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星期日, 6月 25, 2017

五权宪法政体架构辨析 纪念辛亥革命和大中华民国一百零二周年

五权宪法政体架构辨析 纪念辛亥革命和大中华民国一百零二周年

司 徒 一

编者按:来自大陆的海外青年学者司徒一博士写的这篇文章,是对眼下国内宪政研究的一份贡献。作者对一九四六年通过的《中华民国宪法》,怀着深刻的赞许,并作出了认真的辨析;对于中国变革期民主宪政的建设,有着相当的启迪意义。敬请读者认真一读。

基于直接民权和权能区分原理的五权宪法理论是国父孙文民权主义的核心内容之一,在国父《民权主义》系列演讲的最后两讲中得到了阐发,具有极高的思想价值和现实意义。五权宪法在五权分立之外的政体架构细节,尤其是政府的产生方式和行政部门与立法部门的关系,并不见于《民权主义》系列演讲,与之几乎同时的《国民政府建国大纲》则勾勒其纲要(例如第二十四条提出“宪法颁布之后,中央统治权则归于国民大会行使之,即国民大会对于中央政府官员有选举权,有罢免权,对于中央法律有创制权,有复决权”)。后者在中华民国制宪过程被中国国民党奉为圭臬,但招致了其他党派的争议,1946年制宪国民大会通过的《中华民国宪法》也与之拉开了距离。值得注意的是,国父对五权宪法政体架构的设想并非一成不变,而是在虚心学习西方国家地方自治实践和民权理论的基础上多次加以更新;另外,国父作为政治家而不是专业从事理论研究的学者,其具体主张往往具有对时局的针对性。本文从国父原著和民国制宪史相关资料出发,试图探究国父政体架构设想的发展脉络, 进而评述1936年“五五宪草”和1946年《中华民国宪法》的相关内容。就理论基础而言,人民权与政府权的区别、四大民权和地方自治的重要性、以及五权政府的优点,已由国父孙文详细论证,毋庸赘述.下文的重点是以四大民权和国民大会为主线分析五权宪法政体架构,中央与地方的关系问题则不在本文讨论范围之内。

1. 初创时期尚未结合直接民权理论

根据国父1921年3月在《五权宪法》演讲中的回顾,国父在广东举事失败后流亡海外期间“研究各国政治得失源流,为日后革命成功建设张本……尤注重研究各国底宪法,研究所得,创出这个五权宪法”。1906年11月15日,国父在东京与俄人克鲁雪尼及一些日本友人谈话时论述了三权之外增设考选权和纠察权的主张;12月2日,国父在东京的《民报》创刊周年庆祝大会上发表演说,进一步阐发了考选权和纠察权的意义。在五权宪法的初创阶段,选举、罢免、创制、复决四项直接民权尚不见于三民主义理论的表述;对国父民权理论深有影响的美国学者威尔确斯(Delos F. Wilcox )所著《全民政治论》(Govember by All the People)则迟至1912年方才出版。可见,早期的五权宪法设想是以中国传统的考试(考选)和监察(纠察)二权作为西方三权分立的代议民主政体的补充,并没有包含权能区分与直接民权的内容,也没有涉及为在中央一级实行民权而设立的国民大会制度。
西方国家三权宪法的政体架构,就行政部门与立法部门的关系而言,通常分为选民不经由议会选出总统主持行政的总统制(可直选,亦可由非议会的选举团间接选举),行政机关对议会负责的议会制(又称内阁制或责任内阁制),和总统与内阁并存、总统有一定实权的半总统制(又称双首长制)。增设考试、监察二权,并不影响总统制、议会制和半总统制的区分。1906年国父主持制定的《中国同盟会革命方略》提出“大总统由国民公举”、“议会由国民公举之议员构成之”,将总统与议会并列,隐含了总统制的倾向。1912年7月,国父在与美国《独立杂志》特约代表李佳白的谈话中提出“赞成由行政官员对国民议会负责”,则对应于袁世凯担任临时大总统的具体时局。总统制、议会制与半总统制都是五权宪法基本框架之内的选择项,这一点在下文还会论述。

