邮政和海务部门的主权。此点可向内务部报
告"。在安格联的不断建议下，英国政府终于意识到了维护英国
海关利益的重要性。 年 月 日，英国政府授权安格联发
布第 号半官性通令，要求英籍在华海关人员坚守岗位，无需回
国参战。 年 月 日，英国驻华公使馆爱尔斯敦（
）写信给安格联，告知回英国参战的海关职员名单，名单列
出的有 人。在信中他表示非常理解安格联的态度，承诺雇佣
北洋时期的中国外交
原件英文，二馆藏海关总税务司署档案［六七九（） ］。
年 月 日安格联给庆丕密函，二馆藏海关总税务司署档案［六七九
（） ］。
年 月 日安格联给庆丕密函，二馆藏海关总税务司署档案［六七九
（） ］。
年 月 日安格联给庆丕密函，二馆藏海关总税务司署档案［六七九
（） ］。
任何海关关员都会事先征得安格联的同意，并保证这一雇佣不会
影响海关利益。后来爱尔斯敦果然信守他的承诺。这个承诺有
效地防止了海关关员的进一步流失。 年 月 日，安格联
又忧郁地告诉庆丕，中国对德宣战将使海关丧失许多德籍关员，而
中国政府的亲美态度使他感到无能为力。同年 月，安格联指
示庆丕，中国对德宣战势在必行，人员招募问题必须及早解决。他
希望能够招募足够的英法籍人员填补缺额。由上观之，安格联
对英国在华海关利益的前途是非常担忧的，在他的眼里，英国的在
华海关利益不仅面临着日本的挑战，而且面临着中国亲美态度和
民族意识觉醒的考验。
年 月 日，日本在英国海军的帮助下，夺取了胶海
关。同年 月 日，安格联向庆丕抱怨说：日本军人对青岛海
关问题漠视中国主权和英国利益。 年 月 日，安格联致
函伦敦办事处认为：青岛海关问题仍未解决，日本所提要求影响
海关完整，海关如不能行使职权，不如暂缓接收。
年 月 日日本提出"二十一条"后，英国非常紧张，急
于想知道条约的内容。中国也急于想了解英美的态度。顾维钧建
议，" 有必要让华盛顿了解二十一条的内容，也应告知伦敦，因为英
国的在华，特别是在长江流域的利益是很大的……相信它不会不
一战期间英国在华海关利益
年 月 日爱尔斯敦（ ）致安格联函，二馆藏海关总税务司署
档案［六七九（） ］。
年 月 日安格联致庆丕密函，二馆藏海关总税务司署档案［六七九
（） ］。
年 月 日，月 日安格联致庆丕密函，二馆藏海关总税务司署档案
［六七九（） ］。
年 月 日安格联给庆丕密函，二馆藏海关总税务司署档案［六七九
（） ］。
年 月 日安格联给庆丕密函，二馆藏海关总税务司署档案［六七九
（） ］。
慎重考虑，采取措施，防止中国给予日本以过多的利益而影响它在
中国的既得利益"。 年 月 日，中国外交部指示驻英公
使施肇基向英国外交部探听，日本提出"二十一条"之前，" 闻曾与
英政府接洽，许其在扬子江可自由行动云云"是否属实。月
日，中国外交部又致电驻英使馆，打听"此次英日会攻青岛，今日本
政府与我预约将来承继德国所享权利，英国如何看法"。
年 月 日，安格联致函庆丕：" 日本的要求已大部透
露，虽未直接涉及海关，但目的在于控制中国经济。"他告诉庆丕，
"驻英公使施肇基企图取得英国的支持"，嘱咐加强联系。同年
月 日，安格联又写信给庆丕说，" 日本二十一条要求仍未放弃，
日本对英国利益的进攻决不宽恕"。同年 月 日，安格联写
信告诉庆丕，" 对日危机已成过去"。安格联给庆丕的这三封信，
正好反映了英国对待"二十一条"态度的三个阶段。第一阶段，从
年 月 日至 月中旬，英国人在试图弄清日本所提要求的
真正性质与范围时，还打算愿意看到日本人在中国获得有限的权
益，作为他们参加作战的报酬。而为了在列强弄清真相前就与中
国达成协议造成既成事实，日本也对包括英国在内的列强大施骗
局，仅将一至四号各条通知各国，故意隐瞒最严重的第五号各条内
容。第二阶段，从 月中下旬至 月 日，英国人得知日本要求
在长江流域英国势力范围内攫取铁路特许权，和提出企图改变中
北洋时期的中国外交
《顾维钧回忆录》第 分册，第 页。
二馆藏北洋政府外交部档案。
同上。
年 月 日安格联致庆丕密函，二馆藏海关总税务司署档案［六七九
（） ］。
年 月 日安格联致庆丕密函，二馆藏海关总税务司署档案［六七九
（） ］。
年 月 日安格联致庆丕密函，二馆藏海关总税务司署档案［六七九
（） ］。
国政治机构的第五号内容后，迅速作出反击。第三阶段，从 月
日至 月 日，英国见日本取消了与英国利益相抵触的条款
后，便劝说袁世凯接受要求。
年 月，日本以青岛三面在中国的包围之中，如不和中
国处理好关系，青岛的贸易将受影响，于是自动建议将胶海关交回
中国管理，并请援照从前德国与总税务司直接商办之例，请中国政
府委任总税务司和日本公使直接商办。北洋政府税务处乃委派安
格联按照从前中德《会订青岛设关征税办法》，和日使商议接收手
续及征税章程，并声明"此项会议之件只于欧战期内暂时适用，庶
免日后 "。因此，所拟合同底稿有"暂行办法"字样。日使以日
本意图久占青岛，力主取消。几经周折，中国终于同意取消"暂行"
字样。月 日，双方签订了《会订中国海关在青岛重行开放及
海关在德国租借地内因日德战务现时归日本军政府管理海关如何
行事之办法》，共四条：" 第一条，兹彼此订定中国海关在青岛重行
开办。第二条，中德两国代表于一八九九年四月十七日在北京会
订关于在青岛设立海关之办法暨中德代表于一九 五年十二月初
一日在北京会订青岛设关征税修改办法，该二项办法内所定各条
件推及中日两国政府，照前发生效力，将其中德国字样改为日本字
样。第三条，日本军政府占领青岛时所有据守中国海关之案卷支
用之公款暨从前归总税务司管理之海关关产应交还于总税务司。
第四条，除按一九 五年与德国会订之修改办法将进口税之净数
扣出二成津贴外，日本政府应将日本官员在青岛所收之税项，至青
岛海关复开之日为止，一并交由总税务司接收。" 月 日，胶海
关复行开办。总税务司饬派大连关税务司立花政树（日人）为胶海
关税务司，其所遗大连关税务司一缺，饬派该关头等帮办江原忠
（日人）署理。
一战期间英国在华海关利益
二馆藏海关总税务司署档案［六七九（） ］。
至此，安格联维持住了英国控制下的中国海关的表面上的完
整和统一。
三结 束 语
一战的爆发，引发了中国由"中立"到"参战"，因而中国海关被
赋予了战时任务。英国得以利用中国海关打击德国，排挤德国势
力，但是同时不得不应对德国势力退出后日本的步步进逼和中国
民族意识空前高涨的考验，以维护英国在华海关利益，维护英国控
制下的国际官厅―――中国海关的完整性和统一性。因此，围绕一
战期间英国在华海关利益这一话题，可以看出当时的中国外交风
云、英德关系、英日关系的一些层面。安格联 年 月 日的
第 号半官性通令，更加说明了英国维护其在华海关利益的现实
意义和长远利益，更加表明了安格联在维护英国在华海关利益上
的殚精竭虑。
我们可以说，如果没有中国对德宣战，英国就很难利用中国海
关达到防止德奥以中国为补给线和稳固英国在华海关利益的目
的。在内外因的共同作用下，外因―――协约国试图说服中国参战，
内因―――中国想借此机会提高国际地位，中国一步一步地走向对
德宣战： 年 月 日，中国政府向德国政府提出抗议，抗议其
施行潜水艇计划，违背国际公法危害中立国人们生命财产安全；并
声明万一抗议无效，不得已将与德国断绝外交关系。同年 月
日，中国政府向德国政府宣告断绝外交关系。同年 月 日，中
国对德宣战。
而日本 年 月无需别国劝说就主动地对德宣战，目的是
为了攫取德国在中国的利益，并进而达到独霸中国的目的。日本
的举动让英国非常不安和大为恼火，英国不能容忍日本对英国在
华利益的侵犯，但是在忙于欧战的情况下又不得不退却。所以，英
北洋时期的中国外交
国这一次又与以往和后来采取的伎俩一样―――以牺牲中国的利益
来换取英国的利益，它在搞清日本提出的"二十一条"做出修改后，
除胶海关这一既成事实以外，对英国的其他利益危害不大时，就改
而劝说中国接受"二十一条"，以换取英国控制下的海关的统一性
和完整性。
综上所述，英国一战期间在华海关利益是利用中国海关截击
德奥补给线，维护英国在华海关利益，继续将中国海关建成为英国
对华关系的牢不可破的基石。前者是战时利益，后者是长远利益。
无论就战时利益而言，还是就长远利益而言，英籍职员留在中国海
关内比回国直接参战更能发挥作用。可以这么说，英国在一战期
间成功地维护了其在华海关利益，而且行之有效地利用中国海关
打击了德国的利益。相较于英国一战期间在华其他方面利益的退
却，英国在维护其海关利益方面是极其成功的，这与赫德的近半个
世纪的潜心经营是分不开的，而安格联在其中起了至关重要的决
定性的作用，因此安格联因为"对战争有功" 年被英国政府授
予了爵士衔。从某种程度上讲，英国人控制下的中国海关在维
护英国利益方面比英国公使馆还要公使馆。
蒋耘中国第二历史档案馆副研究馆员
一战期间英国在华海关利益
二馆藏海关总税务司署档案［六七九（） ］。
北洋时期的海关与
关税特别会议
英国外交的看法
冈本隆司
一前 言
南京国民政府之建立是民国时期民族主义兴起的一个结果。
从对外关系的视角来看，对于这段历史的形成，英国开始从中国
"有秩序的撤退"起了不小的作用。众所周知，在 年末发表的
所谓"十二月备忘录"（ ），既是这一"有
秩序的撤退"的起点，同时又是英国对华政策的转折点。因此"十
二月备忘录"的历史意义，尤其它在外交史上的意义，已经被充分
地探讨过。
尽管如此，试看"十二月备忘录"的本文，就可知其叙述的要点
是关税特别会议的始末和二五附加税的处置：
有关英国的"撤退"和"十二月备忘录"，参阅河合秀和《
页；久保亨：《
页； ， ，
， ， ， ； ，
， ， ， ， 。
再照本政府之意此项新策似以对于华会附加税
立予无条件之准许为企图付诸实行者先应行之步骤也
然尚恐或有致疑于此项附加税之准许可于党派之中发
生利此害彼之事以致又加一促致国内战争之由者故特
专用释明 既系无条件准许则所收附加税进款未必由
各税务司解交上海之指定保管存款银行 乃凡关于附加
进款若何支配储存各问题均应由主管中国官厅自行解
决之也
以上结论来自关税收支的观点。因此"十二月备忘录"的重点，在
于中国关税制度、中国海关制度的职能。所以笔者也曾从这个视
点，联系关税保管制度的确立及其演变，探讨了英国外交和中国海
关互相影响的过程，并明确指出了这个过程使南京国民政府的财
政基础得以形成的事实。"十二月备忘录"的形成，不但与英国
的对华政策，而且与中国财政制度很有关系。
但是以往研究对于以上情况，尤其对于"十二月备忘录"所提
及的二五附加税收支问题，以及中国海关的作用，没能充分理解。
或认为总税务司的政策是"以列强为主的海关行政"，或认为中国
海关是"关系英国生死的权益（ ）"。这种看法固然
没有错误，但并不全面。以往的研究没考虑到的问题是：英国的
北洋时期的海关与关税特别会议
这篇文章的中文译文，引自《英国对华新提案》，《 银行周报》第 卷第 号，
年 月。英文原文，参阅 ／ ， ／／ ，"
"， ， ， ， 。
冈本隆司： 名古屋大学出版会， 年，第 、
页。以总税务司安格联及其所起作用为中心，具体地探讨了当时的中国外交和
国际政治的是唐启华的《北洋政府时期海关总税务司安格联之初步研究》，" 中研院"《近
代史研究所集刊》第 期下册， 年 月。
例如，久保亨：《 ，第 、 页。 ，
，
"权益"指的是中国海关的哪一部分？产生出"十二月备忘录"的英
国对华政策，与中国海关有什么关系？本文试图通过考察围绕关
税特别会议的英国外交，对上述问题作出一定的解答。
二华府会议与中国财政
年 月 日，驻北京英国公使艾斯敦（
）向本国外交部发了一份电报，报告说中国财政"远比想象
中的糟"，"实际处于崩溃状态"，"英国的费克斯、马可尼借款
（ ）以及其他多数外债，正被拖
欠。对于不由外人管理的税收为担保的外债，中国政府完全无力
还本付息"。于是他建议，" 必须向华府会议提出在外国管理之下
（ ），重建中国财政的全面规划"：
数年之间或许需要一个被授予足够权力监控一定
的税项收支以便处理无担保债务的华洋委员会
十分可靠的税收只有新增关税
英国公使建议在华府会议上必须提到中国的"财政改革问题"，并
且为了解决这个问题，必须提出把新增关税放在"外国管理之下"
的办法。值得注意的是英国使馆的看法是注重中国财政及其外
国管理。
当英国外交部接到这个建议方案时非常吃惊。因为他们认为
所谓"财政改革"就是"国际干涉"，它可能导致将中国"变为第二个
北洋时期的中国外交
／ ， ／ ／ ， ， ， ，
所谓"无担保债务"主要指的是日本的西原借款。这种论点已有"外国报纸"予以
大力宣传，因此梁启超在天津讲演时，对此极力进行反驳。参阅梁启超：《太平洋会议
中两种外论辟谬 重画中国疆土说与国际共管说》，《 饮冰室合集・文集》三七，第
页。
埃及"（ ），并且是"完全改变从前英国政策"的办法。
外交部远东司员威力斯礼（ ）说：" 即使外国列强不
可以避免管理中国财政"，华府会议"还没有相应功能可以处理如
此复杂的问题"。为了征询专家的意见，他致函伦敦汇丰银行艾
迪斯（ ），其中也提到"应该尽量设法延缓管理财
政的时期"。
艾迪斯的回复，果然是对"管理财政"表示反对的意见。据
他所说"将中华民国的财政置于国际共管之下"，虽然可能具有相
当实效，但是如果没有相应的武力支持，此举就必终于失败。而中
国的情况，是否值得行使武力呢？
或有例如埃及似乎由外国人管理国家的办法，或有例如土耳
其由战胜国强加的办法，但是试图把如此干涉他国的办法适用于
中国，这既不正当，又不可行。"拖欠债款"这一词句，一般来说虽
然导致外国债券持有人的共同行动，但是并不适用于中国。
因为中国"拖欠债款"，只限于内外债的一部分，所以如果需要
改善财政状况，不如利用、扩张海关、盐务稽核所等现存机构。
英国外交部获得银行界方面的赞同后加强了信心，于是决
定不采纳驻华使馆的建议。不但在华府会议上不使英国代表团涉
北洋时期的海关与关税特别会议
／ ， ／ ／ ， ， ，
， ， ，
／ ， ／ ／ ， ， ， 英国外交
部对中国财政的此种态度，因与其在华盛顿会议上的全面性政策相关联，所以仍有探讨
的余地。但现在因笔者能力有限，并且文章篇幅的关系，无法进行详述，只在文中提出
问题点。
／ ， ／ ／ ， ， ，
／ ， ／ ／ ， ， ， ，
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／ ， ／ ／ ， ， ， ，
， ， ，
及中国的"财政改革问题"，而且在即将召开的关税特别会议上也
将要坚持这种态度。威力斯礼自己则在 年末亲赴华盛顿，与
美国国务院要人面谈，说明"整顿中国财政，则免不了建立常设国
际委员会，以共管全部收支"的情况，希望得到美国政府的理解
和协助。其结果，对在特别会议上"不涉及无担保债务问题"，" 防
止全盘商议中国财政"，以便"有益于中国全体"（
）的问题上，英美政府"意见完全一致"了。英国外长
寇松（ ， ）在
年初致电驻华使馆，下达了这些"意见一致"的政策。
在英国外交部的看法中，" 无担保债务"和"干涉"是不可分割
的问题。从理论上讲如果讨论无担保债务问题，就不得不提到中
国"拖欠债款"的问题，如想改善这种情况，就不得不改革中国财
政，这样必然最终导致国际共管和武力干涉。英国外交部为了回
避干涉，就将无担保债务问题搁置起来，以便不商议中国的"财政
改革"。
三驻华使馆的立场和英国外交部
年初，英国驻华公使新旧交替，麻克类（
）到京赴任。当他离开英国的时候，对上述的政策表示"发
北洋时期的中国外交
， ，
， ／ ， ，
，
／ ， ／／ ， ， ， ，
， ， ， 上述的威力斯礼使美，参阅ロイド・
ガ�ドナ�著、河合秀和译：《 细谷千博、斋藤真编：《ワシ
ントン 第 页。
／ ， ／／ ， ， ， ，
自内心的赞成"。不料，他到任后不久，就以"是这里全体一致的
舆论"为由，提出了"不能按照英美政府意见一致的原则限制讨论"
的见解，尤其着重"处理无担保债务"之说。据他所说，他本人并
不反对在关税特别会议上"不涉及无担保债务问题"的政策，但是
认为这种政策是"不现实的"；他与美国公使商量的结果，意见也
是一致的。因为其他列强代表的想法是只有在用以偿还债务的前
提下，才承认二五附加税，如果"不涉及无担保债务问题"的话，他
们将会表示反对。麻克类把"处理无担保债务的全面规划"视为
"有益于中国全体"，并报告中国政府也赞成"处理无担保债务的
全面规划"，并已委托法人财政顾问宝道（ ）撰写
"处理无担保债务"的具体计划。
英国外交部认为麻克类的意见反映了当地的"感情和意见"，
并重新意识到"不涉及无担保债务"政策的困难性。不过他们一
旦想到"涉及"时所产生的"危险"，就无法改变自己的看法。就
这样，对于无担保债务问题，英国外交部和驻华使馆的意见有了分
歧。鉴于这种情况，威力斯礼再次提出了综合性的意见。他说：
北洋时期的海关与关税特别会议
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如果关税特别会议提到总体的中国债务并且结果
是新增关税不足以满足其需要的话会议就一定会论及
总体的中国财政 那么第一个问题是如果我们重新
考虑总体的中国财政并且不行使干预政策究竟能做到
什么程度？
以上论点和麻克类到任以前所说的一样。但是同时他还提出
了新的论点：
我认为无担保债务问题不是不应该尽力解决恰恰
相反为了恢复中国债信偿还这些债务是必不可少的前
提 可是 这 应 该 是 在 关 税 特 别 会 议 以 外 提 起 的 问
题 情况不可能比现在更坏 中国政府可能解体
实际上已经解体现政府可能消亡但是另有政权将会取
而代之 中国的银行之中有些可能倒闭进而导致它们
的顾客破产 金融危机骚乱可能发生但是中国却仍旧
会存续下去
我们不能忘记的是即使与北京中央政府谈判也不
过仅仅是与一个当权派系谈判这一派系的权力范围仅
仅限于北京城内的事实 因此所谓中央政府并不是代表
中国的政府 中国有许多敌对竞争的政府存在恐怕北
京政府再也不能恢复对各省政府的支配权
如果关税特别会议只有招来各省的反抗才能给中
国政府带来利益如果它只有引起南方的敌意才能处理
无担保债务如果它在政局混乱之中因无法得到担保和
合同所以不能重建中国财政如果因为它不能获得充分
的管理权所以无法着手建设性政策的话将面临最坏的
局面 不仅什么成果都没有反而会使中国政局更加恶
北洋时期的中国外交
化 既然如此我以为唯一稳妥的政策是无为
到这一阶段，威力斯礼不但仍然坚持"不涉及无担保债务问
