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星期日, 6月 25, 2017

中华民国民主宪法十讲(摘要)

中华民国民主宪法十讲(摘要)

张 君 劢

限于篇幅,本期杂志只刊登原著摘要,黑体为本刊所加。书中一些词汇如「具文」(空文)、「职掌」(职务)、「推事」(法官)和某些外国名词、人名的译文如「大理院」(最高法院)、蒲徕士(布赖斯)现在并不常用,但从上下文不难理解原义。
编者按:张君劢(劢,读作mài迈)作为第三党(民主社会党)成员,是1946年4月政治协商会议宪草审议委员会推出的「政协宪草」的执笔人;1946年11月―12月在南京召开的制宪国民大会以这部宪草为基础制定了《中华民国宪法》。「政协宪草」是多党妥协的产物,中共的代表也参加了起草的工作,执政的国民党则作出了很大让步。但中共最终拒绝参与宪政、抵制了制宪国民大会。1946年12月25日三读通过、一年后生效的《中华民国宪法》,是中国民主宪政的艰难道路上划时代的一步,但中共为一党之私发动内战武装夺权,不但在中国大陆断绝了《中华民国宪法》法统,而且内战导致的戡乱、戒严使得台湾直至1991年停止戡乱、全面行宪之后才实现民主宪政。内战时期,中共把博学鸿儒张君劢先生列为43人「战犯」名单的最后一位,实乃荒谬绝伦,也印证了毛泽东之流对民主宪政的仇视和畏惧。
《中华民国民主宪法十讲》1947年第二版(商务印书馆发行)收录了张君劢于1946年8月起在上海愚园路中国民主社会党中央总部的系列演讲十篇,以及1947年补讲一篇。本刊有幸获得此书,由义工使用OCR软件将全本输入电脑并逐字校对,除了纠正少量错别字、依据原始文献修订某些引文的误引之处,以及遵从当今习惯改变一些标点符号和异体字,完全尊重原文,没有任何删节,全书发布于本刊网站: 
http://www.huanghuagang.org/hhgLibrary/year2009/constitution_lectures.html
张君劢对孙科(孙哲生)主持制定的「五五宪草」做出根本性的改进,使最后颁行的《中华民国宪法》避免了「五五宪草」的诸多局限而成为符合现代民主精神的优秀宪法。「五五宪草」虽然在战火纷飞的抗日时期,由正在领导浴血抗战的国民党不止一次地广泛征求过各界的修改意见,这些意见并成为后来起草《中华民国宪法》的一些重要依据,但他的局限,在一定程度上还是来自国民党一党包办所产生的弊端。但国民党在1946年初的政协会议宪草小组会上开诚布公,孙科先生虚心接受其他党派的批评意见,采纳了张君劢先生呕心沥血之作。1946年底的制宪国民大会被中共抵制之后,国民党内某些思想落后者提出回归「五五宪草」,但民社党坚持「政协宪草」,蒋介石先生亦深明大义,支持民社党立场,力劝国民党国大代表接受「政协宪草」、不因中共缺席而背离多党妥协原则,从而确保了《中华民国宪法》的高度民主性。
倘若1930年代中华民国的宪政进程没有被日本侵华打断,那么1936年「五五宪草」将成为随后正式颁行的宪法之基础,其权力架构、选举方式等方面的缺陷不免成为宪政初始阶段的瑕疵;但是,瑕不掩瑜,「五五宪草」的政治自由、地方自治等重要原则必将带来宪政制度的逐步改进,以达到、进而超过1946年宪法的水准。中共则取之糟粕弃之精华,其装点门面的「全国人民代表大会制度」看似「五五宪草」之国民大会,实则无「五五宪草」之国大代表直选、政治自由、县级直接民权等民主因素,完全不具有民主性。
目次:

自序(略)
第二序(略)
第一讲 国家为什么要宪法?
第二讲 吾国宪政何以至今没有确立?
第三讲 人权为宪政之基本
第四讲 国民大会问题
第五讲 行政权(总统与行政院)
第六讲 立法权(立法院等)
第七讲 司法独立
第八讲 民主国政党
第九讲 立宪国家财政
第十讲 朝野上下之大责任
补讲一 新宪法施行及培植之关键
第一讲 国家为什么要宪法?
朝野上下口中所常说的是「建国」,革命的目的本来在「建国」,何以现在偏偏要在革命两字以外,提出建国的标语来?可见革命的心理背景与建国的心理背景是有不同之处。第一、革命是破坏,建国是靠有思想有经验的建设。第二、革命是靠奋不顾身的精神,而建国是靠冷静的头脑。第三、革命是靠武力与战争,而建国是靠和平与法治。我这一次发起演讲的目的,就在于此。这种演讲就是要造成建国时代的新政治哲学或者说要造成建国时代的新心理态度。
鸦片战争后,欧洲国家踏进我们国土,我们最初所认识的是船坚炮利,最后乃知道近代国家的基础在立宪政治,在民主政冶,在以人权为基础的政治。
欧洲人权运动,我们现在无法详细讲;但是诸君应该听见过欧洲几个政治哲学家如卢骚、洛克、孟德斯鸠的名字。他们各人的学说与贡献各不相同。但是他们有他们的共同点。
第一、人与人之平等。换句话说,就是人格之尊重。
第二、各个人有他不可抛弃的权利,譬如说任何人除了犯法不能随便拘捕,这就是人身自由;任何人有他发言批评的权利,这就是言论自由;任何人有信仰宗教的权利,不能只相信天主教的是好人,相信基督教或无神论者就是坏人,这就是所谓信仰自由。各人既经有了他政治上宗教上的信仰,要把他的思想见之于行事,就不能不集合若干人来实现他的思想,于是有所谓集会结社的自由。这种种自由,假定政府可以随便剥夺了去,譬如说人民不管他犯罪不犯罪,可以随便拘囚,乃至于人民要讲话要办报,政府可以随便禁止,这种种权力的剥夺,就等于「天皇圣明臣罪当诛」的专制政治。明显一点来说,就拿人身自由来说,假定政府能随便拘人投入囹圄之中,那么就等于一切人皆丧失自由,谁敢再来对政府有所批评或有所争执。从这一点来说,可以看出人权运动实在是民主政治最重要的基础。因为没有人权,就没有民主政治了。这种人权当时名之曰天赋人权。但很有些人不以为然,认为人民权利,都是从历史上来的,决没有无端从天上掉下来的。这权利是天赋的,还是历史演进而来的,在欧洲已有一场争辩。我们不必在此多说了。但是没有人权,就没有民主政治,所以欧洲各国的宪法上没有不规定人民权利如何如何的条文,可见人权保障,实在是民主政治的基础。
第三、政府之设立,所以保护人民的生命财产。一个国家最低限度的责任,就是在保护人民的生命,使人人有饭吃,有衣穿,乃至于安居乐业。革命运动虽以武力开始,但归结于和平与法治,然后才能保护人民的生命财产。
第四、政府既有保护人民生命财产的责任,所以它行使权力,是有限制的,是受宪法限制的。譬如说三权分立,政府管行政,议会管立法,法院管司法,便是权力的限制。政府所提的法案,须经过议会同意,如其政府在内政外交上犯了错误,它就应该辞职,政府与议会有意见不合之时,政府与议会的谁是谁非,便要决之于总选举时的人民公意。
以上四点,就是人权运动时代各国政治学者所提出的共同要求,到了十九世纪,才规定于宪法之中,成为具体的表现。
欧洲这段人权运动历史,其影响所及,莫过于英法美三国。但三国所受影响,略有不同之处。我把美国《独立宣言》上几句话列举如下:
「人类生而平等,自其出生之初,赋之以若干种不许移让之权利。第一为生命;第二为自由;第三为幸福之追求。为巩固此种种权利计,所以设立政府。政府之所有正当权利,是从被治者的同意而来。假定任何政府违背以上各项目的,其人民便有权利变更或废止此政府,另立新政府,根据本文中所举之各项原则,期达到人民之安全与幸福。」
美国根据这段宣言,一直向前走,虽国内发生了南北战争,只能说是将《独立宣言》扩展到奴隶身上,决不是违反宣言的。至于法国革命,也受人权运动的影响而起,但是它忽而革命,忽而帝制,忽而又来反对帝制再造共和。至于英国,它的尊重人权,从《大宪章》时代,即已开始,譬如任何人不得任意加以逮捕,任何人应受公平审判,在《大宪章》中早已规定。英国的一切制度,是有其历史的根据,而不是受思潮激荡的影响。但是英国的立宪政治,人人知道受洛克、边沁的影响很大,但只能说英国宪政,因有人权运动,而其路线之正确更加证明,不能说英国宪政由人权运动而发生。
现在我要说到我们的革命历史了。清朝末年的革命运动,是中山先生提倡的,中间有人主张武力革命,有人主张政治革命。但是后来众流汇合,能把中华民国成立起来,其中曲曲折折既不像美国的直线进行,也不像英国之逐步改革。从忽而帝制忽而共和来说,与法国情形颇有类似之处。现在的国共对立,两方拿武力为政争工具,长此以往,人民的生命财产,人民的自由,可以说丝毫没有保障了。战争即是自由的坟墓,惟有和平乃是自由的堡垒。内战一日不停,我们国家就一日没有民主自由。
对民主政治作正确之认识与实践:第一、民主运动没有不尊重人权的。第二、民主运动没有不尊重民意的。第三、民主运动决不依靠武力作根据的。总括一句话来说,民主运动没有不拿民意作基础的。只要大家不拿人民作工具,教他养他,使他们自由发展同时又尊重他们的投票,那么政治问题没有不能解决的。所以说民主政治,是解决中国政争的唯一出路。
国家为什么要有宪法?解答这一问题,须先问我们要国家是干什么的。
我们可以答复「要国家是干什么」这一问题如下:(第一)国家的目的是在维持人民的生存,所以要保障他们的安全。自己一批人要吃要穿,不能从人家抢来,同时自己的东西,也不愿意被人家抢去。所以一个国家有农工商及交通等事业,同时又有军队与警察,无非是在维护人民的生命与安全。(第二)人民所以要国家是在保障人民的自由。一个国家有了几千万几万万的人口,彼此之间不免有争执与不平。国家为要使此等互相争执之人民能相安起见,一定要有方法保障人民的自由与权利,然后才能使他们彼此相安。譬如说:有了土地财产权,怎么确立;有了债务,如何还本付利。总而言之,各有各的权利,要使他们彼此不相侵犯,全社会的自由得到保护。人民的自由,不但限于物质方面,同时要在言论思想上有发展,所以有言论自由思想自由,乃至于社会上有瑰奇谲怪的人士,他发了奇怪的议论,只要他不妨碍安宁与叛背国家,各国都不加禁止的。这无非是要使个人有自由发展的缘故。(第三)造成一种法律的秩序。人民的土地债权等事,是很复杂的,要有极详细的条文规定。因为血统姻亲的关系,所以又不能没有亲属继承等法。一部《六法全书》,无非要解决这种种问题。但是物权债权亲属法都是私法,它所规定的是人与人之间的关系。此外还有一种的法律,规定两大类:第一、国家与人民之间的关系,第二、国家中各机关相互的关系,是属于公法或宪法的范围,因为它所管的,是国家的公共权力如何行使。所以宪法简单来说,是规定public powers如何行使到人民身上去,及其与立法、行政、司法相互间之关系。所以宪法是公法之一种。
现在我更具体的说一说:宪法乃是一张文书,所以规定政府权力如何分配于各机关,以达到保护人民安全与人民自由的目的。
第一、国家与人民的关系:没有国家是一件很可怕的事情,因为没有国家,就对外言之:就是没有国家来保护人民,就是亡国之民,如今日之德国便在此状态中。就对内言之,就是国内没有秩序,就是陷于混乱。但是有了国家,亦是件极危险的事,因为国家手上有兵权有警察有法院,它就可以随便逮捕人民,它又可以借国家的名义一定要人民服从它,或者征收人民财产,或者要人民的性命,如对外战争战时征兵之类。国家权力既如此之大,所以宪法上第一件事就是要防止国家的专擅,就是防止国家滥用权力。所以宪法的第一章一定要规定人民的基本权利,就是上文所说的人身自由、言论自由、集会结社自由、信仰自由等事。其中尤以人身自由最为基本。假定人身自由一旦没有,其他集会结社自由也不必谈,所以人身自由便是其他一切自由之基本。如其人身自由没有保障,无论宪法的规定多么好看,都不过是一句空话。
第二、宪法所规定的是国家权力如何确立与如何限制。一个国家离不了立法司法行政三种权力,或者如中山先生再加上考试监察二种。这三种权力,各有它的组织,各有它的职掌,各有它的限界。
现在我在这一次演讲中还有最后一点要声明,就是宪法本身所以能保存在,并不是一张纸片的文字就够的,而是要靠国民时刻不断的注意,然后宪法的习惯方能养成,然后宪法的基础方能确立。我们举一个明显的例子来说:美国是所谓刚性宪法的国家,英国是柔性宪法的国家。所谓柔性宪法,就是它关于国家权力如何行使等等,都靠普通立法就可通过的,而且这种立法是散见于历史之中。反而言之,所谓刚性宪法,则在一篇文章里将人民权利、大总统、内阁问题一切加以规定,而且这个宪法的修改一定要经过宪法会议的通过,如何提议如何决定都有一定手续,而且宪法解释之权,属于大理院。合宪违宪问题为美所有,为英所无之事,此亦由于刚性宪法而发生的。因为有这种种手续的限制,而且这种种手续,都归在一篇文章里,所以名曰刚性宪法。我们要知道,有了宪法,国家也并不一定就能走上和平的途径。法国革命之后,忽而皇帝,忽而君王,忽而共和,就可以证明一篇宪法的文章是靠不住的。要宪法靠得住,就要看人民对宪政性的警觉性如何。譬如说有人被政府逮捕了去,人民一定要用一种方法使他放出来,或者使政府下一次不敢非法逮捕。人民有了这种警觉性,政府自然不敢非法逮捕人民。再譬如说宪法规定人民有言论自由,而政府随便封闭报纸,倘人民恐怕提出这问题之后,政府便来与他为难,便不敢说话,这样的言论自由是无法保障的。所以人民或诉之于舆论,或诉之于法律,使政府不敢封闭报纸或停止邮递之权,然后人民言论自由乃有真正保障。再譬如说,政府每年应有一个预算,无论军事费民事费,都是应该公开的,假定表面上虽然有所谓预算,而实际上不公开,人民亦可诉诸于舆论和法律。假定人民对自己的权利及政府的不法横行,一切淡然处之不以为意,人民的心理如此,宪法是决不会有保障的。所以我愿意奉告诸位一句话,就是:「你们对自己的权利有警觉性,自然就有宪法」,否则若是你们自己没有胆量维护自己的权利,那么尽管有一篇美丽的宪法,也就是孟子所谓「徒法不能以自行」了。我对诸位说:人民对于他的权利的警觉性,乃是宪政的第一块础石。
第二讲 吾国宪政何以至今没有确立?
从民国成立以来,所谓宪法,约法,或草案,已经不只一次,何以条文自条文,政治自政治,好像有了宪法,也不过是一种具文。所以令人怀疑起来,好像中华民国是不是有实行宪法的能力,变成一件大家担心的事了。
现在我要拿出一个题目来讲一讲,这题目叫心态(mental attitude)与心习(mental habit)。这个题目讲了后,才能对这疾病如何疗治,写出一张药方。
人生是合肉体心灵两面构成的,在他每天应付环境之中,就养成了习惯或心态。社会里面多数人中往往发现一种共同习惯。我们将吾国人视宪法为具文,作为一种习惯而研究其所以然之故。我们分为以下几种原因为说明之资。
第一、帝制自为。中国人的思想,都拿国家当为私产。买田地是置私产,贵为天子,富有四海,也不过是私权的扩大而已。我们不要认为这种思想到了现在,已经没有。我们时常还听见「真命天子」之说,可见帝王思想实在是民主政治的最大障碍。
第二、割据一方。汉末唐末及宋元末年类乎隗嚣公孙述与窦融的人,多得不可数计。民国时代如张作霖,如后来的孙传芳卢永祥,又何尝不是受割据一方的思想的影响呢?
第三、越轨为能。我国人向来处于帝皇专制之下,既不知有国家,更不知法规为团体生活之所必需,反而时常以处于法外为自己的本领。譬如一般人点电灯要出钱,某甲点电灯不花钱,他还要向人夸耀。这种事情,都是说国家即有法令,人民以不守为得意,因为吾们法律本来不公道,就是本来公道,一般人民也以不守法而自呜得意。或者这是古代封建时期特权阶级的残余风气,但是时至今日还未能除根。
第四、舞文弄法。国家法律之所以颁布,必有一种不得已的理由,才会有这种法律。所以法律的施行必须公平。人民看到法律施行是公平的,自然也认守法为当然的义务。但是我们听见国民口头常有几句话:如视法令如弁髦,纸上空文,官样文章,敷衍塞责。这种话无非说拿法令不当一回事,而且能想出一种妙法,把法律的严重性躲避了过去。譬如说:政府征收的所得税、利得税,无论银行公司工厂,哪一家不预备两种账簿?一本是真正的出入盈亏,一本则专为纳税用的。这种欺骗行为,大家知道但是大家存心让他过去。可见我国人藐视法律的心理。
第五、治乱循环。我们在孔夫子时已有人存政举人亡政息的话。有了好人,人民便可暂时享到幸福,反过来小人用事不可收拾。由此可见,这个国家内从来没有一种很好的政治制度,我们可以说,中国政治是没有制度基础的(institutional basis)。所谓制度的基础有三个意义:一、法规确立,二、合议办事,三、传统继续。此三种意义,求之英国会议,天主教会与夫欧洲自中古迄今之大学制度,便可了然于心,无待细说了。
第六、人民愚昧。最后还有一点是多数人的愚昧与穷苦。他们既不知道自己的人格,更不知道宪法上给予他们种种基本权利,自然想不到他们有选举人资格,可以投一票来决定在野党在朝党的进退。试问人民在这种状态中,如何能行使公民权利担当国家的责任呢!
除以上六种原因外,不关于一般社会情形,而是受欧战以来世界潮流的影响的,就是领导革命的人,举棋不定。自己认识也忽东忽西起来,这也是造成国内政治混乱的一个原因。
我们明白了以上七种情形,表面上似乎很复杂,但是国家的治乱兴衰,不外乎两种人,一种治者,一种被治者。这两种人如能了解期其地位及权利义务所在,不怕国家不上轨道,不怕人民不能安居乐业了。
第一、治者的地位如何?治者手握大权,决定政策,颁布法令,赏罚进退天下人物,他的地位是很高的。但是他不过是一副大机器中一个发动机而已。他的地位是在全付机器若干连环中之一环,并不能拿国家的事,当为一己家事。假定他是党领袖或一国总统,他的事业在谋求党与国家之发展。在二者有冲突的时,应该先国而后党。他在执行职务时,(第一)应该遵守国家基本大法的宪法,(第二)应忠实执行一切法规。处处应依法行事,不可稍有逾越处。就是在与敌党竞争时,也不敢因为他要夺取政权,把道德的规矩一切破坏毫无顾忌。惟其双方能公平竞赛,所以政治竞争中,也有道德规矩存在。假命甲党为求胜利之故,置道德法律于不顾,他党亦复如此。这样一个国家除成为无法无天之外,尚有何话可说。
第二、被治者的地位如何?国内四万万人,不管高至领袖,低至乞丐,都是国家的主人翁。因为从主权属于国民来说,他们都是国家主人翁。我常听见国内人说人民程度不够。假定国家年年内乱,人民求安居而不得,自然无教无养。可见人民程度足与不足,全看国家有无教养。简单来说,人民程度够与不够,责任在治者身上,不在被治者身上。(第一)要有衣食,所谓衣食足而后知荣辱,(第二)要他有教育,既富矣,又何加焉,曰教之。
但是从现代民主国家来说,教养两端,还是不够。现代国家人民有参与政治之权利,须辨别哪个人应当选,哪个人不应当选。所以他得有参与政治的热心,或行使公民权利的能力。人民不应但居于袖手旁观地位,因为他只知道从旁批评,会养成他「看人挑担不吃力」的习惯。所以政府一定要使热心政治的人到议会里去当议员,亲听见政府报告,与实际政治情形相接触。同时允许他做反对党,使他批评政府的时候,同时须拿出自己的政见,自己的办法来。这样他对国家政治自然养成他的责任心(sense of responsibility)。这责任心三字不仅仅说参加政治而已,而是说你来上台时这个担子如何挑法,国人亦预先可以知道一点。国会肯拿这样地位给反对党,自然反对党不敢放之高论,专做不负责的批评或专以捣乱为事。朝党野党轮流执政,自然全国人担当国事的责任心,由此养成了。
有了以上良好的治者与被治者,假定没有好制度,民主政治还是不能长久的。所以还有三点应加以说明,也是我们所谓对症发药的一部份。
第一、基本事项的调查。所谓基本事项分为人口与土地。这件事说起来,好像极普通。没有这两种调查,现代国家的民主政治,是无法施行的。简单来说,全国几万万人姓名不正确,国家事情是无法办的。同时所谓土地调查,就狭义来说,是指田产界限而言,但是个人在土地有牛羊多少,每年收获多少,也应该记得很明白。美国太平洋学会在热泉开会时,我到县政府去看他们土地调查册,其管理员跟我说:你所住的旅馆,田地产业多少,每年盈刊多少,纳税多少,土地调查册上便能告诉你。试问国家平日有这种调查,人民资产了然在目,如何能有逃避租税或其他不法行为呢!这是第一点。
第二、公开。现代民主政治最大要点,就是公开。所谓公开,就是不管行政司法立法一切都可让人民知道,不是帝皇时代,皇帝深居宫中,靠太监或大臣传达命令,而在传达命令中乃有擅作威福,狐假虎威等事。但是在民主国中,这些现象都不见了,就因为一切公开之故。所谓「公开」两字除了议事、审判有记录,政府发布公告有记录外,还有一个意义,就是:任何事情,不许有第二人可以假托命令,如从前大臣或太监假传圣旨之类,这样就没有人能有居间作弄的行为了。所谓「公开」的好处,就是发动人的意思和执行人的意思,一切摆在公众之前,无法播弄是非,颠倒黑白。第一种公开,是行政的公开,总统或皇帝意思如何,非经过内阁阁员副署,命令发不出来。这种命令,是经过讨论、审查而后发出的,而且有人附署的。所以政府命令是无法由其他人播弄的。政府命令所以每年每月每日有公报,公家私人均可保存一份,可以此为凭来与政府争执辩论。其次,议会的公开,议事准许全国人民旁听,而且所议之事都载在议事录中,如何通过以及赞成否决之票多少,统统向外宣布的。再其次,司法的公开。审判时原告如何,被告如何?判决如何?判决理由书,法官必须做一长篇文章,说明判决之故。以上三种行政立法司法的公开,就是民主政治之特色。再举各部部务来说,美国财政部支出收入数目,每天有报告一张,如同银行结账一样,试问金钱公开到此程度,更有何人能作弊呢?
第三、制度基础。现代的民主政治基础决不建筑在一个人身上。国家大政至少分在三个机关手上。(一)立法;(二)行政;(三)司法。因为有三个机关分担国事,所以能一面互相牵制,一面互相合作。既经由三个机关分担国事,所以国事的处理不只靠一二个人而是靠制度的。立法院通过并颁行全国的法律,行政部门执行这种法律,司法部门是根据法律判决民刑诉讼。
我还要忠告国内朝野人士,如大家诚有把中华民国造成民主国的理想,第一件事,要识大体,去小意气,方才能把国家的利益放在第一位,把党的利益放在第二位,而后四万万人民乃真正成为主人翁,不单单充当党的工具。诚能如此,不怕国家不安定,不怕民主不能实现。
第三讲 人权为宪政之基本
欧美所谓人权运动由来甚久。苏俄共产革命以后,直到这次大战为止,欧洲反人权运动流行一时。到了一九三九年二次大战开始,罗斯福与丘吉尔在《大西洋宪章》中宣言四种自由:第一、免于贫乏的自由,二、免于恐惧的自由,三、言论之自由,四、宗教信仰之自由。可以说是又是新人权运动的开始。大家因此恍然大悟,知道要谈民主,不能离人权。离了人权,就成为共产主义或法西斯主义的独裁。联合国会议开会之后,在其序言中明白规定:「吾人对于基本人权,对于人身的尊严及价值,对于不分国家大小,不分男女之平等权利,重行声明吾人之信念。」其宪章第六十八条中,更规定须设立经济及社会事项委员会,并促进人权之委员会。现在此项社会经济委员会正在提议一个国际人权法案,以备拿国际条约来对各国人权予以保障。可见二十世纪之人权,不像十九世纪仅在宪法上加以规定,现在更要加上一种国际法的保障了。
到底所谓「人权」,其意义何在?既称为国家,大权操之于国家之手,人民对于政府,不能不服从其命令。但国家无论下何种命令,是不是人民都应该服从呢?孟子尝云:「君之视臣如土芥,则臣视君如寇雠。」可见国家对于人民无论权力怎么强大,总要划定一个范围,在这范围内,便是各个人民天生的与不能移让的权利。在这范围内,国家是不能随便干涉强制的。在这范围内,各个人所享的权利,便叫人权。
但是这种人权观念是因时代而进步的。譬如说:法国革命和美国独立时,大家注意的是言论自由信仰自由结社自由与财产自由等。至于劳动权工作权休息权及生活平等的权利在当时是没有讲过,而今天二十世纪时代,大家认为此等权利是人民权利的一部份。
我现在略举各国宪法中有关人权之规定。吕复氏把人权加以分类,甚为可取,兹举例如下:
第一、关于人格,就是说既称人,便有人格自由,就是说凡一个人不能将其人身出卖做奴隶。
第二、关于人民自卫事项者分:(一)身体之自卫,(二)家族之自卫,(三)财产之自卫。
第三、行为之自由有:(一)居住,(二)从事职业,(三)婚姻,(四)通信。
第四、关于意识思想以及组织团体之自由者分六项:(一)言论,(二)著作,(三)刊行,(四)集会,(五)结社,(六)信教。
各国宪法上人权之规定,事发源于十七十八两世纪人权理论中来的。英国的人权运动乃是《大宪章》以后起的。所以英国的人权是起于历史而不起于理论。这是英国人权保障与其他国家人权运动发生原因上最大不同点。英国所谓人身自由,起于一二一五年之《大宪章》中第三十九条第一项规定规定:「任何自由人,除按照国法及其同等人之审判外,不受拘捕、监禁、剥夺财产或充军伤害。」英国所谓人身自由之意,就是任何人有不受拘捕监禁或其他强制行为之权利。对于任何人之强制,在英国是非法的,除有两种原因之外:第一种某人之受强制,乃是被控告犯有某种罪行,故必需送入法庭受审。第二种关于某人之罪行,已经法庭判决,并须受刑罚的。英国为保障人身自由计,有两种补救方法:第一种对于不法拘禁之补救,第二种用人身保护状请求交出受不法拘禁之人。凡不受法拘禁之人,得对于加害者处以刑罚,或命加害者交付损害赔偿。譬如甲受乙殴打,或被以剥夺其自由达五六分钟之久。甲可向法庭控告乙之殴打行为,令其受罚,或将以之侵权行为向法院控告,命其交付赔偿。受不法拘禁之人得向法庭请求人身保护状。Habeas Corpus之原义,即To have one's body恢复我的身体。此项保护状由被拘者或其保护人代问法庭请求保护状提出之后,原来拘禁之处应将被拘者释放,并交付法庭审判。如其察明无罪,应即恢复其自由。此即人身保护状用意所在。假定拘留处所不服此向人身保护状之命令,则即等于侮蔑法庭,一定要受极大处分。
再说到言论出版自由,在英国法律条文中严格来说,可以说没有言论自由出版自由的名词。但是我们不能说英国人民不能享受这种自由。究竟英国人所享受的言论出版自由如何,英国法学家用下列文字来说明英国人民所享受之自由之内容如下:英国现行法律准许任何人说写出版他所要说要写要出版的。但是他使用此项自由,有不正当之处,则其人必须受罚。或其人不正当的攻击某甲,某甲的名誉损害,得要求赔偿。另一方面,如其所写所出版文字中,宣传谋叛或不道德之事,则此犯罪人应受审判。
这其中包含三种意思:一、所传布之文字有毁害他人之名誉者,其受害者得提出诉讼,要求赔偿,故言论自由之第一种限制,即名誉损害诉讼。二、著作家或出版者所宣布之文字包含有不满政府或谋叛宣传,政府也可以到法庭上告他,但非政府所能直接停止而须由法庭断定这件事的是非曲直。三、假定所宣布之文字中,有反对耶稣教或否认上帝之宣传(Blasphemy),那也可以向法庭提出诉讼,由法庭判断其曲直。但是有一点我要提出,即英国的出版自由是出版家不必得事前许可,只在出版以后受毁坏名誉或亵渎等限制而已。出版家有涉及毁损名誉或亵渎上帝之举,那就当他为破坏法律之行为。所以关于出版有事前之许可与事后之限制,其区别便在此。简单来说,英国政府对于报纸等,绝对没有指导舆论或防止危险思想等事,因为它的限制不过是在毁坏他人名誉煽动叛乱或亵渎上帝而已。
第三、集会结社自由。英国是一个个人主义的国家,它看集会结社的自由,并不像欧洲看集会结社自由本身是一件事。而是集会结社的自由,也是由个人的权利而来的,譬如说有一千个人集会。这一千个甲乙丙丁各人有行路发言的权利,所以并不因为一千个人集会一起,而有特别法令,是当为从一千个甲乙丙丁身上,看他们是不是应该集会结社。明白一点说,他们是从各个人人身自由言论自由,来看集会结社自由,而不是从集会结社自由本身讨论其应该有无此项权利的。所以英国的结社自由,除其结社本身抱一违反法律之目的外,其结社与参加结社之权利,并不受任何阻碍。所谓违法之目的,乃是参加暗杀或谋反等事,不仅其行为目的为违法的,且须有违法之行为。可见英国的结社自由是很宽大的。所谓集会自由,英国人并不当一千人一万人的结社为一件事,而是认为一千一万个个人之权利。按照英国普通法参加不法的集会,是应受处罚的。所谓不法行为,限于以下四种情形;(一)破坏安宁,(二)公开犯罪,(三)在开会地带附近可以发生扰乱和平之恐惧,(四)开会目的引起阶级不同宗教不同之斗争。所谓各人所参加之集会有扰乱安宁的危险时,治安裁判官可当众引用所谓扰乱法案,劝告大家解散,不解散时,则参加者即犯有大罪,可处以剥夺其人身自由之刑罚。及此可见集会自由与人身自由二者其关系之密切如何。
第四讲 国民大会问题
我们知道世界上民主政治有两种:一种是代议制度的民主政治,如英美。另一种是人民之直接参与的民主政治,即人民以创制、复决等方式参加的民主政治,如瑞士。中山先生不以代议政治为满足,想采用直接民主政治。所以他的民权主义演讲中有一段话:
「关于民权一方面的方法,世界上有了一些什么最新式的发明呢?第一个是选举权。现在世界上所谓先进的民权国家,普遍的只实行这一个民权。专行这一个民权,在政治之中是不是够用呢?专行这一个民权,好比是最初次的旧机器,只有把机器推到前进的力,没有拉回来的力。现在新式的方法,除了选举权之外,第二个就是罢免权。人民有了这个权,便有拉回来的力。这两个权是管理官吏的,人民有了这两个权,对于政府之中的一切官吏,一面可以放出去,又一面可以调回来,来去都可以从人民的自由。这好比是新式的机器,一推一拉,都可以由机器的自动。国家除了官吏之外,还有什么重要东西呢?其次的就是法律。所谓有了治人,还要有治法。人民要有什么权,才可以管理法律呢?如果大家看到了一种法律,以为是很有利于人民的,便要有一种权,自己决定出来,交到政府去执行。关于这种权,叫做创制权,这就是第三个民权。若是大家看到了从前的旧法律,以为是很不利于人民的,便要有一种权,自己去修改,修改好了之后,便要政府执行修改的新法律,废止从前的旧法律。关于这种权,叫做复决权,这就是第四个民权。人民有了这四个权,才算是充分的民权;能够实行这四个权,才算是彻底的直接民权。从前没有充分民权的时候,人民选举了官吏、议员之后便不能够再问,这种民权,是间接民权。间接民权就是代议政体,用代议士去管理政府,人民不能直接去管理政府。要人民能够直接管理政府,便要人民能够实行这四个民权。人民能够实行四个民权,才叫做全民政治。」
中山先生知道代议政治政府与人民之间有议会议员介于其间,所以民意不能直接表现出来,因为有党派操纵与资本家利用议员。中山先生为要免去这种毛病,所以极力提倡直接民权的民主政治,所以再三说明四种民权的重要,即在于此。但是此种直接民权的发祥地,为欧洲的瑞士。在地理上说,我们大过他们二百五十倍,从人口来说多过一百倍。可见直接民权制,在我国中实难适用。中山先生政治经验宏富,自明白此中道理。所以他在五权宪法一讲中,指出各县以下应行使直接民权,至于中央政治机构之中,在五院之上,设一国民大会,此国民大会由每县选举一人为代表组织而成。
代议式的国民大会,行使此项四权,与国民自身直接行使四权,是大不相同的。我为正名起见,名之曰间接方式的直接民权。从「五五宪草」中国民大会的四项职权发生四个问题。
一、直接民权之所以为直接民权,在乎公民自身能行使此种权力,故直接民权之性质在瑞士及美国各州中如何行使;应先明了。
二、直接民权由国民大会行使,是否仍能保持直接民权的优点。
三、「五五宪草」之中,既有立法院,如何能在总统与五院之上,另设一国民大会,以为总统与五院对之负责的机关。
四、中山先生既承认代议方式的立法院,同时又想采用直接民权,换词言之,直接民权与代议制度如何能在今后宪法中双轨并进。
现在本讲演中要答复以上四点。
第壹问题
直接民权的制度与代议政治相对立。就瑞士各州言之,可说先有直接民权,而后有代议制度。瑞士各州之中有所谓公民大会(Laudsgemeinde),即每一公民对于本地方的大事,自行参加集会。但瑞士各州人数多不过七十万,少则一两万人。所以州公民大会极易举行。兹举瑞士宪法第八十九条如下:「联邦法律如有三万投票人或八州提出要求投票之际,此项法律即须提交公民承认或否决。前项原则对联邦决议案之有一般适用性无紧急性者,亦适用之。」
美国各州采用直接立法之制,始于十九世纪的中叶,至二十世纪之初。各州关于创制复决的规定,就其相同者言之,大致如下:
一、创制权。创制请愿,应包括所提法案的全文,并为发生效力起见,须经本州若干万选民签字。创制动议须向立法院秘书长备案,此项问题应在备案四个月后第一次选举时投票表决。
二、复决权。关于立法院通过法案的复决请愿,应在立法院闭会后九十日之内,向立法院秘书长备案,且为发生效力起见,须经本州选民若干万人签字。某种法案经人民请愿交付复决者,应在备案三十日后首次本州选举时,交付选民投票表决。
三、罢免权。所谓罢免权为弹劾权的代用方法,州长、立法院及其他行政官吏,如其行为不满人意,则其选民中若干万人签名同意,可将行政当局予以罢免。此项罢免方法,自然使行政人员对于所负责任知所警觉。
从美瑞情形观之,直接民权为人民意思的直接表示,其较代议政治有其优点,自不待言。但立法问题,内容复杂。甲事乙事丙事及其他千百种事项,乃互相关系,仅提出一二事交与人民投票,人民未必能了解其各方互相关联之处,因而多数民意的直接表示,未必即为最正当的处置。但人民直接立法,令国会议员知所警惕,议会的所为与所不为,令有人驾于其上以裁决之,此为直接民权的优点一。人民既直接参与立法,因此人民直接参加表决的结果,得享受一种政治教育,此其优点二。民意既直接参加立法之中,政府人民自少隔阂,故人民直接立法可以减少人民对于政府的怨恨,或能防止革命,亦未可知。此为其优点三。
第贰问题
如上文所言,直接民权的原意,应由人民直接行使。中山先生深知以中国人口之众多,直接民权行于中央政治的不易。故对我国中央政府采用直接民权一层,绝口不提。但五五宪法起草者,每以为此种直接民权,虽不能行于中央政治,但未尝不应略师其意,运用之于国民大会之中。故「五五宪草」中规定国民大会得行使创制、复决、罢免等权。
我人以为代议政治与直接民权两制,各有其优点。如以代议制度为不够,则应将创制复决之权提出于全国一般人民,万一不能,亦应提出于全国的县乡议会(即政治协商会议中所提出的无形国民大会)。诚能如此,则但至将来人民程度提高之日,此项权力应自县乡议会收回,仍由选民直接行使。国民大会虽自人民普选而成,实在即等于代议制的英国国会。将创制复决等权之由人民直接行使者,交托于代议式的国民大会,自与直接民权的原意不符。
第参问题
依「五五宪草」规定,国大行使四权,是为政权,立法院通过法案,议决预算,是为治权。所谓政权与治权是否划分得开,乃是政治哲学上一大问题。我人以为中山先生间接民权与直接民权的学说,是为政治上的两种制度,是为今后制定宪法的实际问题。至于政权治权之分,可以作为中山先生政治哲学的见解,万不可与制宪问题混为一谈。
「五五宪草」第三十一条:国民大会每三年召集一次,为期一月,必要时得延长一月。依此规定,每三十六月之中,会期少则一月,多则二月,其余三十四月之中,国民大会无一事可为。况国民大会主要职权,原限于选举,其他创制复决两权,依此向宪草规定,还在他日「以法律规定」的不可知之数中。国民大会的职权,可说与各国的议会,绝不相同,对于平日政治,决难发生任何影响。「五五宪草」中举出总统及五院对国民大会负责的规定。此项负责,究竟是何意义?如所负的责任限于违法情形,国民大会所以责问其责任者,独有罢免之一途,则此项权力等于是英美宪法中的弹劾而已,与议会政治中的所谓牵制予信任,绝无关系。国大可以质问总统责任及立法司法机关的责任,好像权力颇广大,而实际是空虚的。
再则立法院与国大的关系。依六十七条的规定:「立法委员由各省蒙古西藏及侨居国外国民选出之国民代表,举行预选,依左列名额,各提出候选人名单于国民大会选举之。」明白一点来说,立法委员的选举,是间接的间接,或名曰二重间接。此种委员背后既无选民,又无选举区,有何资格代表民意。其次立法院的职权,既限于通过法律、议决预算等权,名之曰治权,则立法院之地位,如政府的附属品,尚何监督机关之可言。
我人以为国大代表的性质,应侧重直接民权。至于立法委员直接由人民选出,其所行使的职权与各民主国的国会相等。然后立法院乃能代表民意,不致成为政府的附属机关。国大与立法院两机关系统分明,自能各尽其责。我国现状之下,关于中央政治既不能采取直接民权制度,则应以代议制度为满意,先充实立法院,使立法院得以完成其任务。总之,直接民权与代议政治不可混两为一。古人所谓「离则两美,合则两伤」,对于这两问题,很可适用这句话。
第肆问题
中国今后宪法中,是否应该同时采用代议制度与直接民权?以中山先生的伟大,早已见到代议政治之外须以直接民权来补救。这个前提,我们是赞成的,惟其如此,我们以为直接民权应该照直接民权的原意来进行。就是说,四权应由人民直接行使不能交与国大代表来间接行使。所谓代议制度应照代议制度的原意来进行,不可由代议制度的国大来行使直接民权,更不可由间接又间接的立法院来行使代议制度的职权。直接民权的制度,我人之意应为国民留下来,为异日之用。此事应在宪法上留有余地,以便将来宪法上人民得有行使四权的机会。如是代议制度与直接民权可以并存而不相妨碍。
以上四种答复既终,我们可以进而讨论,关于未来宪法中,国大问题的讨论。
在瑞士创制权一项的提议,须经三万人签字,然后交付公民投票。其投票人数亦在二三十万左右。奈何我国将此人民所享有的直接民权交托在二千人之手中,岂不与直接民权的意义大相违反。故创制罢免等权,万不可授之今日之国民大会,此其一。
国民大会如授之以创制复决两权,要变为一种太上国会。其结果必致降低立法院的信用,引起人民心目中立法院是否应重新选举的观念。如此智虑不周,威信不立的立法院,如何能完成任务,以满足国大的所期望,此其二。
国大如政协会修正宪草所规定,成为无形的国大,即合全国的省议会县议会代表在各县各地分地投票,选举总统。选举完毕之后,将选票一并送至南京开票。但国民党二中全会之后,政府要求改无形国大为有形国大。于是「政协宪草」小组中决定国民大会在总统选举之日召集,此为国大的职权一。修改宪法的权,亦为国大所当行使,此为国大的职权二。但除此选举总统修改宪法之外,国大并无其他职权。换词言之,国大任期与总统同,总统期满之年,即为国大召集之年,除此之外国大无其他会期。此其三。
我人以为国大的地位如此,则国大等于一选举机关,与美国的总统选举人会略相类似。将来人民程度提高之日,总统选举或四权行使,由四万万人直接办理亦无不可。换词言之,合四万万人而成为国民大会,此为我人对于直接民权的理想。
第五讲 行政权(总统与行政院)
此次政治协商会及宪法小组中,有一个争执问题,就是:「采取总统制抑内阁制?」
我们应知世界上之制度,没有绝对好的,原可由自己创造,不必事事步人后尘。关于行政权,世界上有四种制度:(一)美国之总统制;(二)英国之内阁制;(三)瑞士之委员制;(四)苏俄之人民委员及其最高苏维埃制。此四制之中,瑞士制不宜于繁剧之大国。苏俄之制,未必能适于实用。所以剩下来的,只有英美两国制度,或者采取英美制度而加以变通,另成一条第三条路。
现在我们对这问题分四段讲。