二、1916-1919年
以国民大会作为直接选举权的补充

辛亥革命之前,瑞士和美国数州业已开始了直接民权的实践;国父奔走欧美筹划革命之余,刻意学习西方民主制度,所见所闻不可能不包括直接民权。威尔确斯1912年出版的系统化倡导直接民权的《全民政治论》,很可能在二次革命失败后国父再度流亡海外期间为国父所涉猎;此书最后一章(第40章)讨论美国联邦级别创制、复决、罢免的可行性之时简要提及选举团制度,或许对国父的国民大会设想有启发之效。
1916年7月15日,国父在在上海尚贤堂茶会上发表演讲(抄本或冠以《中华民国之意义》标题),解释中华民国之“民”字意义时指出:“……美国则已有十四省树直接民权之模,而瑞士则全乎直接民权制度也。吾人今既易专制政体而成代议政体,然何可固步自封,始终落于人后。故今后国民,当奋振全神于世界,发现一光芒万丈之奇彩,俾更进而底于直接民权之域。代议政体旗帜之下,吾民所享者只一种代议权耳。若底于直接民权,则有创制权,废制权,退官权。但此种民权,不宜以广漠之省境施行之,故当以县为单位,地方财政完全由地方处理之,而分任中央之政费。其余各种实业,则惩美国托拉斯之弊,而归诸中央。如是数年,必有一庄严灿烂之中华民国发现于东大陆,驾诸世界共和国之上矣。”这是国父对四大民权的最早表述。
两天之后(1916年7月17日),国父上海张园发表演讲(抄本或冠以《地方自治为民国之础石》标题),以此前三年美国克利浮莱城(今译克利夫兰)开始实行的“最新之地方自治制度”为例介绍地方直接民权:“而民权特张之点,则以前人民仅有选举权,今并有罢免权。以前议会立法,虽违反人民意志,人民无法取消,或得资本家贿赂,将有益公众之事寝置不议,此皆异常危险。今则七十万人中苟有七万人赞成署名,可开国民大会;有人民三十五万人以上之赞成,即可成为法律。反是者,违反人民意思之法律,亦可以是法取消之;议会所定法律有疑点,亦可以是法覆决之。……因此制甫行于三年前,故学堂中尚未研究及此,然其成效实已大着。今当取法乎上。欧洲除瑞士外无行此制者,瑞士各山邑行直接民权制已六十年,其中央则始于千八百九十一年耳。我国以旧有自治之基,合诸今日人人尊重民权之心理,行之十年,不难达此目的。今故以此最好之民权制度,介绍于国民。”在这个具体的例子中,国民大会是地方选民为创制或复决而举行的特别选举的代称,其参与者是全体参加投票的选民而不是选民的代表,不存在会议形式的实体。这个概念上的国民大会,亦称“无形国大”。
在同一场张园演讲中,国父进一步论述了四大民权在中央一级如何实行:“今假定民权以县为单位,吾国今不止二千县,如蒙藏亦能渐进,则至少可为三千县。三千县之民权,犹三千块之石础,础坚则五十层之崇楼不难建立。建屋不能猝就,建国亦然。当有极坚毅之精神,而以极忍耐之力量行之,竭五年、十年之力,为民国筑此三千之石础,必可有成。彼时更可发挥特殊之能力,令此三千县者各举一代表,此代表完全为国民代表,即用以开国民大会,得选举大总统,其对于中央之立法,亦得行使其修改之权,即为全国之直接民权。”这是国父首次公开提出中央一级的有形国民大会的主张:中央一级民权以县为单位,在各县民权业已巩固的基础上,每县一名国民代表组成国民大会,在中央行使民权。此项基本主张一经提出,即成为国父民权理论的重点,直至国父逝世再无改变(唯一一处文字修正,是针对“全国之直接民权”的说法——把国民代表组成的国民大会的职权称作直接民权,并不严谨;国父在1922年《中华民国建设之基础》一文中指出“国民大会……为间接民权,由代表而行于中央政府”,即对早年的说法作出了修正)。关于国民大会的职权,国父在张园演讲之中只提及选举总统与修改中央立法,并没有详述其他政府官员的产生方式。1916年7月国父的主要议题是四大民权和地方自治,国民大会是更为长远的计划,或许国父有意避免铺陈过细也未可知。