题"，而且表明了对北京政府的怀疑和对各省政府的顾虑。对威力
斯礼的这一看法，其他外交部远东司的官员们也表示赞成。他们
认为宝道的计划将造成中国政府的"浪费"；麻克类主张的"用二
五附加税来处理债务"的方法也不是"有益于中国全体"，而是有益
于北京政府和"持有无担保债券的中国银行界和个人投资者"。麻
克类自己也知道"这种方法在南方一定不受欢迎"。
英国外交部的立场如此坚固不可动摇，但并不是一点矛盾也
没有。他们虽然认为"无为"是"稳妥的政策"，实际却不得不参加
关税特别会议；他们虽然重视各省政府，实际却不得不与北京政府
谈判关税问题。既然如此，他们就不能完全说服驻华使馆。外交
部和使馆意见相对立的局面，不但没有消失反而持续了下去。
四有关台克满计划
关税特别会议因金法郎案的纠纷而多次延期，到 年
月 日会议才在北京召开。英国方面为了参加会议，预先拟定了
本国的方案。这是当年 月由驻华使馆中文参赞台克满（
）草拟的，所以可以叫做"台克满计划"。 年 月，台
北洋时期的海关与关税特别会议
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／ ， ／／ ， ， ， ，
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克满接到英国外交部的指示，一个月后草拟了试行方案，其后直
至第二年初不断征询各方意见，加以修改。
从 年后半期到 年前半期，中国各省政府独立的倾
向越发明显，厘金的"非法征收"（ ）也越发增加
了。英国当局面临这样情况，不得不及早提出对策。英国本来主
张裁厘， 年中英商约规定，如中国废撤厘金，进口税率即可增
至 ； 年所定有关中国关税税则的条约也对此再度予以
肯定。自然英国企图把不久即将召开的关税特别会议作为实行裁
厘的机会。因此伦敦外交部指示驻华使馆拟订方案时，其基本方
针是要求各省自行提出裁厘，作为给各省分配税收的交换条件。
从另一角度来看，可以说他们自 年初以来重视各省的看法，
到 年演变成了把税收分配给各省的具体办法。
台克满计划有两个要点，第一，作为裁厘的补偿，给各省分配
一部分"国税"（ ），第二，用新增关税来处理无
担保债务。第一点与外交部的指示相符合，而第二点却是来自
麻克类公使的看法。因为当台克满草拟方案时，商量的对象只有
北洋时期的中国外交
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麻克类一人。因此麻克类也完全支持台克满计划。他向本国发
电报说：" 我们应该按照宝道的计划，用附加税的收入来处理中国
政府的负债。"
台克满计划既然如此，英国外交部对此就无法完全予以赞
成。记述最详细、反对最鲜明的是威力斯礼在 月 日写的备
忘录。他首先说：" 我们所关心的是新增关税将被用于何种目
的，这并不仅仅是财政上的问题，而是政治上的、很重大的问
题。"他接着又说：
中国财政是个不明确的词句容得下多种解释
如说是整编中国财政结构 当然就需要总体计划如说
是整顿中央政府的财政 这是主张无担保债务政策的
人们的想法实际上辗转成为为负债提供资金的一个程
序 所以应该严格区别这两种解释 恢复中央政府
的债信并不算是恢复中国信用 我认为如果不把
处理无担保债务的问题作为整编中国财政结构的总体计
划的一部分来办理就无其益而有其害
他最后再次提出和 年一样的见解，即"整编中国财政结
构"非有"完全的外国管理"不可，" 这种税源管理，终将以武力为依
据"；并认为"我们不可以忽视中国处于危险的状况，其结果可能迫
使我们或实行干涉或表示无能为力，不可能有中间路线"。他所说
的前者的意思就是"完全的外国管理"，后者就是"英国权益的放
弃"，" 如果被迫抉择其一的话，我们应该选择后者"。为了避免陷
于这种局面，做到"让中国争取自救"，他提出了"无为政策"（
北洋时期的海关与关税特别会议
／ ， ／／ ， ， ， ，
，
／ ， ／／ ， ， ， ，
），作为"真正可行的政策"。
但是英国外交部内部还有异议。远东司长瓦泰镂（
）把"无为政策"看做"没有建设性的治国大纲"，提出"应
该从总体上对待中国整顿问题"的看法，说道：
在关税特别会议上我们应该为中国提供一大整顿
计划即采用无论中央与各省之间的关系如何变化都能
正常运作并且十分灵活的财政结构其中也包括为各省
提供税收的机构在内 我们还应该记住在某一阶段为保
全面子可能实行慎重的武力示威
他虽然没有涉及处理无担保债务的问题，却对台克满计划给以积
极的支持。威力斯礼遭到反驳后，对台克满计划，也就是说对"把
处理无担保债务的问题列入会议议题之中"，不再彻底表示反对
了。尽管如此，他仍认为现在立即提出台克满计划之举是"一大错
误"，并主张"我们应该谨慎行事"。
鉴 于 如 上 议 论， 年 月 外 长 张 伯 伦（
）给英国代表团下达命令，说道：" 英国政府承认处理
无担保债务是关税特别会议所面临的任务之一，但是这个任务作
为会议的任务只能算是次要的。"一方面给予"承认"是因为台克
满计划可以成为所谓"建设性"计划的基础，另一方面看做"次要"
的是因为"处理无担保债务"未必一定是英国重视的问题，如果不
满足英国更注重的要求，就不应该提出。这道命令反映了 年
北洋时期的中国外交
／ ， ／ ／ ，" "，
， ，
／ ， ／ ／ ， ，" "，
，
／ ， ／ ／ ， ， ，
／ ， ／ ／ ，
， ，
以来持续而来的北京使馆和伦敦外交部意见的不一致。即使到关
税特别会议召开的时期为止，英方还没有统一的政策。
五北京与伦敦之间
那么，是什么导致北京和伦敦意见不一致？换言之，即尽管本
国外交部屡次提出异议，为什么北京使馆却仍然坚持有必要处理
无担保债务呢？
原来华府会议即将召开之前，英国公使艾斯敦打电报所说的
危机，其实并不只限于北京政府的财政。不久中交两行遭到了挤
兑，与此同时，已经开始的清理内债的举措也陷入僵局。到
年末，中国金融也陷入了危机。
到 年初，金融风潮暂且平息，清理内债也上了正轨。
但是实际可靠的税收只有关税余款，因此政府、银行以及持有债
券人们都争夺这个关余收入。其间北京外交团不但因不同意把
关余交给中国的银行而受到中国人的批评，并且因不用关余来
实行外债的还本付息而受到了外国人的批评，进退两难。掌管
北洋时期的海关与关税特别会议
／ ， ／ ／ ， ， ， ，
， ／ ／ ， ， ， ， 。中国人当时批
评外国，把这次挤兑叫做是"英美阴谋"控制中国财政，参阅 ／ ， ／ ／
， ， ， ，
冈本隆司： 第 、 页； ／ ， ／
／ ， ， ， ， 。
例如蔼庐：《整理内外债问题述要》，《 银行月刊》第 卷第 号， 年 月；
《公债问题之变化》，《 银行周报》第 卷第 号， 年 月。
， ，
， ／ ，
， ， 。 ／ ， ／／ ， ， ，
， 。英国以外的外国银行的不满，可以参阅《美国花旗银行在华史料》，中国
金融出版社， 年，第 页所收的档案。
关余收入的是海关总税务司安格联（ ），他将全部
关余用于内债的还本付息，暂且缓解了中国银行界的不满。但是
他的"优待"一部分内债的措施，不用说使得持有无担保外国债券
的人们心怀不满，而且这项措施对北京政府的财政危机依然置
之不问，因此并不算处理好全部内债。这里还有各方面的相互对
立的利害关系需要调整。进行调整的时候，处理无担保债务是必
不可缺的。
正是在上述情况最激烈的时候，麻克类到北京赴任。正因
为如此他才认为本国与美国已经达成"意见一致"的政策是"不
现实的"，并坚持处理无担保债务，称之为"有益于中国全体"。
他说道：
不仅可以从以下两方面解救中国政府即既可以使
中国政府摆脱外国债权人的执拗的纠缠又可以避免使
中国政府为了转嫁以上压力而必须用危险的财政上不
健全的手段来获得税源一事 除此以外还可以挽救一大
批濒临破产与无担保内债有关系的中国的银行和个人
投资者 如果 年 月 日大总统允准的总税务司
以关余为担保处理内债的办法失败的话此外没有办法
可阻止中国国内信用的全面崩溃
由此可见他受到了从 年到 年中国财政金融的危机，尤
其是由安格联掌管关余，处理内债措施的影响。
威力斯礼等反对麻克类的主张，提出了着重各省力量的论点。
不久他们的忧虑就成了事实。 年 月，广东革命政府提出分
配关余的要求，因遭受拒绝分润而试图接收粤海关，外国方面用炮
北洋时期的中国外交
参阅冈本隆司：《 第 页，唐启华：《北洋政府时期海关总
税务司安格联之初步研究》，" 中研院"《近代史研究所集刊》第 期下册，第 页。
／ ， ／／ ， ， ， ，
舰威胁阻止了其干涉海关。这次交涉的经过，虽然众所周知，不用
赘述，但是还需要注意的是在中外交涉之中，英国当局持何种
看法。
英国外交部一听到这次事件，就明确指出了"我们应该不惜
任何代价阻止广州的非法行为"。但是这不意味拒绝广州的一
切要求。外交部害怕的是粤海关的接收以及"海关的完全解体"
（ ）。为了避免这种最坏
的局面，他们不得不答应广州的关余分配要求，并意识到"我们
对各省的要求一味拒绝的态度持续越长久，这种危险性反而越
大"。
可是麻克类打电报汇报这次事件时，写道：" 内债还本付息吸
取了全部关余"，现在没有剩余可以分配给广州，将关余收入用于
内债之举"有益于中国全体"。即使在对广东政府一案上，他也
采取和关税特别会议一样的立场，而且还成了总税务司的代言
人。由此也可以看出麻克类受安格联的影响。既然如此，英国
外交部就只能回答"有益于中国全体这一见解还有商讨的余地"，
"现行的分配税收的办法不公平"。
通过 年末与广东政府的冲突，英国方面在政策上迎来了
一个转机，即他们明确意识到为了阻止以广东为首的地方政府损害
北洋时期的海关与关税特别会议
／ ， ／ ／ ， ， ， ，
／ ， ／ ／ ， ， ， ，
， ， ，
／ ， ／ ／ ， ， ， ，
例如参阅《日本外交文书》大正十二年第 册，天羽广东总领事致伊集院外长
电， 年 月 日，第 页。麻克类始终坚持称扬安格联的立场。例如参
阅 ／ ， ／／ ， ， ， 。
／ ， ／ ／ ， ， ， ，
自己的利益，有必要为各省提供某项税收。于是到 年各省加
重征收厘金时，作为对策，英国提出了为各省分配税收的具体办法，
拟定了台克满计划。
因此对于给各省分配税收的必要性，伦敦外交部和北京使馆都
是同一看法。但是对于分配税收的具体办法，伦敦和北京却各有意
见。台克满计划是由北京使馆草拟，以处理无担保债务为前提，所
以认为海关应该对新增关税的收支负责，是参与分配税收的主要机
构。这也可以说就是 年由艾迪斯提到的"扩张"办法。不过
伦敦外交部对这种办法已不满意。他们认为这不但可能使海关卷
入中国国内纷争而陷入困境，而且连实现裁厘都没有把握。于是
是否处理无担保债务的问题就成了是否应扩大海关的职能的问题
了。上述的意见对立导致外交部内"无为政策"和"建设性"政策的
对立。最后英国决定了态度，即既不坚决拒绝处理无担保债务，又
不立刻提出台克满计划。因为这只是暂时的妥协，所以随着关税特
北洋时期的中国外交
这种看法，或许作为当事者的海关比英国当局感到更有必要。例如参阅
， ― ， ， ，
， ， ， ，
， ， ， ， ， 。安格联所写
的有关裁厘的论文，或也是其结果。 ，
， ， ， ，
， ， ，
（ ）， ， ； ，" "，
， ， ， ， 。这篇论文的内
容，参阅小濑一： 《东洋史研究》第 卷第 号， 年
月，第 页。
／ ， ／ ／，"
"， ，
， ， ， ，
／ ， ／ ／，" "，
， ，
别会议之进行，中英关系之恶化，英国被迫重新考虑自己的立场。
六北京关税会议与省港大罢工
于是英国在关税特别会议上，首先希望获得"裁厘"。他们认
为"以确保逐渐裁厘为前提条件，以与此同一的速度，分段地准予
关税自主权"。但这并不意味英国对裁撤厘金有把握。与此相
反，英国外交部正是充分认识到裁厘一事很困难，认为只有先妥善
处理好裁厘问题，然后才可能讨论加税及其处理。不料， 年
月 日会议早早通过了一项议决案：
各缔约国中国在外兹承认中国享受关税自主之权
利 中华民国政府声明裁撤厘金与中国国定关税定
率条例须同时施行又声明中华民国十八年一月一日即
一九二九年须将裁厘切实办竣
对此，英方大吃一惊，并不得不重新考虑对策。英国吃惊的
不是中国不保证实行裁厘，而是列强实际上不以裁厘为条件而
认可中国的关税自主权，也就是说无条件地给中国政府增加了
关税收入。伦敦外交部以为即使是这样的"纸上裁厘"（
），也不无价值，决定不得已时予以承认，同时
北洋时期的海关与关税特别会议
／ ， ／ ／ ，
， ，
／ ， ／ ／ ， （ ） ，
， ， 这篇中文译文，引自井出季和太：《
台湾总督府官房调查课， 年 月，第 页。
／ ， ／ ／ ，
， ， ； （ ），
， ， ， ， ， 小濑一：《
第 页。
又决定事已如此就应该首先妥善处理好"无条件"提供的新增关税
的用途。于是台克满计划提到的用附加税来处理无担保债务的办
法就落了空。英国最重要的课题最终成了如何为各省分配税收的
问题。
与此同时，英国遭受广东国民政府的攻击，即所谓的省港大罢
工。英国外交部中对此有如下意见：使过激分子以及俄罗斯掌握
广州政府，并发动对香港的绝交抵制运动，使我们遭受惨重损失的
原因，主要是我们拒绝分拨粤海关的税收。给各省"公正分配"关
税收入，确实是对付排外运动的一个办法，但是从前为什么办不
到呢？到了以英国为目标的排外运动如此激化的时候，他们得到
的结论是总税务司安格联经营内债的方式，使得关税收入全数提
交北京政府，根本没有利润可以分配给各省。在这一意义上，海关
成了"北洋支配以及外国帮助北京的象征"（
）。如果按照关税
特别会议的议决案准予关税自主权，新增关税也仍旧归于北京政
府的话，那么很可能引起各省政府的愤怒，使他们不但攻击外国，
而且接收海关，那么"海关解体"的危险性也越来越大。所以他
们批评现行的关税保管以及安格联经营内债的办法，提倡改变这
些办法。
不应将关余全数提交北京政府的看法，早在 年就出
现了。着重保卫海关制度完整的看法，也于同时出现。但是保
卫海关制度完整的目的和办法，尤其他与关税收入的处理有什
北洋时期的中国外交
／ ， ／ ／ ，
， ，
／ ， ／ ／ ，
， ， ／ ， ／ ／ ，
， ，
么关系，这在当时并不明确。海关既是保证遵守条约的通商的
机构，又是掌握关税收入以担保内外债务的机构。英方意见的
分歧是由海关所具有的这双重职能而引起的。驻华使馆着重
于后者，而伦敦外交部给予后者的评价很低。连瓦泰镂的"建
设性"政策都认为"海关存续"不是来自财政金融上的职能，而
是来自通商上的职能。在这一论点上，他与威力斯礼等的见
解没有区别。
省港大罢工爆发，英国在通商上遭到广州政府的破坏后，越来
越重视通商上的得失。作为威胁通商存在的各省政府既然要求分
配关税收入，将关税收入全数提交北京的海关的职能，就不但会激
怒各省，而且违背英国通商上的利益。到 年末，英国外交部
才首次感到中国海关在通商上给英国带来利益的职能与其在财政
金融上的职能明显互不兼容。于是外长张伯伦发电致关税会议代
表麻克类，下达了如下命令：
由保管银行总税务司外交团掌管关款的现行制
度事实上为外国干涉中国内政作出了最大贡献 关税
特别会议纵使准许关税自主权但如果仍是不改变这一
制度的本质而把无担保外债的还本付息附加于现存机
构的做法的话那么这种形式的干涉就远比现在更没有
辩解的余地
提出把关税收入分拨各省的原则的时候不可忘记
的是将我们的做法区别于外国干涉要让中国享有更多
的自主权以便使地方分享新增关税
鉴于关税自主权将造成全新的情况我们因为着重
把关税收入分拨各省的原则所以认为即使有反对意见
北洋时期的海关与关税特别会议
／ ， ／ ／ ， ，" "，
，
也应该完全改变现行掌管关款的机构
可见"十二月备忘录"中包含的论点，在一年以前就大都已经
被提出了。但是此时正在召开关税特别会议，参与各国或多或少
均与无担保债务有利害关系，所以张伯伦的命令还不具有实效。
麻克类回答说：
如果现在对海关有所改变关税率除外 这就等于
破坏维护中国的统一和防止布尔什维克影响的支柱 在
提出这种见解时我们必须慎重行事
大半的中国人并不反对维持现行海关制度甚至希
望强化 我们认为即使间接的办法也有益于中国全体
如由海关征收替代厘金的补偿税 并
分配给各省与此同时为处理大部分中国人持有的债券
起见采取保护基金的办法
因此维持海关这一点最为重要从我们所提的替代
厘金和处理债务这两大方案来看维持海关也是必不可
少的 并且一般来说中国人自己十分清楚没有任何保
护可以避免军阀的剥削所以为了内债他们极力希望海
关的现行管理
基本上他既不否定处理无担保债务，又拥护海关财政金融上
的职能，所以伦敦和北京意见的分歧依旧存在。虽然两者都极力
北洋时期的中国外交
／ ， ／ ／ ， （ ），
， ， 。对安格联的批评，参 阅 ／ ， ／／ ，
， ， ， ， 。
／ ， ／ ／ ， （ ） ，
（ ）， ，
支持"维持海关"，但是在怎么办才能"维持海关"的问题上各有意
见。此时的问题逐渐归结为是否改变现行关税保管制度和是否肯
定海关在财政金融上的职能。
到 年因北京政局混乱，月关税特别会议流会，麻克类
的方法也失去了实现的可能。月广州国民政府决定自动停止对
香港的绝交抵制运动，同时宣布对奢侈品的进出口征收二五附加
税。事态的进行正如伦敦的想象。这实际上就是给地方分配关
税收入，以及改变关税保管制度。伦敦和北京的意见对立，以前者
的意见得以实现，后者的意见失败而告终。 月调回麻克类，
月发表"备忘录"，都是英国外交看法统一的表现。
七结 语
英国的"撤退"政策的形成，实际始于 年。当时中国政府
的财政崩溃，为处理债务、解救困境起见，英国以及其他列强不得
不考虑国际共管。因为管理中国财政难以回避外国武力干涉，所
以英国外交部决定对处理债务的问题采取消极的态度。但是驻华
使馆持续反对外交部的方针，伦敦和北京在意见上出现分歧。驻
华使馆深受海关的影响。尤其因总税务司安格联掌管关余并将其
用于处理内债，引起持有无确切担保债券的人们不满，外交团不得
不调整各方面的利害冲突。
年因广东政府要求分配关余，英方觉察到为各省提供资
金的必要性，所以在伦敦和北京之间出现的意见分歧，在 年
关税特别会议召开之前暂且得到调整。调整之后英国决定首先取
北洋时期的海关与关税特别会议
／ ， ／／ ， ， ， ，
，
／ ， ／／ ， ， ， ，
／ ， ／／ ， ， ， ，
得裁厘，然后准予新增关税与处理债务。但在会议之中意见的对
立再次显现。因为不管中国是否实行裁厘，列强都承认中国享有