(一)「五五宪草」中之行政制度
「五五宪草」中之行政制度,可说行政权集中于总统一人手上。虽然第五十五条规定:「行政院为中央政府行使行政权之最高机关」,但行政院各部长官由总统任免。同时院长及各部会长官又专对总统一人负责,故院长及各部会长官为总统之属僚,而非代总统负责之内阁阁员。
美国之国务卿及其他部长,也是总统僚属。但美国总统之权力尚远不如「五五宪草」上我国总统之权力。因美国采用三权分立制,总统之用人权,参议院是可以牵制的。关于财政权,众议院又可牵制。因为有此两项牵制,所以美国总统名为行政官长,但在行政立法两方常遇到两院之反对,无法实行己意。「五五宪草」上之总统,丝毫不受其他机关限制。(一)「五五宪草」第四十六条规定:「总统对国民大会负责」。除总统犯法以外,恐怕负不了什么责任,所以这一条是空文。(二)立法院与总统与行政院立于同一水平线上,换词言之,同为中央政府之一部,而不是对中央政府之监督机关。
从上文所讨论之国民大会、立法院之权限看,可说这两机关将各国所谓国民监督权分在两处之后,乃便成为两个不发生效用之机关,而反将总统权力极端扩大。我们在政协会中所以毅然决然要将「五五宪草」中立法行政两项,加以彻底修改,其原因即在于此。政协会中政府代表如孙哲生先生,对于现有宪草决不坚持,且赞成吾辈的修正,其态度可佩。立法院中曾有人责问他,可以准许人家将「五五宪草」修改到此种程度。我会经听到全增嘏先生说,哲生先生答复:「人家修改得比我们好,自然应该赞成他们。」哲生先生这种雅量,实在是可佩服的。国民党中除哲生先生外,还有不少人是同我们有同感的。

(二)美国总统制对于中国之适否
美国之所以采用总统制,鉴于美国在邦联时代中央政府之无能,所以一定要造成有能力的行政机关,而采用今日之行政制度。
但我们知道美国宪法之基本原则是三权分立,三权是互相牵制的:(一)大总统负法律执行之责,而法律的制定,属于国会,因而总统受国会之牵制;(二)英美两国中所谓预算,即法律之一种,所以制定预算之权,亦属之国会,施行预算之责任虽在总统身上,但在议决时又受了国会之牵制;(三)办理外交议订条约,是总统的责任,但条约要经参议院批准,派大使亦须参议院同意,所以在外交方面又受国会之牵制,(四)任命文武官吏是总统的权力,但各部总次长及将官之任命,须得参议院同意。从以上各种事实来看,美国宪法虽采用三权分立原则,可是制衡原则(Check and Balance)占了极重要成份。
我们从一百五六十年之成绩来看,可说美国的总统制是成功的而非失败的。但这制度一旦移至中国,是否能收同样美满的效果,真是一个疑问。如总统任命阁员问题,在美国即使有一两个否决的,大家淡然处之,但像我们民国初年,总统提出阁员名单,为议会所否决时,大家争论,面红耳赤,好像这种制度是绝对要不得的,总统因此想出办法,以次长代理部务,不再提出人选交议会通过。这就是一种破坏约法的行为。
美国总统,自然有不受国会牵制的地方。罗斯福在大战之中,能以极敏捷的手段来执行。但这是欧美国家战时的普递情形,不是总统制下的特有情形。英国虽采用内阁制,努力于战备,亦是如此的。
美国总统下之内阁,各部长对总统个人负责,并不对国会负责,部长虽能出席于美国国会委员会中之讨论,但不出席答复国会议员之责问。英国式之内阁由各部长官大家表示意见,造成总体的集体合议或政策,而美国内阁各部长各自独立,各以其意见对总统有所贡献,不是内阁各部长之意见汇合而成一种集合体的意见。故蒲徕士在《美国平民政治》中有句话说:「美国之所谓内阁,并不以一个全体性之资格来动作。换言之,美国内阁不是一个全体,仅是一群人,其中各个人各自对总统负责,去留由总统决定,故无所谓联合政策,也无所谓联带责任。」