国父在上述两场较长的演讲只字未提五权宪法,在7月20日上海商界人士举办的两院议员欢送会上和8月18日杭州陆军同袍社公宴会上的两场简短演讲中方才论述了五权分立的主张,这显然是由于当时《中华民国临时约法》得以恢复的时局。1916年4月底国父秘密回国组织反袁,其时临时约法的法统大义是许多反袁力量的共识,国父决定以恢复临时约法为民主宪政的近期目标,5月9日发布《讨袁宣言》即指出“今独立诸省通电,皆已揭橥民国约法以为前提……义军维持民国,固当自维持约法始”。6月6日袁世凯病亡,次日黎元洪继任总统,6月9日国父发表《规复约法宣言》并于当日和19日两次致电黎元洪呼吁恢复临时约法和国会,6月29日黎元洪决定响应国父号召,8月1日国会重开。在这种情况下,国父暂时淡化五权宪法的宣传,而倡导四大民权与地方自治以作为临时约法的补充和正式立宪之前的准备,是明智的做法。
近三年之后,国父于1919年5月20日出版《孙文学说》卷一《知难行易》(又名《建国方略》第一部分《心理建设》),在其第六章《能知必能行》详细提出了五权政府的组织架构和国民大会的具体职能:“俟全国平定之后六年,各县之已达完全自治者,皆得选代表一人,组织国民大会,以制定五权宪法,以五院制为中央政府,一曰行政院、二曰立法院,三曰司法院,四曰考试院,五曰监察院。宪法制定之后,由各县人民投票选举总统,以组织行政院。选举代议士,以组织立法院。其余三院之院长,由总统得立法院之同意而委任之。但不对总统及立法院负责。而五院皆对于国民大会负责。各院人员失职,由监察院向国民大会弹劾之。而监察院人员失职,则国民大会自行弹劾而罢黜之。国民大会职权,专司宪法之修玫,及制裁公仆之失职。国民大会及五院职员,与夫全国大小官吏,其资格皆由考试院定之。此为五权宪法。……一县之自治团体,当实行直接民权。人民对于本县之政治,当有普通选举之权、创制之权、复决主权、罢官之权。而对于一国政治,除选举权之外,其余之同等权,则付托于国民大会之代表以行之。”这是国父首次阐发五权宪法政体架构细则,具有极其重要的意义。其中一些要点,与国父晚年的观点和1946年《中华民国宪法》有较大区别,在这里先概括并解释之:(一)总统组织行政院,也就是说五权政府实行总统制。(二)立法院由代议士组成,也就是说立法院而不是国民大会起到西方国家国会的职能。(三)总统与代议士由人民直选产生,只有在中央一级由于选民基数过于庞大而不便由人民直接行使的创制、复决、罢免三权才交由国民大会间接行使,也就是说国民大会是为了增强民权的操作性而采取的权宜之计,而不是在任何情况下都必不可少的民权要素。总统与代议士的直选具有很强的操作性,就此而言没有必要托付给国民大会。这一点有别于1916年最早提出国民大会设想时由国民大会选举总统的主张。(四)五院对国民大会负责,起因是国民大会代表人民对中央政府官员行使罢免权。