关税自主权，于是如何处理新增关税的办法就成了重大问题。
原先英国外交部认为国际共管是挽救中国财政唯一的办法，
为了避免外国干涉，作为替代国际共管的办法，还有扩张现存海关
职能的途径。可是不管他们在伦敦如何考虑，这种方法在中国通
过总税务司安格联的处理内债，实际已经确立了。面临广东政府
希望分配关余的要求，伦敦外交部也注意到扩张海关财政职能一
事。从而英方在以下问题上意见一致，即认为海关是遵守条约、促
进通商的重要机构，所以应该保卫这个制度的完整。然而海关财
政上的职能，对保卫制度完整、保护通商究竟是有所帮助，还是给
以妨碍？通过关税特别会议和省港大罢工，英国断定前者的有帮
助的看法有误，后者带来妨碍的看法是正确的，并发表了"十二月
备忘录"。
因此英国的"撤退"政策，并不止于从中国民族主义撤退。但
是如何从以往干预过并有较深关系的中国财政金融结构撤退？撤
退以后海关的职能将如何变化？中国财政金融将成为何种结构？
结果是否与英国的利益相符合？决定"撤退"的英国外交政策仍有
许多重大问题需要解决。
冈本隆司日本京都府立大学文学部助教授
北洋时期的中国外交
从"联俄"看孙中山的外交观
陈立文
一前 言
联俄容共政策系孙中山晚年的一项重要决策，这一决策的产
生背后有其国内革命环境与国际外交情势两方面背景因素的存
在，以国内境况而言，是国家统一的目标追求、民间亲俄的澎湃舆
情与五四时期的社会思潮。在国外境况方面，则包括了孙中山的
外交观、西方国家对中国的态度与中国对苏维埃的期许，本文并
无意对联俄容共政策的决策过程加以分析，只想从一些史料中爬
梳出孙中山联俄容共当时的外交观，看看孙中山为突破国内外的
现实困境，如何透过联俄来完成其追求中国平等独立的国际地位，
达成国家民主自由的完全统一。
孙中山联俄方针正式的决定是始于民国十二年（ 年）月
日，孙中山与越飞（ ）发表的"孙越联合宣言"，其具体办
法则是同年 月 日越飞离沪赴日本热海养病时，孙中山派廖仲
恺陪往，" 继续商讨一月之久"而订定。以往在台湾研究孙中山
联俄容共这段历史，多半只依据其年谱、全集，以及国民党的一些
陈长源：《联俄容共政策之决策环境》，《 逢甲人文社会学报》第 期， 年
月，页 ― 。
桂崇基：《中山先生为什么会联俄容共》，台北：《传记文学》总期数第 期，
页 。
档案，但自从俄国档案资料开放以后，由俄罗斯科学院远东研究
所、俄罗斯现代历史文献保管与研究中心、德国柏林自由大学东亚
研究会合作编辑的大型系列文件集《联共（布）、共产国际与中国
（ ― ）》问世，其第一卷《联共（布）、共产国际与中国国民革
命运动（ ― ）》俄文版， 年在莫斯科出版，收入档案文
件 件，由中共中央党史研究室第一研究部译为中文， 年
在北京出版，同时也出版了第二卷《共产国际、联共（布）与中国革
命文献资料选辑（ ― ）》，收入第一卷以外的相关资料
件。此外由李玉贞主编的《马林与第一次国共合作》是译自荷
兰、德、英、俄、法等国文字的档案 件，为联俄这段历史的研
究提供了许多不同角度的观察点。本文即拟以这一系列文件配合
其他资料来探讨。
孙中山倡导国民革命，其目的是要从列强殖民地主义的压迫
之下，解除不平等条约的束缚，建设独立自由的国家，" 将数千年君
主政体，一旦推翻，建立民主共和国"。但是，革命建国的运动没
有完全成功，以袁世凯为首的北洋军阀，凭借列强在中国的政治、
经济影响，专以恢复帝制，推翻民国为谋，中华民国主权不能保持
其完整，行政效能不能发挥，现代工业不能发达，而农业、手工业趋
于衰落。所谓民主政治者，不过是政客豪绅争权夺利的口实，一般
民众的自由没有保障，生活益趋贫困。孙中山对民国建立后纷乱
的政局沉痛地指出：" 现在的中华民国，只有一块假招牌，以后应再
北洋时期的中国外交
主编均为黄修荣，两卷总称为《共产国际、联共（布）与中国革命档案资料丛书》
（以下简称为《丛一》、《丛二》，《 丛一》为译，《 丛二》为编）（ 北京图书馆出版社， 年）。
李玉贞：《联共、共产国际与中国（ ― ）》，台北：东大图书公司，
年，以下简称《李译本》，与《丛一》文件相同，唯译文略有出入。
桂崇基著，沈世平译：《中国国民党与中国共产党》，台北：台湾中华书局，
年 月，页。
有一番大革命，才能够做成一个真正中华民国。"为了完成这一
大革命，孙中山采取了新的方向，联俄政策便是他晚年审慎权衡的
一种选择。
历史上俄国是中国的宿敌，清末至民初，中国人民对俄国殊无
好感，但自民国六年（ 年）俄国革命成功以后，苏俄新政府为
拓展外交，争取中国人民的好感，连续发表两次对华宣言，表明愿
意放弃沙皇时代在中国一切侵略所得的权利。一时之间中国以知
识分子为主的民间舆情向苏俄一面倒，甚至称此宣言为外交大宪
章（ ）。当时孙中山在上海，对这种盲
目的亲俄思潮，虽没有明白的严厉批评，却也隐隐表现出他的恐惧
和欲以加强三民主义的宣传来教育青年的决心。然而在亲俄舆情
的导引之下，孙中山终于走向了联俄之途。孙中山的这一决定和
他一贯的外交观是否吻合？这就是本文想探讨的重点。
二联俄是孙中山外交观的转向吗？
孙中山有一定的外交观吗？这是研究孙学者的一个疑点，事
实上怀抱世界大同的理想及国家民族独立平等的企盼，孙中山在
革命之初就深切体认到"革命的成功与否，外交的关系是很重大
的"，他说：" 国家之政策既定，必先用外交手段以求达其目的；外
交手段既尽，始可及于战争，战争既毕，仍当复于外交之序。……
两国之相遇，犹二人相处，其间之行动，固有损己始能益人者，亦有
从"联俄"看孙中山的外交观
孙中山：《要造成真中华民国》， 年 月 日在上海国民党本部考绩训
词，《 国父全集》第二册，台北：中国国民党中央委员会党史委员会， 年 月，页
。
郭廷以：《俄帝侵略中国简史》，台北：复兴书局， 年 月，页 。
孙中山：《裁兵之重要与处置方法》， 年 月 日在广州对某君谈话，《 国
父全集》第二册，页 。
不必损人始能益己者。择其不损人可以益己之道而行之，则外交
之手段可以毕其事。"国际上因为相互交往之国家很多，其关系密
切，他说：" 既不可以长从事于战争，而对外国之关系则有增无日
减。于此关系日密之际，不能用战争以达其存在发达之目的，则必
求其它之手段，所谓外交者由是而发生。"由是可知，孙中山认为
外交就是一个国家或民族为求达其存在发展之目的的一种方法，
换言之，以外交政策的运用，摆脱列强帝国主义的压迫，并从而达
到建设三民主义新中国的愿望，就是孙中山先生一生革命事业中
不变的外交观，不过观念是固定的，做法则是可以随时代环境的不
同而随时改变的。
从民国元年（ 年）创建民国起，孙中山在外交政策上就采取
"非必亲某国以排某国者也"的广泛友好态度，这种平和主义的外交
政策，有两个积极目的：第一，维持列强对我素持之主义，使之相承
不变，而得专心一意于内政之整理；第二，藉以争取国家独立、民族
平等的国际外交地位及确实废除不平等条约之束缚的过渡手段。
孙中山秉持这一外交做法与他的外交观是完全符合的，因为民国初
成，一切尚在未定之数，不仅要和国际间愿意以平等待我之民族互
助合作，也必须和对中国虎视眈眈的列强维持表面上的和谐关系，
因此广结善缘是孙中山在民国初建之时必需的外交手段。
自民国元年到民国十二年之间，孙中山抱持宽阔的胸怀，一直
希望和各友邦和睦相交，尤其侧重于联美、联日、联英，竭力与列强
联络，寻求外交突破，以益民国的建立与发展。然而各国为自己利
益，不仅不能支持他的革命建国理想，反而随着中国国内革命势力
的增长而相对提高了在各自势力范围内对中国地方性军阀的扶
植，例如，" 支持皖系、奉系及张勋的是日本，支持直系的为英国、美
北洋时期的中国外交
孙中山：《中国存亡问题》， 年，《 国父全集》第二册，页 。
孙中山：《国民党政见宣言》， 年 月，《 国父全集》第一册，页 。
国，与滇系、桂系为近的是法国"。这些原本应当作为外交助力
的世界民主国家，竟成为试图破坏中国统一的罪魁祸首，以致孙中
山的外交努力，在严重的致命打击和惨痛的经验教训之下，逐步地
产生了决定性的转变。
也有人认为美国对孙中山的打击最大，从对广州革命政府的
不予承认，甚至存有敌意，对陈炯明政变的反面反应及对关余交涉
问题的不友善，都是令孙中山失望的地方。再加上 年代美国
国务院外交档案中充斥许多对孙中山及南方政府负面评价的文
件，美国政府一再漠视孙中山要求外交支持的呼吁，使得孙中山在
对外孤立无援的情况下，最后取径联俄之外交政策。
当然也不能否认苏联革命成功后的刺激，以及放弃沙俄在华
特权的呼吁，对孙中山先生的影响，这不但是清末以来中国第一次
被外国势力以平等对待，而且也等于是找到了外国朋友来支持我
们反对国内的军阀。于是，在这种国际环境之下，孙中山会喊出
"我们不再寄望西方，我们将转向俄国"，也似乎不足为奇了。许
多人都认为孙中山晚年的联俄是他外交观的转向，他放弃了与多
国维持外交关系的一贯做法，而独青睐苏俄；他放弃追求西方式民
主的外交路线，转向了苏联共产革命。这是正确的说法吗？
三孙中山与苏俄的接触
谈及孙中山与俄国人的接触，可溯及 ― 年他第一次
从"联俄"看孙中山的外交观
郭廷以：《近代中国史纲（ ― ）》，香港：中文大学出版社， 年，
页 。
吴翎君：《美国与中国政治（ ― ）―――以南北分裂政局为中心的探
讨》，台北：东大图书公司， 年，页 ― 。
， ： ， ：
， ，
游欧期间，孙中山曾与当地俄国侨民有所往来。 年孙中山在
巴黎时，就已认识后来任苏俄外长的齐采林，并与他做过长时间的
谈话。民国元年 月，孙中山在布鲁塞尔社会主义的《人民报》提
出《中国的第二步》一文中，对中国革命建国的目标曾作扼要的提
示，而列宁当时亦亡命在布鲁塞尔，列宁乃于 月 日出刊的《涅
瓦明星报》第 期中发表《中国的民主主义与民粹主义》一文，
该文除引述孙中山前文外，并题为中国革命的社会意义，对其思想
加以评论。列宁一方面赞美孙中山的政纲为真正热心共和，并将
辛亥革命与 世纪末叶的法国革命相比拟；另一方面却认为清廷
虽被推翻，中华民国政治与经济的再造并未完成，中国资产阶级并
未能巩固其力量。列宁此一评价和观点，成为日后援助孙中山革
命运动的理论基础，事实上这也可以视为是孙中山与俄国革命理
论的第一次接触。
而在苏俄最早出现关心中国革命的文字，应当是列宁在
年"俄国社会民主工党第六次全国代表会议"上所提出的：" 中国人
民的革命斗争具有世界意义，因为他将给亚洲带来解放"；并"祝贺
中国的革命共和派，表明俄国无产阶级怀着极大的热忱和深切的
同情注视着中国革命人民获得的成就"。在 年以前，列宁
屡次撰文论述中国无产阶级在革命运动中的地位，以及对中国革
命直接进入社会主义的期许。也许这些文字上的东西并不足以
表示中苏之间的实质接触，但确实可以看到革命理念与思想的传
递。而且孙中山对俄国政情的变化，一直十分关心，民国六年
（ 年）月俄国二月革命后，孙中山曾致电俄京探询政情，但由
北洋时期的中国外交
列宁：《中国的民主主义和民粹主义》，《 列宁选集》第 卷，北京：人民出版社，
年 月，页 ― 。
列宁：《列宁全集》第 卷，北京：人民出版社， 年，页 ― 。
， （ ）， ：
， ，
于消息阻隔，能够了解的程度显然十分有限，接着俄国爆发十月革
命，孙中山把俄国革命看作是世界社会革命的发端。等到苏俄提
出两次对华宣言，全国掀起亲俄的热潮时，孙中山仍是一本其对苏
俄革命的关心态度，注视着这个邻邦的动静。
年列宁流亡国外时即产生联系孙中山的想法，及至
年列宁收到一封来自孙中山祝贺俄国革命成功，表示友好的电报：
"中国革命党对贵国革命党所进行的艰苦斗争，表示十分敬佩，并
愿中俄两党团结奋斗。"一般都认为这封信是苏俄与孙中山联系
的起点。此时孙中山的考虑可以从政治、外交与军事三方面来分
析：在政治上他欣赏苏俄政府放弃沙皇俄国的侵略政策；外交上
他佩服俄国敢于与十四个帝国主义国家对抗，反对外来干涉；军事
上他考虑俄国可以作为兴兵攻打北京政府的北方屏障。 年
孙中山即曾表明：" 此后我国情势应注重于西北，若俄国现在之革
命政府能稳固，则我可于彼方图大发展也。"从这里可以看出，军
事的考虑是日后孙中山与俄国展开联系的重要关键。
从陆续出现的资料中可以看到俄国革命党人自 ―
年间陆续与孙中山及其所领导的革命团体有来往。但是此一时期
的接触仅止于对中国南方革命团体情况的了解，并不是有组织的
联系，尚未达到合作的层级。
年 月俄国外交部长齐采林（ ）写了一封
信给孙中山，对前述孙的贺电表示感谢，在信中齐采林称孙中山为
从"联俄"看孙中山的外交观
中山大学历史系孙中山研究室、广东省社科院历史研究所、北京中国社科院近
代史研究所中华民国研究室等合编：《孙中山全集》第 卷，北京：中华书局， 年，
页 。
《孙中山全集》第 卷，页 。
李玉贞：《孙中山与俄国共产国际关系的若干问题》，《 国史馆馆刊》复刊第
卷（ 年），页。
周谷：《孙中山早期与俄国革命党人的来往》，《传记文学》第 卷第 期
（ 年 月），页 、 。
"老师"（这是俄文普遍的用法，并无中文解释上的意义），并陈述了
当时中苏所遭遇的困难，称中国南方是俄国的朋友，更诉及苏俄遭
受到列强的包围与攻击，就如孙中山的处境一般，因此呼吁孙中山
一起为反帝国主义而努力，并称俄国的成功即中国的成功，俄国的
失败亦是中国的失败。
年初和孙中山接触的还有苏俄军官，在不同的记录中看
到一位是布尔什维克党所派遣的波波夫军官，一位是原沙俄军官
后来为苏维埃工作的波塔波夫军官，他们对孙中山有相当不同的
观感，波波夫认为孙中山"如同一般老军阀，眼中除了武力救国外，
别无他法"。波塔波夫则认为孙中山是仇英分子，但对俄国推行
共产主义表示不信任，并且不愿贸然与苏俄有任何书面文件。
波塔波夫在 年 月曾发表一篇《关于中华民国第一任总统
孙逸仙博士》的文章，也表达了与上述相同的观点。
年秋，魏金斯基（或译名胡定康或胡定斯基，
）拜访孙中山时，孙中山对俄国革命及后续发展已表现
出相当兴趣，并希望苏俄在海参崴或满洲建立大功率的无线电
台，以便苏俄与广州取得联系。而在加拉罕第二次对华宣言发
表后，齐采林私下又写了一封信给孙中山（ 年 月 日），
建议孙中山的广州政府立刻恢复与苏俄的贸易关系，并强调苏俄
北洋时期的中国外交
《共产国际、联共（布）与中国革命档案资料丛书》，转引自蓝�旗：《苏俄与孙
中山、吴佩孚之合作关系》，淡江大学俄罗斯研究所硕士论文（ 年 月，指导教授
刘克甫），页 。
， ， ：
，
转引自蓝�旗，前引论文，页 。
梁索盛：《中苏外交关系， ― 》，澳大利亚大学， 年，页 ― 。
魏金斯基：《我与孙中山的两次会见》，《 孙中山生平事业追忆录》，北京：人民
出版社， 年，页 。
仍将孙中山视为联合的对象，希望透过孙中山宣传其革命的
理念。
年底和 年初，孙中山在上海会见俄国客人马特维
耶夫（ ），他是上海俄侨事务局的负责人，据马氏回忆说，
孙中山当时曾拿出列宁给他的电报，并表示这是他一生中的一
件大事。但是很奇妙的是在苏俄档案中看到，齐采林在
年 月 日写给列宁的一张便笺中问道：" 现将孙中山的一封
信寄给您（指孙 年 月 日信），他称呼您为朋友，您是否
认识他？"列宁对此的回答是他不认识孙中山，甚至从没有通过
信，但列宁指示应千方百计对孙表示友好，要多写信给孙，并尽
可能秘密派同志前往广州。这中间究竟有怎样时间上的错置，
也许还有待更多史料的出现才能够求证，不过这并不影响孙中
山整体的联俄政策。
就在同一年马林来华，向孙中山描述了俄国实施新经济政策
的状况，并力言马列共产主义的优点。不过，在言谈中可以看出，
这时孙中山对于俄国共产主义并没有多大兴趣，他的注意力只放
在希望获得苏俄的军事援助，以及吸收俄国革命的经验及方法来
改造国民党。孙中山对国民党的组织始终想要改进，曾多次表示：
"无论做甚么事，成功都是在有好方法"，" 从前革命，因为没有好
方法，所以不能大功告成"。他还说：" 中国之革命党经验不多，
遂令反对派得尽其技，没有俄国那种好方法，以防范反革命派，使
从"联俄"看孙中山的外交观
， ， ，
： ， ，
马特维耶夫：《两次会见孙中山》，《 孙中山生平事业追忆录》，页 ― 。
转引自蓝�旗，前引论文，页 。
孙中山：《主义胜过武力》， 年 月 日晚在广州欢宴中国国民党第一次
全国代表大会代表演讲，《 国父全集》第二册，页 。
同上书，页 。
其不能从中破坏。故俄国虽迟我六年革命，而已成功，我虽早六年
革命，而仍失败。"既然俄国有好方法以致成功，中国无好方法而
致失败，则中国若欲达到成功，自应借镜俄国的成功方法。因此，
孙中山得到这样的结论：" 吾等欲革命成功，要学俄国的方法组织
及训练，方有成功的希望"，" 就是大家应把党基巩固起来，成为
一个有组织的有力量的机关，和俄国的革命党一样"。由此可以
看出，孙中山的以俄为师，是师俄的组织，是问俄的方法，与彼此主
义上的异同完全无关。孙中山后来多次郑重表示：" 三民主义之革
命，为中国革命运动中唯一之途径，而最适合于中国之国情及环
境。"这其实就是担心别人误解其联俄用意，产生主义上的混淆。
年 月，因陈炯明叛变，孙中山被迫乘英舰经香港转往
上海，于 月 日在摩汉舰上他与随行人员谈及联俄，而且讲得特
别详尽，他说：" 今日俄国之新经济政策，早已变更其共产主义，而
采用国家资本主义，并弛私有之禁，其事已逾一年，而国人不察，至
今尚指其为共产主义，为过激派。"吾人回顾历史，可以看出这时
他已在为联俄作出主义与思想上的解释了。他认为俄国可联，是
因为"俄国革命，原本只有民权主义、民生主义，而无民族主义。但
其在六年间的奋斗，皆是为民族主义而奋斗；若是与吾党之三民主
义，实为暗相符合。……吾党与他等所主张，皆是三民主义，主义
北洋时期的中国外交
孙中山：《中国现状及国民党改组问题》， 年 月 日在广州中国国民党
第一次全国代表大会演讲，《 国父全集》第二册，页 。
孙中山：《要靠党员成功不专靠军队成功》， 年 月 日在广州大本营
演讲，《 国父全集》第二册，页 。
孙中山：《政党之精神在党员全体不在领袖一人》， 年 月 日在广州中
国国民党第一次全国代表大会演讲，《 国父全集》第二册，页 。
孙中山：《中国国民党关于党务宣言》， 年 月 日，《 国父全集》第一册，
页 。
孙中山：《外交上应取之态度》， 年 月 日由广州赴香港在摩汉炮舰对
幕僚谈话，《 国父全集》第二册，页 。
既是相同，但吾党尚未有良好方法，所以仍迟迟未能成功"，" 当
俄国革命之初施行共产制度时，确与吾党三民主义不同，至于俄国
现在所行之新经济政策，即是国家资本主义，与吾党之三民主义相
同，故非吾党学俄国，实俄国学吾党"。