(三)英国内阁制对于中国之适否
英国人惯于保守,仅仅要使英王无权干预政治,而且处于无责之地位。所以缩小英王权力之方法,在开始时,有两种规定:(一)非得议会同意,不得立法;(二)非得议会同意,不得征税之类。其后将政治上之领导权完全交托于议会,好像内阁总理就是美国总统,但内阁之内容,还不只于此。
英国内阁制有三特点:(一)行政与立法之密切联系,就是凡内阁阁员必同时是国会议员。而且在朝党一定是议会之多数党,所以容易得到议会之拥护,行政立法之联系当然是很圆熟的了。(二)内阁之纯一性(homogeneity)。阁员必出于同一党,其政见必须大致相同,不可有歧异之处。假定在内阁中,甲乙两党员政见真有不同,此两者不同之最后决定权属于内阁总理。(三)阁员之联带责任。所谓联带责任就是内阁共同进退。甲阁员所作之事与乙阁员原本无关系者,但甲阁员之错误影响其他阁员。应为内阁所负责任是联带的,英国学者政治家摩勒氏(Morley)说明内阁之联带责任如下:
「就原则言之,各部之重要政策,由全部内阁共同负责,进则同进,退则同退。外交部一件失败的公事,可以将财政部长带下台;一个愚蠢的陆军部长的错误,又可以把一个好内政部长赶走。因为内阁对君主或议会说是一个单位,内阁的议会提到君主与国会前,如同一个人的政见一样。他们提出他们的政见,在君主面前在贵族院在众议院里面,都好像一个单独的全体(a single whole)。内阁的特征,就是联合而不可分的责任。」
以上三种特点之背后,还有一种基础的事实。就是英国国会中,除去短期的例会之外,是两党对立的。惟其如此,所以多数党之在朝,其地位巩固,不致时时发生动摇。至于大陆上之国家如德、法两国国会中之政党是小党林立的。所以组阁问题发生,必须各小党互相联合,然后可以组成政府。假定某党阁员有意见不同之处,这内阁就要坍台。所以这种内阁是不易长久的。我们要知道英国之内阁所以与大陆上各国不同之处,不在于内阁制度本身,而在乎两大党对立或小党林立的问题方面。
现在我还要把责任政治四字解释一番。英法两国同样是内阁制,从它内阁寿命来说,长短之不同,如天渊之别,但其为责任内阁之制则一。(一)总统或英王居不负责之地位,就是说政府一切行为由内阁负责;(二)内阁负责之根源,由政府所发命令,须经内阁总理或有关之部副署,副署之人,即为负责之人;(三)议会对政府认为不满时,即举行不信任投票,通过时则有关之部或全内阁因此辞职。所以责任内阁制,又与信任投票制有联带关系:政协会中关于责任内阁有规定外,同时亦规定信任投票制。但议会一旦实行信任投票制,自然容易引起阁潮。我以为责任内阁制与信任投票制,应该分作两件事来看。责任内阁之精神,在乎政府有了错误,议会可以起而质问。如其错误不可饶恕,则阁员便应辞职。信任投票制之要点,在乎议员议员表示不信任后,内阁立即辞职。这是议会倒阁最利害的武器。在我的意思,责任内阁是民主政治的基本精神。如不采用内阁制,同时也不采用美国之三权分立制,总统或内阁可以孤行己意,为所欲为,这是专制而非民主了。惟其如此,责任内阁之必须保存,而信任投票之尖锐性,不妨加以缓和。倘因信任投票制亦于发生阁潮,因而排斥责任内阁,那就不免于因噎废食。

(四)如何寻求第三条路
上文说到政协会中有两派人,一派主张内阁制或责任政府制,一派主张美国式或中国式之总统制。主张总统制的人怕小党林立,阁潮迭起,因此政府不能办事。认为能像美国一采用总统制,不受议会干涉,因此国家大事,总统都能放手做去。这派人所以有此主张,是拿法国阁潮作对象的。我以为这派人希望行政敏捷,各部长能久于其任,总统行动不受议会干涉,自然有他们的理由。但是要知道美国总统制的由来,是鉴于一七八九年以前「邦联」时代中央政府之懦弱无能,因为当时美国的病症如此,所以有这样一张药方。我们要问当时美国所犯的病,是不是现在我们所犯病症;美国所用的药方,是否我们也能适用。
我们认为今后行政机构方面,应如下方:
(一)总统
我们不赞成采用总统制,因为不愿像美国一样将行政大权完全交付总统手中。我们也不赞成像法国一样大总统不负责任之规定。大总统既经国民大会选举,是一个负担国家责任的人物。但是我们为求总统安全计,为使他受全国人爱戴起见,须得有人对他的命令处分加以副署。而因副署之故,发生责任。所以除总统外,另有负责的政府。
(二)行政院
依政协会之议决,其要点如下:(甲)行政院为国家最高行政机关。行政院长由总统提名,经立法院同意任命之。行政院对立法院负责。(乙)如立法院对行政院全体不信任时,行政院或辞职或提请总统解散立法院。但同一行政院长不得再提请解散立法院。
这一段规定行政院为行政最高机关,与下一条「总统召集各院院长会商不必明文规定」有相关联之处,应加解释。号称政府之机关,只能有一层楼不能有两层楼。我的意思说当部长的人,聚在一处开行政会议,这会议就是决策的地方。既执行部务,又有决策之权,就是有权的人,就要负责任。假令当部长的人没有决策权,是从旁人接受训令,或者他的提案拿到国民政府或最高国防委员会被人修改,他就可以同人说:我原来提案如何,他们将它修改了,现在出了错误,这我不能负责的。可见决策与执行是应该并在一处,不能分开。这个一层楼的政府,就是行政院,并不与其他四院再构成所谓国民政府。简单的说,行政院就是政府。
这行政院须对立法院负责,因为宪法政治下的政府,必须是负责的政府。他做得好,议会拥护他,他做不好,议会可以质问他的责任。就是说或叫他改换政策,或去原来部长,另以新部长代之。我们这意思只要国会对于政府之过失或溺职,有可以矫正的方法,并不想时刻造成阁潮,引起政府更迭。所以政协会决议中原有一条如立法院对行政院全体不信任时,则行政院或辞职或提请总统解散立法院。读者注意,这里用的是「行政院全体」五个字,其用意所在无非指行政院长所为不满人意或全院不满人意时,始得使用不信任投票。这无非是限制不信任投票之使用,以免阁潮发生。后来国民党二中全会不满不信任投票方法,要求宪法小组修改,小组中经多少次协商之后,也就同意放弃了不信任投票之制,但并不是放弃了责任政府之制。
欧洲国家采用不信任投票之制,假定不信任投票通过,内阁应立即辞职。现在去了信任或不信任字样,就是议会立刻倒阁之权没有了。但并不能说因此行政院对国会不负责。因为议会与行政院之间尚有别种方式,可以发生彼此之冲突。当时经彼此商谈之后,曾经政府提出一种方式来解决行政院立法院之冲突如下:
立法院对于行政院重要政策不赞同时,得以决议移请行政院变更之。行政院经总统之核可,对于立法院之决议得移请其复议,复议时,如经出席立法委员三分之二维持原决议,该决议行政院长应予接受或辞职。
行政院对于立法院通过之法律案(包括预算案条约案),得经总统核可,移请立法院复议,复议时如经出席委员三分之二维持原案,该案行政院长应予执行或辞职。
我们对这种所谓责任政府制,将其特点扼要的说明如下:
(一)我们没有采行英法式的内阁制,各部长同时必须为国会议员。
(二)我们没有要求行政院须负联带责任。
(三)我们放弃了国会立即倒阁之不信任投票制度。
(四)按照前文两条之规定。所谓移请政府变更政策之决议,或立法院通过之法律案,总统均有交复议权。明白点说,如交复议之际,达不到出席委员三分之二之人数,则变更政府之决议案或法律案,并不引起倒阁风潮。
不信任制度放弃之理由,上文已说过。这是国会倒阁最利害的武器。我们为迁就国民党二中全会之要求,共产党与民主同盟首先同意,青年党本主张责任内阁制,故关于此点曾有保留之声明。后来在野党派特别顾到内阁动摇之有害无益,大家终于不坚持信任投票制度。
合以上四点言之,此种内阁制,绝非英法式之内阁制,而是一种修正式之内阁制。易词言之,我们采取美国总统制下行政权稳固的长处,而不忘掉民主国中应有之责任政府之精神。我们了解欧美民主制度,已有数十年之久,但我们这次不甘心于小孩式的亦步亦趋,而愿意拿出多少创造的精神来。
第六讲 立法权(立法院等)
民主国家中号称有三权,但三权之地位决非平等而是有高下强弱的,以立法院之地位为最高最强。因立法院中通过预算,制定法规。法院所解释,行政院所执行之各种法律,均出之于立法院中,所以立法权较其他二权为重要。
我国「五五宪草」中,立法院为中央政府之一部,不像其他各国国会是居于监督机关地位。所以此次政协会中有如下之规定:「立法院为国家最高立法机关,由选民直接选举之,其职权约等于各民主国家之议会。」
下文再分项来讨论。

(一)立法院之组织
各国政治学中每每讨论一院制或两院制问题,如英国上院代表贵族,下院代表人民;美国上院代表各州,下院代表人民。
假定有人问我们这次「政协宪草」修正案是采用一院呢?还是两院呢?我的答复是说是一院可,说是两院亦可。我们根据中山先生五权宪法的意思,仍旧保持监察院。这监察院委员由各省级议会及各民族自治区选举而来的。它的职权是要各部将有关于所定方针及所发命令之文件,交它查察,如有溺职违法等事,它可以行使纠正与弹劾之权。况且大法官若干之任命,须经监察院之同意,考试院采用委员制,亦须经监察院之同意,这一点好像美国上院之同意权。合而观之,可以当它两院,分而观之,就是一院制。

(二)选民
所谓选民,是谁有选举权的问题,也就是选民有无财产资格,教育资格,或男女性别的问题。从人权运动起,大家相信选举是每个人应有的权利,孟德斯鸠曾说:「凡为人民在选举代议士时,均应有选举权;惟其人地位低下没有自己意志时,应为例外。」话虽如此,法国从大革命起,采用财产资格来限制人民选举权,到了一八四○年,于是采用直接的普遍的选举制度。英国人最初采用限制选举,到一九一八年才采用普选制。
但当选民者第一有年龄之限制,或二十一岁或二十五岁起,此俟将来选举法中再为规定。普选制度已经各国认为天经地义;但我要告诉大家,我们既相信这种学说,应该严格的实行这种学说。不可徒有普选之名,而行滥权之实。如用假冒方法,雇用人民代替投票,或者连名字都不会写,另请旁人填写,这种都是选举权之滥用,不合于普选之真意。普选制度之真正施行,要具有下列条件:(一)选民册之制成。选举前若干月应将选民册公布出来,有遗漏者应即加入。不合格者应准许旁人指驳。假定有争执时,应由一公正法官决定。选民名册之制成,万不可由一党包办,应在各党监督之下共同制成。(二)到场投票者应正确查明,一人一票,不许雇了几百人来重复投票,冒名顶替之弊,应予防止,更不用说。(三)投票人必须能自写其票,写票方法不妨简单化。我们尊重人权,应许有选举权者一齐来投票,但决不是一个人可投几张票,或自己不投票雇人顶替。这才是尊重人权尊重选举之道。

(三)议员
第三问题是议员资格如何。古代所以采用财产为代议士之标准,是相信有了财产的才是绅士,才能预问国家大事。但这种理论现在已经不能成立。
立法院是将来中国政治家的养成所,人数不可太多,如人数到千人以上,便成为群众大会,无法细细讨论事情。我们将来的立法院人数,是不应超过五百个人,这是一种建议,供全国人士讨论。
议员人数大致如上,其选举方法为直接的抑为间接的亦是一个应讨论的问题。我们民国初年的国会,就是采用间接选举的。就各国经验言之,间接选举是选民与议员之关系丧失其直接性,选举人之数目,较为有限,易于发生操纵或行使贿赂等事。故英美人士常以为选民如能有资格选出其选举人,同时就有资格选出国会议员,所以此次政协会中慎重提出立法院由选民直接选举的规定。至于国会议员应具之资格,大致不外三点:第一、年龄,第二、国籍,第三、居住之处。所谓居住之处即谓国会议员是否应该为本选举区居民或不必为本选区民。美国制度,国会议员依宪法所规定,须为本州之人民,但不限于本选举区之居民。议员只求其资望学识足以为代表,不必以本选举区居民为限。惟有如此,国会议员眼光,始能统筹全国利害,不为本地小利害所束缚,如此国会中乃加多全国性的人才。此乃养成一国政治家之最好方法。
现在我们要讨论国会选举区的问题,即为大选举区制与小选举区制的问题。小选举区制是一区一人,大选举区制是一区之内在同一票上选举若干议员。小选举区制亦可名一人一区制(the single member district plan),大选举区制亦可名曰联名投票制(general ticket method)。小选举区之好处在于简单明了,一区只选一人,故选民对所选议员容易认识,故少数党人至少在若干区内亦有当选机会。但小选举区制将选举范围缩小,其被选议员每易代表本地利害,缺乏全国性之眼光。在宪法小组中讨论之际,哲生先生曾提出立法院议员以一省为一选举区,即大选举区之议。我们要知道大选举区制有利于大党,而使少数党无法当选。所以将来立法院选举区之问题发生时,恐怕要采用两种制度合并的办法,将全省分为大小两种选举区,大城市以内可采用联名投票制,余外各县,采用一区一人之制,可收补偏救弊之效。