三、国父晚年倾向于
国民大会在中央一级代行全部民权

1921年3月20日,国父在广东省教育会发表《五权宪法》演说,再次重申“行政设一执行政务的大总统,立法就是国会……”,与1919年的总统制主张相一致。在即将结束之时,国父把五权宪法比作“一部大的机器”,并画了一张图以解释这个“治国机关的机器”。《孙中山全集》收录的附图(称以1921年4月4日《广东群报》所刊演说稿为准),将国民大会置于中央五院政府之上,包括选举权在内的四大民权除在县治直接行使外皆经由每县一人的国民代表而间接行于中央。图后以三百余字解释了直接民权:“除宪法上规定五权分立外,最要的就是县治,行使直接民权。直接民权才是真正的民权。直接民权凡四种:一选举权,一罢官权,一创制权,一复决权。五权宪法如一部大机器,直接民权又是机器的制扣。人民有了直接民权的选举权,尤必有罢官权,选之在民,罢之亦在民。什么叫创制权?假如人民要行一种事业,可以公意创制一种法律。又如立法院任立一法,人民觉得不便,可以公意起而废之,这个废法权叫做复决权。又立法院如有好法律通不过的,人民也可以公意赞成通过之,这个通过不叫创制权,仍是复决权。因为这个法律仍是立法院所立的,不过人民加以复决,使他得以通过。”这段论述蕴含了权能区分原理,也对复决权的两方面作出了解释。但是,直接民权从县治谈起,后面复决权的例子却又涉及中央一级的立法院,而且国民大会问题上没有片言只字,其不详尽之处,只能归因于国父在演讲结尾所说“因时间短促,意尚未尽”。《孙中山全集》中的附图是否的确是国父当时手绘图的切实转录,需要找到《广东群报》原件来印证,这里姑且认为属实。
非常国会在广州开会期间,国父多次提议制定五权宪法,未果。1922年5月,国父授意曾担任其秘书的国会议员叶夏声起草五权宪法草案。叶夏声自述“乘端午之暇,穷一日之力而成斯草”,国父过目后于6月12日(陈炯明叛变之前四日)题写“五权宪法草案”标题。1932年,叶夏声以国父手书标题为封面将此草案和相关研究资料并为一书付梓出版。虽然后人无从得知国父对其条文的具体意见,但国父生前在宪法问题上“述而不作”,从未直接提出过五权宪法的细节条款,所以叶氏草案不失为难得的历史文献,对国父思想的研究有一定价值。叶氏草案共9章72 条,有以下几个显著特点:(一)第五条“中华民国由国民大会组织之考试院、立法院、行政院、司法院、监察院行使其统治权”,第六条 “中华民国国民大会由毎县及其同等区域一人之国民代表组织之”,后文又规定立法院议员和其他四院首长由国民大会选出,也就是说,中央政府完全由间接选举产生。全盘间接选举可能导致的问题,留待五五宪草一节再做讨论。(二)政府每三年换届一次,国民大会在政府换届之外只在审议国土变更和宪法修正案时召集临时会议,没有创制、复决、罢免权。(三)第三三条“行政院由国民大会选举大总统一人,副总统一人组织之”,第三五条“行政院以大总统为院长”,所有涉及总统职权的条款都列于第三章行政院之下。(四)监察院有权罢免其他四院官员;监察院成员之罢免由立法院负责。(五)五院之顺序,以考试院为先。叶氏草案与摈弃了中央一级的创制、复决权,而且国民大会开会频率极低,无法对中央政府形成有效的制约,从民权的角度上讲是一个重大退步。国父晚年一向倡导四大民权,不可能全盘接受叶氏草案,但此草案其他方面的诸多内容很可能在当时得到了国父的认可。