从上面这些论点很清楚地可以看出，孙中山对联俄政策的提出
是相当谨慎的，他决定联俄，并不着意于俄国的共产主义与马列思
想，而是就现实考量的争取俄援，并学习其革命经验及方法，为了后
面的目的，他用自己的想法和语言说服党人与国人，俄国共产主义
在发展的过程中已逐渐与三民主义相符合，因此党人与国人可以放
心地联俄。但这些说法与证据，说实在的不足以说明孙中山先生究
竟为什么会坚持联俄政策，所以我们应当要从孙中山外交观的角
度，或是从革命路线的角度来观察孙中山联俄的真正目的。
四从孙段张三角同盟到
中日苏国际三角同盟
一般论及联俄政策，如前所述是以"孙越宣言"为起点，这一简
明扼要的宣言引发中、俄，国、共间许多不同的争论。而近年由于
苏俄档案的出炉，总算让历史上这一文件的产生背景能够有较清
晰的脉络可寻，也就是对"孙越会谈"的前因后果有了较明确的
交代。
如同以往所知道的，苏俄从一开始与中国进行外交，就是多头
化的，孙中山只是其中的一头，其他如北京政府、吴佩孚、陈炯明
等，都曾是苏俄拉拢的对象。例如加拉罕第一次对华宣言的名称
从"联俄"看孙中山的外交观
孙中山：《要靠党员成功不专靠军队成功》，《 国父全集》第二册，页 。
中国国民党临时中央执行委员会第二次会议记录， 年 月 日。转引自
吕芳上：《革命之再起》，台北：" 中研院"近史所， 年 月，页 。
为"俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国对中国人民和中国南北政
府的宣言"，第二次对华宣言则是用"俄罗斯苏维埃联邦社会主义
共和国外交人民委员会致中国外交部照会"，明显可以看到，如果
说第一次宣言是对全中国人民的呼吁，那么 年第二次照会时
俄国的焦点就是放在北京政府的身上，那是因为此时的北京政府
在直系吴佩孚的手上，吴佩孚提出"亲俄以制日"的策略，采取一系
列缓和中俄关系的措施，因此苏俄的外交重心明显地转移。在此
一时期，齐采林就曾明确指出：" 北京是国家统一的象征，我们首先
应该同北京政府往来。"他并致函俄国外交人员指示：" 同广州政府
的接触，应该立足于对中国民主主义、民族解放运动的同情，但应
当极为隐秘，不可影响我们在北京的政策。"因此当 年苏俄
派胡定斯基到中国时，他的主要任务是在"了解中国的情况"，而非
打算采取立即的外交措施。从俄方的资料看来，一直到 年
上半年为止，苏俄当局及共产国际都将吴佩孚与陈炯明视为联合
的目标，及至 年 月 日陈炯明炮轰观音山总统府，在香港
的《香港邮报》（ ）中揭发关于孙中山拟建立
中德俄三国联盟之文件，宣传孙中山为过激主义，才造成苏俄决
定积极笼络孙中山的契机。
越飞对孙中山以及广州政权始终抱着相当兴趣，只是越飞最
先的目标也不全在孙中山身上，而是希望建立一个吴佩孚与孙中
山联合的亲俄政府，但孙中山对联吴抱持相当疏离的态度，相对的
北洋时期的中国外交
转引自蓝�旗，前引论文，页 ― 。
傅振刚、徐有礼：《论李大钊与共产国际"联吴方针"的关系》，《 中共党史研究》
年第 期，页 。
蔡和森：《中德俄三国联盟与国际帝国主义及陈炯明之反动》，《 向导周报》第
期， 年 月，页 ― 。
林明德译著：《中国近代军阀之研究》，台北：金禾出版社有限公司， 年，
页 。
他一直劝苏俄争取张作霖，在致越飞的信函中孙清楚地表示：" 张
作霖是中国人，不是日帝的代理人，他不会希望列强来奴役中国，
他不依靠任何阶级，完全依靠他的军队。……为中国的统一，我愿
同任何人合作，对吴佩孚亦是如此，但我奉劝阁下，不要把张作霖
推向日本，要使他接受我的影响。"事实上此时苏共当局有不少
人并不看好张作霖，苏共发言人霍多罗夫曾发表文章指责孙中山
与张作霖的同盟是"邪恶的联盟"，批评孙中山是"冒险主义、走回
头路，和小资产阶级的动摇性"。然而随着吴佩孚与陈炯明的接
近，孙吴合作的可能性日益降低，越飞最后也不得不向苏共政府表
示放弃孙吴合作的计划，转而支持孙中山的"三角同盟"。
至于孙中山与段祺瑞、张作霖之间的合作始于第一次直奉战
争以前，由于曹锟与吴佩孚实力强大，基于策略上的需要，孙中
山采取与奉、皖暂时联合以攻曹、吴的做法。 年冬段祺瑞气
势渐衰，需要结合更多盟友；张作霖是因为直系势力日盛，内心感
到忧虑；孙中山则欲推倒北京政府，需有各方面的力量结合，故而
有孙与皖系、奉系联合结成的"三角同盟"。在孙中山与越飞联
名发表宣言的同日，孙中山亦发表了"和平统一宣言"，并致函段与
张。段表示：" 自当随诸君之后。"张作霖则复函谓：" 见示与越飞
谈话情形，提要钩元，全局在握，老谋深算，佩仰至深，东省接近俄
从"联俄"看孙中山的外交观
孙中山致越飞函， 年 月 日，《 丛一》，页 ，《 李译本》，页 。
霍多罗夫：《张作霖和孙中山的合作》，《 国际生活》， 年 月 日。
有关越飞与孙吴的合作关系，蓝�旗的《苏俄与孙中山、吴佩孚之合作关系》引
用中俄双方资料，有相当深入的分析。
宁武：《孙中山与张作霖联合反直纪要》，《 孙中山生平事业追忆录》，页 。
李云汉：《从容共到清党》，台北：中国学术著作奖助委员会， 年，页 。
吴相湘：《国父联系北洋皖奉各系的一些史料》，《 现代史事论述》，台北：传记
文学社， 年，页 ― 。
陈锡祺主编：《孙中山年谱长编》下册，北京：中华书局， 年，页 ―
。
疆，洛吴利其内侵，藉资牵掣，今得公烛照机先，预为防制，不特东
省免忧后顾，即国家边局亦利赖无穷。"从中可以看出"藉资牵
掣、预为防制"这正是孙中山联俄的一大考虑。在此同时，孙中山
还派汪精卫前往说服张氏父子南北夹击吴佩孚的军事计划，但
越飞对此似乎一无所知，因为在俄方的资料中显示越飞向吴佩孚
保证：" 孙中山和张作霖之间并无任何正式的协议。"可以看出孙
中山虽然力劝苏方支持他与张作霖的合作，但他并未将全盘的计
划告知越飞或苏俄，这足以说明孙中山在联俄的策略上是有所保
留的。
从这里可以看出，孙中山的联俄是有他一定的原则的，也可以
说他是利用外交的方法来达到他革命建国的目标。前面已说过，
中华民国从建国之初便是一个承袭清廷不平等条约的包袱，被列
强侵掠瓜分的弱国，要使国家稳定、民族独立，必须争取必要的国
际空间和得到一些强国的支持，为此孙中山原先制定了联日、联
德、联美以牵制头等敌人英国的外交策略，但第一次世界大战中国
的参战，与战后巴黎和会的强权战胜公理，使联德、联美先后受阻，
因此孙中山有转向组成中日苏联盟的想法。苏俄顾问鲍罗廷就
曾向共产国际报告：" 在孙逸仙的脑子里对日本的幻想根深蒂固，
他早就有建立中、日、苏联盟的思想。"甚至可以说，联俄政策的
北洋时期的中国外交
《张作霖上总理函》， 年 月 日，环龙路档案（中国国民党文传会党史馆
藏），第 号。
中山大学历史系孙中山研究室、广东省社科院历史研究所、北京中国社科院近
代史研究所中华民国研究室等合编：《孙中山全集》，北京：中华书局， 年，第 卷，
页 ― 。
转引自蓝�旗，前引论文，页 。
田子渝：《孙中山 ― 年北上若干问题论评》，第六届孙中山与现代中
国学术研讨会论文集， 年 月，页 ― 。
《鲍罗廷致共产国际报告书》， 年 月 日，苏维埃外交部历史档案馆档
案 号。
发展，正是孙中山要把国内的"三角同盟"（孙、段、张）扩大为国际
的"三角同盟"（中、日、苏），此一想法如能成功，则中国不平等条约
之废除及和平统一之成功，即水到渠成矣。
谈到中、日、俄的联盟，孙中山先生在与苏俄结盟的同时，他也
深切"企望日本觉悟协助中国革命"，孙中山领导国民革命，一向
对日本有特别深厚的革命情感，因为日本地理环境上邻近中国，历
史文化上亦多渊源，孙中山始终以日本为理想友邦，甚且以为"无
日本即无中国，无中国亦无日本"，但在巴黎和会失败后，孙中山
联日主张一度趋于消极，惟仍望日本军阀觉醒，甚至一再表示，如
果日本仍然在中国扶植军阀，抑制革命，则"亦不能不倒行逆施，亲
英美以排日也"。因此他提倡大亚洲主义来抵抗欧洲列强侵略
问题，指出如果亚洲民族全联合起来，用这样的武力和欧洲人讲
武，一定有胜无败，这样西方功利强权的文化，便要服从东方的仁
义道德的文化，也就是霸道要服从王道了。
五大西北武装计划
前面说过，孙中山联俄的主要的目标是就现实的考量争取俄
援，这确实是联俄政策上重要的观念，也就是要透过苏俄的军、经
援助建立孙中山自己的力量。这在 年 月 日越飞的军事
随员格尔克（ ）在上海与孙中山会谈时，孙中山就已
从"联俄"看孙中山的外交观
蒋永敬评田子渝论文稿，第六届孙中山与现代中国学术研讨会论文集，
年 月，页 。
吴相湘编撰：《孙逸仙先生传》下册，台北：远东图书公司， 年 月，页
。
孙文：《中国存亡问题》， 年，《 国父全集》第二册，页 。
孙文：《复宫崎寅藏望纠正日本军阀侵华政策书》， 年十月五日，《 国父全
集》第三册。前揭书，页七四三。
李文炳：《孙中山先生北上前对广东知识青年的最后演讲》，页 。
表示得非常明白了，孙中山在谈话一开始即强调：" 第一，要谈一谈
俄国支持统一中国的原则问题，第二，俄国用什么形式提供援助？"
谈话中并深入提及：" 打算在中国西北边界或土耳其斯坦（新疆）拥
有一支自己的军队，由俄国提供武器和物资，俄国能否帮助在西北
部建立这样的武装力量？"但是格尔克并没有能给予正面的响
应，这是由于格尔克的任务是奉越飞之命，促使孙中山与吴佩孚联
合组建北京政府，成为一个亲俄的政权；而孙中山之意，则在建立
自己的力量，来完成中国的统一，希望苏俄给予支持。是以两人的
会谈，显然没有交集。
此后越飞与孙中山书信往返中，可以看出越飞的意图在助吴、
联孙、制张，希图左右北京政府，达成建交、外蒙驻军的认可、中东
路的收回，进而使中国成为一个亲俄、反帝的国家；孙中山的意图
则为联俄、结张、制吴，建立本身的武力，以便南北夹攻，统一中国。
两人在策略上虽有不同，但在目标上尚无冲突之处，故彼此谈判虽
有歧见，但仍有继续商谈的余地，因此双方各派代表继续沟通。
这段时间里，孙中山派张继到北京与越飞保持联系，越飞则委
马林在上海与孙中山接触，在越飞的文件中对两方面都有清楚的
记录。其中除了讨论联张、制吴的主题外，孙中山曾明确地提出关
于在北方组建革命军队的要求：" 以他的名义，也就是直接指明根
据他的请求，我们的一个师占领东土耳其斯坦的新疆省……必须
在我们军队的占领下，在那里建立苏、德、中三国联合公司来开发
这些矿产资源，建立铸钢厂和兵工厂。"据越飞指出：" 孙逸仙本人
北洋时期的中国外交
马林与格尔克同孙中山谈话记录， 年 月 日，《 丛一》，页 ― ，
《李译本》：页 ― 。
蒋永敬：《孙中山与中国革命》，台北：" 国史馆"，民国史学丛书 ， 年，
页 。
同上书，页 ― 。
会到新疆去，在那里可以建立任何一种制度，甚至苏维埃制度。"
由于孙中山的这一计划并未为俄国所接受，所以在日后联俄容共
的过程中未能见诸实施，但很可以看出这才是孙中山在联俄政策
上的真正企图。
孙中山也非常了解联俄是一种图谋两利的结合，在他 年
月给蒋中正的信中指出：" 其中情形之复杂，事体之麻烦，恐较
之福州情形当过百十倍，此无怪吾国之志士乘兴而往彼都者，皆悉
败兴而返……根本之办法，必在吾人稍有凭借……欲得凭借，则非
恢复广东不可。"孙中山非常清楚联俄是合则两利的策略，但是
必须有足够的实力做凭借，才能够为这一联合取得平衡点。
年 月 日越飞离京南下，同日东征讨陈炯明的军队占领了广
州，正好为即将展开的孙越谈判提供了孙中山所需要的"凭借"，透
过越飞的报告，吾人看到了孙中山在谈判中的步步为营，也看到了
联俄政策背后孙中山为其真正的目的所下的功夫。
从 年 月 日至 日，越飞与孙中山就苏联政府向孙
中山提供军事和财政援助、对共产主义的态度、加强双方合作、迫
使日本退出满洲、有关孙中山的军事行动计划以及发表联合宣言
等问题数度进行商谈。
月 日孙越结束了会谈，发表联合声明，同日越飞有一封
长信给共产国际的领导人，对整个的会谈经过有详尽的叙述。在
其所附文件中，可以看到孙中山所提出的"立即行动计划"与"失败
应变计划"。所谓"立即行动计划"是讨陈、制吴、联张的进攻计划，
对苏俄的主要要求在两百万墨西哥元的经费补助，以及如果张作
从"联俄"看孙中山的外交观
越飞致齐采林电报， 年 月 日、日，《 丛一》，页 、 。
罗家伦等主编：《国父年谱》下册，台北：中国国民党党史委员会， 年第四
次增订本，页 。
周谷：《不符外交惯例的"孙越宣言"―――孙中山晚年与苏俄关系史料的探索
与重估》，《 传记文学》第 卷第 期， 年，页 ― 。
霖有变时请苏俄在满洲挑起事端以引张出关；至于"失败应变计
划"则是在立即行动无法展开的情况下，由俄国提供装备及军事教
练在蒙古边界协助训练军队，以便在一两年后进行北伐。透过
这两个计划以及对苏俄的要求，当能比较清楚地看到孙中山联俄
的目的。
越飞向共产国际的报告中以他个人的看法将孙中山的要求整
理出三项：（一）二百万卢布或其他数额的金援，（ 二）必要时向奉
张发动进攻以助孙，（ 三）准备在一两年内给孙的十万军队供应武
器和一定数额的教官。同时他明确表示他个人趋向同意上述要
求。苏共中央政治局会议在 月 日对越飞的三项整理做了若
干正面的响应，包括二百万墨元的资助、派出政治和军事顾问小
组，但建议应当尽可能避免引起日本的干涉，并认为军事基地的地
点应选择中国西部而避免在蒙古。从这份会议记录来看，整体
而言孙越会谈所取得的协议受到苏共当局的认可，这期间孙中山
的苦心与远见，绝不是单纯从"孙越宣言"这份简单的文字中可以
体会到的。
六结 论
孙中山先生曾被誉为"现代五杰之先知先觉者"，其他四杰是
印度的甘地、土耳其的凯末尔、苏俄之列宁、美国之威尔逊。在
中国当时这样一个变乱的局势中，孙中山为中国寻找出路的决心
从未动摇，他不仅汲汲于国内的民族解放、民权发展与民生建设。
北洋时期的中国外交
越飞致共产国际领导人报告， 年 月 日，《 丛一》，页 ― ，《 李译
本》，页 ― 。
同上文，《 丛一》，页 ，《 李译本》，页 。
苏共中央政治局会议第 号记录， 年 月 日，《 丛一》，页 ― 。
《孙中山先生评论集》，广州：中国国民书局， 年 月，页―。
他的外交观也同样建立在三民主义之上，在民族主义上主张联合
世界上平等待我之民族共同奋斗，在民权上讲求公理打倒强权，在
民生上主张引进外资以开发中国。这样的外交观是终其一生从未
改变的，因此在他晚年实行联俄政策时，也完全无改于这一坚持。
从历史文件与资料中，可以清楚地看到孙中山先生的联俄，绝
不是在主义思想上的盲从，在国际关系上的闭锁，或是在图谋一己
之私利，他是在联合以平等待我的苏俄民族，进一步以此劝谏强邻
日本，以及以民主自居却屈服于强权的英美国家；他是在师法苏俄
革命的组织与方法，进一步欲带领国人共同建立中国的统一国家；
他是在引进苏俄的军事和经济资源，以求开发西北的富源与建立
军事基地。无论是民族、民权或是民生，都未尝偏废，展读史页，只
有愈添后人对这一代伟人的追思。
陈立文台湾中国文化大学教授
从"联俄"看孙中山的外交观
世纪 年代国民党人的
联德思想与实践
马振犊
世纪 年代，以孙中山为首的中国国民党人正在与把持
民国北京政府的北洋军阀集团，进行着艰苦的斗争。在这场关系
中国前途与命运的斗争中，由于双方实力对比的差距，国民党人不
得不借助和利用一切可以利用的力量，为北伐革命事业服务。其
中便包括了借助于外国的势力和经济的支持。
从当时的情况来看，在世界列强中唯一可以给革命党人予帮
助的，便是正在同样遭受到失败的德国。
德国之所以愿意和可能与中国在野的反对派发生关系，概
出于两点原因，第一，因为第一次世界大战的战败，其已失去在
华列强之一的地位，事实上再也不能与英美等国共享特殊权利；
第二，北洋政府的对德宣战，使德国对其失去了友好与信任，转
而希望中国有新的政权上台。而德国的这种态度正迎合了孙中
山革命党人的需要，双方一拍即合，开始了暗地里的接触与合
作。而这种合作直接为后来几十年间国民党当权者与德国的密
切关系奠定了基础，在中德外交乃至民国外交史上有着重要的
意义。
一
在中德关系发展史上，到清朝末期，德国已成为帝国主义列
强之一，充当了侵华的急先锋。它曾公然出兵霸占中国胶州湾，
扩大在华势力，进行了赤裸裸的侵略与掠夺，并参与了支持袁世
凯、反对孙中山领导的中华民国临时政府的阴谋活动，随后又扶
植北洋军阀北京政府，继续对华进行侵略。直到第一次世界大
战爆发，北京政府在协约国列强怂恿下对德宣战并取得了"胜
利"，虽然并未"收回国权"，但却从此改变了中德双方的地位，德
国由列强之一下降为战败国，中国从被侵略国一变而为战胜国，
双方地位由此接近，德国主动放弃了其部分在华特权，而中国也
主动结束了对德战争状态，中德关系在表面上得以"平等相处"，
使双方关系呈现出了在当时中国屈辱外交中与众不同的一点
"特色"，而正是由于这一缘故，我国人在面对"天下乌鸦一般黑"
的列强之时，忽然发现了这一只长出了少许白毛的特殊者，于是
顿生好感，此实乃今后几十年中华民国领导人始终对德满怀甚
至带有某种偏爱的"友好之情"的根源所在，也是中德友好关系
得以迅速发展的基本原因之一。
孙中山在其领导的推翻清王朝及反对北洋军阀统治的革命
中，形成了一套代表革命党人的外交理论及方针。孙中山认为，为
了完成中国民主革命的任务，推动中国经济的发展，挽救中华民族
危亡，必须尽可能地争取西方强国的援助，而在列强各国之中，德
国便是其谋求外援的重点对象之一。"国父认为可作中国之友者，
应为美国与日本，其次即为德国"。
早在 年，孙中山就曾提出过一种创建"大陆同盟"区域组
织的设想，他计划以中、俄、德、奥、土（耳其）、波（兰）六国为核心成
立联盟，以树立国际上另一新兴势力。月间，孙中山在日本访问
时，曾与日本首相桂太郎谈及此一设想，并曾计划派其秘书戴季陶
世纪 年代国民党人的联德思想与实践
傅启学：《中山思想本义》，台湾国父遗教研究会， 年，第 页。
为代表，赴欧联络各国，只因经费困难，终未成行。由此可见，当
时孙中山将中德联盟视为欧亚大陆和平稳定的基础因素之一。
孙中山在旅居欧洲时期曾在伦敦大英博物馆研究过德国的历
史经验，并曾数次访问过德国。在他的眼中，德国是"世界上最具
活力的国家"，俾斯麦政府则是欧洲"最有竞争力的政府"，一个"真
正的万能政府"，他赞赏俾斯麦武力统一德国并"通过不断增强的
支持与社会福利的增加"来巩固国家的手段。他把德国的经验融
会到他的三民主义之一"民生主义"的理论之中，希望吸收德国在
社会改良与发展方面的经验，"运用国家的权力来缓和工人的贫
困"。孙中山进一步发挥说："俾斯麦实行的是一种国家社会主
义"，" 这一原则就是我们所说的民生主义"。