(四)议事规则
有了议会,要使议事得到效果,须有良好的议事规则。议事规则与议会有密切关系。英、美国会表面上同样称为国会,但其议事方法,两国大不相同。原因是由于英国国会是内阁制下的国会,而美国国会是三权分立下的国会。所以议事规则与国会本身性质如何,是有密切关系的。
议事规则我们不要作一种具文看,它是有其深长的历史的。如议员言论对外不负责任,非得议会同意,政府不得逮捕议员之类,大家视为不以为奇。实际上因为昔日英王有逮捕议员之举,与民国初年袁世凯对待国会议员同。再如英国众议院议长不是众议员之领袖,而是一个公断人,等于运动场上之评判员。他的地位是不应对甲乙两党有所偏袒。他不靠多数党的多数使他被选。以英国之惯例言之,新选举后众议院第一次开会之日,议长之提名,由在野党为之,不由执政之多数党为之,以示公道。他除了当议长之外,无论在全院之中或委员会中,他不投票不讨论,以示无所偏袒之意。议事规则中有所谓第一读、第二读、第三读以及各种委员会。这各种委员会如运用得当,自能使议事得到美满结果,不为少数人所垄断;反之,每案都靠五百人在大会上解决,这是不可能的事。大会场之发言,每人发言不得超过两次。为便利大家发言,不受发言限制的规定,有所谓全院委员会(committee of the whole),委员会之人数,即众议员之人数,但全院委员会之议长并非原议长,而另外推定一人。全院委员会于讨论预算时最能适用,但讨论其他问题时,亦有采用之者。
所谓第一读,乃是议案初次提出之意,由提案者说明之后,对于全案不加讨论,如无问题,此案即正式成立。第二读是对于提案之大原则加以讨论,其中细节仍不讨论。第二读成立之后,此项议案交付委员会,经过委员会讨论修正。委员会通过之后为报告阶段,即将委员会之讨论与修正报告院中。报告阶段完毕之后,其最后阶段为第三读,即为全院对于本案表示赞同或反对之时。每一议案所经阶段不许在一日内为之,其前后四五阶段,由甲阶段到乙阶段之间,应空若干时日,以表示郑重之意。
上文提及政府法案与私人法案之区别,政府法案是内阁所决定而由政府提出的。私人法案是指任一议员所提,是议员为谋本地利益计之法案,不是与国家全局有什么关系的。其讨论日期,一个月内只若干天,不像政府法案有优先权可比。以上种种,我所以要提到,无非要使人知道议事规则好像小事,但与国家大政有密切关系,留心宪政者,不可不注意及之。有了好议事规则,民主制度方能收到实际效果。
以上四点,既已说明。我还要讨论一个问题,就是当国会议员者,为受训令之代表抑为不受训令之代表。古代时有贵族代表、教士代表、平民代表之分。所谓代表便是阶级代表,成为受训令之代表。一七九一年法国宪法中规定议员不是某部分人的代表,而是全国的代表,故不应有任何训令交与议员。德国「威玛宪法」中亦规定国会议员为全体人民之代表,故不受某种训令或某种提议之拘束。故议员根据其良心所信,表示其对于国事之意见。即命本选举区对他有不满意处,行使他们的罢免权,下次不使他当选,但当议员者应本自己思想之自由,不以一己之得失为念。
或者有人听我的话后,会说:「你的话虽冠冕堂皇,然事实上所谓议员何尝不代表阶级利益呢?」美国各种农工商及工人团体,均在华盛顿派有代表人,长期驻扎,如有一种议案动摇其本阶级利益,此各种团体就致书国会,对于各议员施以一种压力。美人名此种团体曰压力团体(pressure group)。他们在议会走廊中跑来跑去,与各议员交谈,深夜与他们办秘密交涉。但我们可以说国家危急时,议员确代表国家利益,平时不免于各顾其私之病。但从遵守法令,服从多数说,无论哪一阶级,总得遵守这种原则。
最后,我要再提出一问题,即一国政治家如何能在国会中受到训练,能使他一代一代继续下去,当国家领导人。姑且让我先说我所目击之英国国会中之现象。一九一五年我经使馆介绍,拿到一张入场券去旁听。看见劳合乔治坐在政府席上。英国国会之构造,不是圆形而是长方形。在议长座位前,摆一张长桌子,桌子一端为议会之书记及速记人。桌子摆在中间,将政府党与反对党之座位隔离了。内阁总理坐在座位上,两脚就搁在长桌上,好像躺在沙发上一样。去年十二月中我又到英国国会去旁听一次,看见前外长艾登,他的脚也是放在书记桌上。一面看来,英国国会讨论很不守规矩的,但它议事之严肃,处处以议事规则为根据,则又非世界上任何国家可比。这国会已有寿命六百多年之久,但有时十一点半开会,有时三点半开会,议长从办公室走到议场的样子,可说从古代到现在,没有丝毫变更。每有一种规矩,惟有英人能遵守,历久不懈。此由其国民性保守「久而能恭」的缘故。换句话说,历代习惯来源已久,但奉行习惯之精神是始终如一。所以旧规矩在英国不致于腐化,不致于成为空文,不致于成为随随便便不关紧要。因此其议事规则,亦是世界一切规则之母。其中任何一条文之规定,均下过一番心思,其规则中有所谓长期规则(standing order)、会期规则(session order),就知道有的可以历久不变,而有的便须每期更换。所以有此两种规则,也就是从英国经验中精炼而出。其各委员会之分配与各种委员会之会员如何选定,均有一种至公平之方法,而非专从一党胜利的眼光上产生出来的。反对党尽管在野,但能参加实际政治,听到实际报告,以反对党资格起立发言。他预备将来有一天自己上台,所以他的发言不是高调,而是负责的建设的批评。在这样的政治空气之中,所以今天尽管有在朝党执政,明天负责继起之人,也在预备训练之中。所以政治家能继续养成,即在于此。英国青年在剑桥牛津受教育,其学生联合会中,设有一种摹仿国会之政治讨论会,也是一边在朝,一边在野。每个青年人对政治有兴趣的,大学毕业后先充当一个人的私人秘书,天天得到政治上之实际经验。假定一国青年但让他抱几本政治学教科书,专发高调,自然不能有积极的建设的训练。我曾说过所谓训政,只有从议会设立下手,方得到真训练。养成政治家之方法,英国制度最可参考,即美国也赶不上。
我们总括本篇,摘其要点如下:
(一)一国以内须养成良好公民,有辨别善恶能力之公民,然后公民在选举时能善用其参政权利。
(二)议会候选人,务求其为「一国之善士」,不可但知一地方之利益。
(三)充当人民代表之人入议会后,各以负责态度,或建议或批评,自能解决国家大事,并收集思广益的好处。
除以上所说之外,尚有一最基本之点,未曾提及。究竟中国未来宪法中之立法院,要它成为英国国会,还是美国国会?其议事方法,英美两国有以下各种不同之点:(一)英国国会内有政府法案私人法案之分。政府法案由内阁提出,如不通过,即表示国会对内阁之不信任。私人法案是由议员以私人资格提出的,其内容是关于地方利益,每星期为若干日,即其讨论时间,亦有限于某日某点钟之后。至于美国国会中,对于私人法案之提出,同样加以限制,但并不知有政府法案之名称,即总统认为特别紧要之议案,亦是同党议员以个人资格提出,不视作政府提案。(二)美国国会内无所谓政府议席与反对党议席,其议事中各部部长无法代政府辩护。不像英国部长有优先发言权,且有支配议会时间之权。虽美国国会中亦有多数党领袖与少数党领袖二人坐在议员席上,但其任务仅司议事程序,而与英国议会中在朝党与在野党之地位是不相同的。(三)英国议会中更有一条极重要之规则,即关于财政方面,除英政府自己提出增加支出或增税之建议外,各议员本身不得有此建议。美国不然,除支出方面已由预算局编制支出概算书外,但关于收入方面,议会仍有提议减税或增税之权。英国因为财政当局能以全权编制成出入两方面之预算,故能免除浪费节省开支。美国之习惯不然,议员可提出增加开支之预算。故美国议会中之浪费,是世界上著名的。我们以上提出三点,无非要说明我们在行政方面既采用责任政府制,同样的国会方面亦采取英国国会之议事规则。如是立法机关与行政机关方能收互相配合之效。
第七讲 司法独立
孔子曰:「刑罚不中,则民无所措手足。」诗曰:「鼓钟于宫,声闻于外。」政府之处理案件,稍有不甚,则一事之微,便可以发生人民对政府极大的毁誉。我国周代之制:「司寇建三典,正月之吉悬于象魏,使万人观之,浃旬而敛。」汉宣帝患决狱失中,置廷尉平。如何能得到情理之平,实在是从古至今一种共同的希望。执法之事业,应该布大信于天下,不可逞一时之喜怒,是古今一样的。
司法独立为近代立宪国家的基本要件。所谓司法独立,先要问对于哪一机关独立?三权分立之说是法儒孟德斯鸠看见十八世纪英国政治情形由他首先说出的。在现在国家,除去行政权之外,一定有立法机关行使立法权,法院行使司法权,这三方面应各自独立,而不应互相干涉。此之谓三权分立。
所谓一权专制政治,也就是立法行政司法混合的政治情形,并不限于帝王时代。在一党统治的国家中,它的所作所为,也同古代专制时代一样。
美国加纳教授有一段话:「许多理论家认为在君主国家中必须有司法独立制度,使得人民不受帝王一时喜怒之干涉与压迫,而且免得法官成为行政部之工具。此等理论家认为此种理由不适用于共和国,换词言之,共和国不须恐惧司法不能独立。但是依历史所昭示,共和国中因党派之专制,因党派精神之侵犯,其须要司法独立之制,以图保护人民权利,与君主国家中防止帝王之暴虐以保护人民权利者相同。」
现在我们要讲到什么叫司法独立了。司法独立之第一个意义是:法律的统治,就是说人民的有罪无罪,须以法为根据,依法判决。所谓法庭乃是普通法庭,而非军事法庭,人民丧失自由或牺牲财产,须先由法庭判决,然后才能执行。
其次法律之至高无上,既如上文所言。但是法律文字尽管好看,其有效与否,应看执法人何如。简单来说,视法庭之判断能否公平,能否以有学识的人来当法官。法院能否具备此两种特质,又视以下三件事而定:一、法官选派,二、法官任期,三、法官俸给。
壹、所谓法官选派,大概不出三种方法:(一)议会选举,(二)人民选举,(三)政府任命。所谓议会选举,与三权分立之原则相违反。况议会选举不离乎政党之操纵。各党各依其党的利害选任法官,其结果未必真能选贤任能。此法曾行于美国各州。瑞士联邦法院,亦以议会为选任法官之机关。其他各国鲜有行之者。
所谓人民选举,美国各州采取此方法,美国以外鲜有行之者。民选方法之缺点,在乎失去司法官之独立性。况竞争选举非持正之法官所能擅长,以法官与政客相比较,则法官当选之成份远在政客之下,法官之审判,贵乎头脑冷静,坚持正义,非普通民众所能赏识,美国虽行此制,但美国法学界都不以此种制度为然。
以上两种方法既不是为选任法官之善法,故惟有第三种方法,是为政府选派。法官之学识与其持躬之严正,政府当局自能识别,决非一般群众所能了解。惟有如此,能使法官之地位,超出党争之上,而增进法官地位之尊严与独立性。故美国一切联邦法官均由总统任命,惟须得上院之同意而已。此法自表而观之,法官任命离不了政府,但一经任命之后,他的地位仍能保持独立,故法官审判,自不为政府势力所左右。
贰、法官的任期,欧美各国大抵规定法官之任期为终身职,即法官之行为一无过失(如有违法受贿等事则立刻受审判与免职处分),则一旦任命之后,非政府所能更动。故美国哈密尔顿氏有句话:「法官任期终身之制为现代政治进步中最有价值之一点;在君主国中可以防止君主之专制,在共和国中可以防止议会之侵犯与压迫。惟有法官终身之制,乃能达成法律之公平适用。」哈氏更指出惟有终身任期之制,乃能使法官之经验学识与日俱进,造成司法官之权威。
参、关于司法独立,可以巩固法官之独立地位者,莫过于法官俸给之确定与丰厚。
英国法官金特氏说:
「使法官有勇气有节操,以执行其任务,莫要于使法官自知其地位与薪俸之稳固。惟有法官自知所得薪俸稳固,乃能于终身任期之外,成为第二种方法,促成司法之独立。而且俸给丰厚方法,自能使一般有学识之人尽瘁于司法事业,不至于为其他私人事业之厚利引诱以去。」
美国宪法第三条所以规定「法官所得俸金在其任期内不容减少」之用意即此可见。以上三种方法在欧美各国行之以久,早收司法审判公平与廉洁之效果。
司法独立,尚有其更进一层之意义。英美所谓法治,或曰法律统治说,其中包含三项原则。第一原则,承认法律之至高性,即法律不徒适用于人民,同时适用于政府。第二原则,即无论任何人,不处于法律之上,不论其官阶地位如何,均受普通法律同样之支配。此点为英美与欧洲大陆国最大不同之处。其在英美,不论为平民,为行政官吏,立于同一法律之下;即令其所犯行为由于处理行政职务,亦不能免其对人民损害之赔偿。但德法等国不然,如官吏因行政所犯之错误,则此项案件应提交行政法院,非普通法院所能审判,换词言之,行政官吏立于行政法律之下,不立于普通法律之下;如是普通法律之效力不及于行政官吏。而英美人民对行政官吏加损害于人民者,可在普通法院控告之。故英美法治之效力比大陆国家更胜一筹。中国所采用者,向属于欧洲大陆各国之法律系统,恐人民控告公务员只能在行政法院中为之,不能在普通法院为之。第三、原则法院之审判全部仅及于人民与人民间之诉讼,或人民与行政官立之诉讼,而进一步法庭更能判定国会之立法是否违法,大总统所决定之事项是否违法。到此地步,可谓法治之意义,至矣,尽矣,无以复加矣。此之谓司法权之至高性(judicial supremacy)。
我国「五五宪草」中第一百四十条亦有规定曰:「法律与宪法抵触者无效。」第一百四十一条规定曰:「命令与宪法或法律抵触者无效。」第一百四十二条规定曰:「宪法之解释由司法院为之。」颇有将美国大理院判决普通法律无效之权交付于我国最高法院之意,但我国最高法院之权力能否超过立法院将其所议决法案判为无效,此事尚在未定之天。国内政治上其他争执,能否因大理院之解释而解决,此亦为未来之事,非今日所能论定。但美国大理院何以能取得此地位,其在最初期中,美大理院仅有一二次判定法律之为违宪,及马歇尔氏任院长数十年之后,于是此项权力乃始确定。故美国大理院此段历史,为我国热心制宪事业者所不可不知。因于论司法独立之际一并及之。美国自南北战争以后,大理院时常根据宪法,拒绝执行国会之重大法案。而每一次成功,遂又成为下一次之先例。以是其权力乃日在扩展之中。
第八讲 民主国政党
我们中国人一听见党字,就想起孔夫子所谓「君子群而不党。」朱子注解「党」字,一个地方说是:「阿比」。另一个地方,说是「相助匿非」。所以我国读书人脑中认为君子不应有党,只有小人才有党。同时还有历史上的原因。历代有所谓党祸,党争。大家总认为党是一件不祥的事。但要知道民主国家的政治一天离不了党,因为什么缘故呢?
我们先拿政党性质说一说。民主国家中,一定有一群人有其同信仰,根据这种共同信念,来发出政治纲领,要群众信仰他。在选举上得到多数以后,于是拿他平日所信仰的,到政府中实行。
从这一段政党的定义中,可以看得出中国所谓党与现代国家的所谓政党,是完全不同的。中国古代所谓党,是因人而起,不是因事而起。既起于人,故易流于私,其起于事者易流于公。其以事为前提者,两方之所谓党争,既争之于所谓选举,而政府对于政党之宣传及选举,又有种种法规以规定之,故其方法不能超乎国法范围之外,与争之于君主之前,成为个人荣辱问题者,大不相同。虽为其同党牟利益,类于朱子所谓相助匿非,但不道德不合法之举动,要为法律所不许,故匿非之事,虽不能尽绝,但要为全国人所共见,要不能不以民意为前提。
就现代各国之政党言之,自有应执行之任务。(第一)施行政治教育。将有关国家之大问题,或以报纸或以小册子或以演说向群众说明。(第二)团结一部份群众,解决投票困难。(第三)参加立法与行政机关,负起责任。由以上三点观之,政党与民主政治关系之密如此。虽政党之用,不少深痛恶绝之人,然现代政治不能一日离开政党,是为显然意见之事。
党争之弊,即在英美,亦未尝无之。然其所以不致发生流弊,则有数大原因。(一)富力发达:英美人加入政党者,除少数人外,不依政党为谋生之具。大抵以自己之资产捐助于党,以其本党政纲之实现。虽党部工作人员未尝不依党以营生,然此等人类于衙署中之下级职员,不足危害。(二)守法奉公:英美人性质虽爱护自由,但同时极知守法,极顾大体。到了不能不让的时候,其特殊阶级亦能放弃本身利益,迁就他人以达社会改造之目的。(三)何以英美独能两大党对立,不致于小党分裂。依我所见,英美人此种性质,得之于其球场操场。体育方面之竞胜,必分为两造,甲胜则乙败,英美人深用此理,故政治上之竞争,亦分为两党。尽管甲乙丙对于甲党或乙党不完全同意,然常能舍小异取大同,就其可同意之党而加入之,关于细节则置之不问。假定其加入政党之人,注意于发展一己之功名,而忘所以结党之大目的,自然流于小党林立,以为自己升官发财之地,法国政党之所以特多,其原因即在于此。故有人曰:法国政党虽名称与英美之党同,按之实际,不能称党,只能称为「群」(group)。以其目的不像英美政党以全国为范围,而是拿特别的目的作它的旗帜。
各国实行政党政治者,也未尝不知道人类性质之黑暗方面。所以有种种方法防止舞弊。其中最容易发生的,就是选举舞弊。英国一八八三年有舞弊及不法行为法案(Corrupt and Illegal Practice's Act of 1883),是专防止选举舞弊的。所谓舞弊分为四类。(第一)贿赂,指允许投票人投赞成票后,酬以某种地位,是为贿赂,非指给以金钱之谓。(第二)款待,凡以饮食之类款待投票人,使之赞成本人者。(第三)恐吓,即以暴力恐吓或欺诈行为使人投赞成票之谓。(第四)冒名顶替。此为极了解之事。以上四种行为如被发觉,则候补人或罚金或监禁或剥夺公权七年,甚或使他永远不能当选为议员。所谓不法行为,指法律所禁止之行为。(一)禁止使选举趋于下流之行为。譬如(甲)选举事务所,不得借用酒馆房屋之类。(乙)不得以显著之徽章符号标志,用于投票人身上,以免反对党人使用同样方法,而引起争端。(丙)不许以雇用之车子为运输投票人之用。(二)每人之选举费用,限于若干项目。(甲)选举经理一人,投票所每所投票经理一人。书记或送信人,以人口为比例,规定若干人。所用之人,各尽义务,如其所用之人,为受俸给之雇员,则不许其投票。其代为奔走游说之人(Canvasser)如受俸给者,亦不许投票。(乙)其他费用,为法律所许可者,如广告,印刷,文件,邮资,会所及旅馆费用,政府法规不但规定选举应支出之金钱之项目,同时又规定每人应用数目,其在乡间如登记选举人不超过两千人者,其选举费为三百五十磅,每增加选举一千人,可增加三十磅。其在城市中如登记之选举人不超过两千,其费用为六百五十磅,每增加一千人,可再加六十磅。每一候补人如犯以上不法行为者,即丧失其议席,而且在五年内不许当选。英国自从以上条例颁布后,每议员选举费用较之此项法律未颁布前,自在减少之列。
美国方面关于选举舞弊,不必详论。因为从英国制度就可以看出防止选举舞弊之方法应该如何了。
每一议员选举费用,法律亦有规定。参议员不得用过两万五千,但个人事实上之费用多寡不一。有一文不花的,有花到三万以上的,大概是其在本乡之人望如何,决定其花费之多少。其中最要紧之一点,即每党所花之金钱,或每人所花金钱,统统须向国会呈报,以表明其选举之合法与纯洁。并不专出当选为光荣,而必须选举之纯洁化。以我所知,一九四四年美国总统选举,美国人民捐助选举费用每人不得超过五千元。可见大资本家之捐助,也是要受法律限制的。一天我在大使馆晚饭,美国驻华大使赫尔利也在座,还有一谓是美国进出口银行琼斯总裁。赫尔利这人讲话,有时是很粗的。这时琼斯氏总裁之职,已被罗斯福免去。赫尔利说:听说你在选举罗斯福为总统时,捐过五千美金。不但你如此,听说你的夫人也捐了五千美金。两人捐了一万块钱,反而被吃了个耳光。后来赫尔利氏觉得自己说话太粗,不好意思又加了一句说:假如你作总统候选人,我一定投你一票。以缓和他上文所知的这种诙谐。这言语中也可以看出五千元一人之定则,是大家非守不可的。此外两党在竞争时之手段,也须是公平的。譬如广播电台上,罗斯福使用一点钟,电台不得拒绝杜威也使用一个钟头。是为惯例所规定。简单来说,所谓政党竞争,离不了法律条文与道德原则。假定政府党只知图自己胜利,道德法律一切不顾,无论他一时胜利是否到手,而社会的道德法律,将破坏无余。社会的永久基础是法律道德,而不是甲党或乙党的一时胜利。
我们再引英国政治家沙司勃雷侯爵的话作为结束:「政党纪律,乃是达到大目的的手段。但是在某种情形某种领袖之下,政党纪律可以妨碍其所标榜之大目的。惟有此项大目的,能促成政党之高贵与超出党争之上。此高贵之原素,所以使一政党之党员共同努力,以达到大公无私之目的,大家的热心,都是为了这一件大事。假定放弃这件大目的,那么这个政党,不过是一个保持各人地位之合股公司而已。」
第九讲 立宪国家财政
世界上民主国中议会之发生与财政权有莫大关系。英国政治俗语所谓No representation,no taxation「不出代议士,不纳租税」,即为最好证明。我人认为财政权为议会权力中最重要之一点,为热心民主政治者所当注意,故将财政与立宪政治之关系提出。
英国议会政治虽自十九世纪而后完成,但政府征收租税须得国民之同意,其来源甚早。一二一五年《大宪章》中规定曰:「捐税非得国会之同意,不得征收;惟三种原有封建时代捐税除外。」一六二八年权利请愿中规定曰:「任何人除议会成立法案同意之外,不应被迫缴纳捐助、借款、租税。」一六八八年权利法案中规定曰:「增加租税为国王之用,仅藉君主特权,不经议会同意,为非法行为。」另外关于军事费别有一项叫:「平时设立常备军于英国境内,除经议会同意之外,为非法行为。」
读者诸君应知国民对于租税增加应先表示同意,然后政府始得征收,此之谓荷包之权力(Power of the purse)。如国民将此权利放弃不问,无异于授政府以刀而使之杀人也。关于立宪国之财政可列举四项原则为各国所共守者:
一、征税须经议会同意。此项原则之重要,即前段所言,当已明白。但我人更须对于此事作进一层之研究,兹举英美两国之例为说明之资:
甲、英国
(1) 国帑中之任何数目,即令已经众议院通过,财政部对于各部支取款项,仍须将支付命令先期发出始能领款。
(2) 英国之财税法案更有一点与美国绝不相同,即政府之支出或增加租税,必须有政府阁员一人先行提议,美国国会议员可以任意提议增加支出或租税。
(3) 财政法案必须先在众议院提出,贵族院仅有同意之权。
乙、美国。美国宪法尚关于征税之权规定如下:
(1) 宪法第一条第七项:「一切规划岁入之法案应由众议院提出。」
(2) 第一条第八项:「所征各种税收、输入税与国产税应全国划一。」
(3) 第一条第九项:「人口税或其他直接税,除与本宪法所规定之人口调查或统计相比例外,不得赋课之。」
(4) 第一条第八项第一目:「征税除为公共安宁之外不得为之。」此项条文并非自成一条,但第一目中既有「为国防及公共安宁」之语,因而推定此项文字为美国国会征税权之一种标准。
从以上两国之规定,可见政府向国民征收一文钱,应先得国会之同意,不如此者即为政府之专断。
二、支出须经议会同意。征税既为人民之负担,故须先经人民同意;但款项应用于何处亦非政府所能擅自作主,必须经议会之核准。我人当知俾斯麦于普法战争之前,提出扩张军备于议会,为议会所拒绝。即以东邻日本言之,尝因增加两师团案,引起政治上绝大风潮,可见军备之增加与军费之扩张是为议会之所必争而不肯轻易放过者。除军费以外,与之相类似者为政府之机密费,须由议会通过,且预算案中明白公布其数目。可见国家支出取之于民者,无一是不经议会议决。
三、支出须经法律手续。国家之岁出、岁入,须经议会同意,如前两项所说,但各部尚未能按预算立即支款。财政部须以一道经部长签字之命令交付审计总监(Comptroller and Auditor General)。审计总监将巩固基金(Consolidate Fund英制)中划出一笔归入英伦银行财政部户头下。英伦银行更将此笔款项划入付款总监(Pay Master General)户头之中,然后各部方能按照预算所通过数目动用。
四、出入两项经审计总监审核。国家预算除议会之监督与财政部之经理外,尚经须审计处之审核。此审计总监由英王委派,除议会弹劾外非英王所能免职。审计总监之薪水由巩固基金中直接开支,换词言之,非党派或政府人员所能牵制。此审计总监之任务有二:第(一)划归财政部之款项,须按照议会之所通过者开支。(二)各部之支出归审计总监核销。审计总监核销各部用款之后,制成公款动用报告书提交议会,经议会通过,并须得议会最后之核准,此之谓「决算」。此项决算报告以各国之支出收入处处合于实际生活,故与我国之所伪造假帐或假报销者,不可同日而语。
各国所谓预算须经三种手续:一、预算之编制。二、预算之通过。三、决算之成立。
英国预算会计年度开始为每年四月一日。但在前一年秋季,各部须将下年需款之概算书提出。先交财政部审查,其次由内阁通过。英国财政部除部长之外,更以内阁总理为财政部之管理大臣,以便以总理之地位对于各部预算有所增减,此之谓预算之编制。
众议院中设置全院委员会,亦即为支出委员会,审查预算中之支出部分。此项支出部份分为两类:第(一)部份早经永久法案通过,由巩固基金中支付,不必每年经国会审查。(二)如陆海空军费,如各部文官俸给等,须经议会每年通过。支出部份审查完毕,全院改开岁入委员会。在此岁入委员会中,财政部长每年有一篇重要演说,即预算演说(Speak on the Budget)说明以往一年中,岁入大概情形。其次提出其下年度岁出入平衡计划,是否将旧税率提高或另加新税。岁出委员会、岁入委员会审议完毕以后,此两委员会编成报告书,报告于众议院之正式大会。大会通过后,再经征询贵族院同意或不同意;最后经英王批准,此项预算遂成为法律,此之谓预算之通过。
预算经议会通过之后,各部尚不能动用。如上文所言,国家一切财政收入须交付于英伦银行巩固基金帐上,再经审计总监之核准,乃能动用。审计总监处于超然地位,不由内阁而进退;其自身亦永不出席议会,所以保持其独立地位,不牵涉于政治漩涡之中。审计总监尤须注意各部之动用款项,须与通过预算支原意相符,不得有违背预算之处,必须被认为满意,方准核销。决算报告书提交众议院,再经众议院中公帐委员审查之后,提交国会,此之谓决算之成立。
美国预算编制权,不若英国之统一于财政部。其在国会中设岁出与岁入两委员会各事其事。而岁出委员会方面,更分为海军、陆军、工商、及司法等。此种委员会亦各事其事,决不相谋;因此之故,美国国会之浪费公帑,在十九世纪之末为美人所引为诟病。及一九二一年后,乃有预算局(Bureau of Budget)之设立,但收入方面如何,总统仍置之不问。美国统一预算之编制,仅限于岁出而不及岁入,故与英国预算之包括出入两方者相距犹远。
我以为财政是国家命脉,其中最重要之基础,在乎一个「真」字。向人民征税必须使所征款项,真能入库,不可让经手人先侵占一部份。其次支出必须有真实用途,收真实效果,不可由人中饱。
第十讲 朝野上下之大责任
我屡向朋友说:「我从廿岁左右起,热心宪法问题,中间也从事过宪法草案,隔了四十年后,所从事的还是一部宪草。」对于自己,这是一件伤心事,对于国家又是一个大不幸。我们希望民国三十六年起,这一部宪法能造成国家统一,奠定国家和平,促成国家法治。国家不统一,就没有和平、没有和平、决没有法治可言。这三件事是互相关联的。第一所谓统一,不是成吉思汗的统一欧亚,也不是拿破仑氏的统一欧洲。只要有以下两个条件,可以说是得到了统一的基础。第二、武力是对待外国,不是对待同胞的。第三、土地是国家的土地,人民是国家的人民,不拿土地与人民当作一党或一派的工具。以上三点办到,就可将全国各党之政治活动置于同一轨道之中。三事之中,统一尤其是和平法治的基础。
现在我已经把宪法的内容讲完,但是宪法施行所凭借之基础条件,不能不再向大家讲讲。