1923年1月29日,国父在《申报》五十周年纪念专刊发表《五十年来之中国革命》(后称《中国革命史》或《中国共和革命史》,于“革命之方略”一节重复发表了1919年《知难行易》书中关于五权宪法政体架构的主张,不改一字。这是或许是国父图省事而为之,但此问题相当重要,断不应随意拿出自己已经放弃的主张,所以有理由认为,国父在1923年发表《中国革命史》之时对政体架构并没有形成一个固定的主张,仍在求索之中。
1923年2月,国父为上海《新闻报》三十周年纪念而作《中华民国建设之基础》,论证了主权在民的落实途径,并首次提出权与能的区分:“……政治主权在于人民,或直接以行使之,或间接以行使之。其在间接行使之时,为人民之代表者或受人民之委任者,祇尽其能,不窃其权。予夺之自由,仍在人民,是以人民为主体,人民为自动者,此其所以与官治截然不同也。欲实行民治,其方略如左:(一)分县自治 ……(二)全民政治……以上二者皆为直接民权,由人民直接行于县治。(三)五权分立……(四)国民大会……以上二者,皆为间接民权,由代表而行于中央政府。”这篇文章并未论及中央政府的产生方式,但国民大会行间接民权于中央政府,或许暗含了间接选举的意思。值得注意的是,“为人民代表者……祇尽其能,不窃其权”,说明国父并不认为国民大会占据了基本民权的制高点,而只是代表人民制约中央政府,这是一种由授权而获得的“能”而不是主权在民的原则之下原生之“权”。对照国父《民权主义》演讲,不难看出,“能”的概念有广义与狭义之分,人民委托而产生的权力(包括国民大会的职权和五权政府的职权)都是广义的“能”,国民大会并不替代人民,必须保证“人民为主体,人民为自动者”,方才真正落实主权在民的原则。
1924年1月18日(一说1月23日),国父手书《国民政府建国大纲》(简称《建国大纲》,提出“每县地方自治政府成立之后,得选国民代表一员,以组织代表会,参与中央政事” (第十四条);“宪法颁布之后,中央统治权则归于国民大会行使之,即国民大会对于中央政府官员有选举权,有罢免权,对于中央法律有创制权,有复决权”(第二十四条)。寥寥数语,重申了每县一名代表组成的国民大会在中央一级代行全部民权的主张。次年国父遗嘱所列继续努力的指导文献,包括《建国方略》和《建国大纲》;二者在政体架构问题上的不一致之处,以更新近的《建国大纲》为准,亦当为国父本意。
1924年4月下旬,国父《民权主义》系列演讲的最后两讲论及权能区分与五权宪法,着重于理论而不是政体架构,只在例证权能关系的字里行间把总统比作管理工厂的总办(第五讲“……民国的总统,便是总办”),蕴含了总统主持行政的主张。对中央一级落实民权起到重要作用的国民大会制度,在全文中只出现一处(第六讲论述民权极盛的时代之时提及“人民只要把自己的意见在国民大会上去发表,对于政府加以攻击,便可以推翻,对政府加以颂扬,便可以巩固”),并未涉及国民大会的权限。但是,没有理由认为国父此时对国民大会的看法与《建国大纲》有所区别。
总之,国父对五权宪法政体架构的设想经历了多年的演进,最终定型为中央一级的间接民权与总统制(或极其偏向总统制的半总统制)政府。中央一级全面实行间接民权(包括间接选举中央五权政府),在二十世纪上半叶的技术条件下对中国这样人口众多的大国而言具有易于操作的优点,就其框架而言是合理的设想,但在实施细节上必须有额外的考量以保证公平(具体讨论见下一节)。国父早逝,未能就间接民权的公平性做出论述,这个问题只得留待后人解决。