第一次世界大战开始后，对于北京政府对德断交及宣战之举，
孙中山持反对的态度，他认为当时中国对德并非必须宣战不可，并
一针见血地指出，段政府之"与德绝交，非以公道绝交，非以防卫绝
交，而以贿绝交也"。他与这种"视国家如同儿戏"的行为进行了坚
决斗争。孙中山致电北京参众两院"主张勿加入协约"，并致电"英
相盼勿怂恿中国参入协约"，同时还致电北京"民友会"、"同政学会"
及"政友俱乐部"等相关团体，吁请抵制对德宣战案。最后，他致电
段祺瑞，" 痛陈参战之利害，而劝其勿轻率从事"。他要求通过外交
途径，和平解决中国与德奥乃至各列强间存在的一切问题。
当时孙中山对中德关系有如下之认识：" 以国际地位言之，其
北洋时期的中国外交
黄季陆：《孙中山先生与德国》，台湾《中华学报》第 卷第 期， 年，第
页。
张其昀：《国父思想与德国文化》，张其昀：《中德文化论集》，台湾， 年版，
第 页。
孙中山：《中国存亡问题》，《 国父全集》第 册，台湾国民党中央党史会 年
编印，第 页。
上述各电均见《国父全集》第 册，第 页。
与吾国利害相同，毫无侵略顾忌，而又能提携互助策进两国利益
者，则德国是也。惜乎国人……徒以德国大战失败，为不足齿列，
而不知其固有之人才与学问，皆足资助吾国发展实业，建设国家之
用也。"德国不但在科技知识上有卓越的表现，即其建国之经验
也多可为我所借鉴，" 中山先生很景仰当时德国所采行的社会福
利、劳工保险、解决劳资对立以及防止资本主义过分膨胀等政策，
民生主义也采取了其中若干精神。尤以计划将交通（铁路）、邮电
以及若干重要重工业收归国营"。
基于这种认识，孙中山坚定了他的联德决心。
年 月，孙中山旅居上海时，便同德国驻沪领事有过接
洽，德方希望孙中山领导的力量能够推翻依靠日本反对德国的段
祺瑞政府，并允诺给予孙中山财政援助。"一个月后，孙宣称已准
备好，并要求 万美元来运动陆军和海军，德国官员如数支付了
这笔款子，以作为孙建立独立政府和煽动全国对北京政府的不满
的费用"。孙中山率海军舰队南下广东开展护法运动，其所需
万银元开拔费"即系出自此项德援"。
孙中山在广州组建护法军政府之后，便派曹亚伯为代表赴德
联络，希望德方继续履行承诺，提供财政支持，并向华南铁路及矿
业项目投资。曹亚伯还携带了孙中山所拟的中德军事合作计划及
全面经济合作计划，准备与德方交涉。但等他在 年 月底
到达柏林时，双方的这种刚刚起步的合作却因德国战败和孙中山
被桂系军阀排挤离粤而告中止。
世纪 年代国民党人的联德思想与实践
孙中山：《外交上应取的态度》，《 国父全集》第 册，第 页。
傅宝真：《德国与我国抗战前南方内陆工业区发展及其背景分析》，台湾《逢甲
学报》第 期， 年，第 页。
〔美〕柯伟林：《蒋介石政府与纳粹德国》，中国青年出版社， 年，第 页。
许智伟：《国际孙逸仙先生学术研讨会的经过及其影响》，《 东方杂志》复刊第
卷第 期， 年 月，第 页。
年，孙中山重返广州，就任广州政府非常大总统，在筹划
北伐的同时，他又计划联德，于 年 月再派代表朱和中赴德
洽商发展双边关系，希望德方承认广东政府，提供军事、经济援助。
当时西方列强都愿在北京政府中寻找代理人，而苏俄革命政权刚
刚成立，处境困难，尚无法顾及援助中国革命党。孙中山对德国寄
予厚望，指示朱和中与克虏伯等德国大企业进行了接触，表示广州
政府愿为德国投资华南发展贸易提供优惠条件。后来，孙中山的
第二次联德之举又因陈炯明叛变迫其离粤而告中断。朱和中此次
赴德，还向德外交部转达了孙中山关于缔结中德俄三国联盟的构
想，德方对此反应冷淡，加上陈炯明在《香港电讯》上有意泄密，使
孙中山联德计划再一次受挫。
年，孙中山重回广州建立了革命政权。他第三次派代表
邓家彦为总统顾问，在德游说工商财军各界发展对华合作。孙中
山设想：" 中国以物资人力，德国以机器科学共同合作，发展中国之
富源，改良中国之行政，整顿中国之武备。总而言之，即借德国人
才学问，以最速时间，致中国于富强。"孙中山还托邓家彦向德方官
员转交了他的一封信，信中写道：" 要摆脱凡尔赛条约的束缚，没有
比帮助中国建立一支精良、强大、现代化的军队更好的办法了。那
时，让中国为你们说话……你们须在远东预先准备一支无形的军
队，以备在任何情况下，响应你们求援的召唤……"就在孙中山
发出此函的同时，德国远东协会总干事林德经过香港，" 国父又曾
派李其芳往商面谈"，李氏后来回忆说：" 民十二回国，途经香港，遇
李烈钧，因随之入粤……入总理室……余即出陈德国前任总理未
舍爱力士致陈炯明函一道，总理大悦，问所言何事，余曰：按未氏
北洋时期的中国外交
法斯：《 ― 年的孙逸仙与德国》，《 东方档案》 年第 期。
《 ― 年的孙逸仙与德国》，《 东方档案》 年第 期，第 页。该
函原件现存波茨坦德国中央档案馆，德国驻华使馆文件 ， 。
游远东，路过广州与陈详说中德文化及实业合作事：（一）陈将派
学生百名赴德专攻专门技术；（二）改组广东大学，仿同济方式；
（三）设克虏伯炮厂于广州；（ 四）设容克飞机场于广州。各种详细
计划，总理大感兴趣，谓必促其实现。余谓远东协会总干事林德即
将来华，日间到港，此事当他亦知情及参加讨论……（总理）嘱余明
晨起程，并代表欢迎林德，及谈一切合作计划……余至港。二日，
林德即乘德国邮船沙兰号到港，余即与之赴申，舟中经谈一切，林
须俟同济开幕后再赴日本逗留数月，赴粤日期，未能决定。"
邓家彦在德国广泛活动，提出了一些双方合作项目供德人选
择，如德方投资参与开掘广西煤矿及在两广建立大型工业企业，派
遣农艺师到江西辅助农业生产，派专家到广东帮助政府管理商业
贸易以及广东拟聘请鲁登道夫、佛采尔、塞克特等德军名将为孙中
山军事顾问等。此外，孙中山还在 年聘请德国西门子公司派
驻广东的代表古斯塔夫・阿曼博士为其私人顾问，并即派遣他以
"全权密使"身份赴德，通过私人关系拉拢德商向广东投资，同时，
招募德国退伍军官来华充当教官。孙中山拟出的聘请对象名单
为：政治顾问由一次大战末期德国首相高级助理兴芷担任；经济
顾问由前任胶州德国高级专员里许拉麦尔出任，并由其负责起草
《土地改革法令》；军事顾问则由前述德国将军中请一人出任。
阿曼在德国活动的结果，是聘请了以凡尔特・契尔鲁腾伯格海军
上尉为首的一批德国退伍军官 余人来华，于 年秋抵达广
东，受聘于广东政府，其中数人进入黄埔军校充任军事教官。而
德国一些大企业公司，如克虏伯、西门子、法本等企业也对来华发展
世纪 年代国民党人的联德思想与实践
黄季陆：《孙中山先生与德国》，第 页。
有关史实请参见台湾《传记文学》第 卷第 期，第 页。
〔德〕古斯塔夫・阿曼：《蒋介石及国民党在中国的统治》（ ：
），海德堡， 年，第
页。
事业极感兴趣，初步表示了向广东投资的意向，并积极支持德国军
事顾问来广东，为其促进军贸生意、介绍合作对象铺路开道。其中
有些企业还特别向广东派来了考察人员，开始了具体的合作谈判。
当时德国魏玛共和政府，是战后建立的新政权，正与北京政府
恢复关系不久，急欲进一步发展关系，对于孙中山广东革命政府的
合作要求，反应谨慎而小心。由于德方尚未考虑在外交上公开承
认南方政权，故不可能公开支持孙中山的革命，又因《凡尔赛条约》
所限，也不能同意对广东派遣高级军事顾问，从而使得孙中山不得
不转向苏俄寻求军事支持，这才有苏联军事顾问团之来华。在这
一大前提下，孙中山的各种联德努力便不可能有大的实际进展。
总的看来，魏玛政府冷淡地对待了孙中山的多次热情联络。不过，
他们并不反对国内大企业财团对广东的经济合作，希望以此为其
复兴经济、寻找产品市场打开新途径。
综上所述，孙中山及其革命党人从一开始就确立了对德友好的
"联德"政策，希望德国能够以其资金、财力及经济实力，援助中国革命
并帮助中国建设。这种愿望在一战之后，随着德国的衰落与中德平等
地位之建立而更加强烈，然而德方出于自身环境所限，并顾虑中国内
战尚未见分晓，未给予积极响应，这就使得孙中山的"联德"方针未见
实效。但孙中山的这些主张，为后来蒋介石领导下的南京国民政府发
展对德关系定下了基调，产生了深远的历史影响，由此可见，国民党人
的"联德"思想是一贯的，有其深刻的历史原因。
二
继孙中山之后成为中国国民党领袖的蒋介石，在其对外方针
北洋时期的中国外交
吴景平：《从胶澳被占到科尔访华―――中德关系 ― 》，福建人民出版社，
年，第 页。
上有他自己的一套观点。北伐战争前后，蒋介石根据他先前率团
访俄的经验和其一贯的政治立场，认为苏联的"扩张主义"将成为
中国未来的大患，共产主义理论决不适合于中国，于是他对于孙中
山的"联俄联共"的政策，开始产生怀疑及反对的心理。蒋介石认
为，未来中国之外患，一是苏俄，一是日本，两者相比较，苏俄的威
胁居于首位，因此，当孙中山逝世之后，蒋介石在逐步掌握国民党
统治权力的同时，便有计划地开始疏远苏联，首先是制造"中山舰
事件"，打击中国共产党及苏联军事顾问的力量，削减其影响，而后
又公然反对坚持国共合作的武汉国民政府，于 年在上海发动
反苏反共的"清党"，随即在南京组建了他自己的"南京国民政府"，
最后发展到"对俄绝交"，并唆使东北军对苏军挑起军事行动。
年 月 日，南京国民政府发表对苏联断绝邦交令，中苏
关系降到最低点。
对苏交恶之后，蒋介石急于寻找新的国际力量来填补苏联顾
问撤退所留下的空缺。在当时国际背景之下，英美法等各国列强
由于尚摸不清蒋介石的政治立场，对南京政府持怀疑观望的态度，
害怕满嘴反帝高调的蒋介石真的会一朝取消他们在中国的殖民主
义权益，因此不愿与蒋政权过于亲密。而德国因一战战败后失去
了在世界各地的霸权利益，但其在工业基础、经济技术等方面又拥
有雄厚实力，可被中国引为外援，故此蒋介石自然地便把眼光投向
了德国，对发展中德关系寄予厚望，并积极主动地开始了他的联德
工作。
第一次世界大战结束后，德国面临战败之后国内社会经济混
乱不堪的局面，《 凡尔赛和约》又使德国背负了沉重的政治、经济负
担，国内社会动荡，人民生活水平急剧下降。人心思变，希望有一
个强有力的政府来领导德国摆脱危机，重入正轨。以阿道夫・希
特勒为首的"国家社会主义德国工人党"（简称纳粹党）利用这一时
机，抛出了该党《二十五点纲领》，大肆鼓吹"民族主义"，以"废除凡
世纪 年代国民党人的联德思想与实践
尔赛和约"、"建立一个强大的中央集权国家"为号召，蛊惑人心，在
社会上骗取了大批的支持者，形成了一股新兴的政治势力。
年以后世界性经济危机的爆发，使本来脆弱的德国经济雪上加霜。
大资本财团及其政治势力急需寻求强者来挽救德国，为自己寻找
"新的生存空间"。进入 年代后，德国法西斯势力便在大资产者
的有力支持下，急速膨胀起来。 年 月，德国国会改选，纳粹
党一跃成为国会中第二大党，法西斯主义势力弥漫全国，其理论则
远播海外。
世纪二三十年代，当法西斯主义刚刚出现之时，不仅德
国，即使是在中国，许多人都把它当成一剂救国救民的良药。
然而法西斯主义最终在德国形成气候，自然与德国民族特性有
一定关联。"如果说德国向中国输出武器和工业设备，中国向
德国运送战略矿产，是中德关系纽带的物质方面的话，那末，中
国对德国国民性、历史与政治生活的感知，则构成两国关系的
另一个无形的但却是重要的方面"，" 年以后，随着中德关
系的日益强固，德国在中国政界和知识界的活跃分子中所产生
的魅力则变得颇为普遍，而国民党和政府的领导人物又都认
为，除了中德合作的军事―经济基础之外，还可以从德国本身
不断获得启示和鼓励"。
德国人"忠诚、率直、执著、认真"的优良品德，一旦在战后混乱
的社会条件下，被纳粹主义分子利用，并导之进入从雪耻到称霸的
歧途，转而就变成为一种威胁和平的反动力量，产生了第三帝国这
个世界战争的策源地。但在当时，这种所谓的德国民族精神却完
全适用于中国贫穷落后的国情，并作为医治中国社会痼疾的良药
而被中国知识界所向往。中国人正希望以这种认真、勤俭、遵纪、
执著的精神来重建自己的国家。在开始阶段，法西斯主义的对外
北洋时期的中国外交
《蒋介石政府与纳粹德国》，第 页。
侵略、残暴掠夺奴役的面目尚未暴露，其名称尚未腐臭。相反的，
它作为有力地增强国家机器的统治效能的良方，对于那些具有浓
厚封建主义传统、缺少民主精神的国家，还具有极大的诱惑力，当
时的中国便是如此。
蒋介石十分赞同向德国学习这种民族精神，他曾对即将赴德
留学的次子蒋纬国说：" 中国应该向一个稳健扎实而不是充满幻想
的国家学习，我们不能凭幻想办事，从日本人那里，我们没有什么
可学的―――他们的产品制作太低劣了。美国人太爱幻想，英国人
太迟钝。德国是唯一可以从中学到一点东西的国家。他们可以给
我们打下底子，从而培养发扬我们自己的稳定坚实的作风。"蒋
介石还曾进一步明确地号召：" 德国民族的伟大精神乃是我们未来
的榜样。"
就蒋介石个人来说，他因早年留学日本，并投身反清革命，深
受日本军国主义教育的影响，对武装力量之培养向往之至。蒋介
石对于俾斯麦在统一德国过程中所奉行的"铁血政策"以及稳重沉
着干练的作风十分佩服，他崇拜德国民族的尚武精神，萌发了向德
国学习、建立强大军事力量的热望。在他留学日本期间，便致力于
学习德语， 年及 年，他也曾两度准备寻机赴德留学，并
曾在《军声》杂志上发表文章，赞扬德国的军事教育与军事训练制
度，主张中国向德国学习。在蒋介石掌握国民党大权后，他身边的
一些颇具影响的重臣如张静江、戴季陶等人也积极向蒋建议联德，
以获取军事及经济援助，这些劝告对蒋产生了较大影响。精神上
的崇拜与客观实际需要的共同作用，使蒋介石坚定了他的联德
决心。
世纪 年代国民党人的联德思想与实践
《 年 月 日柯伟林采访蒋纬国记录》，《 蒋介石政府与纳粹德国》，第
页。
《德国驻华军事顾问团工作纪要》，台湾"国防部史政局" 年编印，第 页。
三
当时在中国，知识界及军政界人士普遍地对法西斯主义甚感
兴趣，大量的出版物都在介绍、评论法西斯主义，并具体论述其与
中国、与国民党及其三民主义的关系。包括希特勒《我的奋斗》、
《墨索里尼自传》、《德国国社党党纲》等法西斯主义经典之作，都在
很短时间内被译为中文，在书店及报摊上广泛出售。 年，南
京"外交学会"甚至编纂出版了德国国社党官方文件和声明专集
《希特勒执政后之德意志》。而国民政府党政军大员如胡汉民、汪
精卫、戴季陶、宋子文、孔祥熙等人纷纷出访德意，考察学习。大批
的中国留学生、军校学员、商界、军界专访团被派往德意学习，试图
全盘移植法西斯主义模式到中国。作为国民党的最高领袖，蒋介
石本人虽不曾访德，但他对法西斯主义亦怀有浓厚的兴趣，并视之
为学习"德国经验"中重要的一方面，融入了他联德计划之中。
蒋介石通过他的军事顾问，特别是顾问团中的纳粹党员，如克
里拜尔等人，及时地了解德国纳粹党的情况，他尤其对于纳粹党的
组织与管理方法，对其党的领袖如何在党内"维持最严格的纪律，
怎样对可能出现的党的敌人或异己派别采用严厉的制裁措施，从
而使那些措施获得完全成功"甚感兴趣，急欲效仿。为此，他曾
在 年 月特派代表专程赴德采访，并与纳粹党魁戈林见
了面。
蒋介石虽然一步步登上国民党领袖地位，但他领导的是一个
派系林立、一盘散沙的政党以及贫穷落后混乱的中国，要想确保其
北洋时期的中国外交
有关这方面的具体统计可参见《蒋介石政府与纳粹德国》，第 页。
德国联邦档案馆藏《 年 月 日恩斯特・鲍尔致戈林函》，转引自《蒋
介石政府与纳粹德国》，第 页。
有效能的统治，增强其军事力量并成功地实施"安内攘外"的方针，
必须首先大大地加强中央政府对国家的控制，于是，引进法西斯主
义统治方法成为蒋介石最关心的事情。他对德国纳粹式的"西方
国家正在向上的政党"的崇拜几乎到了"心有灵犀"的地步。他
认为，以中国传统封建文化思想加上法西斯主义理论，就是今日中
国由乱变治的救世法宝。 年 月，蒋介石在南京召开的国民
会议上说：" 法西斯蒂之政治理论，本超象主义之精神，依国家机体
学说为根据，以工团组织为运用。认为国家为至高无上之实体，国
家得要求国民任何之牺牲，为民族生命之绵延，非以目前福利为准
则，统治权乃与社会并存，而无后先，操之者即系进化阶段中统治
最有效能者"，" 挽救迫不及待之国家危难，领导素无政治经验之民
族，是非借经过有效能的统治权之施行不可"。他并把建立这种
"有效能的"独裁统治说成是"民意"，" 今日举国所要求者，为有效
能的统治权之行施，以达到解除民众痛苦之目的"。
蒋介石学习法西斯模式强化独裁统治之举并不仅仅停留于言
论，更主要的还是他的行动。他在一生中坚持采用的"权随人移"
以及组织和依靠特务组织等手段，其中都有他学习效仿德国法西
斯的成分。
从 年南京国民政府成立起，到 年中国全面抗战爆
发的十年间，中德外交关系在双方努力下，有了十分显著的进展，
中德两国从此建立了在平等互惠基础上的全方位的合作。这种合
作在其前期（ 年佛采尔总顾问来华之前）的具体表现形式是
中方与德国顾问私人间的聘用关系，而在此后期则表现为中德双
方政府间的合作关系，双方的工业合作及"易货贸易"蓬勃发展，使
中德关系达到了前所未有的高度。
世纪 年代国民党人的联德思想与实践
《民众论坛》社论，第 卷第 期， 年 月 日。
河阳等著：《蒋介石揭密》，中共中央党校出版社， 年，第 页。
当时在德方内部，其对华政策并非意见一致。德国共和政府
的首脑及外交官员，对与中国的合作顾虑重重，生怕因小失大，因
此违反《凡尔赛和约》而招来国际制裁，而以国防部为代表的军方
人士，以及德国国内大企业家财团巨子，从自身利益出发，急欲发
展对华合作，以解决本部门的实际困难。在这种情形下，德国的对
华关系便呈现出一种矛盾复杂的状态。
年夏季，蒋介石通过朱家骅，联络德国军队退役军官来
华出任他的顾问，由此拉开了南京国民政府对德合作的序幕。而
这一时期的中德间外交关系，也因德国军事顾问的来华，开始变得
纷杂起来。
当时德国驻华公使博邺率公使馆长驻北京，他秉承德国政府
的旨意，对以鲍尔为首的德国军事顾问团准备来华帮助蒋介石打
内战之举，持坚决反对态度，曾公然要求鲍尔辞职回国，而另一方
面，德国政府因搞不清中国国内尚在发展变化的政局前景，对南京
政府的前途不能认定，一时难以下决心与蒋介石合作。蒋介石有
鉴于此，对德方开展了一连串外交攻势，以期获得柏林官方的支
持，除派遣资深外交家蒋作宾出任国民政府首任驻德公使外，并派
遣了"两个军事代表团与一个经济代表团，分别由陈仪、张治中与
孙科率领，访问德国各地，试图磋商中德军事与工业合作及学习德
国的长处"。陈仪的代表团持有蒋介石亲笔信，并有鲍尔作为介
绍人，在德广泛活动，以聘请军事顾问为主要目的，而以孙科为首
的代表团，背景却不很明朗。