(一)基本事项之一致同意
一国以内,常有思想不同利害不同的人,讨论国事、使国事平稳进行,原是一件极为困难的事。要知道种种意见不同、利害不同的人共同存在,乃是一件无法逃避的事;这种种意见不同、利害不同的人之上有一条共同的轨道,大家都肯在这轨道内走,这个国家自然能统一、自然能和平。这就是我所说基本事项的一致同意(Agreement on the Fundamentals)。现在我举几个例来说明,各种人对于基本事项不同意时,国家自然引起分裂;同意时,国家一定和平统一。
欧洲天主教与耶稣教对立时,或耶稣教中之各派对立时,常因为一件极小仪式问题,引起宗教上之大争执。后来有人提倡一种办法,就叫宗教的容忍(Religious Toleration),就是现代宪法上所谓信仰的自由。有了信仰自由的轨道以后,不管是天主教耶稣教之各种派别,都可以在此轨道上来往,不相妨碍,所以到了现在,宗教上的争执已经不成问题了。再举一个例,两党轮流执政,而不必对人家上台自己眼红。因为自己不怕没有执政的机会。可见轮流执政又是一条共同轨道,大家都可享用,不必互相仇视。第三个例就是从一八四八年以后的劳资斗争。共产党社会党承认加进政府,就是宪法以内的行为,而不是宪法以外的革命行动了。在以上三个例中,可以见出有了轨道,不管是信仰上帝或不信仰上帝,在朝党或在野党,资本阶级与劳动阶级都可以遵循一种规矩,在同一戏台上唱戏。这就是我所谓基本事项之一致同意。先求得一种轨道,大家在宪法、内阁中活动,此乃造成对于基本事项之一致之惟一方法。

(二)宪政施行内界的困难
国共两党的争执,犹之人身上生了一个疮,须先用药消毒,待伏毒消除后,自然能生肌肉,并且收口。我们认为目前国共间之争执,应先试用这种方法解决,而非武力所能解决的。
(1)承认军队整编。国家之统一与否,完全看军令是否统一,军令不统一,便是两国,或曰国中有国。单一国家不必说了。就是欧美联邦国中亦有军令统一的规定。现在有了整军方案,国共军力比例,规定为五与一,而且驻军地点也在洽商之中,军队集中与训练,亦经彼此同意。这件事能商量到此程度,实在是一线光明。
(2)养成容忍态度。帝王专制时代,犯了一个大毛病,就是顺我者昌,逆我者亡。到了民主政治时代,既有所谓人民基本权利,即身体、思想、言论、结社等等自由,所以容许各人对宗教、对思想、对政治社会上有可以不同意之处。容许思想自由,就是彼此间之容忍。这态度最初发生于宗教教派之间,所以名曰宗教上的容忍;后来推广到政治上,有各党各派同时并存,又可以说是政治上的容忍。大家尽可各有各的自由,但是不许煽动叛乱,不许武力推倒政府;在这范围之内假定得到人民赞同,在选时获得胜利,还是可以贯彻各党自己的政策。如人民多数不以为然,那么人民的判决,便是最后的判决,只有服从。