四、五五宪草的得失

1936年5月5日国民政府发布《中华民国宪法草案公布案》(通称“五五宪草”),共8章147条,是在《建国大纲》的基础上由立法院长孙科主持草拟的详细条文。其政体架构,有如下特点:(一)国民大会每三年开一次常会,但经五分之二以上代表同意或由总统召集,可开临时会议,为中央一级创制、复决、罢免诸权的行使提供了可行的渠道,具有相当的先进性。(二)总统不直接主持行政院,但行政院长和各部委负责人、以及司法院长和考试院长皆由总统任命,所以属于倾向于总统制的半总统制,而且总统权力之大,甚至超过了西方总统制国家的总统,就此而言有独裁之嫌,招致了国民党之外各党的强烈反对。(三)第六十七条“立法委员由各省、蒙古、西藏、及侨居国外国民所选出之国民代表举行预选”(此处国民代表,从上下文来看为国民大会的国民代表),各省级单位按人口比例皆有名额,第九十条又规定各省级单位国民代表预选监察委员二人,从而保证了立法院和监察院的在省级层面的地域均衡。但是,此预选仍为间接选举。
这里值得深入讨论的是间接选举的公平性问题。间接选举行政总统,在美国(经由选举团)早有先例,无可非议;但是,间接选举立法机构很容易导致一党独大。比如,某个政党占据了国民大会51%的多数,如果立法委员由国民大会以简单多数票的方式选出,这个大党就有可能占据立法院100%的席位,使其他党派在日常立法过程中完全没有发言权。要想在间接选举制度下避免一党独大,立法院必须实行比例议席制(与国民大会成员的政党比例或国大代表选举的原始选票的政党比例挂钩)。与之类似的是地域问题;五五宪草的起草者考虑到了地域均衡的必要性并提出了可行的解决方案,但没能照顾到弱势政党的参政需求,是一个极其巨大的缺陷,所以不可能得到国民党之外各党的支持。间接选举立法机关,必须尽量保证政党与地域的代表性而避免“放大效应”,否则失之不公,短期内或许有助于形成强势政府,但绝非长久之计。如果五五宪草加入了比例议席的内容,譬如在省级单位预选时按国大代表选举的原始选票的政党比例分配立法委员名额,中华民国的制宪历史或许会重写。
抗战期间,多党参与的国民参政会设立了宪政期成会以讨论宪草,于1940年在昆明提出宪草修正案,史称“期成宪草”。后者与五五宪草的一个重大不同在于设立国民大会的常设机构“国民大会议政会”并以之为事实上的国会(行政院对国大议政会负责,立法院矮化为立法技术机构)。在国民党的反对之下,期成宪草对日后的《中华民国宪法》制宪工作并无影响,中共的人大常委会却与国民大会议政会类似。国民大会选出一部分国大代表设立常设机构,不能避免五五宪草的弊端(期成宪草并未照顾到党派的均衡),反而增加了政体架构的复杂性,并非上策。此外,常设民意机构的民意代表由于长期居住在集会地、整日从事政治,难免脱离人民,与国父所诟病的简单代议制无二。