孙科此次德国之行，试图向德方人士介绍孙中山"建国大纲"
及"实业计划"中有关中国建设之蓝图，争取德国的财政与技术帮
助，" 最首要者，为十五万公里铁路、港口及重工业建设计划"。
北洋时期的中国外交
傅宝真：《德国与我国抗战前南方内陆工业区发展及其背景分析》，台湾《逢甲
学报》第 期，第 页。
月 日，孙科向德国外交部送交了这一计划，孙科认为，要完成这
一计划，绝非某一家或数家德国企业与公司可以承担，必须有德国
政府的支持。
德国政府此时正值改组之际，左翼派别在内阁中占主导地位，
政府所关心的焦点从工商利益转向劳工问题，对发展海外经济持
慎重态度，另又据驻华使馆报告，德外交部认为孙科充其量是个
"不管部部长"，是否已得到南京政府的支持尚未可知，" 政府实在
无意在其认为不太安全的地区从事冒险与投资"。尽管如此，德
方仍给了孙科相当礼遇，介绍他与全德工业联合会建立了联系。
该会是德国一个重工业和工业银行的组织，孙科在与之接洽时邀
请该会派遣一个工业代表团访问中国，这项邀请直到两年后才付
诸实现。与孙科同时访德的国民党元老胡汉民则与德国政府国务
秘书长许伯商讨了有关两国邦交的问题。
孙科的访问的确引起了德国工业界来华投资的兴趣。
年 月，全德工业联合会建立了一个特别的中国委员会，由该会副
主席佛罗温出任主席，具体筹办组织考察团前往中国的事务，并
"以一种德国工业界积极投入的态度搜集所有与中国经济建设相
关的信息，据此提出进一步的计划或项目"。
中方为欢迎这一考察团，也组织了由政府有关部门代表组成
的筹备委员会，孙科任主任，但各部门在对德合作具体项目上却
"均未达成一致意见"。由于这一缘故， 年 月 日，中国
世纪 年代国民党人的联德思想与实践
傅宝真：《德国与我国抗战前南方内陆工业区发展及其背景分析》，台湾《逢甲
学报》第 期，第 页。
陈红民：《胡汉民评传》，广东人民出版社， 年，第 页。
全德工业联合会《商务报告》第 卷第 期， 年 月，第 页，德国外交
部政治档案（ ） 。
《欢迎德国工业考察团筹备会第一次会议纪录》， 年 月 日，《 铁道部
公报》 年第 期，第 页。
财政部长宋子文电告德方代表团推迟访华日期至秋季，理由是：
"我们那时将向你们呈献更多的东西。"但实际原因是中方内部的
矛盾，国民政府财政部长宋子文想把中德合作建设项目置于他的
财政改革基础上并受财政部控制，而孙科则想把"建设项目置于他
的部（铁道部）领导之下"。
中方的内部矛盾给德方一个机会，使他们认真考虑对华合作
中的一些现实问题，以统一对华合作的步骤，并使德方较为冷静地
分析中方国情及其对德合作中的经济支付能力。经过反复酝酿，
中国考察团终于最后组成，团长由全德工联会主席团成员之一的
海因里希・瑞滋曼担任，他是萨克森工业家联合会主席，考察团团
员则几乎全为德国企业家及银行家，包括钢铁、机械、铁路、电力、
国家银行等各界代表。
迟至 年 月 日，中国考察团终于启程来华。德方的访
问目的并不在于签订多数经济合作，而主要是考察中国经济状况，
与中国领导建立私人关系，并与他们探讨"那些基于孙中山设想，
且有必要性与可行性的项目"。考察团在华访问了三个月，他们
在中方官员陪同下访问了若干省份的 个城市，考察团回国后，
在德国"工联会"特别会议上作了口头报告，以后又整理出了一份
长达 页的对中国经济全面的、"包罗万象"的报告，主要内容是
他们指出中国目前局势虽然仍在动乱而不适合于德国投资，但相
信此种内乱不久之后即可结束，中德合作长远前途非常乐观，工业
界应为未来做好准备、铺好道路，以奠定中德长久合作之基础。
《全德工业联合会中国考察团报告》发表后，不仅在德国广为流传，
北洋时期的中国外交
《埃德曼斯多夫（北京）致外交部》， 年 月 日，德国外交部政治档案
（ ）。
德国联邦档案馆藏《西尔维尔伯格遗件 ： 》，《 全德工业联合会备忘录》
年 月 日，第 页，转引自《蒋介石政府与纳粹德国》，第 页。
同上。
且通过中德外交渠道送到了蒋介石、宋子文、孔祥熙、何应钦、胡汉
民、朱家骅、陈仪等十余位与德国有关系的中国中央大员及许多省
级官员手中，使中国的领导层对于德方对华认识及对华合作态度，
有了深刻理解。
中国考察团访华之行，严格地说来只是德国产业与金融界急
于打入中国市场的一次尝试，而此时德国共和政府却在本质上对
华持另一种态度。
战后的德国，因受《凡尔赛和约》的限制，魏玛共和政府不敢也
不愿与蒋介石急速发展关系，起初他们仍然是以北京政府为中国
合法政府，蒋介石的对德联络工作历尽艰难，一波三折，最后终于
聘请了一批德国军事顾问来南京服务，但他们都是以私人名义与
南京政府签约的，德国共和政府一再对外否认这些德国人具有任
何官方身份及背景。但德国顾问的服务，确实给蒋介石留下了极
好的印象，从而更坚定了他的联德决心，他希望德国来华顾问团升
级，聘请职位更高、人数更多的德国军事、经济专家，同时积极谋求
发展双方外交关系以及全面的经济合作。
南京国民政府于 年 月完成"第二期北伐"，初步达成了
在全国范围内的统一。月 日，国民政府发表宣言，表示"现在
统一告成，国民政府……对于一切不平等条约，特作下列之宣言：
（一）中华民国与各国间条约已届满期者，当然废除，另订新约。
（二）其尚未满期者，国民政府应即以相当之手续解除而重订
之"。南京国民政府外交部长王正廷向北京各国驻华使馆发出
通知，请他们派员来宁与国民政府接洽外交，修订条约。各国徘徊
观望，不愿南迁，而德国因无历史包袱之累，首先同意与南京国民
政府建立联系。
世纪 年代国民党人的联德思想与实践
《南京国民政府关于重订条约的宣言》， 年 月 日，《 中华民国外交史资
料选编（ ― ）》，北京大学出版社， 年，第 页。
年 月 日，德国驻华公使卜尔熙抵达南京，就另订新
约问题与南京政府外交部长王正廷会商数次，签订了《中德关税条
约》。这份条约之签订，在形式上达成了双边的平等地位，可在
当时国人却认为"且新约中之不平等反较为甚"，因为它提高了作
为战败国的德国的在华地位，于是全国舆论大哗，群众对外交当局
表示不满，外交当局亦颇受其苦，然事已成就，亦只能徒唤奈何而
已！但无论如何，这是南京国民政府第一次与德国签订外交条
约，标志着双方正式外交关系之开始，并为后来德国工业产品及资
本投入中国市场创造了基本条件。
从此以后，中德双方外交关系即以德国军事顾问团的在华活
动及中德经济贸易合作为两条主线的基本内容，广泛地开展起来。
德国共和政府虽然对发展对华关系不太热心，但在军事、经济
两方面"拖牵"之下，不得不以比较被动的姿态开展对南京国民政
府的接触工作。
年 月，蒋介石委派资深外交家蒋作宾出任南京政府首
任驻德公使，德国政府对蒋氏到来给予了热情的欢迎。蒋公使曾
致电南京当局汇报说：" 宾抵柏（林）时，德国政府表示诚恳欢迎，政
府机关报及一般舆论发表对华亲善言论，指颂国民革命成功，并与
两国国际地位相提并论，措词尤为恳切。"恳切倒是恳切，只是这种
"单纯而近乎完美的"关系，实质上是因为双方政府间并无多少
实际利益冲突而显得一团和气罢了。虽然中方满怀"单相思"式的
热情，德方倒很像一个被追求的女子，竭力想把双边关系限制在
"平常式友谊"范围之内。对于中方的"热情"，他们除在经贸活动
中努力发展关系外，在一般国际关系中也采取对华友好的姿态，注
北洋时期的中国外交
《中华民国外交史资料选编（ ― ）》，第 页。
洪钧培：《国民政府外交史》第 集，华通书局， 年，第 页。
张水木：《对日抗战期间的中德关系》，台湾《近代中国》第 期，第 页。
意帮助中方维护主权利益，如 年 月 日，中俄因"中东路
事件"而断交，德方曾受中方委托，在调停工作中维护中国的利益，
受到了中方的好评。
月 日，德国政府曾致函中苏双方，要求各自释放在中苏
边界冲突中所拘捕的对方人员。是年夏，南京国民政府为孙中山
举行奉安大典，德国政府遣使来华致唁。
到了 年之后，中德两国国内都发生了较大变化。这种变
化使得中德双边关系有了突破性的发展。
四
综观 世纪 年代国民党人的联德思想及其实践，我们可
以发现，这一时期国民党人的联德思想与努力给其执政后的对德
关系奠定了基础，对后来蒋介石南京国民政府的对德友好外交产
生了深远的影响。因此我们可以说，年代自孙中山开始到蒋介
石继续的国民党的联德政策，其动因既有现实的政治与军事、外交
的需要，而更深层次地是出于国民党主要领导人对德国的赞赏与
好感。在国民党与德国的关系上，前者是处于主动地位的。德国
方面虽然在此时期内自顾不暇，但为了摆脱战败困境，恢复在华的
地位，他们对国民党人的示好，在总体上是采取了接纳的态度，因
此造成了双方后来关系升温的结果。而自 年代末期国民党掌
握政权统一全国后，中德双方的友好合作，对中国的国防军事建
设、对外贸易乃至全面抗战，都产生了十分重要的作用。国民党的
对德关系遂成为民国外交史上不可或缺的一页。
马振犊中国第二历史档案馆研究馆员
世纪 年代国民党人的联德思想与实践
英国对广州政府的政策演变与
对华新政策的出台
李莉娜
年 月 日，英国驻华公使馆首席参赞欧玛利（
）在北京外交使团会议上宣读了《英国对华政策声明》，即
我们通常所说的"对华新政策"。声明表示在中国公布新税法后，
便承认中国关税自主，法权调查会报告书内的建议，可以立即实
行，并同意就有关事宜与可以代表中国的政府进行谈判。这一新
政策的出台绝非偶然。第一次世界大战结束后，中国国内要求废
除列强在华特权的呼声高涨。在巴黎和会和华盛顿会议上，中国
代表团曾提出各项要求恢复国家主权的提案，但未能获得积极的
响应。 年，北京政府发起修约运动，再一次将实现关税自主
及废除治外法权等问题摆在各国面前。而此时的中国局势与战后
对于大革命时期国民政府与英国之间的关系，一些通史性的民国史著作和外
交史著作都有所论述，如杨天石主编《中华民国史》第二编第五卷（中华书局 年）、
吴东之主编《中国外交史，中华民国时期， ― 》（河南人民出版社， 年）、石
源华著：《中华民国外交史》（上海人民出版社， 年），及孙莹、丁惠希著：《大革命时
期的中外关系》（武汉大学出版社， 年）等。以上著作突破成见，对于推动这一问题
研究的深入多有贡献。由于侧重点有所不同，各著作对于本文所讨论的内容较少涉及，
对英国政府内部意见分歧的研究也比较简略。在相关的论文中，丁宁《中国大革命高潮
时期的英国对华政策》（《近代史研究》 年第 期）一文，对英国政府内部对华态度
的分歧以及在这一问题上英国同美日法等国的矛盾的研究颇具新意。就以往的研究成
果来看，本文所讨论的内容仍有深入研究的空间。受条件所限，笔者未能得见海外专门
研究这一问题的著述，当再对拙文作进一步修改时补正。
初期已大不相同，国内民族主义运动高涨，各国不得不正视这种变
化并做出反应，以最大限度地保护各自在华利益。英国自然也不
例外，而且由于其在华利益主要集中在长江流域及省港地区，这就
在某种程度上决定了英国的对华政策将随着这些地区局势的变化
而变化。本文将集中讨论英国政府各部门在对待广州国民政府问
题上的分歧及其政策调整，以探究中英关系中的一些新特点。
一
五卅运动开始后，全国各地的抵制英货运动此起彼伏，其中最
让英国人感到头疼的是省港大罢工和排货运动，这些运动使得英
国贸易损失惨重。据《中华年鉴》记载： 年 月至 月，进入
广州港的英国轮船每月有 艘，而 年同期，每月最少
时只有 艘，最多时也不过 艘。在广州，甚至看不到带有英国
商标的商品出售。英国对华直接投资额在各国对华直接投资总额
中的比重由 年的 下降为 年的 ，下降幅度
居各国之首。
英国政府将造成这种局面的原因归结为国民政府的反英态度
以及苏联煽动的反英情绪。英国殖民部的一份备忘录中便明确指
出，苏联人一直在尽他们最大的努力使国民政府对英帝国保持敌
意，而对其他"帝国主义"列强的敌视程度则要轻得多。英国驻
香港总督、驻莫斯科大使等人在他们各自的报告中，也一再指出国
民政府之所以敢这样无视列强的在华特权，公然与英国作对，是因
英国对广州政府的政策演变与对华新政策的出台
广东哲学社会科学研究所历史研究室编：《省港大罢工资料》，广东人民出版
社， 年，第 页；杨天石主编：《中华民国史》第二编第五卷附录三，第 页。
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为得到了苏联的支持。苏联政府不仅向国民政府提供武器弹药和
经济援助，还派出大量顾问参与到国民政府的日常工作中。一份
相关的调查报告也得出类似结论，报告认为，广东的苏联人正在同
英国人作斗争，其最终目标是将英国人赶出中国去。
面对困境，英国明白已经不能再指望四分五裂的北京政府来
帮助他们，因此不得不把更多的精力放在寻求停止省港大罢工和
排货的办法上。在这一过程中，如何处理与国民政府的关系和抵
消苏联在中国，特别是在国民政府中的影响则成为英国制定政策
时首先要考虑的问题。但是在五卅惨案发生后一年的时间中，英
国政府基于种种考虑，并不愿意同国民政府就这一问题进行公开
的正式接触。而且，即使是在非正式的交涉中，态度也非常强硬。
年底省港两地商人的谈判及 年初的粤海关事件便是
明证。
年月份，香港的华商代表团赴广州要求解决罢工与
排货问题时，广州方面并未完全予以拒绝。 月，广州四商会也
派代表团赴港协商有关事宜，双方开始通过商人进行非正式接
触。在这次接触中，香港方面态度强硬，拒绝广州方面提出的一
切条件。尽管国民政府做出一定让步，但到了 年年底，谈
判还是无果而终。双方关系进一步恶化。罢工委员会加紧对英
货的排斥，而英国方面也不甘示弱。 年 月 日，粤海关
英籍税务司卑路（ ）借口罢工纠察队扣留数只未经海关
查验的货艇，妨碍了海关正常工作，悍然下令海关停止验货起
卸。面对这种情况，国民政府只得做出让步，禁止纠察队干涉海
关职权，并将扣留的船只交还海关。 日，海关开关，这一事件
遂告结束。
北洋时期的中国外交
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这个时候，英国政府内部就如何对待国民政府这一问题的意
见并不一致，各方展开了激烈的争论。香港深受省港罢工之苦，香
港总督金文泰（ ）的态度最为强硬，他建议与日美海军
合作，封锁西江三角洲，即使诉诸武力也在所不惜。但英国驻广州
总领事杰弥逊（ ）的意见却与之相反，他认为战争不但
会使中国人更加仇恨英国，而且还会使这一地区陷入混乱。因此，
他不赞成运用武力。而且，他还认为在广州出现过的政府中，现在
的国民政府是最好的，他甚至建议承认广州国民政府。英国外交
部内则有人建议对国民政府采取安抚政策，例如派代表团赴广州，
同国民政府协商结束罢工的有关事宜，同时也可以给予资金补偿。
这样做，不仅可以使罢工尽早结束，而且还可以用事实告诉广州，
从英国也可以得到他们所需要的东西，他们希望用这种方法来抵
消苏联对广州方面的影响。
但英国驻华公使麻克类（ ）对以上几种意见都持不
同态度。他指出，承认国民政府不仅会遭到北京政府的反对，还会
被认为是英国软弱的表现。诉诸武力则会使中国人更加仇视英
国，并危及以后的中英贸易。至于安抚政策，麻克类认为，只要国
民政府中的反英派还掌权，这种办法就达不到预期效果。因此，他
建议对目前广州的局势采取"忍耐政策"，并指出"忍耐政策已经使
中英人民之间在很大程度上恢复了友谊和亲善……我们应等待反
苏维埃情绪的发展，以及与一个友好的军事领导人合作，来反对广
州"。需要指出的是，麻克类的这一建议并非是深思熟虑的长久
之策，而只是一个权宜之计，原因是他对广州局势缺乏了解。他曾
抱怨说，到 年 月初为止，他根本没有从香港政府那里收到
任何有关广州形势的消息，自然也就无法对广州局势做出准确判
英国对广州政府的政策演变与对华新政策的出台
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断，所以，他只能选择"忍耐"。这也就不难理解，为什么麻克类的
态度会在不久就变得越来越强硬了。
面对几种不同意见，英国外交部在权衡利弊之后比较倾向于
麻克类的建议。当然，除了麻克类提出的理由外，影响英国外交部
决策的还有其他原因。
英国很清楚，国民政府的对英政策在使英国利益遭受沉重打
击的同时，也给它自己的统治带来了困难。事实也确实如此。作
为与省港大罢工和排货运动南北响应的五卅运动，虽然曾一度使
上海的局势非常紧张，但由于北京政府对罢工者采取了强硬态度，
而且针对英国的罢工实际上也给华商带来了不利影响，因此从
月份开始，五卅运动逐渐走向低潮。上海的贸易形势开始好转，罢
工工人逐步恢复了正常工作，英国驻华公使馆商务参赞布雷特
（ ）甚至说，已经不用再担心排货运动会给英货销路带来持续
影响了。在这种情况下，省港罢工工人只能孤军作战，处境日益
艰难。而且，国民政府要负担罢工工人的日常生活，其财政负担加
重。此外，国民政府对香港地区的封锁，也造成广东地区商品短
缺，给人们的日常生活带来诸多不便。因此，国民政府也希望在取
得一定胜利的情况下停止罢工，所以在与英国方面的接触中一再
做出让步。
此外，对国民政府内部斗争的判断也是造成英国政府观望
的原因之一。英国内部已经认识到国民政府内部存在着斗争
与分歧。 年初，殖民部的一份备忘录指出，国民政府内部
分为两大派：一是国民党温和派，这些人是孙中山的追随者；
一是极左派，这些人是共产主义者，并得到苏联的支持。虽然
这份备忘录指出这两个派别之间存在着斗争而且这一斗争已
北洋时期的中国外交
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经持续了数月，但却不能确定最终哪一方能取得胜利。不过，
英国还是寄希望于国民政府内部产生亲英派，以便能结束罢工，改
善英国的处境。 年 月，中山舰事件的发生，使英国看到了
事情的转机。金文泰认为这件事不仅使罢工委员会的地位受到削
弱，而且也严重动摇了苏联在广东的地位。同一时期张作霖在北
京对苏联的强硬态度更加坚定了他的这一看法，他甚至认为这件
事的发生说明英国取代苏联在广东的影响的时候到了。总之，
中山舰事件的发生，使得英国对在国民政府内部出现一股友好
的反苏势力充满信心。有了这些认识，英国方面自然不愿轻易
做出让步。
美国的态度也是影响英国对华政策的一个重要因素。
年初，英国公使馆派人拜见美国驻华公使马 慕 瑞（
），阐明英国外交部对于中国局势的态度。英国方面提
出，如果南方人民真希望独立，而且也有相对令人满意的管理能力
的话，就不应继续拒绝予以承认。由于麻克类当时对广州局势缺
乏了解，因此这种建议只是在试探美国的态度而已，并不能真正代