(三)宪政施行外界的困难
希望民主奠定国基,一定要了解民主政治经过的历史:(1)民主主义之乐观时期,(2)民主主义之挫折时期,(3)民主政治综合时期。兹分三段来讲:
(1)所谓民主主义乐观时期,从人权运动发生之初,直到美国《独立宣言》及法国《人权宣言》为止,对于人权之列举,抱了一种热望;以为承认人权以后,自然有良好的政府,替人民谋幸福的政府,与公平的政府。哪知道工业革命以后,有了个人自由,忘了社会公道。这是稍读欧洲史的人所公认的。
(2)民主政治挫折时期。到一八四八年马克思有共产主义宣言,提倡阶级斗争,提倡独裁。这是人权运动左边来的敌人。希特勒等所提倡的经济的民族主义,再进一步,就到了破坏别国的独立,扩张自己的领土,甚而至于不惜一战。这是人权运动右边来的敌人。这左右两方的敌人,把英、美、法的民主政治,宪法与人民自由,弄得黯淡无光,直到《大西洋宪章》宣布之后,才有一点复苏的希望。
(3)现在我们要说到第三时期。经过以上左右两个敌人攻打之后,所谓自由人权本身,不能不加以修正了。一方面知道政治的民主限于投票,限于选举;穷苦的人民无法与富有的阶级竞争。所以要提高人民生活程度,给以就业机会,乃至工厂中要实现工业民主,都是要提高劳动阶级的地位,使他们有政治上之发言权与管理权。
但是各因国内问题,依据民族主义得了一个解决,而世界上多数国家依然互相对垒,依然是「强凌弱,众暴寡」的局面。各国人民的自由幸福还是享受不到的。所以要有联合国组织,或是世界政府,所以使民族主义有范围,有轨道,不许它横冲直撞,把其他国家之自由独立消灭了去。这两件事,一件可以名曰国内政治民主与经济民主的汇合,一件可名曰民族主义消溶于国际组织之中。这两方面都在进行,确定的型态尚不敢说,但大方向已可看得出了。
我们国内有志于建国的政治家,应该知道我们现在提倡民主,而人家已达到民主主义的第三时期了。我们不能向美法制宪时期那样乐观,过存奢望,是不用说的。在第二时期中,左右两面来了两个大敌,他们二者以及摹仿二者而走上一党专政的人们,均犯有一种同样的毛病:(1)蹂躏人权,(2)利用人民弱点,(3)造成混乱。我们介于美苏之间,自己能不能毅然拿出一种不偏不倚的态度。一方面不容许两国之中有一国的势力来压制我们,他方面自己内在的心理,是不是有一种殉道精神与周详智虑来抉择我们综合民主的方针与实施的方策。惟有如此,才能表现中华民族还有立国之朝气。我看来能有这个大决心,这次的民主宪法庶几有一点基础,内可消弥国共之争,外可缓冲苏俄;就令内外两方,不能一一如自己愿望进行,然四千年的古国,能以一种朝气与天下人共见,自不失为一个轰轰烈烈大丈夫式的民族。
补讲一 新宪法施行及培植之关键
一 引论

考诸世界民主国家的先例,一部宪法开始实行及其发展,不是一件容易的事。像法国革命后的宪法,变了不知若干次。至于美国宪法从一七八八那年起到现在,始终在平和发展之中,从未放弃或废止不用。这是什么道理,因为有的国家善于运用宪法,有的则否,喜欢用武力争夺政权,这是不善用宪法者的一个特征。大家用和平的手段来解释宪法,遵守宪法,使之能适应新环境,这才是善用宪法者的特征。
现在姑且不谈用武力破坏宪法的情形,即使宪法能处于和平状态之下,它能否培植发展或收到种种良好效果,也要靠许多因素的齐备,然后才达得到。拿宪法当作树木,树木的生长靠雨和露,也靠邻近居民的爱护和不滥加砍伐。孟子所谓「斧斤以时入山林」,才是保林的方法。假定牛羊可以去蹂躏它,人民可以随便采伐它,那个树林是不会长成的。
宪法能否保持长久、连用得法,第一个关键要看各机关是否能不滥用其职权。所谓不滥用职权的意义如何,举几个例子说明之。
第一、民初,总统任命阁员,须得参议院同意。这制度与美国一样,美国总统要任命部长与大使,也须先征得参议院之同意。在我们行了不到一年,而双方发生无敷冲突;美国在此一百五十年中虽未尝没有拒绝总统任命人选的事,但双方的关系总是友好的。要知道宪法上的权限,总是各机阀互相牵制的,假定甲机关存心与乙机关捣乱,自然乙机关也无法行使其职权,演成双方仇视的局面。这种宪法的条文,自然无法存在。所谓滥用的实例此其一。
第二、无论美制、英制,预算总要经国会通过。假定国会存心捣乱或减少政府预算数目,或将预算搁置一边,试问行政当局如何能渡过「无米之炊」的日子呢?但世界各国亦未尝没有国会拒绝通过预算之事,故普、日两国宪法规定:如预算通不过,则照上年度支付;此亦无非补救僵局的办法。但此种决裂为行政与立法之间的不幸,所以仍应希望这种事态不发生才是办法,必须行政方面预算不浮不滥,而立法方面也能处处核实,假定立法院借口不通过或搁置以相留难,则滥用职权之事即不得不发生。
第三、美宪规定:条约之订立,必须参议院同意;但美国政府之对外协定,不一定事事得上院同意,此即所谓「行政的合同」,不必提交上院,这即是便利美国国务院的办法。但遇到像巴黎和约及国际盟约,则政府无法用「行政合同」四字逃避提交参院的义务。上次大战后,参议院不通过威尔逊带归的条约,虽然名义上只加上种种保留的条款便使美国无法履行和约。这即是美国国务院的外交权受制于上院,无法贯彻其外交政策。这次大战美国惩前毖后,乃有两党外交政策,遇事两党协商不互相捣乱。
第四、宪法离不了国会,国会中议员谁当选谁不当选,要靠各党提名。但各党中态度以「植党营私」为事,不论张三李四,专袒护本党的人,他们有无学识经验度量来担当立法的职务,使所立之法,一概置国利民福于不问,政府所采取之政策,好者不能通过,壤者不能淘汰。这种种事完全看当议员者识见居心及度量如何。假定议员们只拿党利为标准,则其所立之法,是不会有好的效果的。
这部宪法我们很希望它能成为一部推行有效长久维持的宪法。那么有四个目的,须认识清楚。
第一、国家统一。假定中国的党派认为国内的政治还是要拿武力解决,那么中国的政治永远离不了陈胜、吴广、汉高祖与项羽争天下的方式,而且一姓天下的局面尽管取消,一党天下的局面却仍旧免不了。大家既相信民主,即必须抛弃以武力争天下的观念。美国在一七八九年以前组织所谓邦联,因为邦联不够坚强,后来又召集宪法会议建设合众国,宪法序文即有一句话曰:「要造成一个更完美的联邦」,而且说「要保障国内治安」。这两个目的,在我们今日也是必要的。要达到这目的首先须放弃武力与地盘,大家作宪法范囤以内的争论(关于这问题,美国宪法中有可供参考之处,下文于国共问题一段中再行说明)。但美宪所谓完善的结合,到南北之战以后才完成,那时林肯说过「不可毁灭的结合」一语。美国立国不过百五十年,已经知道联合之重要,我们已有四千余年,岂有反不知联合之重要之理。
第二、人民主权。总章中第二条规定:「中华民国主权属于国民全体」。这话无非说政府中人担任职务,他所以拿到政权是由于人民的同意,或说人民将其所有之主权委托与政府。但人民主权说,在宪法上规定甚易,而在实际上各有各的见解,常易犯错误,如:(一)将人民当作刍狗,选举时用金钱向选举人买票,其行动就是表示不以人民为主人,反以之为奴才。(二)讨论税则时,不顾人民是否负担得起。假定政府永远以人民为工具,为牛马,不但主权在民无法实现,即民国的政体也是不会巩固的。
第三、人民基本权利之保障。这一题目在本演讲中之第三讲中已经说明过。各国宪法所以有权利法案之规定,无非出于尊重人民的意思,其所以尊重人民,无非要政府明白:一旦越过此界限,人民便不成其为人民,政府也不成其为政府了。这是一个行宪的主要目的,万万不可轻视的。
第四、有效能的政府。政府各部门必先能增进国利民福,然后不愧为一个政府,才有存在之价值。
以上四个目的,不但是宪法的目的,同时也就是立国的目的。但在宪法施行之后,这种责任不能但质之政府,而且民意机关也同样地要负责。政府能否通过好法案,执行好政策,不但是政府的责任,同时也是立法院的责任。问题遂又牵涉立法院与国民大会之人选如何的问题了。这次选举以后的国大与立法院如何能选出一批好人,以达到上文所说的目的,如通过好法案,议决好政策,监督政府,使之能发挥效能,增进国利民福,必定要这次大选之中大家抱定这个目标来推定候选人,以期选出真正的人民代表,然后能达到今后所谓建国的目的。
大体上以英美的例来说,英国方面上下两院的议员,或出于贵族,或出于中产阶级,大部分受过良好的教育。至于美国上下两院的议员,上院的人,或作过州长,或作过法官,或作过州议会的议员;下院的人,也是工商领袖居多。我所以叙述英美两国的情形,无非要说明,大家想作国大代表及立法委员,原是权利以内的事,但也应该想想所以举行选举,离不开「选贤与能」的大目的,离开这目的,专以一己之功名为念,那不但小我的目的不能维持长久,宪法乃至国家也是难于保存的。
以上所举四目的:国家统一,人民主权,人民权利之保障,政府效能,原来不是一天所能达到的,但只要大家留心这些事,天天放在心上,然后大家以一种平心静气的态度来追求这四个目的的完成,日积月累,全国自然会有进步。

二 中山先生遗教与新宪法

吾们国人应知道,一国家的成立,各党各人都可以有所贡献,不必互相排斥,互相诋毁,专门是己而非人。我们拿定「道并行而不相背」的原则,自然心胸广阔,国家的事可以由各方面的人殊途同归地建筑起来。我们生长在中华民国,无论如何不能不承认中华民国的创造是由中山先生发动的。他的三民主义、五权宪法,从清末到抗战之中,一直是形成政治上一种大力量。假定国中各政党采取互相对立的态度,对他党的政纲专以驳斥为事,这种态度决非国家之福。所以对于中山先生的遗教,已经有所成就的,大家要明白承认;他遗教中不能适用于今后的,也要明白说出,使今后有所改进。这是我们起草新宪法的态度。如第一条原来定为「三民主义共和国」,拿三民主义当为共和国的形容词,而且拿三民主义作为思想的标准,将来法院中可以利用三民主义四字为舞文弄法的工具。对于诚心研究三民主义内容的人,要一律加以违反三民主义的罪名,种种情形在以往二十年中大家是有目共睹的。所以我们将原来的条文改成现在的内容:「中华民国基于三民主义,为民有民治民享之民主共和国。」一面承认三民主义为民国之主动力,他方规定民国为民治民有民享的。其次对于第五、六、七、八、九章的分章,采用中山先生五权宪法的学说,但是宪法中对于五权的分配和国民大会对五权的关系,自然有了许多斟酌的地方。这无非说明,一个政治上的大领袖,他的政治学说无论如何完备,决不能拘文牵义适用于复杂的机构与广大的国家身上的。宪法前文中有「依据孙中山先生遗教」的字样;第一条更有「中华民国基于三民主义」的字样;第五章以下的分章方式,无非要使国人知道前人的功绩,同时要全国人知道一国的制度亦决非一个人的思想所能支配,必须靠一代一代的思想来追加增补的。政党尽管互相对立,但是对于自己所反对的党派的功绩,是应该承认的。同时无论哪一党对于自己的缺点,自己的不如人处,也是应该知道的,惟有彼此互相尊重,互相监督,使相互间虽有批评也不致于毁法败纪,然后这国家才能以各党派日积月累的建设而将国基立定。
中国有句老话「泰山不择土壤,故能成其高,河海不择细流,故能成其大」。由此可见,不能容物,不见远大,这国家是没有基础的。

三 国民大会
我们不能不坦白诚实地承认,在今日代议制还不能完美地施行时,更无法实行直接民权。要以文盲最多的国家来试验直接民权,则更断断不可能。
关于创制复决两权,原来有人赞成还是让国大行使,同时也有人反对这两权的行使。反对两权行使者,其理由是:(一)不应由国大创制立法原则后让立法院去议决。这样产生的创制原则,也许大家以为能代表真正民意,但要知道现在的国大与立法院同样为人民所选出,创制原则之后交立法院讨论,徒然增加许多提案,未必见得立法院委员的资历便及不上国大代表,而连这一点立法原则都见不到。(二)复决的事。假定我们不信任代议制度,自然要拿代议的结果交人民复决,但如其国大代表也是间接选出,何以复决权又要第二个间接选出的机关再加一次复决呢?如其立法委员的识见资格都够,第二个机关的复决,又是徒滋纷扰而不必要的了。宪草会中讨论结果,将两权暂时停而不行,乃有如下的规定:「关于创制复决两权,除前第三第四两款规定外,俟全国有半数之县市曾经行使创制复决两项政权时,由国民大会制定办法并行使之。」这个折衷规定,由吴铁城先生提出的,大家意见以为与其现在由间接选出的国大行使,不如待人民知识提高后由人民直接行使了。
照现在规定,国民大会是一个选举总统、修正宪法的机关,希望这次的国大在这范围内作去,五年十年之内可以尽它的责任。但选举总统,将来是否像美国一样,有各党提名总统之大会,换句话说,先由各党提名,再到国大竞选。在未来的发展中,是免不了这一问题的。至于修改宪法,如这次选举之后,要继续地选省长、选县长,恐不免过于纷扰,则这个选举或者延期也未可知,但这是一种条文的延缓,而非修正,恐怕是不能免的。除此两点以外,我诚心希望国人本尊重国大的精神处理宪法问题,万不可以任意修改,以致损及宪法的庄严性。同时宪法施行中如有违宪之处,国大也应提出质问,万不可有循情之处。总之,五年十年之内能保证宪法的施行,国大便已尽了它最大的责任,然后,因时代的进步,用渐进的方法,不难使国大变为行使直接民权的机关。这不但是与中山先生提倡直接民权之意相合,亦是全国各党所同希望的。