五、从政协宪草到《中华民国宪法》
           ——五权宪法在妥协中发展

1946年1月,多党参与的政治协商会议由国家社会党张君劢主笔,针对五五宪草提出了修改原则十二条,其第一条即改每县一名代表组成的有形国大为全国全体选民组成的无形国大。从字面上看,无形国大确实是直接民权,但是,四大民权之中的创制权和罢免权需要有一定百分比的投票人签名才可以提交表决,在中国这样人口极多的大国,全国范围内的创制权和不分区直选官职的罢免权基本上没有可能直接行使,所以,这一看似激进民权的主张实际上是对民权的反动。在国民党的坚持下,1946年4月政协会议最终拟定的“政协宪草”恢复了有形国大,但立法委员和监察委员作为中央政府官员亦列入国大成员之中,混淆了人民权与政府权。
1946年11月,制宪国民大会在南京召开,以政协宪草为蓝本制定宪法。虽然与会的国民党代表力主回归五五宪草,但在民主社会党(由国家社会党和民主宪政党合并而成)的坚持和蒋中正的规劝之下接受了政协宪草的绝大部分。幸运的是,最终通过的宪法文本把立法委员和监察委员从国民大会中剔除,从而保证了学理上的严谨。创制权与复决权被搁置到全国半数县市行使过这两项民权之后,亦有一定道理。
政协宪草的主要执笔人、被誉为“宪法之父”的张君劢来自民社党,并不认同三民主义与五权宪法理论,所以1946年《中华民国宪法》的政体架构与国父晚年的主张及五五宪草相去甚远。两个重要区别,在国民党内争议很大:(一)选举制度上,国民大会的选举与罢免权仅限于总统与副总统这两个职位,立法委员的选举另依专门法律、主要按人口比例选出(事实上的分区直选,详见国民政府1948年《立法院立法委员选举罢免法》),监察委员主要由各省级单位的地方议会选出。(二)总统权力极其有限但并非完全虚位(有对司法院和考试院官员的提名权,并可介入对立法院决议和法案的否决),行政院对立法院负责,是极其倾向于议会制的半总统制,甚至可以说是议会制。
先分析选举制度。制宪过程中,许多国民党人认为立法委员由国民大会间接选举最为符合权能区分原理,直选则使立法委员兼具民意代表的身份,导致立法院同时具有政权与治权的性质,权能不分。这个观点,表面上有一定道理;但是,从逻辑上讲,如果一县之内的选民可以直接选举县级代议机构而不违反权能区分原理,那么中央一级的立法院直选为什么就违反了权能区分原理呢?所以,直选立法院导致权能不分的论点是站不住脚的。
其实,不管是中央还是地方,权能区分的关键并不在于政府部门的选举产生方式,而是在于是否有一个可行的渠道可以让人民在必要的情况下行使民权(政权),以形成对政府治权的有效制约。这个渠道不必通过常设机构的形式,因为只有在人民对政府的作为或不作为普遍不满的情况下才需要行使直接民权,只要政府做得好,人民就可以省得麻烦,不必经常去搞罢免、创制、复决;政府有民权之剑悬挂在头顶,通常亦不会强行违背普遍民意,这就更使常设民意机构失去意义。国民大会的最大意义就是在中央一级提供创制与复决的渠道;至于罢免权,分区选举的官员(如立法委员)可以由选区选民进行罢免。
1946年《中华民国宪法》有“立法院……代表人民行使立法权”之言,“代表人民”四字明显是西式代议政体的倡导者留下的烙印(基于五权宪法理论改为“受人民委托”则更加妥当)。但是,直选的立法委员在国家政治日常运作中、尤其在国民大会休会期间的确起到某种程度的民意代表的作用,所以五权宪法的支持者没有必要纠结于这个文字问题。立法委员作为“官”,已经不再是“民”,人民一方面必须时时要求立法委员倾听民声,不要违背民意,另一方面也需要时时提醒立法委员他们的立法权不是唯一的立法途径,人民可以创制、可以复决,立法委员应当兢兢业业履行治权机构的职能、为人民立良法,而不强调自己代表了民意。如是即可在操作上划分人民权与政府权的界限;县级代议机构亦可类推之。
国民大会的定位,也值得讨论。上文引述国父1923年《中华民国建设之基础》文中的论述,可见民选国民代表组成国民大会是间接民权机构,其权力从性质上讲属于人民授权而产生之“能”,这是“能”的广义概念(政府之治理权则是“能”的狭义概念)。当然,国民大会在中央全面代行民权、间接选举立法院的制度具有架构简洁的优点,只要保证了立法院的政党比例议席和地域均衡亦不失公平,但1946年《中华民国宪法》的立法院直选制并无根本问题,将来也不必为了政体架构表观形式的简洁而改为间接选举。
再分析总统的职权。前文已经说过,五权宪法的要义并不涉及行政部门与立法部门的关系。国父自幼深受美国影响,推崇总统制,但是议会制或半总统制在五权宪法的学理上并无不可取之处。行政院对立法院负责,还有一个好处,就是加强两院合作、减少纷争,从而提高政府的效率。
很有意思的是,张君劢从来没有把发展五权宪法作为目的,但无心插柳柳成荫,他所设计的权力有限的总统职位将五权宪法推进到了国父不曾论及的领域。国父的本意是总统领导治权机构,但1946年《中华民国宪法》使总统超然于行使治权的五院之外,事实上代表了人民权,而不是五权政府的一部分。宪法第四十四条规定“总统对于院与院间之争执,除本宪法有规定者外,得召集有关各院院长会商解决之”,体现了人民权对政府权的良性调控;宪法第五十七条使总统能够介入法案否决程序,亦可理解为人民权为政府权把关。总统职位能够在落实人民权方面起到更多作用,本文最后一节详述之。
另外一个很值得讨论的话题是总统为何由国大间接选举而不由全国选民直选。笔者认为总统间接选举好处有二:(一)总统对外代表国家、对内代表人民并以超然的地位协调政府五院,权力有限但责任重大,应当由德高望重的贤者出任,以内圣外王为标准。直接选举,胜出的很可能是富于煽动性或外貌吸引人而缺乏学识与操守的人物(如菲律宾的影星总统);间接选举,有更大的可能选出合适的人选。(二)直接选举,使总统获得更强大的政治资本,不满足于超然地位者有可能携民意力量越权行事,甚至为了扩充个人权力而引发宪政危机。间接选举则有更大的可能避免这个局面。另外,上文对间接选举立法部门的顾虑(一党专权和地域失衡),对总统职位并不适用——不管选举过程是间接还是直接,总统只有一个。所以,国民大会间接选举总统有益无害。