表英国的官方意见。当时马慕瑞就认为英国此举目的有二：第
一，通过安抚广州来中止华南地区的罢工和排货运动；第二，希望
在新政府中能够处于一个有利位置。马慕瑞的这一判断是准确
的。马慕瑞认为现在讨论这一问题为时尚早，他指出，尽管数年来
国民政府已经在某种程度上成功地维持着自治管理，但作为独立
英国对广州政府的政策演变与对华新政策的出台
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政府，它还是缺乏强有力的政治基础。因此，马慕瑞倾向于在局
势未定之前，不要轻易承认广州政府为合法政府。美方对英国的
建议未置可否。得不到美国的支持，英国在这件事上不得不谨慎
从事。
基于这些考虑，在中国政局多变，而其内部意见却不能统一的
时候，英国自然不愿轻易对其一贯政策做出改变，而将赌注压向任
何一方。因此，到 年 月之前，英国对广东局势一直持观望
性的"忍耐政策"。
二
不过，事情的发展似乎并不像英国所想得那么顺利。中山舰
事件后，广东地区的反英运动并没有好转的迹象，反而是一些国民
党温和派相继被迫离开广州。局势的发展使英国对国民政府的认
识陷入迷惑之中。金文泰在同曾任国民政府外交部驻两广交涉员
的傅秉常交谈后指出，造成这种局面的原因是蒋屈服于鲍罗廷的
压力，因为这样便可以得到苏联的物质支持，金同时指出蒋本人并
不相信布尔什维克主义，而且他同苏联的分裂是迟早的事情。
殖民部的备忘录认为，蒋虽然通过中山舰事件打击了对手，并将
名苏联人遣送出境，但这一地区的反英运动却未因此而受到影
响。此时，近一年的罢工已经给英国造成重大的经济损失，况且
北洋时期的中国外交
（ ） ， ， ，
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广州地区的形势并不明朗，在这种情况下，英国被迫放弃观望性的
"忍耐政策"，准备同国民政府进行正式交涉。
恰好这个时候，广州国民政府又向英国提出谈判的要求。省
港商人间的非正式接触失败之后，广州国民政府所承受的压力也
不断增大。据统计，罢工委员会每天需支出 元，截至
年 月，罢工委员会共支出 万元，其中 万元由国民政
府拨给或转来。长期对罢工工人的资助已经使国民政府的财政
不堪重负。而且，对香港的封锁造成农产品流通堵塞，使得农工商
之间的关系愈益紧张。另外，广州国民政府北伐在即，军费开支猛
增，国民政府也希望能够改善广东地区的贸易环境，一方面稳定后
方，另一方面也可以增加财政收入。
月初，国民政府新任外交部长陈友仁在通过广州总领事
转交港督的信件中，建议英国政府派三名全权代表就省港罢工
问题进行谈判。 月 日，谈判开始。国民政府全权代表为
陈友仁、财政部长宋子文以及国民党中央宣传部长顾孟余。英
方全权代表为广州代理总领事白利安（ ）、香港律政
司凯 普（ ）以 及华 民政务司哈利法克斯（
）。
在谈判中，英国政府运用软硬两手来对付国民政府。国民政
府指出，五卅惨案和沙基惨案是罢工与排货的主要原因，英国应对
沙基惨案的受害者及罢工工人进行经济赔偿。但这一要求遭到英
国代表的断然拒绝。白利安认为，沙基惨案是因为广州方面无法
为英国侨民提供保护才导致的，责任在中国一方，英国没有必要为
此做出经济赔偿。而且，如果答应这一条件，不但有损于大英帝国
的脸面，还会被国民政府看作是英国的妥协，从而导致这一地区抵
制英货运动的不断反复。此外，英国代表也看出国民政府财政紧
英国对广州政府的政策演变与对华新政策的出台
曾庆榴：《广州国民政府》，广东人民出版社， 年，第 页。
张，对资金的需要非常迫切。因此，白利安在同陈友仁的谈话中明
确表示，香港绝不会支付一分钱，即使与广州政府对抗到底也绝不
让步。英方妄图利用国民政府的财政困难来迫使它妥协，早日停
止罢工及排货运动。
不过为拉拢国民政府中的"友好分子"，英国表示可以向国民
政府提供一笔实业贷款作为交换条件，以使国民政府"挽回面子"，
但前提是国民政府必须停止罢工和排货运动。同时英国方面又对
这笔资金的用途做了严格规定，不仅只能用于广东市政建设，而且
还必须聘请英籍总工程师及总会计师，以防贷款被用于军事目的。
由于条件苛刻，中方以请示为由，未置可否。谈判宣布无限期休
会。实际上，在谈判中，中方做出很大让步，如放弃从前提出的要
求英方为沙基惨案道歉、惩办有关官员、交还沙面等条件，但英国
却始终不肯改变其拒付赔偿的立场。
在金钱利诱不能达到目的后，英国政府内部又有人要求重新
考虑对华武器禁运政策，以适应中国局势的变化，这个问题再一次
在各部门中引起争论。实际上，由于中国内乱不断，金文泰早已
对这一政策的有效性提出质疑，并一再建议外交部对其进行修改，
特别是应允许国民政府从英国公司购买武器弹药。他认为英国
虽然忠实地遵守武器禁运政策，但苏联却大量向中国北方的国民
军及南方的国民政府提供武器弹药，其用途之一便是反英。如果
此时继续执行禁运政策，其结果只能是加快布尔什维克在中国的
传播速度，因为这一政策拒绝向反对布尔什维克的人提供帮助。
北洋时期的中国外交
年 月 日，英国驻华公使朱尔典代表各国驻北京外交团向北京政府外
交部递交对华禁运军火的照会，照会称这样做的主要原因是中国南北尚未统一，外国军
火进入中国境内，难免会导致中国内乱，因此，各国驻华公使决定，在中国各处所承认的
统一政府成立之前，禁止本国人民将武器及制造武器的原料输入中国境内。
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同时他认为改善英国处境的唯一办法是通过事实告诉广州人，特
别是告诉蒋介石，英国比苏联更能给他们帮助。因此，金文泰建
议，如果广州政府需要武器弹药，那么英国就应允许他们从英国公
司购买。
金文泰的这一建议得到了英国殖民部的赞成，他们希望借此
办法来削弱苏联在广东的地位，从而达到从国民政府内部培植反
苏亲英力量，分化国民政府的目的。英国外交大臣张伯伦（
）也认为应放松对英国公司向中国出口武器的限制，
以便使它们可以与美日商人在向一个更为稳定及友好的中国政府
提供武器时进行竞争。
但是，麻克类却主张修改这一政策应谨慎而行，他认为目前中
国反对武器输入的公众意志正变得日益坚定，而且只要英国遵守
武器禁运政策，就至少可以彻底驳斥当前学生及知识分子用来反
对外国人的借口，即他们向中国出口武器促进了中国"军国主义"
的发展。但考虑到英国公司的利益，麻克类同时也提出可以对这
一政策加以适当的修改，比如允许英国公司向中国出口飞机及其
配件等。在中英谈判中，当这一问题被重新提出时，麻克类仍坚
持其立场，再一次表示反对修改这一政策。
尽管修改武器禁运的建议并未最终被外交部所采用，但至少
表明在国民政府的地位日益巩固的时候，英国已经认识到它必须
调整对华政策，以新的态度来对待南北政府。麻克类在同颜惠庆
的谈话中便提到，在北京的新政府是"一个全新的事实上的政府"，
英国对广州政府的政策演变与对华新政策的出台
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并非是 年 月政府的延续，这实际上含有否认新政府与前
政府之间法律上的继承关系的意思。金文泰甚至建议英国政府
将驻华公使馆迁至上海，因为此时的北京政府已经不再是可以控
制全国事务的中央政府了。白利安也认为，维护北京政府，将使
英国有义务同其讨论有关广州的问题，而这只能激怒广州当局并
危害英国在南方的利益。
张伯伦也在同北京政府驻英国公使馆临时代办陈维城的谈话
中表示，虽然英国政府无意向广州当局提供军事贷款，但在决定采
取何种办法来解决南方排货运动的时候，英国政府肯定会受形势
的影响，这实际上就暗示了英国政府并不排除这种可能性。不
过，英国政府对从法律上承认广州国民政府这一问题还是非常谨
慎的，他们认为，这样做不仅与英国所承担的华盛顿会议的义务相
违背，而且还会给中国内部的友好的反苏势力带来不良印象。
但不管怎样，英国政府内部对广州国民政府的强硬态度已经开始
松动。
谈判失败后，罢工委员会加紧了在各入海口的排查工作，以防
止敌对势力的破坏。此时，麻克类对广州局势的发展及变化已经
有了较多了解，他的态度也随之发生变化，变得强硬起来。麻克类
建议用武力来反对纠察队员的挑衅行为，并表示即使这一做法会
北洋时期的中国外交
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被布尔什维克分子用来进行反英宣传也在所不惜。金文泰也认
为如果还不采取措施的话，英国声望的损失会更大，广州事件的解
决也会更加困难。张伯伦对这种态度持赞同观点，他对麻克类的
唯一要求只是要其尽量避免冲突的扩大，同时避免英国军队卷入
街道战中，此外还要尽量争取美国海军的合作。但英国外务副大
臣韦尔斯利（ ）却认为，由于国联的存在以及英国在
九国公约中"尊重中国主权、独立和行政完整"的保证，英国对华行
动的自由权受到了限制，因而炮舰政策的合理性也受到质疑。此
外，他还认为除非同各国联合行动，否则只凭英国方面的力量无法
处理中国的混乱局面，其结果只能是更加恶化英国的在华形象。
因此，他认为正确的方法应是暂时观望，而且只有在英国人面临生
命危险及要保护英国利益的时候才能使用武力。
不过，韦尔斯利的建议并未被英国政府采纳。接下来发生的
一件偶然事件说明英国似乎对强硬政策还抱有幻想。月 日，
英国人利利克拉（ ）、美国人班伯里（ ）以及一
名白俄雇员用汽艇从事非法偷渡活动时被纠察队员发现，并带至
码头。利利克拉借机逃走。英国在夺回被扣压的汽艇之后仍不罢
休，建议美国共同出兵对广州方面使用武力。
对于这一建议，美国内部的意见并不一致。美国驻广州总领
事精琦士（ ）表示，他不赞成美国人从事这一活动，况且
班伯里已经被释放，就更没有必要与英国合作对国民政府采取暴
力了。马慕瑞则认为，尽管美国不会与英国在这一问题上进行合
作，但还是应当以一种强硬的态度告诉国民政府，" 如果它不能根
英国对广州政府的政策演变与对华新政策的出台
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杨天石主编：《中华民国史》第二编第五卷，第 页
据条约和普遍的国际义务保护美国公民的话，美国政府将被迫采
取其认为必要的措施"。显然，这其中不排除采取武力的可能
性。不过美国政府较倾向于精琦士的意见，美国国务卿凯洛格（
）的态度与精琦士类似，他表示，国务院并不鼓励美国公
民在目前非正常的形势下从事这种活动，因为这将使美国政府陷
入照料英国运输业利益的问题之中。海军方面也表示，国务院
"向所有利用这一或其它类似的企业从事合法职业的美国人提供
一切保护"的政策给海军在执行过程中带来很多实际困难。因为
如果当这些企业搭载有美国乘客时就提供保护，而其他时候不提
供保护的话，肯定会给双方带来不愉快和误解。因此，海军方面建
议通知美国人如果他们乘坐班伯里的船只时，海军不可能给他们
提供人身保护。鉴于这些考虑，美国再一次拒绝了英国方面合
作的要求。
尽管得不到美国的合作，英国还是决定单独行动。月 日，
英国西江舰队出动，占领省港澳码头，并在河岸上布置哨所，以示
威胁。同日，英舰在汕头也采取了类似行动。不过受实力的束缚，
麻克类、金文泰及英国军方都认为军事行动应被限制在广州和汕
头两地，不宜扩大。面对英国的武力，国民政府只得做出让步。陈
友仁向白利安承诺，不再允许纠察队员到码头或河流上巡逻，其职
责将由警察来执行。在取得一定的胜利后，英舰开始撤离。月
日，陈友仁又通知白利安，国民政府将在 月 日或此前结
束排货及罢工运动，这似乎说明国民政府对英国的强硬态度做出
北洋时期的中国外交
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了让步。
三
在国民政府承诺停止排货和罢工的同时，陈友仁又宣布，国民
政府将对各国货物征收一项特别产销税，普通进出口货物的税率
为 ，进口奢侈品的税率为 。面对这一声明，是继续运用
武力，还是做出让步，英国政府内部分歧依旧。金文泰仍然主张采
取坚决的态度，他认为国民政府的这一要求是"敲诈"，如果在税收
问题上向国民政府让步的话，那么不但会鼓励国民政府运用这一
"武器"来继续对抗英国，而且还会导致各地军阀竞相模仿，从而给
英国的经济利益带来沉重打击。麻克类认为如果英国在未表同
意或未被征求意见的情况下默许广州征收这些新税的话，就会在
中国关税问题上放弃自己的条约权力，这无疑会被认为是英国向
广州"事实政府"的妥协。因此，麻克类建议向国民政府表示，只要
停止反英，英国就会与其就征收新税问题进行谈判。
不过英国外交部却认为，对于新税最好的办法是"置之不理"。
月 日至 日，北京公使团讨论了广东的新税问题。各国外交
代表一致认为这一做法与条约相违背，并同意发表一份联合声明
以示反对。但麻克类却表示在没有得到其政府的命令前，他不能
参与任何抗议。张伯伦也认为，在这个时候提出联合抗议是个"巨
大的错误"，并指示麻克类要尽力说服各国驻华公使避免这种行
动。在 月 日的讨论中，麻克类建议各国公使，只要国民政府
同意由海关征收新税，就可以接受或默许这一税收作为厘金或其
英国对广州政府的政策演变与对华新政策的出台
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他各种国内税的代替物，这一建议得到了各国公使的赞同，并分别
提交各国政府等待批准。张伯伦还指示麻克类，如果各国不同意
英国的建议而坚持要提出联合抗议的话，英国将坚持自己的立场
而单独行动。
考虑到英国此时在华的处境，张伯伦坚持认为英国的主要目
标应是履行诺言并挽救海关税务司。当然，张伯伦对国民政府
的让步是有限度的，其中最重要的一条就是由海关来征税。当时，
粤海关仍在英国的控制中，如果广州答应这一要求的话，那么实际
上英国在相当程度上仍然拥有对这些税款的支配权，所以从本质
上看，张伯伦并非真正对国民政府做出让步，而只是在形势愈益艰
难之时做出的调整。
这个时候，国民政府的北伐军已经从珠江流域推进至长江
流域，进展迅速。战场上的胜利使国民政府的态度日渐坚决。
为保护税收，防止敌对行为的破坏， 年 月 日，广州
国民政府公布《检查队检查条例》，规定到达广东的船舶、火车
所载之货物与旅客，一律都要接受检查，这一条例从当月 日
起执行。
事态再一次严重起来。只是随着局势的变化，英国内部向国
民政府让步的意见逐渐占据上风。不久前还坚决反对向国民政府
让步的金文泰此时却认为承认南方的时机到了。白利安的态度与
他相似。张伯伦在给麻克类的电报中指出，内战时期国民政府对
旅客进行检查是合理的，而且只要征得海关同意，国民政府就可以
对英国在广州的码头进行检查。而且他还认为白利安可以向国民
政府表示，英国愿意在这件事情上同国民政府合作，前提是国民政
北洋时期的中国外交
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"诺言"指华盛顿会议上各国支持中国关税自主的诺言。
府保证公平地对待英国在华利益。不过张伯伦此时仍不打算承
认国民政府。
但麻克类却不太赞成张伯伦的建议，因为他得到消息说，蒋介
石被杀，比蒋更为"极端"的人将重新控制广州，这些人受布尔什维
克的影响，如果情况属实的话，那么国民政府停止排货的可能性就
会很小；而且另一方面，麻克类认为广州在与孙传芳的战斗中不一
定会取胜，如果国民政府在得到征税默许之后又被击败的话，英国
也不得不交纳这些税款了。因此，他建议先针对征税问题提出
一份有力的抗议，然后视其结果再来决定英国政策的走向。
英国内阁也在密切关注着中国问题。 月 日，英国内阁通
过对华政策建议案，建议列强发表一份声明，宣布只要中国建立一
个可以谈判的政府，各国就将同其进行有关修约和其他问题的谈
判；治外法权委员会报告中的一些建议可以立即实行；此外，只要
中国制定并公布新的国家税则，就承认其享有关税自主的权力。
在英国政府对是否给予广州国民政府以承认这一问题上意
见纷纷 的 时 候，即 将 上 任 的 英 国 驻 华 公 使 蓝 普 森（
）的意见就显得十分重要。他提出在其听取麻克类和英
国驻上海总领事巴顿（ ）的意见之前，就承认问题并下结
论为时尚早。
白利安在同陈友仁的谈话中，询问国民政府究竟想从列强那
里得到什么，陈回答说是承认其为中国政府。白利安表示在国民
政府控制大半个中国前，这是不合理的；但他同时又询问陈友仁，
英国对广州政府的政策演变与对华新政策的出台
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如果英国承认国民政府为其实际控制地区的政府，他们的意见如
何。虽然白利安在谈话中强调这只是他个人的意见，但显然这
代表了英国内部的主流思想，而且这也是英国方面在试探国民政
府的态度。
但是国民政府对英国的态度并不满意。为阻止由海关来征收
这些附加税，国民政府决定建立自己的海关。如果真是这样的话，
英国将失去其与国民政府谈判的一张牌，从而在与国民政府的交
涉中彻底处于被动状态。因此，在得到这一消息后，英国外交部马
上致函蓝普森：" 为让全世界都知道这个政策是我们的，而不是英
国被开明的美国和日本拉着走时不情愿的反应。……我们更有必
要声明自己的政策。近些年来，只要对外国人不满，中国人就会故
意将我们作为打击对象。因此……我们应尽快宣布我们的政策，
让其它列强选择跟着我们走。事实上，华盛顿条约规定的协商义
务不能再被解释为采取任何行动之前必须同各国达成彻底的一
致了。"
月 日晚上，蓝普森同陈友仁进行了一个多小时的交谈。
谈话中，蓝普森表示除非国民政府承认现存条约并停止反英活动，
否则英国政府不能对其表示承认。令蓝感到惊讶的是，陈友仁爽
快地表示他可以使蓝在这两点问题上都感到满意。在这种情况
下，蓝普森向张伯伦表示，对广州的承认是迟早的事，不能再耽
搁了。
北洋时期的中国外交
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促使英国下定单独行动的决心还有一个因素，即美日的态
度。英国驻华公使馆曾向其他国家驻华公使建议，只要由海关
来征税，便可以承认华盛顿附加税。 月 日上午，马慕瑞向
欧玛利表示美国支持英国的做法，但到了晚上却说，他刚收到来
自华盛顿的电报，电报指出日本公使已经向凯洛格表示日本不
同意这一建议，后者随后命令马慕瑞"除非 国一致同意，否则
国务院不希望发表无条件承认华盛顿附加税的建议"。实际
上，自五卅惨案以后，美国同英国在对华问题上的分歧就一直存