四 总统与行政院
依新宪法之规定,中国宪法上的总统,可以说是介于法国总统制与美国总统制之间的制度。
第一、与美国比较。美总统是根据三权分立的原则,所以总统管行政,国会管立法,各有权限,不相侵犯。中国宪法因为有第五十五、五十六、及五十七条之规定,是不以三权分立为原则,而以行政院负责为基础的,双方制度自然大不相同。单就美国来说,同样一种条文之下,要看总统之为人如何,及所处时代如何,而总统权限之大小因之而不同。大家知道罗斯祸总统在第二次大战中所行使之权力,尽管受三权分立之限制,但其所行使之权力之大是举世无能与比的。这种情形,在国家处于非常事变中时,自是应有的情形。假定有人问道:中国总统在对外作战时,是否也有同样权力?我们可以答复:只要立法院兴行政院与总统之意见不冲突时,自然大家愿意以极敏捷的方法对付外敌,三方面不会有多大意见冲突。至于在平时,自然应该根据第五十五、五十六、五十七条来办理。
第二、与法国比较。法国内阁制度是照英国内阁产生的,但是内阁制度到法国以后变了一个样子:就是法国常利用信任投票制。英国内阁由多数党产生,多数党支持本党内阁,当然毫无疑问的,所以不需要举行信任投票。法国不然,其内阁由各党联合组织,各党之间今天虽然支持,明天可以不支持,因为他们的信任不长久,内阁便常有风潮。
这次我们的新宪法中,第一没有采用信任投票制;第二没有连带责任之规定;第三既无不信任制,故行政院长亦不必要求解散立法院举行选举。
现在我们说到这次宪法中行政院的特点了。
一、行政院院长对立法院负责。这精神与英法一样,但所以负责之方法与英法不同。无能与贪污的行政院,立法院尽有使它辞职的机会,至于法国式的不信任投票制则我们没有采用。
二、行政院并不是立法院的一个委员会,这即是说英法的阁员都同时兼议员,议会的议员来兼部长,所以内阁成为国会中一个委员会。吾国行政院的地位虽然既非国会中之委员会,又非根据三权分立原则,所以无法说行政与立法是双方对立的。照我国宪法第五十七条第二项之规定:「立法院对行政院之重要政策不赞同时,得以决议请行政院变更之。」这一条的规定,与其说近似英法式的规定,不如说带一点美国宪法的嗅味。因为如其我们行政院与立法院的关系是英法式的,当立法院不赞同行政院之政策时,就可以表示不信任行政院,而行政院非辞职不可。现在我们在不赞同后,还留有一步,就是:第一、立法院得以决议请行政院变更其政策,这就是说如行政院照立法院的决议办,便可以无须再辞职;第二、行政院对于立法院请求变更政策之决议,还可以交立法院复议,如复议时经出席立法委员三分之二议决维持原议,如行政院长接受此决议,他仍可不辞职。同样地,对立法院决议的法律案、条约案、预算案,行政院也能经总统之核可再请立法院复议。这种情形也是在英法议会下不能、不会发生的,因为法律案、条约案、预算案都是国家的大问题,非经内阁同意不会提出的,即令在议会中有人对政府提案表示异议,但因多数党平日的支持,不至于通过一种为内阁所不同意的法律案、预算案、条约案的。所以第五十七条第三项的规定也是我们的行政制度的特点。
最重要的一点,即是行政院的用人问题。拿部长来说,是由行政院长提请总统任命。我们可以说明两种情形:一、总统与院长双方共同决定;二、总统请行政院长自行决定部长名单。这两个问题,在行政院负责制之下,由院长决定一层其可能性较大。
美宪第一条第六项末句有云:「凡在合众国政府内供职之人,于其任期内不得任国会议员。」吾们新宪法亦有一条规定:「立法委员不得兼任官吏。」但我以为此条文之解释如何,应俟吾们对于立法院之政策决定之后,然后其解释乃有意义。假定政府与各党决定部长可以兼任立法委员,就是说凡任部长之人,不必辞去立委,则部长议席可以保留,虽部长不坐在原座位之上,甚至不许投票亦无不可,但一旦辞去部长之后,仍可回到立法院议席上。此种办法好处,就是有行政经验之人,可以参加立法工作,对于立法方面只有好处。假定政府与各党采取这样一个态度,那么本条文中之官吏二字,应释为次长以下之官吏,而部长等之政治职务不在其内。吾们所以抱此见解,无非希望政府对于今后改组行政院之人才,搜求人才之法不限于一途,而立院所搜罗之人才亦不限于一途,使吾们行政与立法两方保持密接连系,以观后效。

五 立法院
立法院从职权方面说,因为有第五十七条之规定,行政院之存在不完全依仗立法院之信任如英法;同时也不像美国国会一样不能推翻内阁,因照第五十七条第二项第三顼之规定,有使行政院辞职之可能。我现在单就立法院之立法工作,分两项说一说。
一、立法委员之数目。
二、立法院立法之方法。
说到立法院委员之人数,美国下院有四百三十五人,上院仅九十六人,在两院旁听一次,就知道四百三十五人之下院,其议事是如何纷乱拥挤远,不如九十六人之上院为冷静有秩序。以发言一事来说,假定每个题目每人发言五分钟,十二人即去掉一点钟,没有得到发言机会的还在四百以上。这就见得到人数庞大的议会不易得到中肯的议论及真挚的讨论。美国的上院发言无限制,下院则限于五分钟,可见人数之多少使得议事规则各不相同。我提出这一点,无非希望选举以后的国大与立法院,对于会场议事规则、发言限制,千万要注意,不然大家热烘烘的闹一场,浪费时间,得不到结论,必至有人批评议会政治要不得,宪法也要不得,岂不是议事状况如何,影响到我国法治前途十分重大。
其次要说到的是立法方法。关于这点,有关立法院立法之成绩如何的,我要引蒲徕士氏的话为参证。蒲氏说到立法方法的优劣有七个标准:
一、法案实质的好否。议员所提法案的内容,能否改良国计民生。
二、法案形式的好否。法案条文措词是否正确,排列先后是否正当。
三、所通过之各法律间是否调和,是否一贯,同一会期中之法案固应如此,即过去与未来各会议中所通过之法案亦应顾及此点。
四、一法案在三读之中如何能得到正确的研究与斟酌。
五、法案在讨论时应使社会上注意其内容并加以批评。
六、立法院本身之诚实与勇敢。对任何法案不管舆论如何反对,应本其良心加以可决或否决。
七、每一法案之通过必须规定一负责人,然后好法案出于何人,坏法案出于何人,方有责任可言。本条内容先解释如下:譬如英国政府法案由负责各部提出,其非政府提出者谓之私案(Private Bill)由议员提出,有提出之人便有责任可言。
以上七项,如按英美两国情形一一说明,不免太过烦琐。大体来说,英国因为采用内阁制,所以公法案由政府负责,法案先由政府执笔人起草,且以政府法案之名义提出,故其文词与内容自然十分注意。至于美国内阁阁员不参加国会,所以提出议案无公私之分。假定政府是民主党,则总统所要提的法案即交由同党议员提出,故表面上看不出公私的分别。我亲眼所见,美国国会中每一个委员会,至少有一个法律家准备一切法案,所以几十个委员会,便有几十个法律专家替他们注意法案的内容及形式。同时美国之所谓调查委员会(Committee of Investigation),其中书记长与辅佐人员也大部分是律师。国会中更有法案起草局。各议员欲提出议案而不自己起草时,可以交它代办。就是世界著名的美国国会图书馆的设立,其最初之目的亦即为供应法律起草时所需一切资料。所以法案的起草如其没有许多法律专家来替他预备,在三读之中又没有人注意到他的内容及形式,这样的立法工作一定会杂乱无章,吾们千万不可不注意的。
我们的立法院将来的工作,以我看来,是与英国国会相近。宪法第五十八条之规定曰:
「行政院院长,各部会首长,须将应行提出于立法院之法律案,预算案,戒严案,大赦案,宣战案,媾和案,条约案及其他重要事项,或涉及各部会共同关系之事项,提出于行政院会议议决之。」
我们的立法院便会有所谓公法案的出现,而且又有第六章第七十一绦之规定曰:
「立法院开会时,关系院院长及各部会首长得列席陈述意见。」
这与英政府阁员之说明公法案更为相近。除此以外自然免不了各议员自己要提出之法案。英国议员所提议案,大抵以关于该议员所代表之地方之工程事务为多,绝少有关于国家大政者。因为大政策决定于内阁,故大政策案由内阁提出,不由议员提出。第五十八条第二项之规定既给政府以提案之权,故政府在立法方面之地位已经得到保障。至于议员之中愿意修改政府法案者亦自有此权利;因修改政策之结果引起政府辞职亦为免不了的事情。在美国,政府对国会通过之法案不满时,除再交复议或否决外,一无其他办法。依照我国宪法的规定,如其立法院坚定地维持原决议(有三分之二立法委员赞成时),就不仅变更政府政策而且要引起政府辞职,这已是政治的范围内事,不能专归入于立法方法中了。
除以上所讨论之一般的立法工作之外,立法院中将来一定有极多委员会,如:一、军事委员会,以下或再分海陆空三支委员会;二、财政委员会,以下也可分为收入与支出两部分;三、外交委员会;四、交通委员会;五、币制委员会;六、教育委员会等等。其他涉及立法院本身的事项如议事录之印刷,会场之秩序,议员文件收发乃至各党的院内委员会,都是要好好的分配,然后才能完成立法院的职务的。
各种委员会之外,秘书处的组织也十分重要。一法案之提出以至于成立,经过无数的手续。譬如第一步提出时应该编号登记在一本簿册上,到第二读通过后又应该渡到另一本簿册上,也要用号码注明其次序。这法案送至委员会讨论,或者由大委员会更交入支委员会,在各委员会中,又各有一本簿册,登记所收之议案,注明号码次序。再经过第二读,第三读,每过一阶段便要在一本簿册上登记一次,一直到第三读了结以后,这法案才算通过变成正式法律,送交政府公布。这种种手续好像不甚重要,但在立院秘书处方面也是一件大事不可不注意到的。
除掉行政立法两项之外,关于考试监察两院有几句语在此附带说明:
第八十八条谓:「考试委员须超出党派以外。」有人间我这句话如何讲法,其实它就是说考试委员不得以党派立场处理考试事务。如向来考试院所为,对于不属于国民党之文官可以不取,甚或免职,则考试委员之所为,即是不超出于党派之外。拿美国的实例来说明一下。美国的文官委员会,其中主任委员三人,假定总统是共和党,至多两人由共和党充任,其第三人应由民主党充任,此种方法的意义,即以第三人来防止党派之偏私的举动,而保证用人之公正。所以第八十八条之意义苟能与美国同样解释,即可办到免掉甲党主政时藉考试铨叙排斥他党党员之弊了。
监察委员之职权在于弹劾及纠举,所以他的重点在乎根据法律命令考察各部会是否违法渍职,万不可以侵入立法范围去的。

六 宪法施行与国共问题
我梦想中,总希望共产党有一天能接受宪法,这件事果真不容易,但我们不可以不想到假定有这么一天,在宪法方面应有何种准备。
姑且假定中国共产党即等于美国十三州中不批准宪法的各州。美国宪法通过后,十三州中有的本年批准,有的隔一年批准,最迟的隔了三年才批准。以后加入的各州更有迟在二十年三十年以后者。我们拿这事情作先例,还是希望早晚有统一和平之一日。这部宪法尽有不完美的地方,但有法律总胜过无法律;所以我们即以此精神希望这宪法有普及全国的一天。
美国宪法第十四条修正案第三项之文曰:
「……如曾对合众国作乱谋叛或帮助或安慰合众国之敌人时,不得为国会之参议员或众议员,或大总统与副总统之选举人,或在合众国政府或任何一州政府中任文官或武官职。但该项公权,得由国会中二院各以三分之二之投票表决恢复之。」
以上无非说明参加作乱谋叛之人不得再许其参加政府,同我们总动员令颁布时,将共产党国府委员之名额取消,有同一意义。但之末一句又规定「该项公权得由国会中二院三分之二之投票表决恢复之。」将来果真共产党放下武器时,国民大会或立法院也可以同样方法提出一种法案,准许共产党参加政府。
第十四条第四项:「凡经法院认可之合众国公债,包括为支付有功于平定内乱或叛逆者之养老金与奖励金所负之国债,其效力不得否认。但合众国或任何一州皆不得承担或偿付为资助对合众国作乱或谋叛所负之债务,或因任何奴隶之死亡或解放所要求之赔偿。所有各该项债务与要求,只应认为非法,并不发生效力。」
从这条文看来可见国债问题与宪法关系之密切。中国共产党也表示过否认现在的政府所负的债务。至于居政府地位的人自然坚持其因平乱而负债务之正当。至于叛乱者所负债务,在中央政府亦自然不肯承认。在我看来,中央政府之债务,自然非旁人所能否认,而共产党区域内之债务如何处理,只要能解甲息兵,双方不妨从长计议。
我所以将美国的先例特别举出,无非希望国共真正和平的一天,不必为宪法重起炉灶,只须有多少条文之修正便有补救之法。

七 宪法之解释
宪法第一七一、一七二、一七三诸条之规定如下:
第一七一条曰:「法律与宪法抵触者无效。」「法律与宪法有无抵触发生疑羲时,由司法院解释之。」
第一七二条曰:「命令与宪法或法律抵触者无效。」
第一七三条曰:「宪法之解释,由司法院为之。」
更有一项权力属于司法院而为美国大理院所无的,即第一一四条之规定:「省自治法制定之后须即送司法院,如司法院认为有违宪之处,应将违宪条文宣布无效。」我们所以有以上各条文是效法美国制度的。我们司法院有此权力,将来是否运用得好,是宪法上一个大问题。是千万不可不谨慎的。
美国的大理院并不是凭空地宣告国会通过之法案为违宪的。换言之,违宪与否,并非政治问题由大理院随意宣告,乃先由人民向法院起诉,谓某种法案侵犯其权利,然后大理院再按控告情形判决该法案之是否违宪。反过来说,假如大理院凭空宣布一法案违宪或不违宪,那么大理院自身先要与国会发生冲突。现在他的判决是因人民诉讼而起,其结果不过是违宪的法案停止适用于某案件,而亦不至成为大理院与国会的争执。
美国上院印行一种书,名曰《美国宪法补释》。即将宪法中每字每句用大理院之判例加以解释。此种补释无非将大理院之解释与宪法正文一并罗列起来,以便国会及行政机关及司法法庭有所查考。这部书中讨论大理院解释宪法的基本原则。希望我们将来的司法院特别加以注意,尤其以下一段,我先把它译出如下:
「宪法判决不可掉之以轻心。大理院应守着一个确定原则:它是判决争执中之实际事项,以有关于某种诉讼案件之判决者为限。单单宪法问题之提出,并不需要对此问题之判决。对于此类问题须以小心谨慎出之。」
我们只须知晓大理院考虑宪法问题时所严守的限制如何,便可知道他们的谨慎小心到如何程度了。大理院推事勃蓝氏曾列举宪法问题判决时,大理院所守之原则七种:
一、对于国会立法之违宪性问题,除成为诉讼之案件外,法庭不加判决。
二、法庭除真正有判决之必要外,决不预料有此宪法问题之发生而事先加以判决。
三、法庭所立下之宪法原则,以适用于正确之事实者为限,不应视正确事实所需要者更宽泛。
四、法庭不对于记录中已经表现而出之宪法问题加以判决,除非另有别种理由可以为判决该案之资者。
五、关于某种法案之效力如何,如其原控诉人无法证明其因此称法案而受损害时,则法庭不加判决。
六、关于法案之宪法性问题之提起,如发动于已受到此项法案之利益者,则法院亦不加以判决。
七、法案之解释,可以能免于宪法性之问题者,法院应尽量在此范围内加以解释。
本篇中所提出各项问题,无非因为宪法将于本年底开始实行,假定我们宪法能与美国一样,在一百五十年中平安渡日,而且发荣滋长,这种愿望恐怕不但是我个人如此,四万万同胞皆亦无不引领而望。不由
得我不想到未来,列举各种应注意之事项,使全国人周密考虑一下。惟有如此,这部宪法才有未来,才有生命。国家的未来与国家的生命,也将靠此决定。


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