六、在台增修后的局面

民国政府播迁台湾之后,伴随着政府的本土化,宪法增修在所难免,但目前所达到的政体架构不能说合理。就五权宪法的民权原理而言,创制权与复决权原本被搁置,台湾现行公民投票法缺陷甚多,事实上导致立法院成为唯一立法途径,国父所诟病的代议制的弊端早已显现。就选举制度而言,掌握行政实权的总统由全体选民直选当然可行,但相对多数制过于粗糙,亦不合世界潮流,这项增修条文背后的原因不在本文话题之内。
台湾现行宪法增修条文有诸多值得商榷之处,但有效期到统一之时为止,对中国大陆缺乏指导意义,所以本节从略。

七、展望

1946年《中华民国宪法》如果得以重新施行于中国大陆,将成为中国大陆民主化的最稳妥最快捷途径,我等应当为之努力。倘若民国重光,初期当求稳健,宪法全文除立法委员人数一条外不必急于增修;立法委员人数应控制在数百之内,以便于议事。
长远来看,1946年《中华民国宪法》的政体架构是否值得改进呢?笔者认为,创制权与复决权的实施是最重要的问题,总统职位在其中可以起到有益的作用。总统作为人民权的代表,相当于国民大会的常设机构,是否可以在立法院不作为、亦没有足够的国大代表自请集会的情况下,召集国民大会临时会以创制法律?立法院微弱多数票通过的法案送抵总统后,总统若不赞同,可否将其提交国民大会复决?就地域公平性而言,可否效法瑞士,实行双多原则(不但要求全国范围的多数票,而且要求过半省级行政区各自内部的多数票)?就时间而言,是否可以取消过半县市业已创制复决的限制,让国民大会在中央的创制复决对地方作出表率?就国民大会的职权而言,在当代科技发达、信息畅通的局面之下,可否在人民业已通过县级自治习惯创制复决之后将复决权和创制案的表决权直接交给全体选民,而由国民大会负责提出创制案?希望这些想法能够起到抛砖引玉的作用。
宪法乃国本,不可轻动;政体架构更是宪法的核心,这方面的改动几乎等于把宪法推倒重来,稍一不慎即有动摇国本之忧。基于上文的分析,笔者认为1946年《中华民国宪法》的政体架构具有相当的合理性,宜在民权方面加强而不宜在政体架构方面重组。这部宪法的重新施行与合理修订,对中国大陆顺利实现民主转型有至关重要的意义,请有志于宪政民主事业的志士仁人多加考量。