在并有发展之势。显然，英国此时已经不能再指望美日的合作
了。坏消息不止这一个。金文泰报告说，广东的局势比以前更
加糟糕，而且他认为，只要南方人在长江流域取得其所预期的政
治和军事胜利，香港地位的改善便希望渺茫。蓝普森也在报告
中指出，国民政府已经控制了中国的大片地区，英国在中国的处
境非常困难。
在这种情况下，英国只能把赌注压在改变对华政策上，希望借
此来改善其在华处境。《英国对华政策备忘录》因此诞生。其主要
内容为：（ ）建议列强改变对华传统态度，对中国内政采取不干涉
态度；（ ）法权调查会报告书的内容可以立即实行；（ ）关税会议
的结果不能令人满意，应允中国立即实行华盛顿会议所议决的二
五附加税。税款不必存入国外银行，且其存入及支配可由中国的
相关部门自行决定；（ ）各国共同声明，一俟中国成立有权进行谈
判的政府，即与中国开始谈判修约及其他悬而未决的问题，一俟中
国新税法公布后，便承认中国关税自主；（ ）对于"小事"，列强无
须提出抗议，对于有利益关系的重大行为，列强应采取共同行动，
中国应尊重条约的义务。
英国对广州政府的政策演变与对华新政策的出台
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月 日，英国在北京公使团会议上发表了对华新政策。
美国对英国单方面采取这一行动非常不满。他们认为这一建议长
期以来都是美国政策的一部分，但却被英国抢先公布，以取得中国
舆论的好感，心中自是不甘。 年 月 日。北京政府发布
大总统令，单方面宣布从 月 日起开征 的普通品附加税和
的奢侈品附加税。至此，美国政府已经没有选择的余地了。为
了不在对华问题上过于被动， 年 月 日，凯洛格也公开发
表了有关中国问题的声明。
四
由上可见，" 新政策"的提出并非一帆风顺，其酝酿过程，多少
反映了当时政局的一些特点。
英国在华实力地位的下降与中国民族主义运动的高涨迫
使英国调整政策。
一战给英国带来的影响，绝非是一些精确的数字可以说清楚
的，但可以肯定的是，英国在华地位的下降已成为不争的事实。对
于海外利益，英国的政策是保护多于扩张。一战后，各国在对华投
资总额中所占的比例有所变化，英国的投资总额虽然仍有小幅上
升，但增长速度却远远低于美日，而且其在华投资总额也已经落后
于日本而居第二位。五卅运动以后，面对中国各地声势浩大的
反英运动，英国政府疲于应付，顾此失彼。甚至有时候连某些地区
英国国民的安全都要请求美国来保护。面对一时无法摆脱的困
北洋时期的中国外交
杨天石主编：《中华民国史》第二编第五卷附录一，第 页。
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境，有人发出了"不管是否愿意，我们可能迟早都会陷入绝境"的哀
叹。为了尽可能避免这种局面的出现，沙基惨案以后，英国就先
后对国民政府采取了"忍耐"、怀柔及强硬等多种手段，希望能使国
民政府停止罢工与排货，从而改善其在华处境。但随着国民政府
实力的增强，特别是北伐战争的顺利进行，国民政府在与英国的接
触中逐渐占据上风。尤其是国民政府征税声明的提出，更使英国
认识到，如果再不采取果断措施，公开表明其对华"友谊"的话，它
在中国将彻底陷入绝境。在这种情况下，英国终于下定决心，单独
提出对华新政策。
华盛顿会议中制定的"列强一致"的原则彻底破裂。
造成这一现象的主要原因自然是各国实力的消长。进入
世纪 年代，各国在华竞争格局已经发生了变化。在新一轮的竞
争中，英国自然希望仍旧保持其一贯的领先位置。只是此时英国
的在华处境使它有些力不从心，因此，英国希望在对华问题上，能
够与其传统盟友美国共同行动。但实力强大起来的美国显然不愿
继续做英国政治上的小朋友，更不愿替英国照看其在华利益。况
且，进入 年代以来，美英在华处境已发生了相当大的变化。由
于国民政府实行"单独对英"和"特许证制度"，因此中美间的商
务非但没有受到明显损害，反而在某些方面还有较大增长。
年中美进出口总额较上年增加 元，而且由于英国轮船
被排挤，美国航运业也有了很大发展。这时候，美国国内反对美
英共同行动干涉中国内政的呼声日益高涨，各界同情中国、支持中
英国对广州政府的政策演变与对华新政策的出台
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"特许证制度"是中共广东区委、省港罢工委员会与国民党左派共同商讨，并于
年 月 日由罢工委员会颁布实行的。这一制度规定，只要不是英国货、英国船
及经过香港者，可直接前往广州。
广东哲学社会科学研究所历史研究室编：《省港大罢工资料》，第 页。
国废除不平等条约的报道不时见诸报端。 年初，《 民国日报》
刊登题为"美朝野赞助法权自主"的文章，指出美国国务卿声明，
"美国对于中国收回法权自主一项，誓必援助到底，决不因其它各
国之异旨，而变更此确定之主张"。在这种情况下，美国政府自
然不愿为了英国的利益而影响其在中美人民心中的形象。因此，
在面对英国的合作要求时，美国的态度越来越冷淡。如果说两国
在解决五卅惨案、省港大罢工等问题上存在分歧的话，那么英国这
一声明的发表就使得这种分歧公开化。凯洛格对英国"对华新政
策"的提出非常恼火，他认为，" 英国的建议长期以来一直是美国政
策的一部分"，英国实际上是在剽窃美国的政策。凯洛格还希望
能够尽快发表声明，以表明美国在中国问题上的态度。可见，" 列
强一致"的原则已不复存在。
苏联在英国对华政策的考虑中，日益成为一个重要因素。
苏联政府虽然曾通过三次对华宣言向中国人民表示愿意废除
沙俄时代同中国签订的不平等条约并放弃在华特权，但实际上，它
未曾真正放弃在华扩张的野心，特别是它在中东铁路和蒙古问题
上的态度，更能说明这一问题。苏联从本国利益出发，不仅拒绝将
中东铁路归还中国，还明白无误地将蒙古作为一个独立国家来看
待，其对华野心昭然若揭。
与此同时，苏联在南方政府中的影响也日益增强。 年
《孙文越飞宣言》的发表，标志着苏联与国民党的合作取得了重大
进展。苏联顾问的工作已涉及国民党政府的各个部门。黄埔军校
的成立、党代表制度的确立以及改组时国民党党章的起草工作等
都离不开苏联顾问的帮助，甚至连北伐计划也是由苏联军事顾问
北洋时期的中国外交
《民国日报》（上海） 年 月 日，第 版。
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首先提出的。此外，苏联政府还向国民党政府提供了大量的军事
物资，其中，仅 年一次运到广州的军火就价值五十六万四千
卢布。英国就一再提到苏联对中国各种力量的多方面支持主要
是为了"在全中国建立布尔什维克"。
意识形态的对立及对中国利益的争夺，使英国对苏联的不安
与日俱增。如何拉大苏联与国民政府间的距离，并最终取代苏联
的在华利益，成为英国在制定对华政策的过程中一个不得不认真
考虑的因素。
英国对华新政策已无法改变英国在华困境。
新政策的提出是英国面对不利情况时所做的又一次努力，对
于这一政策，虽然英国的国内舆论评价甚佳，但却无力改变各界对
它的厌恶之情。北京政府认为这一政策显然对南方有利，甚至有
人认为英国此举是在鼓励中国的分裂。国民政府也不欢迎英国的
新政策，因为声明中有关华会附加税的方案，对尚未掌握全局的国
民政府不利。《晨报》指出，如果英国真有诚意表示忏悔的话，就
应该"立即无条件放弃一切由条约或非条约所强取特权，归还中
国"；《 东方杂志》也发表文章指出，" 所谓新政策，仍不过是旧而又
旧的政策，就是'左手握利剑，右手握金钱'以征服罗马人的政策"，
其作用是"为了缓和中国的反英空气"，文章还号召"全国一致对
英，拥护合乎民意的对英外交"。其他国家对英国"对华新政策"
的提出也多表不满。在英国"对华新政策"提出后不久，日美等国
英国对广州政府的政策演变与对华新政策的出台
李嘉谷：《中苏关系（ ― ）》，社会科学出版社， 年，第 页。
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吴翎君：《美国与中国政治（ ― ）》，台北：东大图书公司， 年，第
页。
《晨报》 年 月 日。《国民注意对英外交》，《 东方杂志》第 卷第
号。
便各自公布了本国的对华新政策。英国企图在对华问题上继续领
导各国的希望落空。可见，英国在华地位已经降至鸦片战争以来
的最低点，即使是"对华新政策"，也无法改变其在华困境。
综上所述，五卅运动开始后，英国为了自身利益，只能将对华
交涉的重点逐渐南移。随着国民政府实力的增强，英国在两者的
接触中也不得不做出退让，同时不断调整其对华，特别是对南方政
府的政策。这种调整是英国在被动局面下的无奈之举。在调整过
程中，英国政府内部一直存有分歧，难以达成一致，这就使英国政
府在制定政策时困难重重。此时的大英帝国，已经失去了往日的
威风，不仅中国人民的反英活动日益高涨，就连"老朋友"美国与它
的离心倾向也越来越明显。虽然英国用尽了所有办法，并在各国
中率先提出了"对华新政策"，但最终也没能挽救其在华的不利局
面。英国在华的霸主时代已经不可避免地过去了。
李莉娜中国社科院研究生院研究生
北洋时期的中国外交
中国第二历史档案馆馆藏
北洋政府外交档案概述
虞亚梅
在民国史的研究中，北洋政府时期是一个重要的历史时期。
北洋政府长达十六年的统治时期，是近代中国在推翻帝制后逐步
形成实质性中央政府的历史时期，改良、变革、国外势力、军阀混
战、民主革命等重要社会元素，相互交错，相互作用，形成了十分复
杂的社会内部形态。而作为逐步形成实质性中央政府的一个重要
特征，就是北洋政府的外交活动在十六年中呈现出逐步丰富、日趋
活跃的上升式曲线。尤其在北洋政府的后期，对不平等条约的合
法性提出了全面挑战，展开了修订不平等条约的运动，收回了一些
失去的主权，并为南京国民政府后来的外交打下了一定的基础。
研究北洋时期的外交动向，详究外交活动的细节与内情，必须
考究北洋政府的外交档案。在中国第二历史档案馆的馆藏中，保
存着现存于祖国大陆的最多、最为全面系统的北洋时期外交档案，
对其全貌作一扫描，并对其史料价值作一剖析，应该有益于民国史
学术研究的进一步提升。
一
北洋时期外交档案是民国时期档案的重要组成部分。
年 月，袁世凯在北京建立起由军阀控制的中华民国中央政府，中
经黎元洪、段其瑞、徐世昌、冯国璋、曹琨等，直至 年 月张作
霖退出北京，整个北洋政府时期形成的外交档案主要保存于当时
政权所在地北京。国民党在南京建立政权后，" 其所属各部等机构
分别接收了北京民国政府相应机构所形成的档案，并在北京专设
机构保管。 年九一八事变后，南京国民政府各机构曾陆续组
织南运档案"。由于战乱、迁都和其他原因，" 这一部分档案遭受人
为和自然的损害十分严重，散失甚多"。 年全国解放前夕，部
分档案移往台湾，其余均为中国第二历史档案馆（原中国科学院历
史研究所第三所南京史料整理处）收藏。
经二史馆整理保存的北洋政府外交部档案，主要起迄年份为
年至 年，共 卷。其主要内容大致有以下几类。
总类：外交部概况和法令汇编，以及所有部内工作文件及
人员个人档案。如：（ ）外交部沿革纪略；（ ）外交部法令汇编；
（）外交部 ― 年工作一览统计表；（ ）外交部外交官、
领事馆考试甄录文件及规则、考卷等；（ ）该部及所属机构职员任
免、调迁文件，包括职员录、履历表；（ ）该部及所属各地交涉员公
署经费支出预决算等财务文件。
政务：外交部的往来公函文件，以及涉及国家利益和国际
问题的活动文件。例如：（ ）北京政府关于中德国交断绝后收回
德国在华权利处置办法；（ ）外人在华租界、法权及各国领事裁判
权等问题的文件；（ ）万国保和会筹备会议记录及有关材料（
年）；（ ）调查法权委员会旅行团报告书；（ ）德国驻华使请共同
取缔偷运德产麻醉剂私入中国的照会（ 年）；（ ）太平洋会议
善后委员会收发电文稿（共 本）；（ ）太平洋会议善后委员会讨
论关于裁兵交还广州湾解决山东悬案等问题的来往文书及参与华
盛顿会议文件（ ― 年）。
北洋时期的中国外交
赵铭忠、李祚明主编：《中国第二历史档案馆指南》，中国档案出版社， 年，
第、页。
商务：主要是本国与驻在国所发生的一切商务活动文件，
以及海关、商埠的往来活动文件。例如：（ ）有关向英德等国借款
修筑铁路事项文件；（ ）北京政府外债清偿本息数目表及外债表；
（）外国人在华设厂开矿文件；（ ）有关庚款、禁烟和关税问题的
文件；（ ）北京政府特准日本、法国飞机飞航国境临时办法；
（）清季各省控制所开商埠及民国成立后自开商埠年月一览表
（ 年）；（ ）外交部汇存津海关填发洋商买土货之报单
（ ― 年）。
侨务：有关管理居留外人和在华侨民事务的文件和往来信
函。例如：（ ）有关外人在华地权、置地建屋居留问题的法规和说
帖；（ ）苏俄革命期间中国人民受战争影响财产损失统计表；
（）国内侨务调查事项文件；（ ）有关驻赤塔政府领事任内办理
外人及我侨民出入境护照事项文稿。
对外交涉：有关外事要案及其交涉经过的文件。外事要案
交涉档案有禁烟交涉、租界交涉、郑家屯事件交涉、福州事件交涉、
山东问题交涉、临城劫车案交涉、五卅惨案交涉、万县惨案交涉等，
如关于处理英军舰炮轰万县悬案与英使馆来往照会等文件（
年）。
外交法规和条约：主要内容为我国与其他各国签订的条约
及有关文件，以及条约研究会的参考文件。如外交部条约研究会
报告及会议记录， 年为废止 年中日条约换文事给日本
政府的照会及中日议订新约的文件， 年修订中国比利时新约
及该部修改中荷领约的参考文件，中波、中奥通商条约草案，中国
与墨西哥、葡萄牙、智利、希腊、西班牙、越南等国签订的条约及有
关文件，黑龙江省与远东共和国签订交涉协议条件存稿，外交部条
约司存书目录（油印本）。
除了外交部档案资料外，还有形成于北京政府其他机构的
外交档案，比如在外交部驻沪办事处、外交部驻云南特派员公署、
中国第二历史档案馆馆藏北洋政府外交档案概述
中国驻英国使馆、中国驻苏（俄）大使馆及领事馆、中国驻瑞典公使
馆、中国驻瑞士公使馆等机构中均有北洋政府外交档案收藏。
二
上述各类包括了北洋政府外交部档案的主要内容，它们从不
同角度中反映了北洋政府对外交往的历史活动面貌，也是北洋时
期外交部履行职责的记录。从其全貌而言，可见如下特点：
档案形成时间在清末与民国初建时期，虽政权发生了根本
的变化，外务部改为外交部，但大体沿袭了清末外务部的体制，清
末至民初的有关历史问题在档案中有所反映，中外法权交涉档案
代替了清末的教案之类的史料。仅中国与各国修订条约等事宜交
涉经过的往来函、电、呈等档案史料就达 多件，涉及国有英国、
俄国、美国、德国、比利时、西班牙、智利、荷兰、葡萄牙、墨西哥、奥
地利、瑞士、玻利维亚、波兰等国。其复杂性和成效性有待专家学
者的深入研究。
民国初年是中国脱离闭关自守的开端。由于中国参加国
际活动的增加，因而形成了内容颇丰的国际会议和国际公约的档
案史料。如中国参加保和会、为陆战法规及惯例条约等签字画押
的档案，中国参加万国禁烟会的档案，局外中立条规与中国参与欧
战的档案，中国参加巴黎和会的档案，中国参加国际保工会和劳工
大会的档案以及参加国际航空条约，参加国际交通运输公约，参加
华盛顿会议的档案等。这些史料内容多，数量相对较大，是研究近
代中国走向开放、北洋政府逐步形成实质性中央政府并被国际认
可的重要佐证性史料。
北洋外交与清末外交相比，主要变化之一为政府依靠外
交，因而外交法规和条约是北洋外交档案不可或缺的重要史料之
一。一方面，从外交部隶属关系的变化可以看出外交部的位次提
北洋时期的中国外交
升；另一方面，北洋外交官均是一批新型的留学归国人士，对研究
民国对外政策的理念变化，以及由此带来的中外关系的变化有重
要的参考价值。
有关中日关系的档案是外交部档案的特色。其中，" 山东
问题交涉"数量较多。"山东问题"是欧战后德国在中国的权力、财
产处置等遗留事宜的处置问题，包括胶济路筹款赎回问题。利用
源文件研究这些问题的处置，可以从一个角度去考量北洋政府的
对外政策、外交能力。
三
对于北洋政府的外交档案，民国史学者历来十分倚重，研究成
果颇丰。作为档案保存单位，中国第二历史档案馆多年来一直不
遗余力，进行档案的整理，并予以公布出版，为专家学者提供了研
究素材和考证凭据。从目前状况看，形式主要是通过期刊公布单
件档案或专题组合性档案、结集出版重大专题档案、影印原始资
料等。
作为民国档案研究重要学术阵地的杂志《民国档案》，是公
布北洋政府外交档案的主要期刊。如：已公布北洋时期外交档案
四组，即陆征祥出席海牙保和会奏折两件（ 年 月― 年
月），清末民初中国参加万国邮联档案史料选（ 年 月、
年 月― 年 月）共 件， 年北洋政府对德断
交宣战史料三件（ 年 月― 年 月）， 年南北议和
期间陕西划界电（ 年 月― 年 月）共 件。
中国第二历史档案馆馆藏北洋政府外交档案概述
《民国档案》 年第 期，第 页。
《民国档案》 年第 期，第 页。
《民国档案》 年第 期，第 页。
重要问题均有专集出版。为适应中国近代史的研究和教
学工作的需要，已出版的《中华民国史档案资料汇编》第三辑外交
分册，即选编了馆藏档案资料 题，主要内容有北洋政府的外交
概况，外事要案及其交涉经过，中国参加国际会议等情形，中国与
各国修订条约交涉经过等档案史料。
档案专集有《五四爱国运动档案资料》、《善后会议》、《五卅
运动与省港大罢工》、《护国运动》、《民国外债档案史料》（ 册）
等，均为珍贵的第一手资料所辑成。
北洋时期的中国海关一直是外交的直接窗口，通过海关贸易
资料可看到经济外交的一个方面。由二史馆编辑、京华出版社出版的
《中国旧海关史料》，详细记载了北洋政府时期海关各关贸易统计报
告，其原始资料被专家学者多次利用。如《中德关系史料》亦引用
年、 年的贸易统计资料。北京民国政府海关及各关形成的数量较
大的档案资料，已被英国学者重视并有专门研究机构。
已影印出版的北洋时期《政府公报》（ ― 年）。
北洋政府的外交档案，由于形成于民国时期较为混乱的历史阶
段，加之国民党南运了很多档案去台湾，故虽然数量庞大，但残缺严
重。大海捞针、沙中淘金，方显研究者的功力。为了方便研究者，第
二历史档案馆编制了三套检索系统，可提供书本式目录和机读目录
以及计算机多维检索目录。这些努力，相信能使研究者受益良多。
虞亚梅中国第二历史档案馆副研究馆员
北洋时期的中国外交
《中华民国史档案资料汇编》第三辑外交，江苏古籍出版社， 年，第 页。

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